Álit

I.

Með bréfum 25. júní 1992 greindi ég fjármálaráðherra, ríkistollstjóra og ríkistollanefnd frá því, að ég hefði með tilvísun til 2. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka til athugunar, að eigin frumkvæði, skilyrði stjórnsýslukæru til ríkistollanefndar. Hafði það vakið athygli mína við könnun á kvörtunum og ábendingum, sem mér höfðu borist vegna mála hjá tollyfirvöldum, hve þröng kæruheimild innflytjenda væri skv. 100. og 101. gr. tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum. Í nefndri 100. gr. kemur fram það skilyrði fyrir því að kæru verði sinnt, að vara eða sending sé í vörslu farmflytjanda eða póststofnunar eða tollstjóri hafi veitt sérstaka heimild til afhendingar hennar þrátt fyrir framkomna kæru.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í fyrrnefndu bréfi mínu, dags. 25. júní 1992, til ríkistollstjóra óskaði ég sérstaklega eftir því, að hann léti mér í té upplýsingar um eftirfarandi atriði:

"1. Er innflytjendum með einhverjum hætti leiðbeint við tollafgreiðslu vöru um kæruheimild skv. 100. og 101. gr. tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum?

2. Leiðbeina tollstjórar innflytjendum, við meðferð mála skv. 100. gr. tollalaga, um þann möguleika, að fá sérstaka heimild til þess að fá vöru afhenta, þrátt fyrir framkomna kæru?

3. Með hliðsjón af 3. mgr. 11. gr., sbr. 1. mgr. 25. gr. samnings um framkvæmd 7. gr. hins almenna samkomulags um tolla og viðskipti (GATT), tel ég einnig rétt að upplýst verði, hvort tollstjórar leiðbeini innflytjendum um kæruheimild til ríkistollanefndar í framhaldi af úrskurðum sínum skv. 100. gr. tollalaga.

4.Hvaða rök liggja til grundvallar því ákvæði 100. gr., að kæru skuli því aðeins taka til meðferðar, að vara eða sending sé í vörslu farmflytjenda eða póststofnunar eða tollstjóri hafi veitt sérstaka heimild til afhendingar hennar þrátt fyrir framkomna kæru?

5. Eru til upplýsingar um fjölda þeirra sendinga, sem voru tollafgreiddar hjá tollstjórum hér á landi árið 1991?

6. Hve marga úrskurði kváðu tollstjórar upp árið 1991 skv. 100. gr. tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum?

7. Í hve mörgum tilvikum veittu tollstjórar sérstaka heimild til afhendingar vöru árið 1991, þrátt fyrir framkomna kæru?"

Svar ríkistollstjóra barst mér með bréfi, dags. 13. ágúst 1992, og segir þar m.a. svo:

"Almennt um það athugunarefni hvort nefnd takmörkun í 100. gr. tollalaga feli í sér "meinbugi" á löggjöfinni skal eftirfarandi tekið fram:

Ákvæði 100. gr. í heild er nýmæli sem tekið var upp með tollalögum nr. 55/1987. Um efni greinarinnar sagði svo í greinargerð með frumvarpi til tollalaga:

"Grein þessi er nýmæli og kveður hún á um rétt innflytjenda til þess að krefjast úrskurðar tollstjóra, áður en tollafgreiðsla fer fram, um tollverð, tollflokkun eða aðflutningsgjöld, en hingað til hefur formlegt og bindandi úrskurðarvald tollstjóra verið takmarkað. Greininni er ætlað, eins og fleiri greinum í kafla X, að auka festu við tollafgreiðslu og hraða úrlausn ágreiningsefna."

Eins og fram kemur í lokamálslið tilvitnaðrar greinargerðar var eitt markmiðið með nefndri kæruheimild að skapa meiri festu í tollframkvæmdinni. Sú festa sneri ekki aðeins að því að leggja skyldur á tollyfirvöld til að leysa úr ágreiningsmálum með formlegum hætti heldur ekki síður að gera innflytjendum ljóst að á þeim hvíldi sú skylda að vanda tollskýrslugerð sína en tollyfirvöld að vanda endurskoðun alla.

Önnur rök fyrir takmörkun á kæruheimild voru talin þau að ýmsir annmarkar geta komið upp eftir fullnaðartollafgreiðslu vöru. Í því sambandi var einkum haft í huga að tolleftirliti með viðkomandi vöru væri almennt lokið og innflytjanda því heimilt að ráðstafa henni án afskipta tollyfirvalda. Þannig hefðu innflytjendur möguleika á því að breyta vörunni með ýmsum hætti oft á tíðum án þess að hægt væri að ganga úr skugga um að slíkar breytingar hefðu verið gerðar eftir tollafgreiðslu, en ein af grundvallarreglum tollalaga er sú að aðflutningsgjöld miðast við ástand vöru þegar hún er tekin til tollafgreiðslu en ekki síðari atvik. Bent skal á í þessu sambandi að vissir vöruflokkar eins og bifreiðar eru þeim annmarka háðir, að óverulegar breytingar geta ráðið úrslitum um verulega hækkun eða lækkun aðflutningsgjalda, breytingar sem tollyfirvöld geta oft og tíðum ekki fært sönnur á að gerðar hafa verið og því spurning um hvort ekki sé rétt að innflytjandi beri hallann af hafi hann tollafgreitt vöruna án fyrirvara.

Eins og lögin eru upp byggð má ljóst vera að innflytjendum er gefinn kostur á að gæta réttar síns að uppfylltum tilteknum skilyrðum sem verða almennt ekki talin ósanngjörn. En um leið og gætt er þeirrar almennu reglu að gefa innflytjanda kost á að tjá sig, ef ágreiningur rís við tollyfirvöld áður en heimild til afhendingar vöru er heimiluð, er jafnframt sett sú sjálfsagða regla að forða því að gögnum sem ágreiningsefnið varðar sé spillt, ekki aðeins vegna hagsmuna ríkisvaldsins heldur ekki síður vegna skattborgarans sjálfs.

Í flestöllum tilvikum koma ágreiningsmálin strax upp við tollafgreiðslu og er innflytjendum í því tilviki tryggð kæruheimild til tollstjóra sem þeir almennt notfæra sér, ef þeir eru ekki ásáttir við þær skýringar sem þeim eru gefnar af tollstjóra eða starfsmönnum þeirra. Komi hins vegar upp sú staða að úrskurður verður ekki upp kveðinn af tollstjóra og tollstjóri telur ekki forsendur vera til endurákvörðunar skv. 99. gr. tollalaga er "öryggisventil" að finna í 32. gr. laganna þar sem ríkistollstjóri getur breytt ákvörðun tollstjóra hvort sem hann gerir það að sjálfdáðum eða að ósk innflytjanda. Það er mat undirritaðs að þótt finna megi "öryggisventil" af þessu tagi í tollalögum þá sé full ástæða til að endurskoða umrædda kæruheimild með það fyrir augum að heimila kæru til tollstjóra þótt vara hafi verið tollafgreidd og afhent. Slíka breytingu væri þó eðlilegt að binda því skilyrði, einkum þegar um ágreining um tollflokkun er að ræða, að innflytjandi geti framvísað vöru þeirri sem ágreiningur er um eða geti sýnt með nokkuð tryggum hætti fram á að upplýsingar sem hann getur lagt fram um vöru eigi jafnframt við um þá vöru sem ágreiningur reis um (ýmsar vörur sem komnar eru í umferð verða einfaldlega eðli síns vegna ekki afturkallaðar). Minni nauðsyn er hins vegar á því að varan sé til staðar þegar ágreiningur snýst t.d. um verð vöru eða flutningsgjald o.s.frv.

Þótt ýmis bein réttarúrræði sé að finna samkvæmt tollalögum og önnur megi leiða með lögjöfnun eða lögskýringu af einstökum ákvæðum þeirra má almennt segja að 5 ára reynsla af framkvæmd tollalaga hafi sýnt að ástæða er til þess að endurskoða ýmis ákvæði m.a. til að tryggja sem best réttaröryggi borgaranna. Af hálfu embættisins hafa mál þessi verið rædd við fjármálaráðuneytið og að beiðni þess er nú unnið að tillögum um breytingar á lögunum, m.a. að því er varðar kæruheimildir 100. og 101. gr. tollalaga. Stefnt er að því að tillögur þessar liggi fyrir í haust þannig að hægt verði að lögfesta nauðsynlegar breytingar í lok þessa árs.

Að því er varðar einstök atriði sem óskað er upplýsinga um skal eftirfarandi tekið fram og þá í sömu röð og spurt er um í erindi yðar:

1. Meginreglan í stjórnsýslunni varðandi upplýsingagjöf um lög og lagaframkvæmd er skýr séð frá mínum sjónarhóli. Tollyfirvöldum sem öðrum stjórnvöldum ber að veita borgurum landsins upplýsingar og leiðbeiningar um réttarstöðu þeirra, ekki aðeins um skyldur þeirra heldur einnig um réttindi. Í samræmi við þessa reglu hafa tollyfirvöld og starfsmenn þeirra leitast við að upplýsa og leiðbeina viðskiptavinum sínum um tollframkvæmdina m.a. um kæruheimildir samkvæmt 100. og 101. gr. tollalaga.

Til að undirstrika þessa skyldu tollstjóra og starfsmanna þeirra hefur embættið sent tollstjórum umburðarbréf, dags. 15. júlí og dags. 25. október 1991, þar sem fjallað er um úrskurði tollstjóra og endir þrætu hjá ríkistollanefnd og kærurétt vegna úrskurða tollstjóra skv. 100. gr. tollalaga. Ljósrit af bréfum þessum fylgja hjálagt og er því óþarfi að rekja efni þeirra hér í einstökum atriðum. Rétt þykir þó að benda á enn eitt dreifibréf til tollstjóra og tollstarfsmanna frá 15. júlí, sem einnig fylgir í ljósriti, þar sem áréttuð er leiðbeiningarskylda tollstarfsmanna gagnvart innflytjanda vegna kæruréttar til ríkistollanefndar. Í því felst skylda til að leiðbeina um kæruleið til tollstjóra.

Hjálagt fylgir einnig ljósrit af bréfi fjármálaráðuneytisins til innflytjenda, dags. 20. nóvember 1989 þar sem fram koma leiðbeiningar um hvernig leita skuli úrskurðar um tollflokkun vara.

Rétt er að geta þess að við embættið starfar sérstakur tollskóli þar sem starfsmönnum er veitt fræðsla um tollamál, m.a. kæruheimildir innflytjenda.

Af framansögðu má ljóst vera að sitthvað hefur verið aðhafst til að vekja athygli innflytjenda á réttindum þeirra og tollstjóra og starfsmanna þeirra á leiðbeiningarskyldu þeirra í þessum efnum.

2. Við þessari spurningu er stutt svar: Já. Reynslan er jafnframt sú að annað hvort fá viðkomandi innflytjendur heimild til afhendingar vöru gegn tryggingu eða þeir greiða aðflutningsgjöld með fyrirvara um endurgreiðslu ef kæra gengur þeim í hag.

3. Um þetta atriði vísast til 1. töluliðar og umburðarbréfa embættisins sem þar er vikið að.

4. Um þetta atriði vísast til þess sem fram er komið áður en hugsanlega "meinbugi" á ákvæðum 100. gr.

5. Í fylgiskjali I eru veittar upplýsingar um fjölda sendinga sem tollafgreiddar voru hjá tollstjórum og póststjórninni á árinu 1991. Rétt er að benda á að tollafgreiðslur eru fólgnar í fleiri en því að tollafgreiða vörusendingar. Ferðamenn og farmenn, sem til landsins koma og oft á tíðum hafa vörur í farteskinu, eru almennt tollafgreiddir án þess að tollskýrsla sé útbúin, enda gefa þeir sína "tollskýrslu" almennt með því að svara munnlegum fyrirspurnum tollvarða eða ganga í gegnum "grænt" hlið í flughöfn. Ef litið er á hvern farþega sem tollafgreiðsluandlag þá má til gamans geta þess að fjöldi aðkomufarþega til landsins á árinu 1991 var 292.312.

6. Á árinu 1991 voru kveðnir upp 30 úrskurðir af tollstjórum, 25 í Reykjavík þar sem meginhluti innflutnings er tollafgreiddur, 4 í Hafnarfirði og 1 á Sauðárkróki. Af þessum 30 úrskurðum var 7 áfrýjað til ríkistollanefndar.

Að gefnu tilefni skal tekið fram að tollstjórum ber að senda ríkistollstjóra afrit af úrskurðum sínum, sbr. 100. gr. tollalaga i.f. Litið er svo á af ríkistollstjóraembættinu að því beri skylda til að kanna þessa úrskurði efnislega og af hlutleysi og ef það kemst að annarri niðurstöðu þá beri því að áfrýja málinu til ríkistollanefndar og óska eftir að úrskurður tollstjóra verði felldur úr gildi og tollmeðferð ákveðin í samræmi við kröfu ríkistollstjóra. Sama gildir um kærur sem ríkistollanefnd sendir ríkistollstjóra til umsagnar. Eru dæmi þess í síðari tilvikinu að embættið hafi óskað eftir að krafa innflytjanda væri staðfest af ríkistollanefnd.

Þótt það varði ekki beint þessa fyrirspurn er rétt að vekja athygli á því að margur innflytjandinn leitar til embættisins um bindandi ákvörðun um tollflokkun vegna fyrirhugaðs innflutnings, sbr. 142. gr. tollalaga. Á árinu 1991 var 457 slíkum fyrirspurnum svarað en hver fyrirspurn náði að meðaltali til tollflokkunar á 3 vörutegundum og má því segja að slíkar ákvarðanir um tollflokkun hafi verið vel á 14. hundrað. Ljóst er að nokkur aukning verður í slíkum fyrirspurnum á þessu ári.

7. Engar tölulegar upplýsingar liggja fyrir um þessi tilvik. Af samtölum mínum við starfsmann tollstjóra má hins vegar ráða að almenna reglan sé sú að innflytjendum sé veitt heimild til viðtöku vöru "þrátt fyrir framkomna kæru", enda hefur þá verið búið að afla nauðsynlegra gagna varðandi vörusendingu og hún skoðuð ef ástæða hefur þótt til."

Samkvæmt yfirliti yfir fjölda tollafgreiddra aðflutningssendinga á árinu 1991, sem fylgdi með bréfi ríkistollstjóra, var heildarfjöldi þeirra samkvæmt bráðabirgðatölum samtals 361.967.

Í bréfi mínu, dags. 25. júní 1992, til fjármálaráðuneytisins óskaði ég sérstaklega eftir því að útskýrt yrði, hvaða rök lægju til grundvallar því ákvæði 100. gr., að kæru skyldi því aðeins taka til meðferðar, að vara eða sending væri í vörslu farmflytjanda eða póststofnunar eða tollstjóri hefði veitt sérstaka heimild til afhendingar hennar þrátt fyrir framkomna kæru.

Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 1. september 1992, og sagði þar m.a. svo:

"Til svars erindi yðar, hr. umboðsmaður, bendir ráðuneytið á að 100. gr. tollalaga, sbr. 7. gr. laga nr. 96/1987 um breyting á þeim, ber að skýra með tilliti ýmissa annarra ákvæða tollalaga svo og reglugerða settra skv. þeim, sem kveða á um að álagning gjalda, fríðindameðferð, undanþágur o.fl. skuli bundið við gerð vörunnar, þ.e. tollflokkun. Hér er m.a. átt við 95. gr. laganna sem mælir fyrir um að aðflutningsgjöld af vöru skuli miðast við tollflokkun hennar þegar hún er tekin til tollmeðferðar, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Ytri gerð vöru getur einnig skipt verulegu máli við athugun á sannleiksgildi upplýsinga um tollverð. Framangreint kalla á að unnt sé að sannreyna gerð vörunnar með skoðun hennar áður en hún fer úr vörslu tollyfirvalda og bera saman við upplýsingar er innflytjandi hefur látið tollyfirvöldum í té.

Ráðuneytið bendir á að upplýsingar um tollverð, tollflokkun og aðflutningsgjöld sem gefnar eru upp í aðflutningsskýrslu eru alfarið á ábyrgð innflytjanda, sbr. 16. gr. tollalaga. Þessar upplýsingar þurfa að jafnaði að liggja fyrir áður en varan er afhent. Geri tollyfirvöld athugasemd um tollflokkun eða annað sem máli skiptir varðandi gjaldskyldu á innflytjandi kost á að láta skoða vöruna áður en til afhendingar kemur. Hann getur síðan kært tollmeðferðina til viðkomandi tollstjóra og síðan til ríkistollanefndar sætti hann sig ekki við úrskurð tollstjóra. Geri ríkistollstjóri hins vegar athugasemd og endurákvarðar gjöld eftir að varan hefur verið afhent, sbr. 32. gr., getur innflytjandi kært þá ákvörðun til ríkistollanefndar skv. 1. mgr. 101. gr. tollalaga, sbr. lög nr. 96/1987 um breyting á þeim lögum. Þess skal einnig getið að skv. 142. gr. tollalaga getur innflytjandi óskað eftir bindandi upplýsingum frá ríkistollstjóra um tollflokkun vöru sem hann hyggst flytja inn. Því áliti verður hins vegar ekki skotið til æðri úrskurðaraðila þar sem nauðsynlegt hefur verið talið að binda málskotsrétt við úrlausn á ákveðinni kröfu. Slík krafa telst hins vegar ekki vera fyrir hendi fyrr en við tollmeðferð en þá á innflytjandi sem fyrr greinir kærurétt skv. 100. og 101. gr. tollalaga.

Ráðuneytið hefur samkvæmt framansögðu gert grein fyrir þeim reglum sem gilda um málskotsrétt vegna tollmeðferðar á vöru. Það er mat ráðuneytisins að málskotsreglurnar eigi að veita innflytjendum nægjanlegt svigrúm til þess að gæta réttar síns komi upp ágreiningur vegna tollmeðferðar en þó með þeim takmörkunum sem eðli málsins samkvæmt þurfa að vera til staðar. Ráðuneytið vill undirstrika þá sérstöðu sem innheimta aðflutningsgjalda hefur í því að gjaldskylda byggist oft á tíðum á hlutrænu mati á gerð vöru á tilteknu tímamarki, þ.e. við tollmeðferð. Eftir að til afhendingar hefur komið er ekki hægt að tryggja að sú gerð vörunnar sem gjaldskyldan kann að byggjast á sé fyrir hendi og getur því verið nauðsynlegt að takmarka málskotsrétt innflytjanda með þeim hætti sem gert er í 100. gr. Hvað varðar endurákvörðunarrétt ríkistollstjóra skv. 32. gr. skal tekið fram að upplýsingar um vöru sem gjaldskylda síðan byggist á eru sem fyrr greinir á ábyrgð innflytjanda. Er sú tilhögun til að mæta kröfum innflytjenda um skjótari tollafgreiðslu en kallar jafnframt á aukna ábyrgð þeirra sjálfra á upplýsingagjöf. Telji innflytjandi eitthvert það atriði er varðar gjaldskyldu óvisst getur hann vakið athygli á því við tollmeðferð vörunnar áður en til afhendingar kemur og fengið úrskurð tollyfirvalds þar að lútandi.

Sem fyrr greinir mæla ákveðin rök með því að takmarka kæruheimild innflytjanda skv. 100. gr. tollalaga og binda hana við ágreining um tollmeðferð vöru sem ekki hefur verið afhent. Þó getur mál verið þannig vaxið að ekki sé nauðsynlegt að gera kröfu um slíkt og því ástæða til að veita rýmri kæruheimildir í þeim tilvikum. Að öðru leyti telur ráðuneytið að kæruleiðir tollalaga þyrftu að vera víðtækari hvað varðar þá úrskurði og ákvarðanir sem kæranlegar eru, sbr. 101. gr. Í lögin skortir heimild til að kæra til ríkistollanefndar endurákvörðun tollstjóra skv. 99. gr. laganna. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneyti hefur fengið frá embætti ríkistollstjóra hefur ágalli þessi enn sem komið er ekki valdið vandkvæðum í framkvæmd þar sem embættið hefur í þeim tilvikum sem óskað hefur verið kæru á endurákvörðun tollstjóra opnað fyrir kæruheimild með því að endurákvarða viðkomandi gjöld skv. 32. gr. laganna. Ennfremur er þörf á því að kanna hvort ekki sé ástæða til að heimila kæru á bindandi upplýsingum um tollflokkun þar sem innflytjandi í þeim tilvikum oft verulegra hagsmuna að gæta. Framangreint atriði hafa verið til umfjöllunar hjá nefnd sem unnið hefur að undanförnu að endurskoðun tollalaga.

Það er von ráðuneytisins, hr. umboðsmaður, að með þessu bréfi teljist nægjanlega rakin þau almennu viðhorf er liggja að baki umræddu lagaákvæði. Óskið þér frekari upplýsinga mun ráðuneytið að sjálfsögðu leitast við láta þær í té svo fljótt sem verða má."

Í bréfi mínu, dags. 25. júní 1992, til ríkistollanefndar óskaði ég sérstaklega eftir því að hún léti mér í té upplýsingar um eftirfarandi atriði:

"1. Hvaða rök liggja til grundvallar því ákvæði 100. gr., að kæru skuli því aðeins taka til meðferðar að vara eða sending sé í vörslu farmflytjenda eða póststofnunar eða tollstjóri hafi veitt sérstaka heimild til afhendingar hennar þrátt fyrir framkomna kæru?

2. Hve marga úrskurði kvað ríkistollanefnd upp árið 1991?

3. Hve mörgum málum vísaði ríkistollanefnd frá árið 1991, þar sem mál hefði ekki sætt formlegum úrskurði tollstjóra skv. 100. gr.?"

Svar ríkistollanefndar barst mér með bréfi, dags. 7. júlí 1992, og sagði þar m.a. svo:

"Til svars erindinu vilja nefndarmenn taka fram að með tollalögum nr. 55/1987 var henni fyrst markað starfssvið og frá gildistöku laganna hefur nefndin unnið innan þess lagaramma sem henni var settur. Hún hafði hins vegar engin afskipti né gaf hún umsögn við samningu tilvitnaðra lagaákvæða. Nefndarmenn telja sig því ekki vera réttan umsagnaraðila um efnisinnihald laganna. Slíkt er fremur í verkahring fjármálaráðuneytisins sem æðsta yfirvalds í tollamálum almennt og/eða ríkistollstjóra sem sjá á um að samræmis sé gætt í tollaframkvæmd einstakra tollstjóra. Sem svar við fyrirspurn yðar vill ríkistollanefnd þó láta þess getið að hún telur höfuðástæðu fyrir nefndum ákvæðum 100. og 101. gr. tollalaga vera þá að til að tollyfirvald geti ákvarðað tollflokk, athugað uppruna vöru, magn o.fl. sem upp kann að koma í tollmeðferðinni, sé nauðsynlegt að vara sé til staðar til skoðunar og athugunar. Þessi skipan er nauðsynleg vegna sönnunarfærslu þar sem t.d. tollflokkun vöru fer alfarið eftir því hvernig viðkomandi vara er við innflutning. Þetta á líka við ef innflytjandi óskar úrskurðar tollstjóra skv. 100. gr. um einhver þau atriði sem upp geta komið við innflutning vöru.

Með tollalögum nr. 55/1987 eru lagðar ríkari skyldur á herðar tollyfirvöldum að breyta ekki tollmeðferð vöru án þess að rökstyðja það með skriflegum hætti. Þessar ákvarðanir tollyfirvalda eru kæranlegar til ríkistollanefndar. Það mun hafa verið ætlun löggjafans að hafa meðferð ágreiningsmála hraðari og vandaðri með þessum breytingum. Þetta er kerfisbreyting frá fyrri lögum og framkvæmd en áður hafði fjármálaráðuneyti úrskurðarvald í tollamálum.

Ríkistollanefnd kvað upp 14 úrskurði á árinu 1991, þar af var 3 erindum frávísað þar sem úrskurð tollstjóra vantaði."

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 6. október 1992, tók ég til meðferðar skilyrði stjórnsýslukæru til ríkistollanefndar og nauðsyn þess að rýmka þau skilyrði. Þá fjallaði ég um þörf á kæruheimildum ákvarðana samkvæmt 142. gr. tollalaga nr. 55/1987 og endurákvarðana tolls samkvæmt 99. gr. laganna. Að lokum vék ég að leiðbeiningum um kæruheimildir o.fl. Sagði svo um þessi atriði:

"1. Skilyrði stjórnsýslukæru til ríkistollanefndar

Meðal skilyrða þess að ríkistollanefnd taki kæru til efnismeðferðar er að tollstjóri hafi kveðið upp úrskurð í hlutaðeigandi máli, sbr. 1. mgr. 101. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. 8. gr. laga nr. 96/1987. Svo tollstjóri taki hins vegar mál til efnismeðferðar verður vara eða sending að vera í vörslu farmflytjanda eða póststofnunar, eða tollstjóri að hafa veitt sérstaka heimild til afhendingar hennar þrátt fyrir framkomna kæru, sbr. 2. málslið 100. gr. laga nr. 55/1987. Framangreint skilyrði, sem uppfylla þarf, til að tollstjóri taki mál til efnismeðferðar, þrengir verulega heimild innflytjenda til þess að geta borið mál undir tollstjóra til formlegs úrskurðar og geta síðan kært þann úrskurð til ríkistollanefndar.

Samkvæmt bréfum frá tollyfirvöldum, sem rakin eru í II. kafla hér að framan, eru rökin, sem liggja til grundvallar þessari skipan þau, að samkvæmt 95. gr. tollalaga nr. 55/1987 skuli greiða aðflutningsgjöld af vöru miðað við tollflokkun hennar samkvæmt tollskrá, þegar hún sé tekin til tollmeðferðar, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Af þessum sökum verði að vera hægt að staðreyna gerð vörunnar með skoðun hennar, áður en hún fari úr vörslu tollyfirvalda, og bera saman við upplýsingar, sem innflytjandi hefur látið tollyfirvöldum í té. Eftir afhendingu geti í sumum tilvikum verið illmögulegt að staðreyna, hvernig vara var úr garði gerð, er hún var tekin til tollmeðferðar, en rétt sé að hafa í huga í þessu sambandi, að óverulegar breytingar á vissum vörum geti breytt tollákvörðun vörunnar til verulegrar hækkunar eða lækkunar aðflutningsgjalda.

Fallast má á, að erfiðleikar geti orðið við tollflokkun, verði gerð vöru ekki staðreynd við endurskoðun tollákvörðunar skv. 100. og 101. gr. tollalaga nr. 55/1987. Engu að síður verður að telja, að skilyrðið um að vara eða sending verði að vera í vörslu farmflytjanda eða póststofnunar, þegar mál er borið undir tollstjóra, gangi mun lengra en nauðsyn ber til.

Í fyrsta lagi er rétt að hafa í huga, að þegar ágreiningur er um ákvörðun aðflutningsgjalda, tollverð eða tollflokkun, þarf ekki alltaf að vera ágreiningur um gerð vöru. Slík deilumál er hins vegar ekki hægt að bera undir tollstjóra og síðan ríkistollanefnd, sé skilyrðum 2. málsliðar 100. gr. tollalaga nr. 55/1987 ekki fullnægt. Í öðru lagi má benda á, að jafnvel þó að ágreiningur sé um gerð vöru, kann innflytjandi að geta framvísað vörunni og sýnt með nokkuð tryggum hætti fram á, að varan hafi ekki tekið breytingum frá tollskoðun hennar.

Að framansögðu athuguðu tek ég undir þá skoðun fjármálaráðuneytis og ríkistollstjóra, að æskilegt sé að taka til endurskoðunar skilyrði þau, sem sett eru í 2. málslið 100. gr. tollalaga nr. 55/1987.

2. Kæruheimild ákvarðana skv. 142. gr. tollalaga nr. 55/1987

Samkvæmt 142. gr. tollalaga nr. 55/1987 getur innflytjandi óskað eftir bindandi upplýsingum frá ríkistollstjóra um tollflokkun vöru, sem hann hyggst flytja inn. Eins og fram kemur í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 1. september 1992, verður slíkri ákvörðun ríkistollstjóra ekki skotið til ríkistollanefndar. Í bréfi ríkistollstjóra 13. ágúst 1992 segir, að árið 1991 hafi verið teknar um 1400 ákvarðanir af þessu tagi um tollflokkun og sé búist við því að þær verði fleiri á þessu ári.

Þar sem innflytjendur geta haft verulega hagsmuni af því að fá bindandi og endanlega úrlausn um tollflokkun vöru, áður en í innflutning er ráðist, er ég sammála þeirri skoðun, sem fram kemur í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 1. september 1992, að þörf sé á að kanna, hvort ekki sé ástæða til að heimila kæru á slíkum ákvörðunum ríkistollstjóra.

3. Kæruheimild endurákvörðunar tolls skv. 99. gr. tollalaga nr. 55/1987

Eftir að tollyfirvald hefur heimilað afhendingu vöru eða sendingar og hún verið tekin úr vörslu farmflytjanda eða póststofnunar, er tollstjóra heimilt að ákvarða toll á ný, að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Slík endurákvörðun tollstjóra á tolli er ekki kæranleg til ríkistollanefndar. Ákveði ríkistollstjóri hins vegar toll á ný skv. 3. mgr. 32. gr., sbr. 99. gr., er sú ákvörðun hins vegar kæranleg til ríkistollanefndar. Ekki er að finna nein rök til þessa mismunar á heimild til að kæra endurákvörðun tolls eftir því, hvort tollstjóri eða ríkistollstjóri hefur kveðið upp úrskurðinn. Einnig er mikilvægt, með tilliti til réttaröryggis, að heimilt sé að kæra slíkar ákvarðanir. Tel ég því nauðsyn bera til, að ákvarðanir tollstjóra, teknar á grundvelli 99. gr. tollalaga nr. 55/1987, verði kæranlegar til ríkistollanefndar.

4. Leiðbeiningar um kæruheimild o.fl.

Í dreifibréfi ríkistollstjóra til tollstarfsmanna 15. júlí 1991 segir, að á árinu 1988 hafi ríkistollanefnd vísað frá 5 málum, þar sem tollstjóri hafði ekki kveðið upp úrskurð í málinu. Árið 1989 var 6 málum vísað frá ríkistollanefnd af sömu ástæðu og árið 1990 var 4 málum vísað frá af þessum sökum. Í bréfi ríkistollanefndar 7. júlí 1992 segir, að af þeim 14 úrskurðum, sem nefndin kvað upp árið 1991, hafi hún vísað 3 málum frá, þar sem úrskurð tollstjóra hafi vantað.

Með hliðsjón af heildarfjölda þeirra úrskurða, sem kveðnir eru upp á ári hverju af ríkistollanefnd, tel ég, að tala frávísunarúrskurða, vegna þess að tollstjóri hafi ekki úrskurðað áður í viðkomandi máli, bendi eindregið til þess, að innflytjendum sé ekki nægjanlega kunnugt um, að bera þurfi mál undir tollstjóra til sérstaks úrskurðar skv. 100. gr. tollalaga nr. 55/1987, áður en mál verður kært til ríkistollanefndar.

Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga, að úrræði þau, sem almenningi standa til boða við að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar, eru almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð. Þar sem þessi úrræði gagnast borgurunum hins vegar því aðeins að þau séu þeim kunn, er kynning og leiðbeiningar um þau forsenda þess að þau komi að tilætluðum notum. Af þessum sökum verður tvímælalaust að telja það til vandaðra stjórnsýsluhátta, að almenningi séu veittar leiðbeiningar um kæruheimildir, um það hvert beina skuli kæru og um kærufresti, um leið og kæranlegar ákvarðanir eru birtar. Til þess að slíkar leiðbeiningar séu markvissar, er almennt heppilegast að þær séu veittar skriflega á sama blaði og hlutaðeigandi ákvörðun er rituð á. Slíkar leiðbeiningar ættu almennt ekki að íþyngja stjórnvöldum, þar sem hægt er að hafa leiðbeiningarnar í stöðluðu formi, t.d. prentaðar eða stimplaðar á blaðið, sem hefur að geyma ákvörðunina.

Af 1. tölulið bréfs ríkistollstjóra frá 13. ágúst 1992, sem rakið er í II. kafla hér að framan, virðist ljóst, að gengið er út frá því að tollstarfsmenn veiti almenningi upplýsingar og leiðbeiningar um réttarstöðu þeirra hvað tollamál varðar, sé eftir því leitað. Verður að telja það í samræmi við óskráðar réttarreglur um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda. Með hliðsjón af því, sem hér að framan greinir, tel ég hins vegar rétt, að tekið verði til athugunar af tollyfirvöldum, hvort ekki sé eðlilegt að veittar verði að auki staðlaðar upplýsingar, t.d. prentaðar á tollskýrslueyðublöð, um heimild innflytjanda skv. 100. gr. tollalaga nr. 55/1987, til þess að bera tollákvörðun undir tollstjóra til úrskurðar svo og um skilyrði slíkrar meðferðar. Þá tel ég ennfremur mjög brýnt, að í þeim úrskurðum tollstjóra, þar sem kröfur innflytjanda eru ekki teknar til greina að öllu leyti, verði getið upplýsinga um kæruheimild til ríkistollanefndar, um kærufrest, um skilyrði kæru svo og um það, hvert senda skuli kæru. Ég tel, að slík skipan stuðli að auknu réttaröryggi á sviði tollamála."

IV. Niðurstaða.

Í lok álits míns dró ég saman niðurstöður mínar með svofelldum orðum.

"Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, tel ég, að taka beri til athugunar, hvort ekki sé hægt að rýmka kæruheimild til ríkistollanefndar, en telja verður hana mun þrengri en efni standa til. Ennfremur tel ég rétt, að einnig verði kannað, hvort ekki sé ástæða til að heimila kæru á ákvörðunum ríkistollstjóra skv. 142. gr. tollalaga nr. 55/1987. Þá tel ég nauðsyn bera til að endurákvarðanir tollstjóra á tollum skv. 99. gr. tollalaga nr. 55/1987 verði kæranlegar til ríkistollanefndar. Loks tel ég rétt, að tekið verði til athugunar af tollyfirvöldum, hvort ekki sé eðlilegt að veittar verði staðlaðar upplýsingar, t.d. á tollskýrslueyðublöðum og í úrskurðum tollstjóra, um heimild innflytjenda til þess að bera tollákvarðanir undir tollstjóra og ríkistollanefnd til úrskurðar.

Af ofangreindu tilefni er álit þetta einnig sent forseta Alþingis, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 11. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 18. desember 1992, óskaði ég eftir upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti mínu. Ég ítrekaði fyrirspurn mína með bréfi, dags. 8. mars 1993. Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 29. mars 1993, og hljóðar það svo:

"Í bréfi yðar dagsettu 18. desember s.l. spurðust þér fyrir um ákvarðanir ráðuneytisins í framhaldi af áliti yðar í máli nr. 621/1992. Það mál varðar skilyrði stjórnsýslukæru til ríkistollanefndar samkvæmt lögum nr. 55/1987.

Ráðuneytið þakkar ábendingar yðar í málinu og vill upplýsa yður um að nú stendur yfir heildarendurskoðun á tollalögunum. Ákvæði laganna um stjórnsýslukærur munu sérstaklega verða skoðuð með hliðsjón af ábendingum yðar og má vænta þess að ákvæði nýrra laga verði bæði víðtækari og skýrari hvað þetta atriði varðar.

Á vegum ráðuneytisins er að störfum nefnd sem vinnur að ofangreindri endurskoðun tollalaganna. Í henni eiga nú sæti [...] ríkistollstjóri, [...] deildarstjóri hjá embætti ríkistollstjóra og [...] lögfræðingur hjá fjármálaráðuneytinu. Þess má vænta að nefndin skili tillögum að frumvarpi til nýrra tollalaga á komandi sumri."