Álit

A og B kvörtuðu yfir aðdraganda og gerð fóstursamnings um dóttur þeirra C, sem komið var í fóstur til langframa til M, systur A, og manns hennar á grundvelli yfirlýsingar A og B. Þá kvörtuðu A og B yfir síðari úrlausnum barnaverndaryfirvalda vegna kröfu þeirra um endurskoðun fósturráðstöfunarinnar og um umgengni þeirra við C. A og B byggðu á því að þau hefðu verið þvinguð til að undirrita fósturráðstöfun þessa, án þess að rannsókn hefði verið gerð á hæfi þeirra til að annast uppeldi barnsins og án þess að upplýsinga hefði verið leitað frá læknum A um heilsufar hennar og hæfi til barnauppeldis, en A var talin þjást af geðhvarfasýki. Umboðsmaður tók fram að er ákvörðun var tekin um fóstur barnsins hefðu gilt lög nr. 53/1966, um vernd barna og ungmenna, en ákvæði laganna hefðu verið fábrotin um meðferð slíkra mála. Umboðsmaður tók fram að velferð barna og ungmenna væri höfuðmarkmið barnaverndarlaga. Jafnframt væri sú meginhugsun að baki lögunum, að foreldrar beri ábyrgð á börnum sínum og beri að veita þeim viðunandi uppeldisskilyrði. Ákvæði Stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu kvæðu á um friðhelgi heimilisins og kæmu í veg fyrir íhlutan í málefni fjölskyldunnar nema brýna nauðsyn bæri til. Yrði að skýra ákvæði barnaverndarlaga í samræmi við þau sjónarmið og líta svo á, að fósturráðstöfun væri aðeins heimil ef önnur vægari úrræði næðu ekki markmiði laganna, sbr. nú meðalhófsreglu 2. mgr. 25. gr. barnaverndarlaga, nr. 58/1992. Taldi umboðsmaður ekki alveg ljóst hvort vægari úrræði samkvæmt barnaverndarlögum hefðu verið fullreynd í máli A og B. Umboðsmaður tók fram í álitinu að sú röksemd barnaverndarnefndar að ekki væri ástæða til að ætla annað en að A væri haldin alvarlegum geðsjúkdómi væri ófullnægjandi röksemd fyrir svo afdrifaríkri ákvörðun. Taldi umboðsmaður þetta annmarka á undirbúningi málsins, sem og það, að ekki var gerð sérstök könnun á högum B og hæfi hans til að annast barnið. Niðurstaða umboðsmanns var að skort hefði á að barnaverndarnefnd Reykjavíkur hefði uppfyllt rannsóknarskyldu sína áður en fóstur C var ákveðið. Þá tók umboðsmaður fram að samþykki foreldra leysti barnaverndaryfirvöld ekki undan þeirri skyldu að rannsaka hvaða úrræði kæmu barni best og að gæta þess að beita vægustu mögulegu úrræðum. Þrátt fyrir vísbendingar í þá átt að A og B hefðu staðið frammi fyrir vali um það að samþykkja fóstur C hjá M og K eða að barninu yrði komið til vandalausra taldi umboðsmaður ekki liggja ljóst fyrir að þau hefðu verið beitt þrýstingi til að samþykkja ráðstöfunina. Þá taldi umboðsmaður ekki sýnt að skort hefði á leiðbeiningar af hálfu barnaverndaryfirvalda um eðli og áhrif fóstursins og taldi því ekki ástæðu til frekari athugasemda við þann þátt í kvörtun A og B. Í öðru lagi kvörtuðu A og B yfir úrlausnum barnaverndaryfirvalda á kröfu þeirra um endurskoðun fósturráðstöfunarinnar. Umboðsmaður taldi, að umfjöllun um endurskoðun umræddrar fósturráðstöfunar færi fram á grundvelli 35. gr. barnaverndarlaga, um riftun fóstursamnings, og 50. gr. barnaverndarlaga, um endurskoðun vegna breyttra aðstæðna. Taldi umboðsmaður að nokkuð skorti á rökstuðning fyrir úrskurði barnaverndarnefndar Reykjavíkur, sem og barnaverndarráðs, með tilliti til framangreindra heimilda. Niðurstaða úrskurðanna var þó öðru fremur byggð á því mati að það myndi valda C verulegri röskun ef gerðar yrðu breytingar á högum hennar. Taldi umboðsmaður, að þrátt fyrir annmarka á umræddum úrskurðum, byggðist niðurstaða þeirra á lögmætum sjónarmiðum. Taldi umboðsmaður því ekki tilefni til frekari athugasemda, að öðru leyti en því, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur hefði átt að tilkynna A og B að afgreiðsla endurupptökumálsins myndi tefjast á meðan á rannsókn á aðstæðum kynforeldra og barnsins færi fram, í samræmi við ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þriðja kvörtunarefni A og B laut að umgengnisrétti þeirra við C. Þau kvörtuðu yfir því að félagsráðgjafi hefði tekið fyrir umgengnisrétt þeirra á meðan mál þeirra var til meðferðar hjá barnaverndaryfirvöldum og að leiðbeiningar um málskotsheimild hefðu ekki fylgt úrskurðum barnaverndarnefndar um umgengnisrétt. Með vísan til 33. gr. barnaverndarlaga og réttar barns í fóstri til umgengni við kynforeldra taldi umboðsmaður brottfall umgengnisréttar í langan tíma gefa tilefni til afskipta barnaverndarnefndar og að leggja hefði átt málið fyrir nefndina skv. 5. mgr. 33. gr. barnaverndarlaga til að fá formlega úrlausn réttra aðila. Þá taldi umboðsmaður ástæðu til að gera athugasemd við það, að í tveimur úrskurðum barnaverndarnefndar skorti á að vakin væri athygli á heimild aðila til að skjóta máli til barnaverndarráðs, sbr. 49.gr. laganna. Umgengnisréttur A og B var ákveðinn fjórum sinnum á næstu 12 mánuðum frá uppkvaðningu úrskurðar. Umboðsmaður vísaði til 33. gr. barnaverndarlaga, um rétt og skyldu kynforeldra til að rækja umgengni við barn sitt, og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem verði umgengnisrétt foreldra og barna. Tók umboðsmaður fram að við umfjöllun mála um umgengnisrétt hefði Mannréttindadómstóll Evrópu lagt áherslu á að umgengnisrétti væri viðhaldið með sameiningu fjölskyldu eða styrkingu sambands hennar í huga. Yrðu því að vera veigamikil rök fyrir því ef umgengnisréttur væri verulega skertur eða útilokaður. Í málinu var hins vegar ekki deilt um rétt til umgengni heldur framkvæmd hans. Taldi umboðsmaður að við ákvarðanir um framkvæmd umgengnisréttar ætti, með sama hætti og við ákvörðun á rétti til umgengni, að taka mið af hagsmunum og þörfum barns. Niðurstaða barnaverndaryfirvalda byggðist á því að mikil togstreita hefði ríkt á milli kyn- og fósturforeldra vegna C, sem skaðað gæti hagsmuni barnsins. Með hliðsjón af erfiðleikum í samskiptum kyn- og fósturforeldra og með vísan til þess að úrskurðirnir fólu í sér tímabundna ákvörðun, sem endurskoða bæri í ljósi fenginnar reynslu, taldi umboðsmaður að ákvörðun yfirvalda væri fremur til að styrkja samband kynforeldra og barns til lengri tíma og gæti leitt til reglulegrar umgengni þeirra. Taldi umboðsmaður að ákvörðun barnaverndaryfirvalda hefði byggst á lögmætum sjónarmiðum en taldi nauðsynlegt að barnaverndaryfirvöld leiðbeindu A og B að þessu leyti. Þá beindi umboðsmaður þeim tilmælum til barnaverndarnefndar Reykjavíkur að taka ákvörðunina til endurskoðunar að liðnum reynslutíma, með tilliti til þess hvort fengin reynsla gæfi ekki tilefni til rýmkunar umgengnisréttar. Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 4. júní 1996, segir: "Eins og fram hefur komið hér að framan, lýtur kvörtun A og B annars vegar að þeirri ráðstöfun barnaverndaryfirvalda, að koma dóttur þeirra C í fóstur til langs tíma, og hins vegar að síðari úrlausnum barnaverndaryfirvalda vegna kröfu þeirra um endurskoðun þeirrar ráðstöfunar og um umgengni þeirra við C. 1. Með yfirlýsingu, dags. 17. maí 1991, fólu A og B barnaverndarnefnd Reykjavíkur að ganga frá fóstri dóttur sinnar til frambúðar hjá hjónunum M og K, fengju hjónin samþykki nefndarinnar sem hæfir fósturforeldrar. Telja A og B, að þau hafi með þrýstingi fjölskyldu og barnaverndaryfirvalda verið þvinguð til að samþykkja fósturráðstöfunina, auk þess sem ekki hafi farið fram fullnægjandi rannsókn á högum þeirra og heilsu A. Aðdragandi ákvörðunar um að barnið færi í fóstur er rakinn í greinargerð, dags. 14. júní 1991, sem lögð var fyrir fund barnaverndarnefndar Reykjavíkur þann 19. júní s.á. Þar segir, að læknar og hjúkrunarfólk á Landspítalanum hafi talið ýmislegt benda til að barnið byggi við ótraustar aðstæður og óskað eftir athugun barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Hafi þeim A og B síðan verið "gerð grein fyrir þeirri niðurstöðu starfsmanna spítalans og barnaverndarnefndar, að bæta yrði aðstæður telpunnar og ástæða væri til að athuga þann möguleika að hún færi á fósturheimili". Síðan segir í greinargerðinni: "Niðurstaðan varð sú að [B] og [A] kváðust samþykkja að telpan dveldi á heimili [K] og [M] á meðan unnið yrði að varanlegri lausn. Síðar sama dag ræddi [A] um það við [K] systur sína að hún tæki [C] að sér. [A] og [B], [K] og [M] hittust síðan öll fjögur á sunnudeginum og ræddu um framtíð [C]. [B] talaði um að þetta tæki hann sárt að telpan færi í fóstur en hann yrði að sætta sig við þetta. [A] tjáði sig ekki mikið en hún táraðist þegar þau ræddu um þetta. [B] og [A] komu í boðað viðtal við starfsmenn þann 17. apríl. Kváðust þau í viðtalinu hafa hugleitt stöðu málsins og töldu þau að úr því sem komið væri myndi það tryggja best öryggi telpunnar að hún færi í varanlegt fóstur. Jafnframt sögðust þau telja það best út frá hagsmunum telpunnar að hún færi í fóstur til [K] systur [A] og manns hennar." Sjónarmið B og A varðandi aðdraganda umræddrar ráðstöfunar koma fram í bréfi þeirra til barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 1. júlí 1993, þar sem þau gera kröfu um endurskoðun hennar. Þar segir, að þeim hafi verið talin trú um, "að málið væri vonlaust og ekkert annað hægt að gera en undirrita fóstursamninginn". Þá segir ennfremur: "Í kjölfar ofangreindra atburða vorum við nánast þvinguð til þess að láta dóttur okkar [C] af hendi og undirrita fóstursamninginn 17. maí 1991. [A] hafði lítinn viðnámsþrótt af eðlilegum ástæðum og áhyggjur [B] af heilsufari konu sinnar ásamt óbærilegum þrýstingi frá fjölskyldu [A] og félagsráðgjöfunum réðu baggamuninn. Við slíkar aðstæður er í hæsta máta óeðlilegt að undirrita skjal sem hefur áhrif á framtíðarhagsmuni fjölskyldunnar. Engin rannsókn fór fram á því að við værum óhæfir foreldrar og voru hagir [B] aldrei kannaðir sérstaklega." Í skýringum barnaverndarnefndar Reykjavíkur í málinu kemur fram, að þau A og B nutu ekki aðstoðar lögmanns, áður en þau tóku ákvörðun um umrædda fósturráðstöfun. Ennfremur, að hvorki hafi verið aflað sérstakra upplýsinga geðlækna A um heilsufar hennar né gerð sérstök könnun á högum hjónanna og hæfi þeirra til að annast uppeldi barnsins. Þegar tekin var ákvörðun um fóstur barnsins, giltu lög nr. 53/1966, um vernd barna og ungmenna. Meðferð þessa þáttar málsins laut því þeim lögum. Ákvæði laga nr. 53/1966 eru fábrotin hvað fósturráðstafanir og meðferð slíkra mála varðar. Við ráðstafanir samkvæmt lögunum bar barnaverndarnefnd að fylgja ákveðnum reglum við meðferð mála, sbr. einkum IV. kafla laganna. Samkvæmt 16. gr. skyldi við úrlausn barnaverndarmála kosta kapps um að afla sem gleggstra upplýsinga um hagi barna eða ungmenna, sem í hlut ættu, og jafnan taka upp þau ráð, sem ætla mætti að barni eða ungmenni væru fyrir bestu. Veita bar foreldrum eða forráðamönnum barns kost á að tjá sig um málið, sbr. 20. gr., og samkvæmt 26. gr. bar barnaverndarnefnd að gera viðeigandi ráðstafanir, t.d. leiðbeina eða áminna foreldra og forráðamenn, skipa heimili eftirlitsmann, eða eiga hlut að því að taka barn af heimili, ef það þætti best henta. Þá segir í 1. mgr. 32. gr. laganna, að telji barnaverndarnefnd að ekki verði hjá því komist að taka barn af heimili, skuli leita eftir samþykki foreldra til þeirrar ráðstöfunar en ella fara með málið skv. 13. gr. laganna. Velferð barna og ungmenna er höfuðmarkmið barnaverndarlaga. Jafnframt liggur sú meginhugsun að baki lögunum, að foreldrar beri ábyrgð á börnum sínum og skapi þeim viðunandi uppeldisskilyrði. Ákvæði stjórnarskrár Íslands og mannréttindasáttmáli Evrópu kveða á um friðhelgi heimilisins, sem talin hefur verið koma í veg fyrir íhlutun í málefni fjölskyldunnar, nema brýna nauðsyn beri til. Tel ég ljóst, að skýra verði ákvæði barnaverndarlaga í samræmi við framangreind sjónarmið og að fósturráðstöfun samkvæmt barnaverndarlögum nr. 53/1966 hafi aðeins verið heimil, að önnur vægari úrræði næðu ekki markmiði laganna. Hefur framangreind meðalhófsregla nú verið lögfest í 2. mgr. 25. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992. Í málinu hefur komið fram, að A og B nutu ýmiss stuðnings barnaverndaryfirvalda auk aðstoðar ættingja sinna, þ. á m. móður B. Þrátt fyrir að stuðningsúrræðum hafi verið beitt af hálfu barnaverndaryfirvalda og með vísan til gagna málsins, er það skoðun mín, að ekki sé alveg ljóst, hvort vægari úrræði samkvæmt barnaverndarlögum hafi verið fullreynd, þegar ákvörðun var tekin um að barninu skyldi komið í fóstur. Samkvæmt gögnum málsins virðist ýmislegt benda til erfiðra aðstæðna fjölskyldunnar, þegar barnið var lagt inn á sjúkrahús. Hins vegar hefur komið fram, að ekki var leitað til geðlækna A til að staðreyna vanheilsu hennar og fá upplýsingar um áhrif sjúkdóms hennar á hæfi hennar til umönnunar barnsins. Vísar barnaverndarnefnd Reykjavíkur til þess, að ekki hafi verið "ástæða til að ætla annað, en að hún væri haldin alvarlegum geðsjúkdómi". Tel ég það ófullnægjandi röksemd fyrir svo afdrifaríkri ákvörðun og er ég sammála þeirri athugasemd í bréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 20. febrúar 1996, að telja verði þetta annmarka á undirbúningi málsins. Þá hefur komið fram í málinu, að ekki var gerð sérstök könnun á högum B og hæfi hans til að annast barnið, fyrr en við afgreiðslu á endurupptökubeiðni hjónanna. Með vísan til framangreinds tel ég, að skort hafi á, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur uppfyllti rannsóknarskyldu sína samkvæmt barnaverndarlögum og meginreglum stjórnsýsluréttar, áður en ákveðið var að huga að því að koma C í fóstur. Að mínum dómi verður að telja þetta verulegan annmarka, enda ekki hægt að fullyrða, að gripið hefði verið til umræddrar fósturráðstöfunar, hefði áður verið búið að afla nauðsynlegra og tiltækra upplýsinga um heilsu og hæfi kynforeldra. Í skýringum barnaverndarnefndar Reykjavíkur í fyrrgreindu bréfi frá 20. febrúar 1996 kemur fram, að almennt hafi verið talið, að gagnaöflun þurfi ekki að vera jafn umfangsmikil, þegar barnaverndarnefndir taka ákvarðanir á grundvelli samþykkis foreldra og þegar ákvarðanir eru teknar gegn andmælum þeirra. Hafi ráðstöfun C í fóstur þótt tryggja barninu öruggar aðstæður. Með vísan til þess, sem að framan hefur verið rakið, og með tilliti til þess álags, sem hvíldi á fjölskyldunni á umræddum tíma, er það skoðun mín, að samþykki foreldra leysi barnaverndaryfirvöld ekki undan þeirri skyldu sinni að rannsaka, hvaða úrræði barnaverndaryfirvalda komi barninu best og að gæta þess að beita vægustu mögulegu úrræðum til að ná því markmiði. Eins og fram hefur komið í málinu, telja A og B að þau hafi samþykkt fósturráðstöfun fyrir þrýsting frá barnaverndaryfirvöldum og fjölskyldu A, jafnframt því sem þeim hafi ekki verið gerð nægjanlega grein fyrir eðli og réttaráhrifum slíkrar ráðstöfunar. Ummæli í greinargerðum barnaverndaryfirvalda benda til þess, að A hafi ekki fyllilega gert sér grein fyrir raunverulegum afleiðingum ráðstöfunarinnar og gert sér vonir um, að hún hefði áfram íhlutunarrétt um málefni C. Ennfremur má leiða líkur að því, með vísan til greinargerðar starfsmanns Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar frá 12. október 1993, að höfðað hafi verið til þess, að barnið færi í fóstur til systur A fremur en vandalausra, samþykktu þau ráðstöfunina. Þrátt fyrir framangreindar vísbendingar tel ég ekki liggja fyrir, að skort hafi á leiðbeiningar af hálfu barnaverndaryfirvalda um eðli og áhrif fósturs eða að hjónin hafi verið beitt þrýstingi til að samþykkja ráðstöfunina. Samkvæmt því tel ég ekki grundvöll fyrir frekari athugasemdum af minni hálfu varðandi þennan þátt málsins. 2. Kvörtun A og B beinist ennfremur að þeim úrskurði barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 1. mars 1994, sem staðfestur var af barnaverndarráði 28. september 1994, að C skyldi vera áfram í fóstri hjá K og M. Með bréfi 1. júlí 1993 óskuðu þau eftir endurupptöku málsins hjá barnaverndarnefnd Reykjavíkur á grundvelli 50. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992. Gerðu þau í fyrsta lagi þá kröfu, að fóstursamningi, á grundvelli yfirlýsingar þeirra frá 17. maí 1991, yrði rift og til vara, að umgengni þeirra við barnið yrði aukin þá þegar. Ég mun fjalla um þann hluta kröfu þeirra, er varðar umgengnisrétt, í lið 3 hér á eftir. Í kröfu sinni um endurskoðun fósturráðstöfunarinnar vísa A og B annars vegar til aðdraganda að undirritun yfirlýsingar þeirra um samþykki fósturráðstöfunar. Telja þau sig hafa verið þvinguð til að samþykkja þá ráðstöfun og krefjast riftunar á þeim grundvelli. Ég tel ljóst að þessi þáttur kröfu þeirra byggist á riftunarheimild 35. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992, sem hljóðar svo: "Nú óska foreldrar, sem samþykkt hafa fóstur, eftir því að fóstursamningi verði rift og skal barnaverndarnefnd þá taka málið til meðferðar. Við úrlausn máls skal fyrst og fremst taka mið af velferð barnsins. Barnaverndarnefnd er þá jafnan heimilt að úrskurða að barn sem er í fóstri, skuli vera kyrrt hjá fósturforeldrum ef þar fer vel um það og hagsmunir barns mæla með því." Í framangreindri kröfu sinni vísa A og B hins vegar til 50. gr. barnaverndarlaga, sem heimilar endurupptöku máls á grundvelli breyttra aðstæðna foreldra til að annast barn: "Nú breytast aðstæður foreldra verulega frá því að samþykki var veitt eða úrskurður var kveðinn upp þannig að ætla megi að foreldrar séu nú hæfir til þess að fara með forsjá barns og geta þeir þá farið fram á að barnaverndarnefnd taki mál þeirra upp á ný. Barnaverndarnefnd metur hvort mál skuli endurupptekið og afgreiðir beiðnina með bókun. Við úrlausn málsins skal velferð barns ávallt ganga fyrir." Samkvæmt framansögðu tel ég rétt að umfjöllun um endurskoðun umræddrar fósturráðstöfunar fari fram á grundvelli 35. og 50. gr. barnaverndarlaga. Hér er um tvær sjálfstæðar heimildir til endurskoðunar slíkrar ráðstöfunar. Önnur lýtur að því, hvort þær aðstæður hafi verið til staðar á þeim tíma, er fósturráðstöfun átti sér stað, sem leiði til riftunar. Hin lýtur að því, hvort aðstæður kynforeldra hafi breyst, þannig að ætla megi að þeir séu orðnir hæfir til að fara með forsjá barns. Við úrlausn mála samkvæmt báðum heimildum skal sérstaklega huga að hagsmunum barns. Í úrskurði barnaverndarnefndar Reykjavíkur kemur fram, að fyrir nefndinni liggi að kveða upp úrskurð um það, hvort rifta skuli fóstri C, á grundvelli 35. gr. laganna. Jafnframt hafi hagir og aðstæður kynforeldra og C verið kannaðir sérstaklega. Virðist nefndin því hafa báðar framangreindar endurskoðunarheimildir í huga við úrlausn málsins. Í niðurstöðu úrskurðarins er hins vegar ekki vitnað til 50. gr. laganna. Þar segir, að aðstæður kynforeldra hafi virst mun betri en þegar þau samþykktu að dóttir þeirra færi í fóstur, en að öðru leyti er ekki tekin afstaða til þess, hvort aðstæður kynforeldra hafi breyst, þannig að skilyrði 50. gr. eigi við. Hvað skilyrði riftunar varðar, kemur fram, að nefndin sjái ekki að kynforeldrar hafi verið þvingaðir til að samþykkja fóstur C á árinu 1991, án þess að nánar sé skýrt, á hverju það mat nefndarinnar byggist. Með vísan til framangreinds er það skoðun mín, að nokkuð skorti á rökstuðning fyrir úrskurði barnaverndarnefndar Reykjavíkur, sem og barnaverndarráðs, sem felur í sér mjög íþyngjandi niðurstöðu fyrir A og B að þessu leyti. Þrátt fyrir framangreinda annmarka er ljóst, að niðurstaða umræddra úrskurða byggist aðallega á því mati barnaverndarnefndar Reykjavíkur og barnaverndarráðs, að það myndi valda C verulegri röskun, ef gerðar yrðu breytingar á högum hennar hvað fóstur varðar. Eins og áður hefur komið fram, skal velferð barns ávallt ganga fyrir við úrlausn máls um endurskoðun fósturráðstöfunar, sbr. 35. og 50. gr. barnaverndarlaga. Þá heimilar 35. gr. barnaverndarnefnd jafnframt að úrskurða, að barn skuli vera kyrrt hjá fósturforeldrum, ef þar fer vel um það og hagsmunir þess mæla með því. Síðastgreint ákvæði byggist á dómvenju, sem mælir gegn því að flytja börn frá fósturforeldrum og byggist á því, að flutningur sé varhugaverður fyrir sálarlíf barnsins, enda beri barnaverndarnefndum í þessu efni sem öðrum að hafa að leiðarljósi, hvað barni sé fyrir bestu, sbr. athugasemd í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 53/1966. (Alþt. 1964, A-deild, bls. 189.) Með vísan til framangreinds, og þeirra gagna málsins, sem fjalla um aðstæður barnsins C, er það skoðun mín, að þrátt fyrir framangreinda annmarka umræddra úrskurða, byggist niðurstaða þeirra á lögmætum sjónarmiðum, þ.e. hagsmunum barnsins í málinu. Tel ég því ekki ástæðu til frekari athugasemda hvað þennan þátt kvörtunar A og B varðar. A og B fóru fram á endurskoðun málsins 1. júlí 1993. Ákvörðun nefndarinnar um endurupptöku málsins var hins vegar ekki bókuð fyrr en á fundi barnaverndarnefndar 18. janúar 1994 og var úrskurður kveðinn upp 1. mars s.á. Stjórnvöldum ber að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á sú regla ekki hvað síst við um ákvarðanir í barnaverndarmálum. Á fundi barnaverndarnefndar Reykjavíkur 12. október 1993 var bókuð ákvörðun nefndarinnar um að gangast fyrir könnun á aðstæðum kynforeldra og barnsins í tilefni beiðnar A og B. Er það skoðun mín að barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi borið að tilkynna A og B, að afgreiðsla málsins myndi tefjast, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, á meðan fyrrgreind rannsókn færi fram. Hins vegar kemur fram í gögnum málsins, að B hafi verið kynnt bókun nefndarinnar frá 12. október í nóvember 1993. Með vísan til framangreinds og skýringa barnaverndarnefndar í málinu tel ég því ekki ástæðu til frekari athugasemda varðandi framangreinda töf á meðferð málsins. 3. Þá beinist kvörtun A og B að ákvörðunum barnaverndaryfirvalda um umgengnisrétt þeirra við C, sem þau telja ganga mun lengra í því að takmarka umgengni en efni hafi staðið til. Í kvörtun þeirra kemur ennfremur fram, að félagsráðgjafi hafi tekið fyrir umgengni þeirra við barnið, á meðan mál þeirra var til meðferðar hjá barnaverndaryfirvöldum, án þess að fyrir lægi formleg ákvörðun barnaverndaryfirvalda þar að lútandi. Þannig hafi engin formleg umgengni átt sér stað í heilt ár. Þá hafi úrskurðum barnaverndarnefndar Reykjavíkur um umgengnisrétt frá 16. nóvember 1993 og 29. mars 1994 ekki fylgt leiðbeiningar um málskotsheimild til barnaverndarráðs. Í gögnum málsins kemur fram, að umgengni kynforeldra við C hafi fyrst í stað verið a.m.k. einu sinni í mánuði. Síðan hafi risið upp ágreiningur um umgengnina, sem meðal annars leiddi til þess, að B og A óskuðu eftir endurupptöku málsins í heild. Þá kemur fram, að þegar ljóst hafi verið að kynforeldrar hygðust óska eftir endurskoðun fósturráðstöfunarinnar, hafi starfsmenn Félagsmálastofnunar Reykjavíkur beint þeim tilmælum til þeirra, að fella niður fyrirhugaða umgengni í febrúar 1993, sbr. greinargerð yfirmanns fjölskyldudeildar til félagsmálaráðuneytisins frá 26. ágúst 1993 og félagsráðgjafa frá 7. október 1993. Eins og fram hefur komið hér að framan, óskaði ég að upplýst yrði, á hvaða lagagrundvelli framangreindum starfsmönnum væri heimilt að breyta fyrirkomulagi á umgengni barna í fóstri við kynforeldra sína án atbeina barnaverndarnefndar. Samkvæmt svarbréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur telur nefndin, að hún ein sé bær til slíkra ákvarðana. Hins vegar verði ekki séð, að starfsmenn hafi tekið ákvörðun um að breyta fyrirkomulagi umgengni, eins og kynforeldrar haldi fram. Með vísan til fyrrgreindra greinargerða, tel ég ljóst, að starfsmenn Félagsmálastofnunar hafi haft afskipti af umgengnisrétti kynforeldra, á meðan á endurskoðun málsins stóð, og að þau afskipti hafi haft áhrif á framkvæmd hans. Barnaverndarnefnd og kynforeldrum ber hins vegar ekki saman um, hvort í þeim afskiptum hafi falist ákvörðun um skerðingu umgengnisréttar eða tilmæli til foreldra um að nýta sér ekki þann rétt um tíma með tilliti til þeirrar togstreitu, sem um fyrirkomulag hans ríkti og hagsmuna barnsins að þessu leyti. Á hinn bóginn er ljóst, að verulegur ágreiningur ríkti um umgengni kynforeldra við barnið, sem hafði áhrif á framkvæmd hennar. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 er félagsráðgjöfum og öðrum þeim, sem hafa með höndum félagslega þjónustu eða ráðgjöf, skylt að gera barnaverndarnefnd viðvart, ef ætla má að málefnum barns sé þannig komið, að barnaverndarnefnd ætti að hafa afskipti af þeim. Með vísan til 33. gr. barnaverndarlaga og réttar barns, sem er í fóstri, til umgengni við kynforeldra, tel ég brottfall umgengni í svo langan tíma, sem hér um ræðir, vera tilefni til afskipta barnaverndarnefndar. Er ég því sammála barnaverndarnefnd Reykjavíkur, sbr. bréf nefndarinnar til mín frá 20. febrúar 1996, um að leggja hefði átt málið fyrir nefndina, sbr. 5. mgr. 33. gr. barnaverndarlaga, þannig að formleg úrlausn réttra aðila fengist í málinu. Með úrskurði 16. nóvember 1993 var loks tekin ákvörðun um umgengni kynforeldra við barnið, á meðan krafa um endurskoðun fósturráðstöfunar væri til meðferðar hjá barnaverndarnefnd Reykjavíkur. Þá ákvað barnaverndarnefnd Reykjavíkur, með úrskurði, dags. 29. mars 1994, hvernig umgengni skyldi háttað, á meðan sama mál var til meðferðar hjá barnaverndarráði. Samkvæmt 45. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 skulu ákvarðanir, er varða ráðstafanir gagnvart börnum, m.a. takmarkanir á umgengnisrétti, fullnægja ákveðnum skilyrðum. Ég tek undir það, sem fram kemur í bréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 20. febrúar 1996, að nefndinni hafi borið að kveða á um umgengnisréttinn með formlegum hætti. Einkum tel ég ástæðu til að gera athugasemd við það, að í hvorugum framangreindum úrskurði var vakin athygli á heimild aðila til að skjóta máli til barnaverndarráðs, sbr. 49. gr. laganna. Eins og áður hefur komið fram, ákvað barnaverndarnefnd Reykjavíkur með úrskurði, dags. 29. nóvember 1994, að umgengni kynforeldra við C skyldi vera fjórum sinnum á næstu 12 mánuðum frá uppkvaðningu úrskurðarins. Sá úrskurður var staðfestur af barnaverndarráði 10. maí 1995. A og B telja, að í framangreindum úrskurðum felist ólögmæt takmörkun á umgengnisrétti þeirra og dóttur þeirra. Í VI. kafla barnalaga nr. 20/1992 er mælt fyrir um gagnkvæman umgengnisrétt foreldra og barna. Samkvæmt 33. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 á barn, sem er í fóstri, með eða án samþykkis kynforeldra, rétt á umgengni við þá og aðra, sem eru barninu nákomnir, og er kynforeldrum rétt og skylt að rækja umgengni og samneyti við barn og hlíta nánari skilmálum, er að því lúta samkvæmt ákvörðun barnaverndarnefndar. Þá nýtur umgengnisréttur foreldra og barna verndar samkvæmt 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og í umfjöllun mála, sem varða umgengnisrétt, hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt áherslu á það sjónarmið að umgengnisrétti sé viðhaldið með sameiningu fjölskyldu á ný, eða a.m.k. styrkingu sambands hennar í huga. Því verði að vera um veigamikil rök að ræða, ef umgengnisréttur er verulega skertur eða útilokaður. Barnaverndarnefnd á, eins og áður greinir, úrlausnarvald um umgengni barna í fóstri við kynforeldra. Í athugasemdum við frumvarp það, sem varð að barnaverndarlögum nr. 58/1992, er lögð áhersla á að umgengni barns við kynforeldra sé réttur barnsins, sem takmarkist eingöngu af hagsmunum barnsins sjálfs. Þannig er nefndinni heimilt að ákveða að umgengnisréttar skuli ekki njóta við, stríði viðhald tengsla kynforeldra og barns gegn þörfum þess og hagsmunum (Alþt. 1990, A-deild, bls. 667), sbr. og 3. mgr. 33. gr. laganna. Samkvæmt lögunum ber að kveða á um umgengni og hvernig henni skuli háttað í fóstursamningi. Fósturráðstöfun sú, sem hér um ræðir, átti sér stað í tíð eldri laga og samkvæmt gögnum málsins var ekki gerður um hana skriflegur fóstursamningur. Umgengni átti sér stað í fyrstu samkvæmt samkomulagi aðila. Í málinu er ekki ágreiningur um, að réttur til umgengni sé til staðar. Ágreiningurinn snýst um framkvæmd hans. Ég tel ljóst, að við ákvarðanir um framkvæmd umgengnisréttar skuli, eins og þegar ákveðið er, hvort umgengnisréttar skuli njóta við, taka mið af hagsmunum og þörfum barnsins. Eins og fram hefur komið hér að framan, ákvað barnaverndarnefnd Reykjavíkur að umgengni skyldi fara fram fjórum sinnum á næstu 12 mánuðum frá uppkvaðningu úrskurðarins og staðfesti barnaverndarráð þá niðurstöðu. Byggðist sú niðurstaða á því, að mikil togstreita hefði ríkt á milli kyn- og fósturforeldra vegna málefna C, sem skaðað gæti hagsmuni barnsins. Með vísan til þess, að það er réttur barns, sem komið hefur verið í fóstur, að tengslum þess við kynforeldra sé haldið við, er það skoðun mín að tillit til afstöðu kyn- og fósturforeldra feli í sér verulega takmörkun á þessum rétti barnsins. Á hinn bóginn er ljóst, að raunveruleg spenna og togstreita í samskiptum þessara aðila getur skaðað hagsmuni barnsins og að ekki verði hjá því komist að hafa það í huga, þegar ákveðið er, hvernig framkvæmd umgengnisréttar skuli háttað. Með vísan til gagna málsins, þar sem fram kemur að umgengni hefur fallið niður um langan tíma, tel ég ljóst, að erfiðleikar í samskiptum kyn- og fósturforeldra hafi haft áhrif á framkvæmd umgengnisréttar. Með vísan til framangreinds og þess að umræddir úrskurðir fela í sér tímabundna ákvörðun, sem endurskoða ber í ljósi fenginnar reynslu, að gildistíma hennar liðnum, tel ég að það fyrirkomulag, sem í henni felst, geti leitt til reglulegrar umgengni kynforeldra og barnsins. Tel ég ákvörðun barnaverndaryfirvalda því fremur til þess fallna að styrkja samband þeirra og tryggja hag barnsins sem bestan. Það er hins vegar forsenda þess að til takist eins og til var ætlast, að kyn- og fósturforeldrar hafi hagsmuni barnsins að leiðarljósi í samskiptum sínum. Tel ég því, með vísan til gagna málsins, nauðsynlegt að barnaverndaryfirvöld leiðbeini þeim að þessu leyti. Með vísan til þess, sem að framan greinir, er það skoðun mín, að ákvörðun barnaverndaryfirvalda hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum. Hins vegar beini ég þeim tilmælum til barnaverndarnefndar Reykjavíkur, að umrædd ákvörðun verði tekin til endurskoðunar að liðnum reynslutíma samkvæmt úrskurðinum með tilliti til þess, hvort fengin reynsla gefi ekki tilefni til rýmkunar umgengnisréttar. V. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að aðdragandi ákvörðunar um ráðstöfun C í fóstur hafi verið með þeim annmörkum, að barnaverndaryfirvöld hafi ekki rannsakað nægilega aðstæður kynforeldra og hæfi þeirra til barnauppeldis, jafnframt því sem ég tel ekki ljóst, hvort vægari úrræði, sem til þess væru fallin að tryggja velferð barnsins, hafi verið fullreynd áður en til fósturráðstöfunar kom. Þá tel ég, að barnaverndaryfirvöld hafi ekki tekið með nægilega skýrum hætti afstöðu til þess, hvort skilyrðum 35. og 50. gr. barnaverndarlaga um riftun fósturs og endurupptöku máls þeirra væri fullnægt. Hins vegar tel ég niðurstöðu þeirra, sem byggðist á því, hvað væri barninu fyrir bestu, grundvallast á lögmætum sjónarmiðum. Ennfremur er það skoðun mín, að úrskurðir barnaverndarnefndar Reykjavíkur um umgengni, á meðan krafa um riftun og endurupptöku var til meðferðar hjá barnaverndaryfirvöldum, hafi ekki fullnægt skilyrðum 45. gr. barnaverndarlaga, einkum vegna skorts á upplýsingum til aðila um málskotsheimild til barnaverndarráðs. Ljóst er, að barnaverndarnefnd fór ein með úrskurðarvald vegna ágreinings um umgengnisrétt. Með vísan til þess, að ekki er ljóst í málinu, hvað fólst í tilmælum starfsfólks Félagsmálastofnunar Reykjavíkur um að B og A nýttu sér ekki umgengnisrétt, á meðan barnaverndaryfirvöld fjölluðu um málið að nýju, tel ég hins vegar ekki skilyrði til frekari athugasemda hvað þann þátt málsins varðar. Þó tel ég að barnaverndarnefnd hafi borið að fjalla um þann ágreining, sem ríkti um umgengni kynforeldra við C. Loks er það skoðun mín, að ákvörðun um framkvæmd umgengnisréttar hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum, en beini þeim tilmælum til barnaverndarnefndar Reykjavíkur, að málið verði tekið upp að nýju, að liðnum reynslutíma samkvæmt úrskurðinum, með tilliti til endurskoðunar á framkvæmd umgengnisréttar á grundvelli fenginnar reynslu samkvæmt honum."