Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. september 1991 leituðu A og B til mín, og kvörtuðu yfir því annars vegar, að umhverfisráðuneytið hefði ekki kveðið upp úrskurð innan þriggja mánaða um gildi byggingarleyfis fyrir bílageymsluhúsi á lóðinni nr. 20 við X-götu í Reykjavík, og hins vegar, að umhverfisráðuneytið hefði ekki stöðvað byggingarframkvæmdir á nefndri lóð, meðan málið var til meðferðar í ráðuneytinu.

II. Málavextir.

Samkvæmt kvörtun A og B voru málavextir í stuttu máli þeir, að tillaga að byggingu bílageymsluhúss á umræddri lóð var samþykkt á fundi skipulagsnefndar 6. desember 1989 og fundi borgarráðs 12. desember sama ár. Umrædd tillaga var síðan send í "grenndarkynningu" hinn 8. febrúar 1990. A og B, sem eru sameigendur allra íbúða nema einnar í fasteigninni nr. 4 við Y-götu í Reykjavík, gerðu athugasemdir við umrædda tillögu. Bentu þau m.a. á, að með byggingu þessari myndi útsýni frá húsi þeirra skerðast verulega. Þá töldu þau, að ekki hefði verið farið að lögum. Nauðsyn væri á endurskoðun deiliskipulags, þar sem um væri að ræða nýbyggingu í eldra hverfi, sbr. 4. mgr. greinar 4.1. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985.

Hinn 19. febrúar 1990 var umrædd tillaga samþykkt á fundi skipulagsnefndar og 10. apríl 1990 samþykkti borgarráð síðan uppdrátt gerðan af G frá 19. júlí 1989. Á fundi byggingarnefndar 10. maí 1990 var fjallað um umsókn um byggingarleyfi fyrir bílageymsluhús á umræddri lóð. Málinu var frestað, en bókað: "Leyft að byrja". Hinn 6. júní 1990 veitti skipulagsstjóri ríkisins heimild til þess að auglýsa tillögu að deiliskipulagi. Hinn 1. júlí 1990 var birt í Morgunblaðinu auglýsing frá Borgarskipulagi Reykjavíkur um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.0. Athugasemdir bárust meðal annars frá A og B. Hinn 15. nóvember 1990 staðfesti félagsmálaráðherra síðan umræddan uppdrátt með vísan til 17. og 18. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Hinn 14. febrúar 1991 samþykkti loks byggingarnefnd Reykjavíkur byggingarleyfi fyrir umræddu bílageymsluhúsi og var það staðfest í borgarstjórn 21. febrúar 1991. Hinn 7. mars 1991 óskaði C eftir því, fyrir hönd A og B, að umhverfisráðuneytið stöðvaði byggingarframkvæmdir á lóðinni X-götu 20. Hinn 4. apríl 1991 kærði svo D, hæstaréttarlögmaður, veitingu byggingarleyfisins til umhverfisráðuneytisins og óskaði jafnframt eftir því að ráðuneytið stöðvaði framkvæmdir.

Í síðastgreindri kæru kemur m.a. fram, að A og B telji, að allt núverandi útsýni frá húsinu nr. 4 við Y-götu hverfi, ef bílageymslan verði reist. Sólar muni ekki njóta í jafn ríkum mæli og áður, auk þess sem mengun og hávaði muni aukast verulega. Muni þetta valda rýrnun á verðmæti fasteignarinnar. Þá telja A og B, að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé hærra en deiliskipulag geri ráð fyrir. Telja þau, að röngum aðferðum hafi verið beitt við útreikning á nýtingarhlutfalli lóðarinnar X-götu 20. Rétt reiknað sé nýtingarhlutfall lóðarinnar 2.97 en ekki 1.88, eins og byggingarnefnd hafi komist að.

III.

Fyrrgreindu bréfi A og B frá 7. mars 1991 svaraði umhverfisráðuneytið 10. apríl 1991 með svohljóðandi bréfi:

"Með bréfi dagsettu 7. f.m. fóruð þér fram á það fyrir hönd eigenda [Y-götu], að stöðvaðar yrðu byggingarframkvæmdir á lóðinni [X-götu], hér í borg.

Ráðuneytið er sammála yður um það sem í bréfinu segir að því leyti, að umræddar framkvæmdir hafi ekki verið heimilar, þegar þær voru hafnar, sbr. 3.4.1. gr. byggingarreglugerðar nr. 292/1979, en af hálfu byggingarfulltrúa virðist þetta hafa verið látið afskiptalaust, þrátt fyrir ákvæði 31. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.

Þá verður ekki heldur séð, að byggingarnefnd hafi látið sig málið skipta, þrátt fyrir ákvæði 6. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Þegar áðurnefnt bréf yðar barst ráðuneytinu hafði byggingarleyfi verið samþykkt á umræddri lóð af byggingarnefnd (14. febrúar) og það staðfest í borgarstjórn (21. febrúar).

Með vísun til þess sem getið er hér að framan, að byggingarleyfi er fyrir hendi þegar bréf yðar berst, getur ráðuneytið ekki átt hlut að stöðvun framkvæmda.

Kæra frá eigendum [Y-götu] vegna þessa byggingarleyfis, sem dagsett er 5. þ.m. er annars eðlis og hefur hún þegar verið send til umsagnar byggingarnefndar og skipulagsstjórnar eins og lög standa til."

Hinn 9. ágúst 1991 beindi lögmaður þeirra A og B fyrirspurn til umhverfisráðuneytisins hvað liði afgreiðslu kærunnar, en þá voru liðnir fjórir mánuðir frá því að byggingarleyfið hafði verið kært til ráðuneytisins.

A og B barst svar frá umhverfisráðherra með bréfi, dags. 14. ágúst 1991, og sagði þar svo:

"Því miður hefur dregist úr hömlu að ljúka þessu máli hér í ráðuneytinu vegna sumarleyfa o.fl. og biðst ég velvirðingar á því, en mun kappkosta að málið verði leitt til lykta svo fljótt sem verða má, væntanlega strax í næstu viku."

Með bréfi, dags. 3. september 1991, ítrekuðu A og B erindi sitt og óskuðu þess jafnframt að framkvæmdir yrðu stöðvaðar, þar til niðurstaða lægi fyrir.

IV. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 27. september 1991 ritaði ég umhverfisráðherra bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði afstöðu sína til kvörtunar þeirra A og B.

Svar umhverfisráðherra barst mér í bréfi, dags. 11. október 1991, og sagði þar meðal annars:

"Með bréfi 7. mars 1991 fór [C, Y-götu], þess á leit fyrir hönd [A] og [B] eigenda [Y-götu], að ráðuneytið hlutaðist til um að stöðvaðar yrðu framkvæmdir við byggingu bílageymsluhúss á lóðinni nr. 20 við [X-götu] hér í borg.

[...]

Með bréfi, dags. 10. apríl 1991 svaraði Umhverfisráðuneytið áðurnefndri ósk bréfritara.

[...]

Ráðuneytið fékk ekki séð, að það hafi haft þegar bréfið barst neins konar heimild til stöðvunar framkvæmda, hvorki samkvæmt 6. gr. skipulagslaga eða öðrum lagaákvæðum, enda virðist umrædd bygging geta fallið að deiliskipulagi, sem staðfest var í Félagsmálaráðuneytinu 15. nóvember 1990.

Sá ágreiningur, sem nú skiptir máli er sá, hvernig reikna skuli út nýtingarhlutfall þess húss sem Byggingarnefnd Reykjavíkur veitti leyfi til 14. febrúar 1991.

Hér er um að ræða málefni sem mjög óljós lagaákvæði gilda um og ekki á sér fordæmi, hvað túlkun stjórnvalda snertir.

Eins og lög mæla fyrir var kæran send Skipulagsstjórn ríkisins og byggingarnefnd Reykjavíkur til umsagnar. Umsögn Skipulagsstjórnar ríkisins, sem er 28. apríl 1991, en áréttuð í bréfi, dags. 12. ágúst 1991, sbr. niðurlag þessa bréfs.Rétt þykir að hér komi fram það, sem í umsögninni segir um útreikning á nýtingarhlutfalli.

...

"Útreikningur á nýtingarhlutfalli.

Kærandi telur að miðað við það byggingarleyfi sem veitt hafi verið fyrir bílastæðahúsi á lóðinni nr. 20 við [X-götu] verði nýtingarhlutfall á lóðinni 2,99 en ekki 1,88 eins og útreikningar Borgarskipulags sýni. Við útreikninga hafi verið mynduð ný regla sem eigi sér enga stoð í raunveruleikanum, lögum eða reglugerðum."...

"Unnið var nýtt deiliskipulag fyrir reitinn og þegar skipulagsstjórn ríkisins afgreiddi deiliskipulagið til staðfestingar félagsmálaráðherra í október 1990 féllst hún á rök Borgaryfirvalda fyrir því að í miðborg þar sem skortur væri á bílastæðum væri hæpið að beita sömu aðferðum við útreikninga á nýtingarhlutfalli á lóð fyrir verslun og þjónustu og lóð fyrir bílastæðahús. Bygging bílastæðahúss léttir á bílastæðaþörf á lóðum í næsta nágrenni og lofthæð er lítil. Nýtingarhlutfall eins og það er skilgreint á því ekki við í þessu samhengi. Bílastæðahús eins og hér um ræðir hefur ekki verið áður byggt hér á landi og ekki hafa verið sett í reglugerð ákvæði um hvernig meta skuli áhrif slíkra húsa á umhverfið.

Skipulagsstjórn hefur ekki haldbærar upplýsingar um "venjulega" lofthæð í skrifstofu- og verslunarhúsum enda lítur hún svo á að útreikninga Borgarskipulags beri frekar að skoða sem viðmiðun en viðurkennda reglu fyrir útreikninga á nýtingarhlutfalli fyrir bílageymsluhús.

Jafnvel þótt nýtingarhlutfallið væri reiknað út í samræmi við skilgreiningu laga lítur skipulagsstjórn svo á að með auglýsingu deiliskipulagsins hafi Borgaryfirvöld uppfyllt ákvæði aðalskipulags um málsmeðferð þegar um er að ræða byggingar á lóðum þar sem farið er verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag gerir ráð fyrir á viðkomandi reit. (leturbreyting ráðuneytis). Byggingarleyfið er því í samræmi við staðfest aðalskipulag og staðfest deiliskipulag og því ekki um að ræða brot á gr. 3.4.4. í byggingarreglugerð eða 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga."

...

"Skipulagsstjórn telur að löglega hafi verið staðið að veitingu byggingarleyfis á lóðinni nr. 20 við [X-götu]."Um síðastliðin áramót tók Umhverfisráðuneytið við meðferð skipulags- og byggingarmála frá Félagsmálaráðuneyti.

Til að sinna þessum málum sérstaklega var ráðinn reyndur arkitekt, sem lengi hafði starfað hjá Norrænu ráðherranefndinni í Kaupmannahöfn. Þótt hann tæki formlega til starfa í mars 1991, var svo um samið að honum gæfist tóm til að ljúka meðferð ýmissa mála á vegum nefndarinnar og var hann því ekki kominn til fullra starfa í ráðuneytinu fyrr en 9. september 1991.

Á þessum tíma var því enginn sérstakur starfsmaður samfellt að starfi við skipulags- og byggingarmál. Áður er að því vikið, að úrlausn áðurnefnds ágreinings um það, hvernig reikna skuli nýtingarhlutfall bílageymsluhússins getur ekki stuðst við fordæmi. Í ráðuneytinu var talið, að það yrði í upphafi starfsferils að leggja sjálfstætt mat á það, hvernig það skyldi reiknað. Til þess hafði það ekki annan aðila en áðurgreindan starfsmann. Ráðuneytisstjóri hefur að vísu sinnt skipulags- og byggingarmálum að meira eða minna leyti frá áramótum. Hann taldi sig ekki hafa þekkingu til að fjalla um slíka útreikninga og auk þess líklega vanhæfan í þessu máli, þar sem eiginkona hans er varaborgarfulltrúi í Reykjavík og fulltrúi í skipulagsnefnd. Verður að telja slíkt eðlilegt viðhorf.

Það hefði að sjálfsögðu verið auðveldust leið fyrir ráðuneytið að fallast á framangreinda niðurstöðu um nýtingarhlutfallið og láta málinu þar með lokið af sinni hálfu.

Hins vegar hefur ráðuneytið ekki verið tilbúið að fallast á þá niðurstöðu, nema þá að vandlega athuguðu máli. Hér er um að ræða málefni, þar sem lagareglur eru mjög óljósar og túlkun á þeim getur haft verulegt fordæmisgildi. Ráðuneytið hefur á þessu ári beitt sér fyrir því að fram fari mat á umhverfisáhrifum tiltekinna framkvæmda svo sem nú er alsiða í nálægum löndum. Kanna þarf, hvernig standa mætti að slíku, ef það teldist eiga rétt á sér. Slíkt er álitamál, þar sem fyrir liggur staðfest deiliskipulag eins og áður er fram komið.

Í bréfi, dags. 22. maí s.l. barst ráðuneytinu kæra frá stjórn [Z] vegna byggingarleyfis þess, sem hér um ræðir. Var leitað umsagnar um hana eins og lög standa til. Með bréfi, dags. 12. ágúst s.l., vísar skipulagsstjórn í fyrri umsögn, en það er ekki fyrr en 6. september s.l. að dagsett er viðbótarumsögn byggingarnefndar.

Í ráðuneytinu er nú unnið að því að ganga frá úrskurði og standa vonir til þess, að hann verði tilbúinn innan skamms tíma.

Ráðuneytinu þykir miður að mál þetta skuli hafa dregist nokkuð á langinn, en til þess liggja þær ástæður, sem áður hafa verið greindar."

V.

Hinn 9. nóvember 1991 var kveðinn upp úrskurður umhverfisráðuneytisins í málinu. Í niðurstöðu úrskurðarins segir svo:

"Niðurstaða

Af hálfu kærenda er því haldið fram, að með því byggingarleyfi sem hér ræðir um, hafi verið brotin lög og reglugerðir.

Sérstaklega er bent á:

1. Grenndarréttur hafi verið brotinn á kærendum.

2. Útreikningur á nýtingarhlutfalli standist ekki.

Samkvæmt því er krafist, að byggingarleyfið verið fellt úr gildi.

Um 1. lið

Hinn 15. nóvember 1990 staðfesti Félagsmálaráðuneytið tillögu að deiliskipulagi, er tekur til lóðarinnar nr. 20 við [X-götu]. Það er ekki á valdsviði Umhverfisráðuneytis að meta málsmeðferð eða efni þess skipulags, sem staðfest var af þar til bæru stjórnvaldi, Félagsmálaráðuneyti, sbr. auglýsingu nr. 476/1990.

Þar segir, að málið hafi hlotið þá meðferð sem skipulagslög nr. 19/1964 mæla fyrir um.

Eins og kunnugt er tók Umhverfisráðuneyti ekki við meðferð skipulags- og byggingarmála fyrr en 1. janúar 1991, sbr. 14. og 15. gr., sbr. 20. gr. laga nr. 47/1990.

Á það má og benda að skv. staðfestu skipulagi, dags. 3. mars 1963, var gert ráð fyrir verulegri byggð á því svæði, sem kæran tekur til.

Um 2. lið

Um nýtingarhlutfall voru fyrst sett lagaákvæði í skipulagslögum nr. 19/1964 og eru þau ákvæði enn í gildi: 13. gr., sbr. og 11. gr. Í 13. gr. segir: "...nýtingarhlutfall er hlutfallið milli samanlagðs gólfflatar húss og lóðarsvæðis."

Í byggingarreglugerð nr. 292/1979 eru ákvæði um nýtingarhlutfall í gr. 5.1. og gr. 3.2.6., en þessi ákvæði veita harla litla leiðbeiningu um hvernig staðið skuli að útreikningum á nýtingarhlutfalli.

Í Skipulagsreglugerð nr. 381/1985 segir svo í gr. 1.1.:

"Skipulagsáætlun er samkvæmt skipulagslögum og þessari reglugerð, áætlun um skipulag tiltekins landsvæðis, sveitarfélags eða tiltekins hluta sveitarfélags. Skipulagsáætlun skal setja fram í greinargerð ásamt nauðsynlegum uppdráttum og sérteikningum."

Samkvæmt þessu er greinargerð hluti af staðfestu skipulagi. Í greinargerð, sem fylgdi áðurgreindu deiliskipulagi, augl. nr. 476/1990 segir meðal annars á þessa leið:

"Ekki getur því talist eðlilegt að reikna nýtingu á venjulegan hátt fyrir [X-götu] 20, þ.e. að leggja saman flatarmál allra hæðanna og deila með flatarmáli lóðar. Út úr slíkum útreikningi kæmi misvísandi tala. Húsið er sérstakt að því leyti, að það er með tvo kjallara með bílastæðum, lofthæð er lítil og húsið að miklu leyti opið. Eðlilegt mat á nýtingu gæti verið, að bera saman við nýtingu á jafnstóru verslunar- og skrifstofuhúsi.

Í slíku húsi væru bílastæðakjallarar neðanjarðar ekki reiknaðir með í nýtingarútreikningum. Gólfflatarmál yrði því rúmmál (ofanjarðar) deilt með 3.6, sem er venjuleg lofthæð á verslunar- og skrifstofuhúsum. Gólfflötur hæðar verður þannig reiknaður 3.388 m2 í stað 5.361 m2 og nýting lóðar því 1.88 í stað 2.97. Viðmiðunarnýting á Laugavegssvæði er 1.3 til 2.0 samkvæmt greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 1984-2004, bls. 27."

Í staðfestingu skipulagsins virðist Umhverfisráðuneytinu felast viðurkenning á þessu sjónarmiði. Þeirri staðfestingu telur ráðuneytið sig ekki geta haggað, sbr. það sem áður segir um valdsvið þess.

Þetta merkir hins vegar ekki, að Umhverfisráðuneytið sé efnislega sammála þeirri afgreiðslu, sem þetta mál hefur hlotið. Það telur ýmsa efnislega annmarka á þeirri byggingu, sem nú er að rísa á [X-götu] 18 (sic), en hins vegar telur það sig bresta vald til að hagga við því, sem segir í hinu staðfesta skipulagi.

Afgreiðsla á máli þessu hefur dregist langt umfram það, sem eðlilegt er. Skýring á því kemur fram í bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 11. október sl.

Kannað var sérstaklega, hvort unnt væri að láta fram fara umhverfiskönnun svo sem ráðuneytið hefur þegar ákveðið tvisvar í sambandi við umsóknir um staðfestingu skipulags. Sú var hins vegar niðurstaðan, að slík könnun gæti ekki haft áhrif á niðurstöðu í þessu máli.

Ályktarorð

Krafa eigenda [Y-götu] og stjórnar [Z] um það, að byggingarleyfi fyrir bílastæðahús á lóðinni nr. 20 við [X-götu], sem samþykkt var í Byggingarnefnd Reykjavíkur 14. febrúar 1991 og staðfest á fundi Borgarstjórnar Reykjavíkur 21. sama mánaðar, verði fellt úr gildi, er ekki tekin til greina."

VI. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 9. júní 1992, tók ég fyrst til umfjöllunar afgreiðslutíma málsins af hálfu umhverfisráðuneytisins. Því næst vék ég að nauðsyn skýringa á afgreiðslutöfum máls. Loks tók ég til meðferðar frestun á réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Sagði svo um þessa þrjá þætti í álitinu:

"1. Afgreiðslutími málsins

Með bréfi, dags. 4. apríl 1991, báru þau A og B fram kæru sína út af veitingu umrædds byggingarleyfis. Barst kæran umhverfisráðuneytinu hinn 5. apríl 1991. Úrskurður í málinu var hins vegar ekki kveðinn upp fyrr en 9. nóvember 1991, eða 127 dögum eftir að lögskipaður þriggja mánaða frestur rann út, sem ráðuneytið hafði til afgreiðslu málsins skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, en síðastgreint ákvæði hljóðar svo:

"Telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, er honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða, frá því honum varð kunnugt um ályktunina. Umhverfisráðherra skal kveða upp úrskurð sinn um ágreininginn innan þriggja mánaða frá áfrýjun, og skal hann áður hafa leitað umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) og Skipulagsstjórnar."

Nær samhljóða ákvæði er að finna í greinum 2.1.3. og 2.1.4. í byggingarreglugerð nr. 292/1979 með síðari breytingum.

Eins og áður segir, barst umhverfisráðuneytinu umrædd kæra 5. apríl 1991. Með bréfi 9. apríl 1991 óskaði umhverfisráðuneytið umsagnar byggingarfulltrúans í Reykjavík um málið. Hinn 10. apríl 1991 sendi umhverfisráðuneytið Skipulagsstjórn ríkisins bréf í sama tilgangi. Hinn 12. apríl 1991 ritaði ráðuneytið byggingarnefnd Reykjavíkur bréf og krafði um skýringar á því, hvers vegna ekki hefði verið framfylgt ótvíræðum lagaákvæðum greinar 3.4.1. byggingareglugerðar nr. 292/1979. Með umsögn, dags. 28. apríl 1991, svaraði Skipulag ríkisins fyrrnefndu bréfi ráðuneytisins og með bréfi, dags. 17. maí 1991, svaraði byggingarnefnd erindum ráðuneytisins.

Hinn 22. júlí 1991 ritaði síðan umhverfisráðuneytið Skipulagsstjórn ríkisins og Byggingarnefnd Reykjavíkur á ný bréf, þar sem beðið var um umsögn vegna kæru stjórnar Z, sem hafði borist ráðuneytinu 22. maí 1991. Í síðarnefnda bréfinu segir m.a. svo:

"Eftir að ráðuneytinu barst umbeðin umsögn frá Byggingarnefnd Reykjavíkur um kæru hrl. [D] fyrir hönd [A] og [B] kom innan tilskilins frests ný kæra framsett fyrir hönd stjórnar [Z].

Kæra þessi er að efni til nánast samhljóða áðurnefndri kæru, en af vangá var kæra þessi ekki umsvifalaust send til umsagnar er hún barst ráðuneyti."

Svar Skipulags ríkisins við fyrrnefndu erindi ráðuneytisins er dagsett 12. ágúst 1991 og svar byggingarnefndar 6. september 1991.

Ég get fallist á það með umhverfisráðuneytinu, að eðlilegt hafi verið að nokkur bið yrði á afgreiðslu umrædds máls vegna þess að málið var þýðingarmikið og ráðuneytið hafði nýlega tekið við þeim málaflokki, sem hér var um að ræða. Ég er einnig sammála ráðuneytinu um það, að erfiðleikum hafi valdið, að starfsmaður, sem ráðinn hafði verið, kom ekki strax til starfa.

Þess ber hins vegar að gæta, að kæra sú, sem ráðuneytinu bar að úrskurða, varðaði mál, sem bæði kærendur og handhafar byggingarleyfis höfðu verulega fjárhagslega hagsmuni af að yrði lokið sem fyrst. Var því brýn ástæða fyrir ráðuneytið að leita lausnar á þeim vanda, sem stafaði af því að fastir starfsmenn voru ekki tiltækir, með því til dæmis að setja hæfan mann til að vinna umrætt verk. Hefur ekki komið fram, að slíkrar lausnar hafi verið leitað eða hún ekki verið tæk af einhverjum ástæðum. Þá var það fallið til þess að valda töfum á afgreiðslu málsins, að kæra Z var ekki send Skipulagsstjórn ríkisins og byggingarnefndar Reykjavíkur fyrr en raun bar vitni.

Það er samkvæmt framansögðu niðurstaða mín, að ekki hafi verið réttlætt, að úrskurður í kærumáli þeirra A og B skuli ekki hafa gengið fyrr en 127 dagar voru liðnir frá því að lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins lauk. Samrýmist þessi töf hvorki settum lögum né vönduðum stjórnsýsluháttum. Skal hér áréttað, að stjórnvöldum ber að haga meðferð mála með þeim hætti að tryggt sé að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir.

2. Skýringar á töfum á afgreiðslu málsins

Ganga verður út frá þeirri grundvallarreglu, að stjórnvöldum beri að svara erindum, sem þeim berast, svo fljótt sem verða má. Hins vegar eru viðfangsefni, sem ráðuneytum berast, margvísleg og tekur úrlausn þeirra því óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi eru þess eðlis, að fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla þeirra muni taka nokkurn tíma. Á þetta til dæmis við um mál, þar sem afla þarf umsagna annarra aðila svo og gagna. Dragist hins vegar af einhverjum ástæðum afgreiðsla lengur en ætla verður að aðilar geri ráð fyrir, er brýnt að tafir á svörum við erindum séu skýrðar fyrir þeim. Jafnframt ber þá að upplýsa, eftir því sem kostur er, ástæður tafanna og hvenær úrlausnar sé að vænta. Slíkir stjórnsýsluhættir eru nauðsynlegt skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts, sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi.

Af gögnum málsins er ljóst, að ráðuneytið sendi kæranda ekki bréf, sem skýrði tafir á afgreiðslu kærumálsins, fyrr en 14. ágúst 1991 og þá að undangenginni sérstakri fyrirspurn kæranda. Hafði þá afgreiðsla málsins dregist meira en einn mánuð fram yfir lögskipaðan afgreiðslufrest málsins. Telja verður, að sérstakt tilefni hafi verið fyrir ráðuneytið að senda aðilum máls slíkt bréf miklu fyrr, þar sem í upphafi meðferðar málsins mátti vera ljóst, að meðferð þess myndi af ýmsum ástæðum geta tekið lengri tíma en aðilar máttu gera ráð fyrir. Einnig ber hér að hafa í huga, að kærendur höfðu borið fram kröfu um stöðvun byggingarframkvæmda og upplýsingar um gang málsins gátu því skipti þá verulegu máli vegna annarra úrræða, sem til greina komu.

Gefur þetta, að mínum dómi, tilefni til þess, að ráðuneytið hugi að reglum sínum um svör við erindum, er því berast, og framkvæmd þeirra. Vísa ég í því efni til þeirra sjónarmiða, er fram komu í áliti mínu frá 29. desember 1989 (sjá SUA 1989, bls. 83).

3. Frestun á réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar

A og B hafa einnig kvartað yfir því, að umhverfisráðuneytið hafi ekki stöðvað byggingarframkvæmdir á lóðinni X-götu 20, á meðan málið var til meðferðar í ráðuneytinu.

Með bréfi þeirra A og B 7. mars 1991 var farið fram á, að framkvæmdir að X-götu 20 yrðu stöðvaðar, þar til kæra sú, sem þau voru með í undirbúningi, hefði verið úrskurðuð. Með bréfi, dags. 10. apríl 1991, svaraði ráðuneytið því til, að það "gæti ekki átt hlut að stöðvun framkvæmda" af þeim ástæðum meðal annars, að fyrir lægi byggingarleyfi, staðfest af byggingarnefnd og borgarstjórn Reykjavíkur.

Með bréfi, dags. 3. september 1991, var ítrekað af hálfu A og B, að framkvæmdir á lóðinni X-götu 20 yrðu stöðvaðar af ráðuneytinu, þar til niðurstaða lægi fyrir í kærumálinu.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 11. október 1991, kom fram, að ráðuneytið fengi ekki séð, að það hefði heimild til þess að stöðva framkvæmdir á umræddri lóð, hvorki samkvæmt 6. gr. skipulagslaga né öðrum lagaákvæðum.

Það er almenn regla í stjórnsýslurétti, að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki sjálfkrafa réttaráhrifum stjórnsýsluákvörðunar. Í nokkrum tilvikum eru lögfestar undantekningar frá þessari meginreglu. Má þar sem dæmi nefna 2. málslið 4. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, þar sem fram kemur að óheimilt sé að hefja eða halda áfram framkvæmdum samkvæmt byggingarleyfi, leiti skipulagsstjóri úrskurðar umhverfisráðherra um gildi þess. Þá má einnig finna sett ákvæði, er þræða milliveginn og heimila æðra stjórnvaldi að fresta réttaráhrifum stjórnsýsluákvörðunar, á meðan mál er til meðferðar, þar sem sérstakar ástæður mæla með því, sbr. t.d. 2. málslið 2. mgr. 56. gr. laga nr. 53/1966 um vernd barna og ungmenna.

Í ólögmæltum tilvikum verður að telja, að æðra stjórnvald hafi oft á tíðum heimild til þess að fresta réttaráhrifum ákvörðunar lægra stjórnvalds, á meðan kæra er til meðferðar hjá því, ef sérstakar ástæður mæla með því. Telja verður, að slík heimild sé til dæmis fyrir hendi, þegar hvort tveggja er, að heimild er til kæru máls til æðra stjórnvalds og hið æðra stjórnvald fer jafnframt með yfirstjórn þeirra mála, sem um er að ræða, og getur í sumum tilvikum tekið upp mál til meðferðar að eigin frumkvæði. Þegar æðra stjórnvald hefur slíkt vald og getur bæði fellt ákvörðun lægra stjórnvalds úr gildi og tekið nýja ákvörðun, verður að líta svo á, að æðra stjórnvald geti þá gert það, sem minna er, að fresta réttaráhrifum ákvarðana lægra stjórnvalds, á meðan mál er til kærumeðferðar hjá því, ef sérstakar ástæður mæla með því. Þar sem telja verður, að umhverfisráðuneytið hafi að meginstefnu slíka stöðu samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, sbr. 1. mgr. 1. gr., 4. mgr. 2. gr. og 3. mgr. 6. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, sbr. 14. gr. laga nr. 47/1990, og 3. mgr. 1. gr., 3. gr., 2. mgr. 6. gr., 1. mgr. 7. gr., 7. og 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990, verður að líta svo á, að umhverfisráðuneytið hafi heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar lægra stjórnvalds í byggingarmálum, á meðan þau eru til kærumeðferðar hjá ráðuneytinu, ef sérstakar ástæður mæla með því.

Við úrlausn þess, hvort beita hafi átt þessu úrræði í máli því, sem hér er til athugunar, verður meðal annars að líta til þess sjónarmiðs, hve líklegt hafi verið að ákvörðun lægra stjórnvalds yrði breytt í úrskurði ráðherra. Þess vegna er ekki fært að leysa úr umræddu álitaefni, nema að taka úrskurð ráðuneytisins, dags. 9. nóvember 1991, til efnislegrar umfjöllunar. Þar sem ekki hefur verið kvartað yfir efnisúrlausn ráðuneytisins í málinu og lögmaður A og B hefur tjáð mér, að í athugun sé, hvort bera eigi umræddan úrskurð undir dómstóla, hef ég ákveðið að kanna þennan þátt málsins ekki frekar að svo stöddu, sbr. 3. tl. 1. mgr. 10. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis."

VII. Niðurstaða.

Meginatriði niðurstöðu minnar voru samkvæmt framansögðu svohljóðandi:

"Það er niðurstaða mín í máli þessu, að afgreiðsla umræddrar kæru A og B hafi tekið of langan tíma. Einnig hafa tafir á afgreiðslu málsins, sem fyrirsjáanlegar voru, ekki verið skýrðar nægjanlega snemma fyrir aðilum málsins.

Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, tel ég, að umhverfisráðuneytið hafi heimild til þess að fresta réttaráhrifum kærðra ákvarðana í byggingarmálum, ef sérstakar ástæður mæla með því. Er ástæða til að árétta, að kæruheimild til umhverfisráðuneytisins yrði í sumum tilvikum í raun þýðingarlaus, væri slík heimild ekki fyrir hendi. Af þessum sökum tel ég sérstaka ástæðu til þess, að sett verði skýrt ákvæði í byggingarlög um slíka frestunarheimild umhverfisráðuneytisins, til þess að taka hér af allan vafa. Af þessu tilefni er álit þetta einnig sent forseta Alþingis, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 11. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis."

VIII. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 18. desember 1992, spurðist ég fyrir um það hjá umhverfisráðuneytinu, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu.

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 18. febrúar 1993, og segir þar meðal annars svo:

"Í tímans rás hafa margvísleg vandamál komið upp við framkvæmd gildandi skipulagslaga nr. 19/1964, ásamt síðari breytingum, og gildandi byggingarlaga nr. 54/1978, ásamt síðari breytingum. Meðal annars af þeirri ástæðu fól núverandi umhverfisráðherra þeim [...], skipulagsstjóra ríkisins og [...], formanni Sambands íslenskra sveitarfélaga, að semja frumvarp til laga um skipulags- og byggingarmál og var frumvarpið lagt fram til kynningar á 115. löggjafarþingi. Umhverfisnefnd tók frumvarpið til efnislegrar meðferðar og leitaði eftir umsögnum. Frumvarpið var að nýju lagt fram á 116. löggjafarþingi, skömmu fyrir jól, og hefur nú verið mælt fyrir því.

Ráðuneytið telur að þar sem nýtt frumvarp til skipulags- og byggingarlaga hefur verið lagt fram á Alþingi, þar sem er að finna heimild til þess að fresta réttaráhrifum kærðra ákvarðana í byggingarmálum, sé ekki sérstök ástæða til þess að breyta gildandi byggingarlögum. Samkvæmt 38. gr. frumvarpsins er sérstakri úrskurðarnefnd heimilt, að kröfu kæranda, að leggja það fyrir sveitarstjórn að láta stöðva framkvæmdir þar til úrskurður nefndarinnar liggur fyrir en stöðvunin má þó eigi standa lengur en í tvo mánuði. Hins vegar kann að vera að 38. gr. frumvarpsins sé ekki nægilega víðtæk og mun ráðuneytið athuga það mál sérstaklega með tilliti til álits yðar og koma ábendingum þar að lútandi til þingnefndar, ef ástæða þykir til.

Kæmi upp sambærilegt tilfelli og var í máli nr. 497/1991 myndi ráðuneytið að öllum líkindum fara að áliti yðar og væntanlega beita þeirri heimild sem þér teljið að ráðuneytið hafi að meginstefnu til, sbr. 1. mgr. 1. gr., 4. mgr. 2. gr. og 3. mgr. 6. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, sbr. 14. gr. laga nr. 47/1990, og 3. mgr. 1. gr., 3. gr., 2. mgr. 6. gr., 1. mgr. 7. gr., 7. og 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990, ef sérstakar ástæður mæltu með slíku."