Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 23. september 1991 leitaði A til mín og kvartaði yfir því, að sjávarútvegsráðuneytið hefði synjað umsókn hans frá 17. júlí 1990 um úthlutun aflahámarks fyrir bátinn X árið 1990 á grundvelli persónulegrar veiðireynslu hans á árunum 1985-1987 og þá þannig, að byggt yrði á meðalafla tveggja bestu áranna. Taldi A synjun þessa ólögmæta. Þá kvartaði A einnig yfir því, að svör ráðuneytisins við umsókninni hefðu verið síðbúin og mótsagnarkennd.

Umrædd veiðireynsla A byggðist á veiðum Z, sem hann átti á tímabilinu 1985 til janúar 1988. Haustið 1987 hafði hann keypt annan bát, Y, sem hann síðan seldi í október 1989. Loks keypti A þriðja bátinn í júlí 1990, X.

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði umsókn A frá 17. júlí með bréfi 6. desember 1990. Bréf ráðuneytisins er svohljóðandi:

"Vísað er til bréfs yðar dags. 17.7.1990. Ráðuneytið tilkynnir yður hér með að eftir gildistöku laga frá 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, er ekki heimilt að flytja einstaklingsbundna aflareynslu milli fiskibáta. Er því erindi yðar frá 17.7.1990 synjað."

A ítrekaði umsókn sína og sjónarmið í bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins 13. desember 1990. Svarbréf ráðuneytisins 18. febrúar 1991 var svofellt:

"Þar sem bátur yðar fékk ekki á árinu 1990 aflahlutdeild byggðri á veiðireynslu áranna 1985-1987 tilkynnir ráðuneytið að erindi yðar er synjað.

Ráðuneytið vekur athygli á að þér eigið kost á að veiðileyfi til línu- og færaveiða með banndögum."

A ritaði sjávarútvegsráðuneytinu enn bréf 26. febrúar 1991. Þar sagði meðal annars:

"Undirrituðum hefur borist bréf yðar dagsett 18. febrúar sl. þar sem umsókn frá 17. júlí 1990 um aflakvóta samkvæmt persónubundinni veiðireynslu áranna 1986 og 1987 er hafnað. Þar sem undirritaður finnur ekki stoð við þessa ákvörðun í lögum og reglugerðum sem í gildi voru þegar umsóknin var send inn og giltu til 31. desember 1990 er hér með óskað eftir að þér gefið undirrituðum upp við hvaða lagagreinar er stuðst við þessa ákvörðun."

Í svarbréfi ráðuneytisins 5. mars 1991 segir svo:

"Í tilkynningu, sem ráðuneytið gaf út í desember 1989, sagði að þeir aðilar, sem vildu veiðileyfi byggðu á eigin aflareynslu áranna 1985-1987, yrðu að sækja um slíkt veiðileyfi fyrir 15. janúar 1990. Í bréfi yðar kemur fram að þér hafið ekki sótt um slíkt veiðileyfi fyrr en 17. júlí 1990. Með vísan til þessa varð umsókn yðar hafnað."

Eftir þetta áttu A og ráðuneytið frekari bréfaskipti út af fyrrgreindri umsókn hans um veiðiheimildir og um það, hvaða lög ættu þar við.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi 4. október 1991 óskaði ég eftir því við sjávarútvegsráðuneytið, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að það skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, sem mál hans snerta. Í greinargerð ráðuneytisins 26. nóvember 1991 sagði meðal annars:

"Á árinu 1990 hafði m/b [X] heimild til veiða samkvæmt 1. mgr. B. liðar 10. gr. laga nr. 3/1988. [A] sækir 17. júlí 1990 um að fá úthlutað aflareynslu, sem fengin var á árunum 1985-1987 á m/b [Z] og vísar til 2. mgr. B. liðar 10. gr. sbr. 6. gr. rgl. 587/1989, um veiðar smábáta 1990.

Á árunum 1988-1990 var þeirri reglu fylgt án undantekninga, að sama aðferð skyldi gilda um veiðar hvers skips innan ársins. Var útgerðum báta ekki gefinn kostur á að skipta um aðferð eða tegund veiðileyfis innan ársins og er ekki gert ráð fyrir þeim möguleika í lögum eða reglugerð. Gilti þessi regla einnig þótt eigendaskipti yrðu á báti innan ársins.

Ástæður ofangreindrar reglu voru svo augljósar að óþarfi er að fara um þær mörgum orðum. Reglur um takmarkanir á veiðum þessara báta miðuðust við almanaksárið. Þannig voru banndagar fyrirfram ákveðnir fyrir árið og miðaðist aflahámarkið sömuleiðis við árið.

Vegna þess hve ólíks eðlis þessar takmarkanir voru hefði heimild til að breyta um aðferð innan ársins gert þær að engu. Þetta má skýra með dæmi. Bátur sem í upphafi árs hóf veiðar með veiðileyfi, sem háð var sérstöku aflahámarki, gat ekki fengið því leyfi breytt þegar aflahámarkinu var náð og haldið áfram veiðum innan sóknardagatakmarkanna. Á sama hátt gat bátur sem veiðar hóf samkvæmt sóknardagatakmörkunum ekki undir lok ársins breytt yfir í aflahámarkskerfi og komist þannig hjá hinum fjölmörgu banndögum sem voru í lok hvers árs. Ef unnt hefði verið að láta veiðar eins og sama bátsins fara eftir mismunandi reglum á sama árinu hefði öll stjórn á veiðum smábáta farið úr böndunum og allt eftirlit með veiðunum hefði verið óframkvæmanlegt.

M/b [X], sem [A] sótt um með bréfi dags. 17. júlí 1990, að fá aflareynslu áranna 1985-1987 flutta til, hafði heimild til veiða á árinu 1990 samkvæmt hinni almennu reglu 1. mgr. B. liðar 10. gr. laga nr. 3/1988, sbr. 3. gr. rgl. nr. 587/1989 og þurfti báturinn því ekki sérstakt veiðileyfi til þessara veiða. Stundaði báturinn handfæraveiðar fyrri hluta árs sem m/b [...] og landaði samkvæmt upplýsingum Fiskifélags Íslands rétt um tveimur lestum af þorski. Ósk [A] um að fá veiðiheimild byggða á aflareynslu þann 17. júlí voru andstæð framangreindri meginreglu um að ein og sama reglan skyldi gilda allt árið um veiðar hvers báts og var henni því hafnað.

...

Að lokum vill ráðuneytið taka fram að enda þótt [A] hafi borist seint svar við bréfi frá 17. júlí 1990, þá hafði honum margoft verið tjáð munnlega afstaða ráðuneytisins til beiðni hans. Ráðuneytið getur fallist á að í svari þess frá 6. desember 1990 hafi ekki verið vísað til réttra laga, en telur jafnframt að það hefði ekki breytt niðurstöðu þessa máls. Svör ráðuneytisins frá 18. febrúar 1991, 5. mars 1991, 12. mars 1991, 11. júní 1991 og 24. júlí 1991 voru aftur á móti í samræmi við túlkun ráðuneytisins á lögum nr. 3/1988 og 38/1990, sem rakin er hér að ofan."

Ég gaf A kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum við ofangreinda greinargerð sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér 6. janúar 1992. Þar mótmælti hann því meðal annars, að ráðuneytið hefði margoft tjáð honum munnlega afstöðu þess til umsóknar hans. Þar ítrekaði A ennfremur fyrri staðhæfingar sínar um, að af hálfu ráðuneytisins hefði ekki verið fylgt undantekningarlaust þeirri reglu, að veiðar báta væru bundnar við sömu aðferð innan ársins árin 1988-1990, a.m.k. hefði það ekki átt við úthlutun veiðiheimilda, er byggðust á persónubundinni veiðireynslu áranna 1985-1987. Benti A á dæmi, sem hann taldi vera því til sönnunar.

III. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 7. febrúar 1992, var svohljóðandi:

1.

"Í áliti þessu kemur aðeins til úrlausnar sú ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins, að synja umsókn A frá 17. júlí 1990 um úthlutun aflahámarks fyrir bátinn X árið 1990 á grundvelli persónulegrar veiðireynslu hans á árunum 1985-1987.

2.

Um veiðar X á árinu 1990 giltu að mínum dómi ótvírætt lög nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988-1990. Bátur þessi, sem var 3,2 brl. að stærð, átti þriggja kosta völ um tilhögun veiða samkvæmt ákvæðum 10. gr. laga nr. 3/1988, sbr. 2.-6. gr. reglugerðar nr. 587/1989 um veiðar smábáta 1990. Fyrsti kosturinn var línu- og handfæraveiði með takmörkun sóknardaga, án sérstaks veiðileyfis, sbr. 1. mgr. B-liðar 10. gr. laga nr. 3/1988. Annar kosturinn var sá, að fá sérstakt leyfi til línu- og handfæraveiða án takmörkunar á sóknardögum, en með aflahámarki, sem byggðist á eigin aflareynslu áranna 1985-1987, sbr. 2. mgr. B-liðar 10. gr. laga nr. 3/1988 og 6. gr. reglugerðar nr. 587/1989. Þriðji kosturinn var sá, að fá leyfi til netaveiða með aflahámarki, sbr. nánar A- og C- og D-liði 10. gr. laga nr. 3/1988 og 5. gr. reglugerðar nr. 587/1989.

Ég fæ ekki séð, að rök séu til að draga í efa réttmæti þeirrar lögskýringar sjávarútvegsráðuneytisins á ákvæðum 10. gr. laga nr. 3/1988, að hver bátur hafi verið bundinn af þeirri veiðitilhögun, sem honum hafði verið valin fyrir árið 1990, og að óheimilt hafi verið að breyta um veiðitilhögun á árinu. Áður en A eignaðist X í júlí 1990, hafði honum verið valinn fyrsti kosturinn, sem nefndur var hér að framan um tilhögun veiða, og haldið til veiða án sérstaks veiðileyfis samkvæmt heimild í 1. mgr. B-liðar 10. gr. laga nr. 3/1988. Þar sem ekki var samkvæmt framansögðu heimilt að breyta tilhögun á veiðum bátsins á árinu 1990, var ekki heimilt að taka til greina umsókn A frá 17. júlí 1990. Samkvæmt upplýsingum sjávarútvegsráðuneytisins vék ráðuneytið aldrei frá þeirri meginreglu, að bátar gætu ekki breytt um veiðitilhögun á árinu. Í sérstökum tilvikum hafi hins vegar verið vikið frá settum umsóknarfresti, enda hefði bát ekki verið haldið til veiða, áður en sótt var um veiðileyfi. Ekki liggja fyrir gögn um að þessar upplýsingar séu rangar.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki rök til að gagnrýna þá niðurstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að hafna umræddri umsókn A frá 17. júlí 1990.

3.

Ég tel ástæðu til að finna að því, að sjávarútvegsráðuneytið svaraði ekki skriflega umsókn A frá 17. júlí 1990 fyrr en með bréfi 6. desember 1990 og að synjun ráðuneytisins í því bréfi var reist á röngum lagagrunni, þar sem hún var byggð á lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, sem ekki áttu við.

Frestur til að sækja um veiðileyfi og til að ákveða tilhögun þeirra veiða á árinu 1990, sem um ræðir í máli þessu, var af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins ákveðinn 15. janúar 1990. Upplýsingum um frest þennan og þá afstöðu ráðuneytisins, að leyfum fengist ekki breytt á árinu, var komið á framfæri við allar útgerðir báta undir 10 brl., sem ráðuneytið hafði upplýsingar um, auk þess sem þessi atriði voru kynnt í fréttatilkynningu ráðuneytisins. Eru þetta vandaðir stjórnsýsluhættir, svo langt sem þeir ná, en ég tel engu að síður, að ástæða hafi verið til þess, að ráðuneytið kvæði í reglugerð skýrar á um frest til að ákveða veiðitilhögun og sækja um veiðileyfi, um afleiðingar þess, ef ekki væri sótt um leyfi í tæka tíð, og um takmörkun veiða hvers báts við eina og sömu veiðitilhögun á árinu 1990. Um síðastgreint atriði voru þó að nokkru leyti ákvæði í 7. gr. reglugerðar nr. 587/1989.

4.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sú ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins, að synja umræddri umsókn A frá 17. júlí 1990 um veiðiheimildir, hafi ekki verið ólögmæt. Ástæða er hins vegar til að finna að því, að ráðuneytið svaraði þeirri umsókn ekki skriflega fyrr en með bréfi 6. desember 1990 og að synjun var í bréfi þessu byggð á röngum lagagrunni. Það er ennfremur skoðun mín, að tiltekin fyrirmæli, er snertu tilhögun veiða samkvæmt 10. gr. laga nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988-1990, hefðu átt heima í reglugerð."