A kvartaði yfir úrskurði húsnæðismálastjórnar þar sem útreikningur húsnæðisnefndar Reykjavíkur á kaupverði félagslegrar íbúðar var staðfestur. Í bréfi til A rakti umboðsmaður ákvæði laga um Húsnæðisstofnun ríkisins sem máli skiptu um ákvörðun kaupverðs og tók fram að af dómum Hæstaréttar í Hrd. 1987.1361 og Hrd. 1988.413 yrði ráðið að útreikning greiðslu til seljanda skyldi miða við þær lagareglur sem í gildi væru þegar sveitarstjórn neytti forkaupsréttar síns. Umboðsmaður vísaði til þess að með 63. gr. laga nr. 60/1984 hefði verið gerð veruleg breyting á útreikningi greiðslu til seljenda íbúða sem byggðar hefðu verið fyrir gildistöku laga nr. 51/1980, þannig að miða skyldi við að seljandi fengi endurgreitt stofnframlag sitt með 1% vöxtum og verðbótum og að auki tiltekinn hluta upphaflegra lána fyrir hvert ár sem hann hefði átt íbúðina, ásamt vöxtum og verðbótum. Þann tíma, sem 63. gr. laga nr. 60/1984 hefði verið í gildi, hefðu tíðkast tvær aðferðir við útreikning á greiðslu til seljanda og hefði sú aðferð að jafnaði verið notuð sem leitt hefði til hærri greiðslu við innlausn. Það var niðurstaða umboðsmanns að ekki hefði verið gengið á rétt A með úrskurði húsnæðismálastjórnar og að því væru ekki tilefni til að fjalla frekar um kvörtun A. Hins vegar upplýsti umboðsmaður að hann hefði ákveðið, á grundvelli 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að taka til athugunar, að eigin frumkvæði, reglur um greiðslur til seljenda svonefndra félagslegra íbúða.
Í bréfi til A, dags. 22. febrúar 1994, vegna kvörtunar sem hann bar fram, út af ákvörðun á kaupverði félagslegrar íbúðar, sagði:
"1.
Ég vísa til kvörtunar þeirrar, sem þér báruð fram 1. apríl 1993 út af úrskurði húsnæðismálastjórnar 4. febrúar 1993, en þar var staðfestur útreikningur húsnæðisnefndar Reykjavíkur í október 1991 á greiðslu til yðar í tilefni af sölu íbúðar yðar að [X] 18 í Reykjavík.
Á sérstöku eyðublaði, sem dagsett er í október 1991 og ber yfirskriftina "Útreikningur á eignarhluta seljanda reglan um 4% aukaverðbætur. Gildir um óverðtryggð- og hlutaverðtryggð lán", var yður gerð grein fyrir útreikningi húsnæðisnefndar Reykjavíkur. Útreikning þennan kærðuð þér til húsnæðismálastjórnar með bréfi 8. október 1991, sem staðfesti hann með úrskurði sínum 4. febrúar 1993.
2.
Íbúðina í húseigninni að [X] 18 eignuðust þér með afsali 24. október 1968. Var íbúðin byggð á vegum framkvæmdanefndar byggingaráætlunar. Um byggingu hennar og ráðstöfun fór eftir lögum nr. 97/1965, en þau lög breyttu lögum nr. 19/1965 um Húsnæðismálastofnun ríkisins. Á grundvelli þeirra laga var sett reglugerð nr. 78/1967 um íbúðabyggingar ríkisins og Reykjavíkurborgar. Er þér rituðuð undir fyrrnefnt afsal, hafði áðurnefndri reglugerð verið breytt með reglugerð nr. 122/1968 og voru fyrirmæli reglugerðarinnar látin fylgja afsalinu. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar var tekið fram, að Húsnæðismálastofnun ríkisins hefði forkaupsrétt að íbúðinni. Síðan sagði svo um útreikning á söluverði íbúðarinnar í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 122/1968:
"Söluverð slíkrar íbúðar má ekki vera hærra en kaupverð hennar, að viðbættri verðhækkun, sem samkvæmt vísitölu byggingarkostnaðar hefur orðið á þeim hluta kostnaðarverðs íbúðarinnar, sem fallið hefur í gjalddaga og verið greiddur, þegar forkaupsréttar er neytt. Enn fremur skal bæta virðingarverði þeirra endurbóta, sem á sama tíma hafa verið gerðar, og draga frá hæfilega fyrningu, hvorttveggja samkvæmt mati dómkvaddra manna. Ef maður hefur átt íbúðina í 10 ár, má hann að auki njóta verðhækkunar, sem svarar helmingi af eftirstöðvum lánsins, þegar sala fer fram. Ef maður hefur átt íbúðina í 20 ár, má hann njóta verðhækkunar á verði allrar íbúðarinnar, ef hann greiðir eftirstöðvar lánsins að fullu."
Í rökstuðningi fyrir kvörtun yðar vísið þér til áðurgreinds bréfs yðar frá 8. október 1991 til húsnæðismálastjórnar, en þar lýsið þér þeirri skoðun yðar, að um sölu íbúðarinnar hafi ekki verið farið eftir fyrirmælum reglugerðar nr. 122/1968. Ég lít því svo á, að kvörtun yðar lúti að þeim reglum, sem beitt hafi verið við útreikning á greiðslu til yðar við sölu nefndrar íbúðar.
3.
Lög nr. 8/1968 breyttu ákvæðum laga nr. 19/1965 og laga nr. 97/1965. Var með þeim lögum kveðið á um forkaupsrétt Húsnæðismálastofnunar ríkisins og hvernig reikna skyldi söluverð íbúða. Geyma lögin ákvæði samhljóða áðurgreindu ákvæði reglugerðar nr. 122/1968. Fyrrnefnd lög nr. 97/1965 voru felld úr gildi með lögum nr. 30/1970 um Húsnæðismálastofnun ríkisins. Með lögum nr. 106/1970, um sölu á íbúðum, sem byggðar eru af framkvæmdanefnd byggingaáætlunar í Reykjavík eða til útrýmingar heilsuspillandi húsnæðis, voru sett ákvæði samhljóða ákvæðum laga nr. 8/1968 um útreikning kaupverðs.
Lög nr. 51/1980 komu í stað laga nr. 30/1970. Í 3. mgr. 65. gr. laga nr. 51/1980 er tekið fram, að við gildistöku þeirra skuli stjórn verkamannabústaða í Reykjavík taka við umráðarétti þeirra íbúða, sem byggðar voru samkvæmt lögum nr. 97/1965 af "Framkvæmdanefnd byggingaráætlunar". Skyldu verkamannabústaðir Reykjavíkur annast endurkaup og endursölu þeirra og um meðferð þeirra skyldu gilda sömu reglur og um verkamannabústaði. Í 66. gr. laga nr. 51/1980 voru fyrirmæli um útreikning kaupverðs. Voru þau efnislega óbreytt frá því, sem verið hafði, að því viðbættu að eftirstöðvar lána voru miðaðar við uppfærðan höfuðstól (Alþt. 1979, A-deild, bls. 239). Með bráðabirgðalögum nr. 78/1982 og 50/1983 var fyrrnefndri reiknireglu breytt. Í inngangi bráðabirgðalaga nr. 50/1983 segir, að nauðsynlegt hafi reynst, að
"... sníða af annmarka á reglum laganna um innkaup og endursölu félagslegra íbúða, sem komið hafa í ljós í framkvæmd og hindrað eðlilega sölu. Er þá einkum haft í huga að koma í veg fyrir stökkbreytingar á verðlagningu íbúðanna og að samræma verðlagningarreglurnar og gera þær einfaldari í framkvæmd."
Með bráðabirgðalögum nr. 78/1982 og 50/1983 var 66. gr. laga nr. 51/1980 breytt og hljóðaði sú grein þannig eftir breytinguna:
"Kaupverð félagslegrar íbúðar samkvæmt 65. gr. skal vera kostnaðarverð hennar eða síðasta kaupverð að viðbættri hækkun, sem samkvæmt vísitölu byggingarkostnaðar hefur orðið á kostnaðarverði íbúðarinnar, þegar forkaupsréttar er neytt, og að viðbættu virðingarverði endurbóta, sem á eigninni hafa verið gerðar, en að frádreginni fyrningu, 0,5%-1% á ári, af framreiknuðu kaupverði.
Frá greiðslu kaupverðs til seljanda skal draga ógjaldfallnar eftirstöðvar áhvílandi stofnlána úr Byggingarsjóði verkamanna og Byggingarsjóði ríkisins framreiknaðar að fullu samkvæmt byggingarvísitölu og er þá seljandi laus við greiðslu eftirstöðvanna. Seljandi skal að nokkru leyti njóta reiknaðra verðbóta eftir byggingarvísitölu af óverðtryggðum eftirstöðvum fyrrnefndra stofnlána þannig að hann fái 4% af verðbótum fyrir hvert ár, sem hann hefur átt íbúðina, að hámarki fyrir 25 ár. Þessar verðbætur reiknast þó ekki á eignarhaldstíma eftir 31. desember 1985. Frá greiðslu kaupverðs til seljanda skal einnig draga uppfærðar eftirstöðvar skuldabréfa vegna annarra lána sem veitt kunna að hafa verið síðar úr Byggingarsjóði ríkisins umfram áðurnefnd stofnlán."
Lög nr. 60/1984 um Húsnæðisstofnun ríkisins felldu úr gildi lög nr. 51/1980. Í V. kafla þeirra voru ákvæði um forkaupsrétt sveitarfélaga "á íbúðum byggðum skv. lögum fyrir gildistöku laga nr. 51/1980". Í 1. og 2. mgr. 63. gr. laganna var kveðið á um útreikning á greiðslu til seljenda slíkra íbúða með eftirfarandi hætti:
"Seljandi íbúðar skal fá endurgreidda þá fjárhæð, sem hann greiddi af kaupverði íbúðarinnar þegar hann festi kaup á íbúðinni, með 1% vöxtum og verðbótum. Að auki skal hann fá greiddan eftir því sem við á 1/26, 1/33 eða 1/42 hluta upphaflegra lána fyrir hvert ár, sem hann hefur átt íbúðina, einnig með vöxtum og verðbótum. Verðbætur skal greiða miðað við hækkun lánskjaravísitölu en heimilt er að miða við byggingarvísitölu ef lánskjaravísitala liggur ekki fyrir. Draga skal frá 1/2%-fyrningu fyrir hvert ár eignarhaldstíma.
Stjórn verkamannabústaða skal greiða seljanda andvirði endurbóta á íbúðinni skv. nánara samkomulagi milli þeirra. Sömuleiðis skal taka tillit til ástands íbúðar við afhendingu, einnig skv. nánara samkomulagi."
Í skýringum við 63. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 60/1984, segir svo:
"Hér kemur fram sú grundvallarbreyting að endurgreiðsla til seljanda tekur mið af þeirri fjárhæð, sem hann hefur greitt í upphafi af kostnaðarverði íbúðarinnar, auk hlutfalls af upphaflegu láni Byggingarsjóðs verkamanna og/eða Byggingarsjóðs ríkisins til íbúðarinnar. Gert er ráð fyrir að mat á endurbótum og göllum íbúðar verði fyrst og fremst samkomulagsatriði milli seljanda og stjórnar verkamannabústaða. Má hiklaust gera ráð fyrir að á þann hátt verði yfirgnæfandi fjöldi endursölumála afgreiddur. Sú miðstýring, sem til þessa hefur verið við matið hefur ekki gefið góða raun og reynst tafsöm í framkvæmd." (Alþt. 1983, A-deild, bls. 881.)
Nánari ákvæði um útreikning umræddrar greiðslu voru sett í reglugerð nr. 467/1984, um verðlagningu félagslegra íbúða, sem byggðar voru fyrir 1. júlí 1980. Síðar voru slík ákvæði tekin í 47. gr. reglugerðar nr. 180/1987, um Byggingarsjóð verkamanna og félagslegar íbúðir, og hljóðar 47. gr. svo:
"Þrátt fyrir ákvæði 46. gr. skal seljandi íbúðar ekki fá lægri greiðslu en hann hefði fengið samkvæmt áðurgildandi reglum um 4% aukaverðbætur fyrir hvert ár eignarhaldstíma ásamt reglum um 0,5-1% árlega fyrningu. Þessar aukaverðbætur reiknast þó ekki á eignarhaldstíma eftir 1. júlí 1984.
Stjórn verkamannabústaða skal greiða seljanda andvirði endurbóta á íbúðinni skv. nánara samkomulagi milli þeirra eða að mati matsnefndar félagslegra íbúða. Sömuleiðis skal taka tillit til ástands íbúðar við afhendingu. Allur kostnaður vegna endurbóta skal liggja fyrir áður en gert er upp við seljanda. Seljandi framkvæmir það viðhald sem þurfa þykir en stjórn verkamannabústaða lætur ella framkvæma það á hans kostnað. Við eigendaskiptin skal tryggilega gæta þess að íbúðin sé í sem bestu ástandi og eins nærri því upprunalega og hægt er að teknu tilliti til eðlilegrar notkunar hennar.
Við sölu ber seljanda að koma í skil áhvílandi lánum svo og greiða gjaldfallnar greiðslur, sem lögveð eiga í íbúðinni, miðað við þann dag sem eigendaskipti fara fram.
Við útreikninga skulu sveitarstjórnir gefa seljendum og kaupendum kost á að koma athugasemdum á framfæri.
Seljandi íbúðar á rétt til fullnaðargreiðslu skv. þessari grein eða úrskurði matsnefndar félagslegra íbúða innan 8 vikna frá afhendingu íbúðar."
Lög nr. 60/1984 voru síðar endurútgefin sem lög nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins. Var þá í 80. gr. laganna samhljóða ákvæði og áður greindi í 63. gr. laga nr. 60/1984. Lög nr. 86/1988 hafa síðan sætt töluverðum breytingum, án þess þó að áðurgreindum reiknireglum hafi verið breytt, sbr. nú 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins.
Um útreikning greiðslu eru nú nánari ákvæði í 97. gr. reglugerðar nr. 46/1991 um félagslegar íbúðir og Byggingarsjóð verkamanna, svohljóðandi:
"Um íbúðir, byggðar samkvæmt lögum fyrir gildistöku laga nr. 51/1980 og sem keyptar eru inn í fyrsta sinn, gilda eftirfarandi reglur um verðlagningu, sbr. 104. gr. laga nr. 86/1988 með áorðnum breytingum (101. gr., sbr. lög nr. 130/1990).
Verðlagsgrundvöllur útreiknings á eignarhluta seljanda (upphaf eignarhaldstíma) miðast í fyrsta lagi við kaupsamning og þá grunnvísitölu sem þar kemur fram og í öðru lagi við grunnvísitölu skuldabréfs Byggingarsjóðs ríkisins/Byggingarsjóðs verkamanna, eftir því hvað eðlilegast verður talið í hverju tilviki miðað við afhendingartíma íbúðar og endanlegan byggingarkostnað.
Vextir, 1% einfaldir ársvextir, reiknast af stofnframlagi seljanda.
Verðbætur á stofnframlagi seljanda, ásamt vöxtum, reiknast frá upphafi eignarhalds til söludags. Skulu þær miðast við byggingarvísitölu þar til birting lánskjaravísitölu hófst hinn 1. júní 1979. Eftir þann tíma skal reikna út verðbætur eftir lánskjaravísitölu.
Fyrning, 1/2% fyrir hvert ár eignarhalds, reiknast af kaupverði íbúðar eins og það er framreiknað með verðbótum.
Hlutföll upphaflegra lána, þ.e. 1/26, 1/33 og 1/42, reiknast fyrir jafnmörg heil ár og seljandi hefur átt íbúðina ásamt 1% einföldum ársvöxtum og verðbótum.
Um endurbætur, vanrækslu á viðhaldi og uppgjör á lánum Byggingarsjóðs verkamanna og/eða ríkisins gilda ákvæði 98. gr."
4.
Í greinargerð þeirri, er fylgdi úrskurði húsnæðismálastjórnar frá 4. febrúar 1993, er meðal annars getið framangreindra reiknireglna og þeirra breytinga, sem urðu á þeim með 63. gr. laga nr. 60/1984. Er í þessu sambandi eftirfarandi tekið fram í greinargerðinni:
"Þrátt fyrir gildandi reglur í 80. gr. l. 86/1988 hafa útreikningar á endurgreiðslu til seljanda einnig verið framkvæmdir með stoð í reglugerðarákvæði, sem styðst við eldri lög, sbr. nú 99. gr. reglugerðar nr. 46/1991,..."
Ennfremur segir í nefndri greinargerð:
"Á þeim tíma, þ.e. í 6 1/2 ár, sem verðlagningarreglur 63. gr. l. 60/1984 hafa verið í lögum, hafa tvær aðferðir verið notaðar við útreikning á endurgreiðslu til seljanda. Að jafnaði hefur sú aðferð verið notuð, sem hefur gefið hærri endurgreiðslu við innlausn, sbr. 99. gr. reglug. nr. 46/1991."
Framangreint ákvæði 99. gr. reglugerðar nr. 46/1991, um félagslegar íbúðir og byggingarsjóð verkamanna, er svohljóðandi:
"Þrátt fyrir ákvæði 97. gr. skal seljandi íbúðar ekki fá lægri greiðslu en hann hefði fengið samkvæmt áðurgildandi reglum um 4% aukaverðbætur fyrir hvert ár eignarhaldstíma ásamt reglum um 0.5-1.0% árlega fyrningu. Þessar aukaverðbætur reiknast þó ekki á eignarhaldstíma eftir 1. júlí 1984.
Að öðru leyti gilda ákvæði 98. gr."
Í 97. gr. reglugerðar nr. 46/1991, sem vísað er til í 99. gr. reglugerðarinnar, er að finna nánari fyrirmæli um beitingu áðurgreindrar reiknireglu, er kom til sögunnar með 63. gr. laga nr. 60/1984, en þau lög voru birt 13. júní 1984.
5.
Af dómum Hæstaréttar frá 23. október 1987 (Hrd. 1987:1361) og 15. mars 1988 (Hrd. 1988:413) verður ráðið, að útreikning á greiðslu til seljanda af verðmæti íbúða, sem hafa verið byggðar af framkvæmdanefnd byggingaráætlunar, skuli miða við þær lagareglur, sem í gildi eru, þegar sveitarstjórn neytir forkaupsréttar síns. Verður við það að miða, að í umræddu tilviki hafi það verið í október 1991, er endanlegur útreikningur húsnæðisnefndar Reykjavíkur lá fyrir. Gilti þá um útreikninginn 80. gr. laga nr. 86/1988, enda er tekið fram í fyrirsögn V. kafla laga nr. 86/1988, að kaflinn taki til íbúða, sem byggðar hafi verið "skv. lögum fyrir gildistöku laga nr. 51/1980".
Ráðið verður af þeim lagaákvæðum, sem rakin eru í 3. kafla hér að framan, að með 63. gr. laga nr. 60/1984 hafi verið gerð veruleg breyting á útreikningi á greiðslu til seljenda íbúða, sem byggðar höfðu verið fyrir gildistöku laga nr. 51/1980. Ákvæðið felur í sér, að miða skuli við að seljandi íbúðar fái endurgreitt stofnframlag sitt með 1% vöxtum og verðbótum og að auki tiltekinn hluta upphaflegra lána fyrir hvert ár, sem hann hefur átt íbúðina, ásamt vöxtum og verðbótum.
Í greinargerð með fyrrgreindum úrskurði húsnæðismálastjórnar frá 4. febrúar 1993 er frá því skýrt, að á þeim tíma, sem verðlagningarreglur 63. gr. laga nr. 60/1984 hafi verið í gildi, hafi tíðkast tvær aðferðir við útreikning á greiðslu til seljanda. Að jafnaði hafi sú aðferð verið notuð, sem gefið hafi hærri greiðslu við innlausn, sbr. 99. gr. reglugerðar nr. 46/1991. Niðurstaða úrskurðar húsnæðismálastjórnar ríkisins frá 4. febrúar 1993 er reist á 99. gr. reglugerðar nr. 46/1991.
Kemur þá til athugunar, hver hefði orðið niðurstaða um fjárhæð greiðslu til yðar miðað við 80. gr. laga nr. 86/1988. Húsnæðismálastjórn hefur gert grein fyrir útreikningi á þessum grunni í fskj. nr. 10 með umræddum úrskurði sínum. Í fyrsta lagi er þar reiknuð sú greiðsla, sem í upphafi var greidd af kaupverði íbúðarinnar, og bætt við 1% vöxtum og verðbótum, en dregin frá 1/2% fyrning fyrir hvert ár eignarhaldstímans. Tel ég, að útreikningurinn sé að þessu leyti í samræmi við 1. málsl. og lokamálslið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 86/1988. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 80. gr. á seljandi í tilviki því, sem hér er til umræðu, að fá greiddan 1/33 hluta af upphaflegum lánum fyrir hvert ár, sem hann hefur átt íbúðina, "einnig með vöxtum og verðbótum", eins og segir í ákvæðinu. Ekki er svo ljóst sem skyldi, hvort reikna skuli verðbætur og vexti frá þeim tíma, sem seljandi eignaðist íbúð sína, eða frá gjalddaga viðkomandi afborgunar. Húsnæðismálastjórn byggir útreikninga sína á því, að miða beri greiðslur þessar við gjalddaga. Ég hallast að því, að þessi lögskýring húsnæðismálastjórnar sé rétt. Miðað við þann skilning yrði fjárhæð endurgreiðslu til yðar lægri, ef beitt væri 80. gr. laga nr. 86/1988 í stað reiknireglu þeirrar, sem húsnæðismálastjórn lagði til grundvallar í úrskurði sínum um útreikning á greiðslu til yðar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að eigi hafi verið gengið á rétt yðar með úrskurði húsnæðismálastjórnar frá 4. febrúar 1993. Tel ég því, að ekki sé tilefni til að fjalla frekar um kvörtun yðar. Ég tel samt rétt að upplýsa, að ég hef ákveðið á grundvelli 5. gr. laga nr. 13/1987 að taka til athugunar reglur um greiðslur til seljenda svonefndra félagslegra íbúða. Af því tilefni hef ég ritað húsnæðismálastjórn og félagsmálaráðuneytinu..."