I.
Með bréfi, dags. 12. ágúst 1991, leitaði Landssamband smábátaeigenda til mín. Í bréfinu röktu samtökin reglur II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, er vörðuðu ákvörðun aflamarks báta minni en 10 brl. Töldu samtökin, að reglur þessar væru mun ósveigjanlegri en lög nr. 82/1983 um breyting á lögum nr. 81/1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. lög nr. 38/1981, er komu til framkvæmda á árinu 1984 og geymdu ákvæði um aflamark báta stærri en 10 brl. Í bréfi samtakanna sagði síðan:
"Landssambandi smábátaeigenda er ljóst að rót þess vanda sem erindi þetta fjallar um, lýtur ekki beint að stjórnsýslu við stjórnun fiskveiða, heldur er hér verið að koma á framfæri ábendingu um það sem landssambandið telur að séu "meinbugir á lögum" samkvæmt 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Landssambandið telur sérstaka ástæðu til að vekja athygli umboðsmanns Alþingis á þessu máli þar sem óhægt er um vik að bera mál af þessu tagi undir dómstóla. Fyrir liggur hins vegar að löggjafinn hefur með lagasetningu sinni girt fyrir að þeir einstaklingar sem orðið hafa fyrir því að geta ekki sótt sjó með eðlilegum hætti á viðmiðunarárunum, eigi þess kost að fá leiðréttingu sinna mála. Þetta er gert þrátt fyrir að viðurkennt hafi verið við upptöku á sambærilegri viðmiðun við veiðiheimildir stærri skipa árið 1984 að slíkt væri nauðsynlegt og eðlilegt. Rétt er hér einnig að benda á að þegar fullvirðisréttarkerfi var takið upp í landbúnaði í kjölfar búvörulaganna frá 1985 var gert ráð fyrir sérstökum leiðréttingum vegna óvæntra og ófyrirsjáanlegra frávika sem bændur höfðu orðið fyrir á þeim árum sem fullvirðisréttur þeirra var miðaður við. Án slíkra leiðréttingarheimilda er ljóst að tilkoma framleiðslustjórnunar sem tekur mið af raunverulegri framleiðslu/veiðum á tilteknu árabili getur leitt til þess að eignir manna sem af einhverjum óvæntum og ófyrirsjáanlegum ástæðum hafa ekki getað nýtt þær með eðlilegum hætti, verða verðlausar eða verðlitlar. Hið sama gildir um þau atvinnuréttindi sem þessir menn hafa áunnið sér.
Af hálfu Landssambands smábátaeigenda hafa verið valin úr þrjú tilvik sem sýnishorn um þá hastarlegu skerðingu á verðmæti eigna og atvinnurétti eigenda smábáta sem orðið hafa fyrir langvarandi og óvæntum frátöfum frá veiðum á viðmiðunarárunum. Um er að ræða veiðiheimildir bátanna [S], [T] og [Þ] og eru mál þessi kynnt umboðsmanni Alþingis í samráði og samkvæmt umboði frá eigendum þessara báta. Hjálagt fylgir lýsing á útgerðarsögu þessara báta og úthlutuðum veiðiheimildum."
II.
Í svarbréfi mínu til Landssambands smábátaeigenda 17. nóvember 1992 greindi ég samtökunum frá því, að 28. nóvember 1991 hefði ég ritað sjávarútvegsráðuneytinu bréf vegna kvörtunar, er eigandi bátsins T hefði borið fram. Í bréfinu hefði ég tekið fram, að kvörtunin og bréf samtakanna frá 12. ágúst 1991 hefðu gefið mér tilefni til að athuga, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, hvort ákvæði II. bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 38/1990 veittu sjávarútvegsráðuneytinu óhæfilega lítið svigrúm til að taka tillit til þess við ákvörðun aflahlutdeildar, að veiði umsækjanda hefði vegna sérstakra og óviðráðanlegra atvika, svo sem veikinda eða vélarbilana, orðið að miklum mun minni á viðmiðunarárunum en ætla mætti að ella hefði orðið. Óskaði ég eftir því, að sjávarútvegsráðuneytið gerði mér grein fyrir skoðun sinni á framangreindu álitamáli. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 13. febrúar 1992 sagði svo um ofangreind atriði:
"Í bréfi sínu fer umboðsmaður þess á leit að ráðuneytið geri grein fyrir skoðunum sínum á því álitamáli, hvort ákvæði II til bráðabirgða í l. nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, veiti ráðuneytinu óhæfilega lítið svigrúm til að taka tillit til þess við ákvörðun aflahlutdeildar, að veiði umsækjanda hefur vegna sérstakra aðstæðna og óviðráðanlegra atvika verið miklum mun minni á viðmiðunarárunum en ætla má að ella hefði verið.
Af því tilefni vill ráðuneytið í upphafi taka fram, að það er ekki á verksviði þess að meta ágæti löggjafar sem Alþingi er búið að samþykkja, eða leggja á það mat, hvort einhverjir aðrir kostir við lausn tiltekinna álitamála hefðu verið betri en sá sem löggjafinn valdi. Engu að síður fer ekki hjá því, að við framkvæmd svo umfangsmikils verkefnis, sem lögð var á herðar ráðuneytisins með áðurnefndu bráðabirgðaákvæði skapist yfirsýn yfir viðfangsefnið og því vissar forsendur til mats á þeim reglum sem unnið er eftir.
Með fyrrgreindu ákvæði tekur löggjafinn þann kost að láta aflareynslu á tilteknu viðmiðunartímabili vera ráðandi um frambúðaraflahlutdeild einstakra skipa. Til að mæta "frátöfum" frá veiðum og mismunandi aðstæðum manna á viðmiðunartímabilinu notar löggjafinn þá aðferð, að ákveða alllangt viðmiðunartímabil (þrjú ár) en láta aðeins þann hluta þess, sem hverjum og einum er hagstæðastur (tvö bestu árin), ráða aflareynslunni. Þar með er búin til almenn regla, sem leiðir til þess að tímabundnar frátafir eða erfiðleikar hafa ekki áhrif á viðmiðunina (4. mgr. brbákv. II). Að öðru leyti er svigrúm til að taka tillit til frátafa mjög takmarkað samkvæmt ákvæðinu (sbr. t.d. 8. mgr.).
Þessi afstaða löggjafans er að mati ráðuneytisins mjög skynsamleg og er næstum óhætt að ganga svo langt að segja, að önnur aðferð til að meta frátafir, byggð á einstaklingsbundnu mati í hverju tilviki, hefði verið óframkvæmanleg með öllu. Þessi skoðun byggist á eðli smábátaveiðanna. Fiskimenn á smábátum eru ekki samstæður hópur. Í hópnum eru menn sem haft hafa smábátaveiðar að aðalstarfi allt árið um lengri tíma. Í hópnum eru líka menn sem hafa þetta að aðalstarfi sum árin en ekki önnur. Þá eru í hópnum menn sem sinna starfinu hluta úr ári af miklu kappi og þá mislangan hluta ársins frá ári til árs og loks menn sem stunda sjóinn af og til allt árið, samhliða annarri vinnu eða í sumarleyfum sínum. Á árinu 1985 fór fram víðtæk könnun á vegum Sjávarútvegsráðuneytisins á þessum málum vegna þess að í reglugerð um veiðar það ár voru uppi ráðagerðir um að veita þeim sem stunduðu smábátaútgerð í atvinnuskyni allt árið víðtækari réttindi en öðrum. Voru smábátamenn af þessu tilefni beðnir að senda inn skattframtöl og yfirlit yfir úthaldstíma. Niðurstaða úr úrvinnslu þeirra gagna var sú að engin leið var talin fær til að skilja atvinnumennina frá öðrum. Til þess voru tilvikin allt of margvísleg.
Af framansögðu er ljóst, að því fer fjarri að smábátur sé atvinnutæki sem að öðru jöfnu má ganga út frá að sé í reglubundinni notkun allt árið. Mikill meirihluti bátanna er gerður út með hléum, mislöngum og af ýmsum ástæðum. Aðferð til að meta frátafir með því að leggja einstaklingsbundið mat á það af hverju hverjum einstökum báti var ekki haldið stöðugt til veiða og þá að sumar ástæður "frátafa" réttlæti endurmat aflareynslu en aðrar ekki, er því að mati ráðuneytisins alls ekki framkvæmanlegur kostur. Ástæður þess að afli var ekki meiri en raun ber vitni í hverju tilviki eru svo margvíslegar og samslungnar og svo erfitt er að staðreyna hver raunveruleg orsök "frátafanna" var í hverju tilviki, að sérhver tilraun til þess að skilja sauði frá höfrum með slíku almennu mati hefði verið dæmd til að mistakast og hlyti að hafa leitt til að sambærileg tilvik hefðu fengið ósambærilega afgreiðslu.
Í þessu sambandi er einnig rétt að hafa í huga að miklar breytingar hafa átt sér stað á smábátaflotanum á allra síðustu árum. Eins og rakið er í athugasemdum með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, jókst afli smábáta undir 10 brl. úr 14.480 lestum í þorskígildum talið á árinu 1983 í 40.122 lestir á árinu 1988, eins og sést á hjálögðu yfirliti um fjölda smábáta, rúmlestastærð þeirra og þorskafla. Jafnframt fjölgaði þeim bátum af þessari stærð, sem seldu afla á þessu tímabili, úr 815 í 1.400. Þessi þróun hélt áfram eftir 1988. Í greininni var því ekki fyrir sú festa og stöðugleiki sem gerði mat á "frátöfum" einstakra aðila mögulegt. Fjölmargir aðilar voru að reyna fyrir sér á þessu sviði, annað hvort sem algerir nýgræðingar eða með breytingu á fyrri útgerðarháttum. Þessar tilraunir gengu misvel og er fullkomlega fráleitt að ætla að ráðuneyti eða samstarfsnefndin um smábáta hafi haft möguleika á að meta ástæður fyrir því að minna aflaðist en að var stefnt hverju sinni og telja sumir ástæður þess verðugar til uppbóta en aðrir ekki. Það er því skoðun ráðuneytisins að löggjafinn hafi í raun ekki átt annars kost en að lögleiða almenna viðmiðunarreglu, er tók tillit til þess að einstök tímabil gáfu ekki alltaf fullnægjandi mynd af aflareynslu og að reglan um að nota tvö bestu árin af þriggja ára viðmiðunartímabili hafi verið skynsamlegur kostur."
Athugasemdir Landssambands smábátaeigenda bárust mér með bréfi samtakanna, dags. 23. mars 1992. Þar sagði meðal annars:
"Að mati Landssambands smábátaeigenda er ekkert í svari sjávarútvegsráðuneytisins sem hrekur fyrra erindi á nokkurn hátt. Erindi Landssambands smábátaeigenda frá 12. ágúst 1991 stendur því að öllu leyti óhaggað.
Landssamband smábátaeigenda vill þó gjarnan benda á ákveðinn þátt í svari sjávarútvegsráðuneytisins. Af því mætti ráða að starfsmenn sjávarútvegsráðuneytisins hafi hvergi komið nálægt smíði laga um stjórnun fiskveiða 38/1990 og löggjafinn hafi þar algjörlega verið einn að verki. Í því sambandi er rétt að taka fram að ráðgjafanefnd sú er mótaði frumvarpið að framangreindum lögum sat undir formennsku þáverandi og núverandi ráðuneytisstjóra sjávarútvegsráðuneytisins. Að auki sátu starfsmenn sjávarútvegsráðuneytisins nánast alla - ef ekki alla - fundi nefndarinnar.
Eftir að störfum ráðgjafanefndarinnar lauk tók frumvarpið nokkrum breytingum í sjávarútvegsráðuneytinu áður en það var borið upp fyrir Alþingi og áttu starfsmenn ráðuneytisins drjúgan þátt í þeim breytingum."
III.
Í bréfi mínu til Landssambands smábátaeigenda 17. nóvember 1992 rakti ég efni II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 og þau lagasjónarmið, er fram komu í lögskýringargögnum. Ennfremur greindi ég samtökunum frá niðurstöðum athugana minna á ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins á aflahlutdeild báta, er komið höfðu til umfjöllunar samstarfsnefndar, þar sem útgerð þeirra hefði orðið fyrir ýmsum skakkaföllum á viðmiðunarárunum 1987-1989. Um þessi atriði sagði svo í bréfi mínu til samtakanna:
"Í II. bráðabirgðaákvæði laga nr. 38/1990 eru fyrirmæli um, hvernig ákvarða skuli afla báta undir 10 brl. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal samanlögð aflahlutdeild allra báta minni en 10 brl. í leyfilegum heildarafla allra botnfisktegunda, sem úthlutað er til einstakra báta, vera jöfn aflahlutdeild þeirra í ársafla sömu botnfisktegunda árið 1989. Löggjafinn hefur þannig ákveðið, að við úthlutun aflaheimilda samkvæmt lögum nr. 38/1990 til báta af umræddri stærð skuli tekið mið af hlutdeild þessara báta í heildarafla á árinu 1989. Ljóst er, að þessi meginregla setur úthlutun aflaheimilda verulegar skorður, þar sem með henni er ákveðið, hvaða afli er til skipta milli þessara báta.
Með lögum nr. 38/1990 varð einnig að öðru leyti veruleg breyting á reglum um úthlutun veiðiheimilda. Þannig var afnumin heimild til að velja bátum stærri en 10 brl. sóknarmark. Sömuleiðis var fellt niður fast aflahámark fyrir netabáta undir 10 brl. Er ljóst, að í mörgum tilvikum varð verulegur munur á því aflahámarki, sem bát hafði verið ákveðið samkvæmt ákvæðum laga nr. 3/1988, og aflamarki sama báts, sem honum var úthlutað miðað við aflahlutdeild þá, er hann fékk í samræmi við lög nr. 38/1990.
Í II. bráðabirgðaákvæði laga nr. 38/1990 eru nánari fyrirmæli um, hver skuli vera aflahlutdeild einstakra báta. Sú aflahlutdeild er síðan grunnur úthlutunar aflamarks báta á hverju veiðitímabili, sbr. 10. mgr. sama ákvæðis.
Samkvæmt II. bráðabirgðaákvæði laga nr. 38/1990 gildir sú meginregla við ákvörðun aflahlutdeildar til báta undir 10 brl., að miða skal við veiðireynslu áranna 1987-1989, þannig að byggt skal á meðalafla tveggja bestu áranna. Segir í skýringum, sem fylgdu frumvarpi því, er varð að lögum nr. 38/1990, að með framangreindri reglu sé komið til móts við þá aðila, sem af ýmsum ástæðum hafi ekki fulla viðmiðun öll þrjú árin. Síðan segir svo í skýringunum:
"Aftur á móti verður ekki tekið tillit til frátafa eða skipstjóraskipta með sama hætti og gert var þegar aflamarki var úthlutað á fiskiskip stærri en 10 brl. árið 1984. Rökin fyrir því að taka ekki tillit til frátafa frá veiðum og skipstjóraskipta eru þau að útgerðum bátanna gefst kostur á að velja á milli aflareynslu tveggja bestu áranna sem lögð verða til grundvallar, en við úthlutun aflamarks á skip 10 brl. og stærri árið 1984 var eingöngu byggt á veiðireynslu þriggja undangenginna ára." (Alþt. 1989, A-deild, bls. 2558)
Í 7. mgr. nefnds bráðabirgðaákvæðis er tekið fram, að sérstök samstarfsnefnd skuli fjalla sérstaklega um málefni þeirra aðila, sem keypt hafi nýja báta eftir 31. janúar 1988 og því ekki haft fulla veiðireynslu á umræddu viðmiðunartímabili. Þá var nefndinni ætlað að "...fjalla um önnur álitaefni sem upp koma og gera tillögur til sjávarútvegsráðherra um aflahlutdeild viðkomandi báta". Segir í skýringum við nefnt ákvæði í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 38/1990, að nefndinni sé ætlað að fjalla um og gera tillögur um aflahlutdeild báta, þegar svo standi á, að útgerðir þeirra geri athugasemdir við úthlutun. (Alþt. 1989, A-deild, bls. 2559.)
Um ofangreinda úthlutun veiðiheimilda á grundvelli 7. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 voru settar nánari reglur í 8. mgr. sama ákvæðis. Það hljóðar svo:
"Ráðherra skal með reglugerð setja nánari reglur um úthlutun þessa, þar á meðal um stærðarflokkun báta. Úthlutunin skal taka mið af þeim reglum sem giltu um úthlutun aflamarks til skipa 10 brl. og stærri á árinu 1984, sbr. rg. nr. 44/1984, eftir því sem við verður komið. Þó skulu reglur um frátafir frá veiðum og skipstjóraskipti undanskildar."
Samkvæmt 7. gr. reglug. nr. 44/1984 átti að bæta við þeim afla, sem ætla mátti að skip hefði haft þann tíma, sem það kynni að hafa tafist frá veiðum. Frátafir skv. 7. gr. töldust vera fyrir hendi, ef þær höfðu varað lengur en tvær vikur samfleytt og höfðu hlotist af meiri háttar bilun eða endurbótum á skipum, enda væri það staðfest af til þess bærum aðilum.
Samkvæmt niðurlagi 8. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 og ofangreindum skýringum í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga var lítið svigrúm til þess að taka tillit til atvika, sem hamlað gátu veiðum á viðmiðunarárunum 1987-1989. Engu að síður ákvað samstarfsnefnd á grundvelli lokamálsliðar 7. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990, að taka til meðferðar vanda ýmissa báta, sem höfðu af sérstökum ástæðum aflað illa á framangreindum viðmiðunarárum.
Samkvæmt þeim upplýsingum, sem fyrir liggja, tók samstarfsnefndin til meðferðar málefni 41 báts, sem af sérstökum ástæðum höfðu aflað illa á viðmiðunarárunum 1987-1989. Af þeim bátum fengu 30 aukna aflahlutdeild að tillögu samstarfsnefndar á grundvelli svonefnds "uppreiknings," og 11 fengu meðalaflahlutdeild báta í sama stærðarflokki, sbr. 5. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990. Þessa báta hefur sjávarútvegsráðuneytið flokkað þannig:
1. Flokkur 11 báta, sem höfðu lent í tíðum vélarbilunum á viðmiðunarárunum 1987-1989. Í 10 tilvikum var þar um að ræða bilun á svonefndum Iveco-vélum, en í einu tilviki á annars konar vél.
2. Í þessum flokki voru 8 bátar, sem áttu það sammerkt, að eigandaskipti höfðu orðið að þeim síðari hluta árs 1989. Við það hafði orðið gagnger breyting til batnaðar á útgerð bátanna.
3. Í þessum flokki voru 11 bátar, sem höfðu orðið fyrir ýmsum skakkaföllum á viðmiðunarárunum, t.d. sokkið eða orðið fyrir sjótjóni með öðrum hætti. Einnig var skipað í þennan flokk nokkrum bátum, sem seldir höfðu verið, en kaupin gengið til baka vegna vanskila kaupenda.
4. Ennfremur var um að ræða flokk 11 báta, sem fengu meðalaflahlutdeild báta í sama stærðarflokki. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín frá 19. október 1992, en gögn um úthlutun veiðiheimilda til þessara báta fylgdu bréfinu, er upplýst, að meðal þeirra hafi verið fjórir bátar, sem fengið höfðu veiðileyfi á grundvelli laga nr. 3/1988, en höfðu verið í endurbyggingu öll viðmiðunarárin. Sjö þeirra hafi á hinn bóginn komið í fyrsta sinn til veiða síðari hluta árs 1989 og á árinu 1990 og hafi þeir átt það sammerkt að fá veiðileyfi, á grundvelli laga nr. 3/1988, í stað eldri báta, sem voru teknir úr rekstri í þeirra stað og höfðu haft litla sem enga aflareynslu. Hafi verið ákveðið að úthluta þeim meðalaflahlutdeild, eins og um nýja báta væri að ræða.
Á nokkrum fundum mínum og starfsmanna minna með starfsmönnum sjávarútvegsráðuneytisins hafa verið athuguð gögn um ákvörðun aflahlutdeildar þeirra 30 báta, er greinir í flokkum 1-3 hér að framan. Á þeim fundum hafa starfsmenn sjávarútvegsráðuneytisins gefið skýringar og veitt upplýsingar."
IV.
Í niðurstöðum bréfs míns til Landssambands smábátaeigenda frá 17. nóvember 1992 sagði síðan:
"Það er viðhorf laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að umboðsmaður eigi ekki að hafa afskipti af löggjafarstarfi, nema atvik séu þau, að 11. gr. laga nr. 13/1987 eigi við. Þess vegna er það almennt ekki hlutverk umboðsmanns að láta í té álit á því, hvernig til hafi tekist um löggjöf á ákveðnu sviði.
Með lögum nr. 38/1990 tók löggjafinn skýra afstöðu til þess, hvernig haga ætti útreikningi á þeim afla, sem kæmi til skipta milli báta minni en 10 brl., og hvaða meginreglur skyldu gilda um úthlutun þess afla til einstakra báta, svo sem lýst er í III. kafla hér að framan. Ég hef kannað, hvernig sjávarútvegsráðuneytið hefur staðið að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt 7. og 8. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990.
Með hliðsjón af þeim skilningi, sem lagður hefur verið í lög nr. 38/1990 í framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins, er niðurstaða mín sú, að ekki hafi komið fram nægileg rök fyrir frekari athugun af minni hálfu á grundvelli 11. gr. laga nr. 13/1987, að því er tekur til umræddra ákvæða laga nr. 38/1990 um veiðiheimildir báta minni en 10 brl."