Bréf

Svo stóð á í tilviki A, að hann hafði afsalað sér rétti til þess, að endurnýja skip sitt til annars aðila, en skip hans hafði farist í febrúar 1992. Taldi A, að þá hefði komið í ljós, að nefnt skilyrði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 89/1992 væri andstætt ákvæðum laga nr. 40/1990. A hafði ekki lagt fram umsókn til Hagræðingarsjóðs sjávarútvegsins um styrk til úreldingar fiskiskips síns. Á hinn bóginn hafði A leitað eftir því við sjávarútvegsráðuneytið, að það hlutaðist til um það, að nefndu ákvæði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 89/1992 yrði breytt. Afstaða ráðuneytisins til þeirrar málaleitan lá fyrir í bréfi þess 18. mars 1992.

Í tilvikum B og C stóð svo á, að Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins hafði synjað umsóknum þeirra um styrk til úreldingar fiskiskipa þeirra, er höfðu farist í nóvember 1991 og í júní 1992. Kom fram í umsókn B, að fallið væri frá endurnýjunarrétti og að allar veiðiheimildir skipsins myndu flytjast yfir á annað skip í eigu B.

Í bréfi er ég ritaði B 6. nóvember 1992 tók ég upp bréf sjávarútvegsráðuneytisins frá 16. september 1992. Áður hafði ég með bréfi, dags. 27. júlí 1992, óskað eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar B og léti mér í té upplýsingar um aðdraganda að setningu umræddra fyrirmæla reglugerðar nr. 89/1992. Í bréfi ráðuneytisins sagði:

"Ráðuneytið vísar til bréfs umboðsmanns, dags. 27. júlí s.l., varðandi skilyrði fyrir greiðslu úreldingarstyrks úr Hagræðingarsjóði vegna fiskiskipsins [X], sem fórst hinn [dags.].

Samkvæmt 1. gr. l. nr. 40/1990 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins, sbr. l. nr. 4/1992, um breyting á þeim lögum, er hlutverk sjóðsins þríþætt, þ. á m. að stuðla að aukinni hagkvæmni í útgerð með því að laga stærð og afkastagetu fiskiskipastólsins að afrakstursgetu nytjastofna sjávar. Í því skyni skal sjóðurinn veita styrki til úreldingar fiskiskipa, enda sé tryggt að í stað hinna úreltu skipa komi ekki ný skip í fiskiskipaflotann og afkastageta flotans aukist ekki með öðrum hætti. Í 9. og 10. gr. laganna eins og þeim var breytt með l. nr. 4/1992 eru síðan nánari ákvæði um greiðslu úreldingarstyrkja. Í 9. gr. segir m.a. að sjóðurinn veiti einungis styrki til úreldingar þeirra skipa sem gjaldskyld eru skv. 1. mgr. 4. gr. og í 10. gr. segir m.a. að skilyrði fyrir veitingu loforðs um styrk vegna úreldingar fiskiskips sé að eigandi þess skips lýsi því yfir að skipið verði tekið af skipaskrá, að réttur til endurnýjunar þess verði ekki nýttur og ennfremur að allar veiðiheimildir skipsins verði varanlega sameinaðar aflaheimildum annarra skipa.

Af hinum tilvitnuðu greinum er fullljóst að tilgangi laganna að þessu leyti er sjóðnum ætlað að ná með því "að veita styrki til úreldingar fiskiskipa". Er hugsunin sú að með slíkri styrkveitingu verði útgerðum skipa gert kleift að hætta rekstri, greiða áhvílandi lán og kostnað vegna eyðingar skips. Styrkveitingarnar eru hugsaðar sem hvati til þess að menn vísvitandi og af ráðnum hug taki ákvörðun um úreldingu skips og eyðingu þess. Er raunar óþarfi að fara mörgum orðum um það að það er slík aðgerð sem felst í hugtakinu úrelding samkvæmt almennri málvenju. Er einnig óþarfi að orðlengja það að samkvæmt almennri málvenju teldist það fráleitt að tala um að skip hafi verið úrelt þegar það ferst. Samkvæmt framansögðu rúmast það ekki innan heimilda laganna samkvæmt beinu orðalagi þeirra að greiða styrk vegna skips sem farist hefur.

Fjárhagslegri aðstöðu útgerðar skips sem verður fyrir altjóni og fæst bætt að fullu verður heldur á engan hátt jafnað við aðstöðu þeirrar útgerðar sem úrelda vill skip sitt og lögin taka samkvæmt orðalagi sínu til. Farist skip eiga húftryggingabætur að gera útgerð þess eins setta fjárhagslega og fyrir tjónsatburð. Vilji útgerðaraðili hætta sjósókn er hann í slíkum tilvikum almennt í mun betri fjárhagslegri aðstöðu til að greiða upp veðskuldir og standa undir öðrum kostnaðarþáttum en ella. Ákvæðum laganna um styrki til úreldingar verður því trauðla beitt með lögjöfnun eða rýmkandi skýringu um greiðslu styrkja til útgerðar skipa sem farist hafa vegna þess að ekki er um eðlislíkar aðstæður að ræða eða sambærilega þörf til styrkveitinga. Í samræmi við ótvírætt orðalag og tilgang laganna er því í 2. mgr. 6. gr. rgl. nr. 89/1992, um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins, tekið skýrt fram, að skilyrði fyrir því að heimilt sé að veita loforð um styrk til úreldingar sé að skip hafi ekki orðið fyrir altjóni þannig að fullar tryggingabætur verði eða hafi verið greiddar. Verður að telja að ráðherra sé óheimilt að ákveða víðtækara styrkveitingasvið að þessu leyti en lögin kveða á um enda fjármunir sjóðsins takmarkaðir og öll rýmkun lagaskilyrða af þessu tagi til þess fallin að tæma sjóðinn og knýja þar með fram lækkun styrkveitingarhlutfallsins vegna eiginlegra úreldinga á allra næstu misserum.

Í rökstuðningi fyrirtækisins með kvörtun sinni til umboðsmanns er fullyrt að stjórn Hagræðingarsjóðs eða fyrirsvarsmenn Fiskveiðasjóðs Íslands hafi ráðið efnisatriðum í 6. gr. rgl. nr. 89/1992 og í þeim efnum látið stjórnast af persónulegri óvild í garð kæranda. Ráðuneytið vísar þessum aðdróttunum algjörlega á bug. Sjávarútvegsráðherra ber samkvæmt ákvæði 12. gr. laga nr. 65/1992 að setja reglugerð um starfsemi Hagræðingarsjóðs. Við setningu reglugerðar um sjóðinn ber sjávarútvegsráðherra að hafa samráð við stjórn Hagræðingarsjóðs sbr. 2. ml. 1. mgr. 9. gr. laganna. Auk þess vill ráðuneytið benda á að það er viðtekin venja í sjávarútvegsráðuneytinu að leita álits hjá hinum ýmsu hagsmunasamtökum í sjávarútvegi um allar meiriháttar ákvarðanir sem teknar eru með reglugerðum. Var það gert við setningu reglugerðar um Hagræðingarsjóð. Ráðuneytið hefur enga ástæðu til að ætla að annarleg sjónarmið hafi legið að baki afstöðu fulltrúa þeirra samtaka sem leitað var til við áður en reglugerð um Hagræðingarsjóð var sett."

Upplýsingar um meðferð Hagræðingarsjóðs sjávarútvegsins á umsókn B og gögn málsins bárust mér með bréfi sjóðsins, dags. 23. september 1992.

Í bréfi mínu til B sagði síðan svo:

"Skv. 1. gr. laga nr. 40/1990, sem gengu í gildi 1. janúar 1991, skal stofna sjóð, er nefnist Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins. Hlutverk sjóðsins er meðal annars að auka hagkvæmni í útgerð. Um það segir svo í 2. mgr. 1. gr. laganna:

"Sjóðurinn skal stuðla að aukinni hagkvæmni með því að laga stærð og afkastagetu fiskiskipastólsins að afrakstursgetu nytjastofna sjávar. Í þessu skyni skal sjóðurinn kaupa fiskiskip sem kunna að vera til sölu á hverjum tíma og selja þau úr landi eða eyða þeim og ráðstafa veiðiheimildum sem honum eru framseldar eða úthlutað er til hans. Þá er sjóðnum heimilt að veita styrk til úreldingar skipa enda sé tryggt að í stað hinna úreltu skipa komi ekki ný skip í fiskiskipaflotann eða að afkastageta flotans aukist með öðrum hætti."

Í almennum athugasemdum í greinargerð þeirri, er fylgdi frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 40/1990, segir, að styrkir til úreldingar fiskiskipa séu háðir því, að skip sé úrelt, án þess að nýtt skip komi í þess stað. Þá segir ennfremur í skýringum við 1. gr. frumvarpsins, að "Markmiði sínu getur sjóðurinn einnig náð með því að veita styrki til úreldingar skipa, enda sé tryggt að úreldingin leiði ekki til þess að skip bætist í flotann eða að endurnýjunarréttur verði nýttur með öðrum hætti". (Alþt. 1989, A-deild, bls. 1251.)Ákvæði 4. mgr. 7. gr. laga nr. 40/1990 eru svohljóðandi:

"Styrkir vegna úreldingar skipa, sbr. lokamálslið 1. gr., mega aldrei nema meira en 1/10 hluta húftryggingaverðs skips. Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um úreldingarstyrki samkvæmt þessari málsgrein."

Þegar litið er til orðalags 2. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1990, verður að ætla að í tilvísun ofangreinds ákvæðis til lokamálsliðar 1. gr. sé átt við lokamálslið 2. mgr. 1. gr. laganna. Í skýringum við 6. gr. framangreinds frumvarps, er síðar varð 7. gr. laganna, segir á þessa leið:

"Sjóðurinn getur einnig rækt hlutverk sitt með því að veita styrki til úreldingar fiskiskipa. Slíkir styrkir verða að sjálfsögðu algerlega háðir því að skipi sé fargað án þess að nýtt skip komi í flotann í þess stað og án þess að endurnýjunarréttur þess sé nýttur með öðrum hætti, t.d. til stækkunar annarrar nýsmíðar. Þessum styrkjum er ætlað að vera hvati til að útvegsmenn sameini veiðiheimildir skipa, sem úrelt eru, veiðiheimildum annarra skipa sem fyrir eru í flotanum. Styrkir þessir munu einungis nema litlu broti af markaðsverði viðkomandi skips og er 1/10 hluti af húftryggingarmati sett sem algert hámark. Ráðherra er ætlað að kveða nánar á um úreldingarstyrki þessa með reglugerð." (Alþt. 1989, A-deild, bls. 1253)

Með stoð í fyrrnefndum lögum var sett reglugerð nr. 156/1991 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins. Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar segir:

"Skilyrði fyrir að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita loforð um styrk vegna úreldingar fiskiskips er að þinglýstur eigandi þess lýsi því yfir að skipið verði tekið af skipaskrá, að réttur til endurnýjunar þess verði ekki nýttur og að allar veiðiheimildir skipsins verði varanlega sameinaðar aflaheimildum annarra fiskiskipa."

Með lögum nr. 4/1992 var ýmsum ákvæðum laga nr. 40/1990 breytt. Svofelld ákvæði eru nú í 1. gr. laganna:

"Sjóðurinn skal stuðla að aukinni hagkvæmni í útgerð með því aðlaga stærð og afkastagetu fiskiskipastólsins að afrakstursgetu nytjastofna sjávar. Í þessu skyni skal sjóðurinn veita styrki til úreldingar fiskiskipa, enda sé tryggt að í stað hinna úreltu skipa komi ekki ný skip í fiskiskipaflotann eða að afkastageta flotans aukist með öðrum hætti."

Í almennum athugasemdum í greinargerð þeirri, er fylgdi frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 4/1992, er meðal annars tekið fram:

"Með þessu frumvarpi er lagt til að talsverðar breytingar verði gerðar á lögum um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins. Í fyrsta lagi er lagt til að hlutverk sjóðsins verði einfaldað verulega frá því sem gildandi lög um sjóðinn gera ráð fyrir. Tilgangur þessarar breytingar er að stuðla að raunhæfri fækkun fiskiskipa.

...

Samkvæmt gildandi lögum um Hagræðingarsjóð er sjóðnum heimilt að greiða úreldingarstyrki sem nema allt að 10% af húftryggingarmati fiskiskipa. Skilyrði fyrir greiðslu slíkra styrkja er að aflaheimildir þess fiskiskips, sem úrelt er, verði sameinaðar varanlega aflaheimildum annarra fiskiskipa í flotanum. Reynslan hefur sýnt að þetta hlutfall er of lágt því að sjóðnum hefur nánast ekki borist fullgild umsókn um greiðslu styrks. Hafa margir útgerðarmenn frekar kosið að selja endurnýjunarrétt fiskiskipa sem aflaheimildir hafa verið fluttar af eða að halda þeim til veiða á vannýttum tegundum. Þetta mun hins vegar leiða til vaxandi sóknar í þessar tegundir og getur þannig flýtt fyrir að grípa verði til þess að setja hámarksafla á fleiri tegundir en nú er. Þá liggja allmörg fiskiskip bundin við bryggju þar sem ákvörðun hefur ekki verið tekin um hvernig skipin skulu nýtt. Hætt er við að sum þessara skipa muni verða nýtt til stækkunar á nýjum skipum. Með því að hækka þetta hlutfall í allt að 30% af húftryggingaverðmæti er gert ráð fyrir að hægt verði að ná umtalsverðum árangri í að fækka fiskiskipum." (Alþt. 1991, A-deild, bls. 1294.)

Í 6. gr. laga nr. 4/1992, er breytti 7. gr. laga nr. 40/1990 og varð 9. gr. laganna, er tekið fram, að úreldingarstyrkur skuli vera tiltekið hlutfall af húftryggingarverðmæti fiskiskips, að hámarki 30%. Í 7. gr. laga nr. 4/1992, er breytti 8. gr. laga nr. 40/1990 og varð 10. gr. laganna segir:

"Skilyrði fyrir veitingu loforðs um styrk vegna úreldingar fiskiskips er að eigandi þess lýsi því yfir að skipið verði tekið af skipaskrá, að réttur til endurnýjunar þess verði ekki nýttur og enn fremur að allar veiðiheimildir skipsins verði varanlega sameinaðar aflaheimildum annarra fiskiskipa.

Óheimilt er að greiða úreldingarstyrk fyrr en fyrir liggur vottorð Siglingamálastofnunar ríkisins um afskráningu skipsins af skipaskrá og yfirlýsing frá sjávarútvegsráðuneytinu um að allar aflaheimildir skipsins hafi varanlega verið sameinaðar aflaheimildum annarra skipa og fallið hafi verið frá rétti til endurnýjunar skipsins."

Í skýringum við 6. gr. frumvarpsins, er varð að 7. gr. laga nr. 4/1992, segir, að með framangreindum skilyrðum sé tryggt að greiðsla úreldingarstyrks úr sjóðnum muni í öllum tilvikum leiða til að dragi úr afkastagetu fiskiskipaflotans. (Sjá Alþt. 1991, A-deild, bls. 1296.)

Reglugerð nr. 89/1992 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 10. mars 1992, leysti af hólmi fyrrnefnda reglugerð nr. 156/1991. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er það skilyrði sett fyrir því, að stjórn sjóðsins geti veitt loforð um styrk til úreldingar fiskiskips, að skip hafi "... ekki orðið fyrir altjóni þannig að fullar tryggingarbætur verði eða hafi verið greiddar út". Í 2. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 89/1992 segir, að umsóknir um úreldingarstyrk, sem hafi borist stjórn sjóðsins fyrir gildistöku laga nr. 4/1992, án þess að hljóta afgreiðslu, skuli stjórn sjóðsins afgreiða í samræmi við ákvæði laga nr. 4/1992 og reglugerðina.

Lög nr. 40/1990 voru síðan endurútgefin sem lög nr. 65/1992 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins."

Með bréfi 3. nóvember 1992 og bréfum, dags. 6. nóvember, gerði ég þeim A, B og C grein fyrir niðurstöðum athugana minna á kvörtunum þeirra. Niðurstaða mín í málunum var efnislega sú sama. Í niðurstöðum bréfs míns til B frá 6. nóvember 1992 sagði svo:

"Mál það, sem kvörtun [B] lýtur að, snýst í fyrsta lagi um það, hvort heimilt hafi verið samkvæmt ákvæðum laga nr. 40/1990, sbr. nú lög nr. 65/1992, að setja fyrrnefnt skilyrði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 89/1992. Í öðru lagi lýtur kvörtun [B] að því, að umrætt skilyrði hafi verið byggt á ólögmætum sjónarmiðum.

Hvorki lög nr. 40/1990 né lög nr. 4/1992 geyma sérstök fyrirmæli um, hvernig fara skuli með umsóknir um úreldingu fiskiskips, sem hefur farist eða orðið fyrir altjóni. Þá er ennfremur ekki að finna skýr ummæli í lögskýringargögnum um, að ætlunin hafi verið að greiða úreldingarstyrk til skipa, þegar svo stæði á. Það er niðurstaða mín, að lög nr. 40/1990, sbr. lög nr. 4/1992, verði naumast skýrð svo, að þau fyrirskipi greiðslu styrks til úreldingar skips, sem farist hefur. Tel ég því, að umrædd ákvæði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 89/1992 séu ekki andstæð lögum.

Þá hefur athugun mín á gögnum málsins ekki leitt í ljós, að framangreint skilyrði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 89/1992 hafi verið sett á grundvelli ólögmætra sjónarmiða."

Niðurstaða mín í málum A, B og C varð því sú, að ég taldi ekki ástæðu til þess að fjalla frekar um mál þau er kvartanir þeirra lutu að.