Máli lokið með áliti, dags. 27. október 1992.
Í tilefni af tveimur úrskurðum barnaverndarráðs um takmörkun og afnám umgengnisréttar, er komið höfðu við sögu tveggja kvartana, sem beint hafði verið til umboðsmanns, ákvað umboðsmaður að kanna úrskurði ráðsins um sviptingu forsjár og um umgengnisrétt. Með hliðsjón af nýjum lögum nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, sem taka áttu gildi 1. janúar 1993, og barnalaga nr. 20/1992 er gengið höfðu í gildi 1. júlí 1992, ákvað umboðsmaður að einskorða álit sitt við það athugunarefni, hvernig haga bæri rökstuðningi barnaverndaryfirvalda fyrir ákvörðunum um að svipta foreldri forsjá barns og ákvörðunum um að takmarka eða afnema umgengni milli foreldra og barna. Umboðsmaður tók fram, að samkvæmt ákvæðum laga nr. 20/1992 og laga nr. 58/1992 bæri foreldrum bæði réttur og skylda til að fara með forsjá barna sinna. Einnig bæri foreldrum réttur og skylda til umgengni við börn sín og væri sá réttur óháður því, hvort foreldri færi með forsjá barns eða hvar barn dveldist. Nyti þessi réttur og skylda foreldra til að annast börn sín og eiga samneyti við þau verndar alþjóðlegra mannréttindasáttmála, sem Ísland væri aðili að, og skipti þar mestu 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Að lögum bæri barnaverndaryfirvöldum að ráða málum af þessu tagi til lykta með úrskurði, er skyldi vera skriflegur og rökstuddur. Ákvarðanir um sviptingu forsjár eða afnám eða takmörkun á umgengni, að lögmætum skilyrðum uppfylltum, fælu í sér frávik frá fyrrnefndum grundvallarreglum. Af því leiddi, að rökstuðningur fyrir slíkum ákvörðunum yrði að geyma greinargerð fyrir þeim atvikum og ástæðum, sem ákvörðun byggði á, auk tilvísunar til þeirra lagaákvæða, sem við ættu. Almennar staðhæfingar um það, hvað barni væri fyrir bestu, án nánari útskýringa, dygði ekki sem rökstuðningur.
I. Málavextir.
Annar úrskurðurinn, dags. 10. nóvember 1988, takmarkaði umgengni milli föður og dóttur með þeim hætti, að þau skyldu hittast fjórum sinnum á ári, fjórar klukkustundir í senn, undir eftirliti barnaverndarnefndar. Ákvörðun þessi var í bréfi ráðsins til mín 1. febrúar 1989 studd þeim rökum, meðal annars, að dóttirin hefði ekki "þörf fyrir" að hitta föður sinn oftar. Um mál þetta er nánar fjallað í áliti mínu frá 3. maí 1989 (SUA 1989:79).
Í hinum úrskurðinum, dags. 11. maí 1988, var hafnað með öllu umgengni milli föður og sonar, en foreldrar barnsins voru svipt forsjá þess. Í rökstuðningi barnaverndarráðs sagði meðal annars:
"Varðandi kröfu [A] um umgengni við [B] sér barnaverndarráð engin rök fyrir því að komið verði á sambandi milli þeirra feðga að svo stöddu. [A] og [B] hafa aldrei sést og ekkert bendir til þess að drengurinn hafi þörf fyrir umgengni við föður sinn. Barnaverndarráði er kunnugt um það, eins og áður sagði, að drengnum líður vel hjá fósturforeldrum sínum og telur að hann hafi þörf fyrir festu og öryggi í fóstrinu sem umgengni við föður gæti hugsanlega truflað, enda er [B] aðeins þriggja ára gamall."
Af ofangreindu tilefni ritaði ég barnaverndarráði svohljóðandi bréf 4. maí 1990:
"Ég vísa til fyrri bréfaskipta út af kvörtun [A], m.a. út af þeirri niðurstöðu barnaverndaryfirvalda, að synja honum algerlega um umgengni við son sinn [B]. Mér er ljóst, að aðstæður í máli þessu eru þær, að færa má veigamikil rök fyrir þessari niðurstöðu. Skoðun mín er hins vegar sú, eins og ég hef áður látið í ljósi í áliti frá 3. maí 1989 (Mál nr. 66/1988), að í VIII. kafla barnalaga, sbr. 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sé mælt fyrir um gagnkvæman umgengnisrétt foreldra og barna. Þennan rétt sé hins vegar stundum óhjákvæmilegt að skerða eða jafnvel afnema, þegar sérstakar ástæður eru fyrir hendi og þá einkum þegar barni stafar hætta af umgengni við foreldri. Samkvæmt þessum sjónarmiðum, þarfnast skerðing og afnám umgengnisréttar jafnan sérstaks rökstuðnings. Ég tel, að orðalag úrskurðar barnaverndarráðs frá 11. maí 1988 í máli [A] samrýmist naumast umræddum lagasjónarmiðum og frekari skýringar hafa ekki komið fram af hálfu ráðsins. Af ofangreindum ástæðum hef ég ákveðið að kanna úrskurði ráðsins um sviptingu forsjár og um umgengnisrétt. Ég óska eftir samráði við ráðið um fyrirkomulag þessarar athugunar, meðal annars um það, til hvaða tímabils athugunin taki. Stefán Már Stefánsson prófessor mun starfa með mér að þessari athugun og hef ég beðið hann að eiga tal við formann eða framkvæmdastjóra ráðsins um framkvæmdina."
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Könnun sú, sem vísað er til í ofangreindu bréfi mínu frá 4. maí 1990, tók til úrskurða Barnaverndarráðs Íslands á árunum 1983-1990. Einnig átti Stefán Már Stefánsson, sem könnunina annaðist, viðræður við þáverandi formann barnaverndarráðs, Sigríði Ingvarsdóttur, og Björn Líndal, sem var formaður ráðsins á árunum 1983-1986. Stefán Már skilaði skýrslu um athugun sína 7. ágúst 1990. Í framhaldi af því fól ég Stefáni Má að kanna nokkur atriði í löggjöf nágrannaríkja um forsjá barna og umgengnisrétt barna og foreldra svo og um meðferð deilumála um forsjá og umgengnisrétt. Skilaði hann skýrslu um þetta efni 7. september 1991.
Fyrir Alþingi 1991 voru lögð tvö frumvörp til laga á því sviði, sem hér um ræðir. Annað var frumvarp til barnalaga og hitt frumvarp til laga um vernd barna og ungmenna. Bæði þessi frumvörp voru afgreidd sem lög á nefndu þingi. Eru það barnalög nr. 20/1992, sem gengu í gildi 1. júlí 1992, og lög nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna, sem taka eiga gildi 1. janúar 1993.
Með hliðsjón af þessum nýju lögum hef ég ákveðið að takmarka álit mitt við það íhugunarefni, hvernig haga beri rökstuðningi barnaverndaryfirvalda fyrir ákvörðunum um að svipta foreldri forsjá barns og ákvörðunum um að takmarka eða afnema umgengni milli foreldra og barna.
III. Niðurstaða.
Í niðurstöðum álits míns, dags. 27. október 1992, sagði svo:
1.
"Samkvæmt meginreglum 29. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. einkum 3. mgr. 29. gr., ber foreldrum bæði réttur og skylda til að fara með forsjá barna sinna. Foreldrum ber einnig réttur og skylda til umgengni við börn sín, sbr. VI. kafla barnalaga nr. 20/1992. Er sá réttur óháður því, hvort foreldri fer með forsjá barns eða hvar barn dvelur, sbr. 37. og 38. gr. barnalaga nr. 20/1992 og 33. gr. laga nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna. Sama viðhorf kemur fram í lögum nr. 60/1972 um stofnun og slit hjúskapar, sbr. 47. gr. Rétt er að hafa í huga, að þessi réttur og skylda foreldra til að annast um börn sín og eiga samneyti við þau, nýtur verndar alþjóðlegra mannréttindasáttmála, sem Ísland er aðili að, og skiptir þar mestu 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu.
2.
Samkvæmt lögum nr. 53/1966 um vernd barna og ungmenna er barnaverndaryfirvöldum með vissum skilyrðum rétt að svipta foreldri forsjá barns og takmarka eða afnema umgengnisrétt þess. Rækilegri ákvæði eru um þetta í lögum nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna. Ég tel ekki ástæðu til að fjalla nánar í áliti þessu um þessi skilyrði út af fyrir sig.
Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 53/1966 skal barnaverndarnefnd ráða öllum meiri háttar málum til lykta með úrskurði. Sama gildir um barnaverndarráð, sbr. 56. gr. laganna. Ákvarðanir um sviptingu forsjár og afnám eða takmörkun umgengnisréttar eru meiri háttar mál í þessum skilningi. Skýrari ákvæði eru um þetta í lögum nr. 58/1992, sbr. 45. og 49. gr.
Úrskurðir barnaverndaryfirvalda um þau efni, er hér um ræðir, skulu vera skriflegir og rökstuddir, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992. Í síðastgreindu ákvæði er áréttað, að í úrskurði skuli rekja málavexti og greina forsendur og niðurstöður.
Sem fyrr er rakið ber foreldrum lögum samkvæmt réttur og skylda til að fara með forsjá barna sinna. Þá ber foreldrum einnig réttur og skylda til umgengni við börn sín. Ákvörðun um sviptingu forsjár, eða afnám eða takmörkun umgengnisréttar, að lögmæltum skilyrðum uppfylltum, fela í sér frávik frá þessum grundvallarreglum. Af þessu leiðir að rökstuðningur fyrir slíkum ákvörðunum verður að geyma greinargerð fyrir þeim atvikum og ástæðum, sem ákvörðun byggir á, auk tilvísunar til þeirra lagaákvæða, sem við eiga. Almenn staðhæfing um það, hvað barni sé fyrir bestu, án nánari útskýringa, er ekki nægjanlegur rökstuðningur fyrir umræddum ákvörðunum. Rökstuðningur, sem byggir á því sjónarmiði að barn hafi ekki þörf fyrir umgengni við foreldri, er ósamrýmanlegur framangreindum grundvallarreglum, auk þess sem lögin geyma ekki heimild til að byggja sviptingu eða takmörkun umgengnisréttar á þeirri ástæðu. Rökstuðningur, sem byggir á þessu sjónarmiði, er því andstæður 14. gr. laga nr. 53/1966, sbr. nú 45. gr. laga nr. 58/1992 og ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
3.
Ég tel rétt, að vekja athygli félagsmálaráðuneytisins, menntamálaráðuneytisins og Barnaverndarráðs Íslands á ofangreindum sjónarmiðum mínum, að því er snertir rökstuðning fyrir ákvörðunum barnaverndaryfirvalda um sviptingu forsjár foreldra fyrir börnum sínum og um takmörkun eða afnám umgengnisréttar."