Álit

I.

Á árinu 1992 fjallaði ég um tvö mál, þar sem reyndi á rétt Húsnæðisstofnunar ríkisins til gjaldtöku af skuldurum vegna innheimtu lána í vanskilum. Mál þessi vörðuðu sama ágreiningsefni. Hér á eftir er rakið álit mitt í öðru málinu (máli nr. 346/1990).

Hinn 13. október 1990 leituðu til mín A og B, og kvörtuðu yfir því, að á afborganir af íbúðarlánum, sem þau hefðu fengið hjá Byggingarsjóði ríkisins og ekki staðið í skilum með, hefði verið lagður innheimtukostnaður.

A og B greindu svo frá málavöxtum, að þau hefðu undirritað fjögur skuldabréf vegna lána hjá Byggingarsjóði ríkisins. Hefðu þrjú þeirra verið með gjalddaga fjórum sinnum á ári, en eitt með gjalddaga í nóvember ár hvert. Þeim hefði ekki tekist að greiða afborganir í febrúar og maí 1990 á réttum gjalddögum. Sama máli hefði gegnt um greiðslu í nóvember 1989. Er A og B hugðust greiða umræddar afborganir í ágúst 1990, hefði þeim jafnframt verið gert að greiða sérstakan innheimtukostnað vegna vanskilanna. Í framhaldi af því hefðu þau ákveðið greiða afborganir umræddra lána, en greiða innheimtukostnaðinn í greiðslugeymslu.

Í bréfi A og B til mín frá 13. október 1990 sagði meðal annars:

"Við fáum ekki séð, að Húsnæðisstofnun hafi lagaheimild til gjaldtöku vegna vanskila skuldara. Húsnæðisstofnun skákar í því skjóli, að lögmenn innheimti vanskilin í umboði Húsnæðisstofnunar. Við þetta höfum við það að athuga, að lögmenn Húsnæðisstofnunar eru ríkisstarfsmenn, sem ekki hafa sjálfstæða heimild til gjaldtöku af neinu tagi og laun þeirra eiga að greiðast af ríkissjóði samkvæmt gildandi kjarasamningum.

Þó svo að við í ágústmánuði, gerðum skil á nóvember, febrúar og maí greiðslum sá Húsnæðisstofnun ekki ástæðu til að fella innheimtukostnaðinn niður, en fyrstu vikuna í september fengum við upphringingu frá Landsbanka Íslands, útibúinu í [X], þar sem okkur var tjáð, að gerðar hefðu verið eftirfarandi breytingar á innheimtukostnaðinum. Kr. 7.190,- af fyrsta láni, kr. 3.500,- af öðru, kr. 1.750.- af þriðja og kr. 1.750,- af því fjórða. Með tilliti til framanritaðs gátum við ekki samþykkt þá breytingu."

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 2. nóvember 1990, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að Húsnæðisstofnun ríkisins léti mér í té upplýsingar um, á hvaða lagagrundvelli umræddur kostnaður væri innheimtur, í hverju hann væri fólginn og frá hvaða tíma hann hefði verið innheimtur. Í svarbréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins, dags. 27. nóvember 1990, kom eftirfarandi fram:

"1) Umrædd gjaldtaka fer fram í nafni lögmanna Húsnæðisstofnunar ríkisins og er byggð á gjaldskrá Lögmannafélags Íslands. Innheimtukostnaðurinn er lagður á skv. almennum réttarreglum og þeim heimildum, sem lögmenn hafa til gjaldtöku með hliðsjón af taxta Lögmannafélags Íslands. Í gjaldskrá Lögmannafélagsins eru ákvæði um gjaldtöku vegna vinnu og undirbúnings við uppboðsbeiðnir og innheimtuþóknun. Gjaldtakan er því í fullu samræmi við heimildir fyrir lögfræðilegum innheimtuaðgerðum, þar sem skuldareigandi er knúinn til aðgerða vegna vanskila af hálfu skuldara. Byggingarsjóði ríkisins ber að grípa til lögmætra aðgerða til að innheimta vanskil á lánum sínum og skuldarar verða að greiða þann kostnað, sem leiðir af vanefndum þeirra. Hóflegri gjaldtöku, sem leggst jafnt á vanskil skuldara, án tillits til búsetu þeirra, er ætlað að standa undir þessum kostnaði.

Að heimild til gjaldtöku sé ótvírætt fyrir hendi kemur auk þessa m.a. fram í álitsgerð Lagastofnunar Háskóla Íslands, [...] frá 25. apríl sl.

2) Innheimtukostnaðurinn er fólginn í gjaldi á fyrstu uppboðsbeiðni og er kr. 7.190.-. Á uppboðsbeiðni nr. 2 vegna sömu eignar er lagt gjald, sem er 50% þar af og nemur kr. 3.595.-. Sé uppboðsbeiðni nr. 3 send vegna sömu íbúðar nemur gjaldið 25% af hinu upphaflega, þ.e. kr. 1.798.-. Gjald vegna uppboðsbeiðna er krafið þegar uppboðsbeiðnir eru sendar fógetum, sem getur verið frá u.þ.b. þremur til tólf mánuðum eftir gjalddaga í vanskilum. Gjalddagar lána eru öllum lántakendum kunnir, enda greiðsluseðlar og ítrekanir sendar og að auki hafa gjalddagar verið rækilega auglýstir í fjölmiðlum í hverju tilviki. Þær auglýsingar ber vissulega að skilja sem "aðvaranir".

Vert er að leggja sérstaka áherslu á, að gjaldskrá Lögmannafélagsins er í þessu tilviki nýtt mjög hóflega, skv. sérstakri ákvörðun framkvæmdastjóra þessarar stofnunar. Fer gjald stiglækkandi ef skuldari er með fleiri en eitt lán í vanskilum. Þá er ekki innheimt sérstaklega fyrir útlagðan kostnað til fógeta, heldur ber stofnunin hann.

Þá skal þess einnig getið, að innheimtukostnaður þessi hefur verið reiknaður á uppboðsbeiðnir vegna vanskila frá og með 1. júlí sl., þegar lögmenn Húsnæðisstofnunar tóku við innheimtu vanskila við byggingarsjóðina frá lögfræðideild Landsbanka Íslands, er hafði annast það frá upphafi.

Ofangreint innheimtugjald skiptist þannig:

a) Ritlaun, þ.e. undirbúningur og vinna við uppboðsbeiðni: kr. 2.454.-.

b) Grunngjald innheimtuþóknunar: kr. 1.821.-

c) Lágmarksinnheimtuþóknun, ef vanskil eru meira en kr. 6.000.-: kr. 1.500.-.

Samtals kr. 5.775.-

Að auki virðisaukaskattur 24.5%, kr. 1.414.-

Samtals kr. 7.190.-

Auk þess geta að sjálfsögðu fallið á dráttarvextir."

Hinn 27. nóvember 1990 óskaði ég eftir því, að Húsnæðisstofnun ríkisins upplýsti, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, hvort ákvörðun umrædds innheimtukostnaðar færi eftir taxta Lögmannafélags Íslands. Upplýsingar stofnunarinnar bárust með bréfi hennar, dags. 24. janúar 1991, og þar kom eftirfarandi fram:

"Umrædd gjaldtaka fer fram í nafni lögmanna Húsnæðisstofnunar ríkisins og er byggð á gjaldskrá Lögmannafélags Íslands. Annan hátt er ekki hægt að hafa á. Þar eru ákvæði um gjaldtöku vegna vinnu og undirbúnings við uppboðsbeiðnir og innheimtuþóknun. Allar greiðslur vegna þessa renna til Húsnæðisstofnunarinnar. Gjaldtakan er því í fullu samræmi við heimildir fyrir lögfræðilegum innheimtuaðgerðum, þar sem skuldareigandi er knúinn til aðgerða vegna vanskila skuldara. Vert er að leggja sérstaka áherslu á, að gjaldskrá L.M.F.Í. er í þessum tilfellum nýtt mjög hóflega, samkvæmt ákvörðun framkvæmdastjóra þessarar stofnunar, og gjald fer stiglækkandi, ef skuldari er með fleiri en eitt lán í vanskilum. Þá er ekki innheimt núna sérstaklega fyrir útlögðum kostnaði til fógeta, heldur ber stofnunin hann.

Gjald vegna uppboðsbeiðna er krafið þegar uppboðsbeiðnir eru sendar fógetum, sem getur verið frá u.þ.b. þremur til tólf mánuðum eftir gjalddaga og lán því komin í vanskil. Gjalddagar lána eru öllum lántakendum kunnir, enda greiðsluseðlar og ítrekanir sendar og að auki hafa gjalddagar verið rækilega auglýstir í fjölmiðlum í hverju tilviki. Þær auglýsingar ber vissulega að skilja sem "aðvaranir".

Fyrir 1. júlí sl. var verulegt ósamræmi varðandi greiðslur, sem skuldarar urðu að bera vegna vanskila sinna, allt eftir búsetu þeirra. Skuldarar á landsbyggðinni báru lögfræðikostnað, greiddu dagpeninga og ferðakostnað, en skuldarar í höfuðborginni ekki. Með núverandi gjaldtöku bera skuldarar sama kostnað, óháð búsetu. Samkvæmt því er landsbyggðarmönnum ekki lengur gert að greiða sérstaklega fyrir mætingar, dagpeninga og ferðakostnað lögmanna skuldareiganda.

Byggingarsjóði ríkisins ber að grípa til lögmætra aðgerða til að innheimta vanskil á lánum sínum og skuldarar verða að greiða þann kostnað, sem leiðir af vanefndum þeirra. Hóflegri gjaldtöku, sem leggst jafnt á vanskil skuldara, án tillits til búsetu, er ætlað að standa undir þessum kostnaði.

Sé skuldari með mörg lán á sömu íbúð í vanskilum er innheimtukostnaðurinn fólginn í gjaldi á fyrstu uppboðsbeiðni kr. 7.190.-, á aðra uppboðsbeiðni (50%) kr. 3.595, á þá þriðju (25%) kr. 1.798.- o.s.frv.

Kr. 7.190,- skiptast þannig:

Ritlaun (undirbúningur og vinna við uppboðsbeiðni)

kr. 2.454,-

Grunngjald innheimtuþóknunar

kr. 1.821,-

Lágmarks innheimtuþóknun, ef vanskil eru meiri en kr. 6.000,-,

kr. 1.500,-

Samtals kr. 5.775,-

Að auki virðisaukaskattur 24.5%

kr. 1.414,-

Samtals kr. 7.190,-

Að auki geta fallið á dráttarvextir.

Innheimtukostnaður var reiknaður á uppboðsbeiðnir 1. júlí sl. þegar lögmenn Húsnæðisstofnunar tóku við innheimtu vanskila við Byggingarsjóðina frá lögfræðideild Landsbanka Íslands.

Innheimtukostnaður er lagður á skv. almennum réttarreglum og þeim heimildum sem lögmenn hafa til gjaldtöku með hliðsjón af taxta L.M.F.Í."

Með bréfum 19. desember 1990 og 29. janúar 1991 gaf ég A og B kost á að senda mér þær athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum bréfum Húsnæðisstofnunar ríkisins. Athugasemdir þeirra bárust mér með bréfum þeirra, dags. 28. janúar 1991 og 20. febrúar s.á.

III.

Hinn 27. ágúst 1991 óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B og léti mér í té þau gögn, sem stofnunin kynni að hafa um málið og mér höfðu ekki þegar verið send. Sérstaklega óskaði ég eftir því að mér yrðu látnar í té eftirfarandi upplýsingar og gögn:

"a) Ljósrit af skuldabréfum vegna þeirra lána, sem leiddu til kröfu um innheimtukostnað á hendur [A], [B] og [...], og af uppboðsbeiðnum, sem sendar voru af því tilefni, sem og af afturköllunum, ef þær hafa verið sendar.

b) Sundurliðun á þeim kostnaði, sem [A], [B] og [...] var endanlega gert að greiða í innheimtukostnað vegna þeirra afborgana, sem kvörtun þeirra tekur til, og staðfestingu á því, hvað þau hafa greitt, þ.m.t. afrit af greiðslukvittunum. c) Hvort og þá með hvaða hætti skuldurum lána hjá Byggingarsjóði ríkisins hefur verið gerð grein fyrir þeirri breyttu framkvæmd varðandi innheimtukostnað, sem upplýst er að kom til framkvæmda 1. júlí 1990, og hvort skuldarar hafa fyrirfram fengið viðvörun um, að vanskil fram yfir tiltekinn dag leiði til þess að krafist verði uppboðs á veðsettri eign með þeim kostnaði, sem af því leiðir.

d) Í þeim svörum, sem ég hef fengið frá Húsnæðisstofnun ríkisins, kemur fram að innheimtukostnaður sá, sem stofnunin krefur skuldara um, er miðaður við gjaldskrá Lögmannafélags Íslands. Af því tilefni óska ég eftir upplýsingum um, hvort fram hafi farið athugun á því af hálfu stofnuninnar, hver sé raunverulegur kostnaður stofnunarinnar vegna innheimtu vanskilaskulda hjá Byggingarsjóði ríkisins.

e) Samkvæmt sýnishornum af uppboðsbeiðnum og afturköllun uppboðsbeiðna, sem ég hef fengið í hendur og eru frá árinu 1991, eru þær undirritaðar þannig: "F.h. lögfræðideildar Húsnæðisstofnunar ríkisins Landsbanki Íslands veðdeild". Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum um, hvernig sé háttað samstarfi Húsnæðisstofnunar ríkisins og veðdeildar Landsbanka Íslands vegna umræddrar innheimtu og hvaða breyting hafi í raun orðið varðandi ritun uppboðsbeiðna vegna vanskila á lánum hjá Byggingarsjóði ríkisins hinn 1. júlí [1990].

f) Eins og fram kom í staflið e hér að framan, er tilgreint að uppboðsbeiðnir séu sendar f.h. lögfræðideildar Húsnæðisstofnunar ríkisins. Hið sama á einnig við bréfhaus þann, sem uppboðsbeiðnin er rituð á. Með hliðsjón af 3. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins óska ég eftir upplýsingum, hvort og þá á hvaða lagagrundvelli hafi verið stofnað til sjálfstæðrar lögfræðideildar innan Húsnæðisstofnunar ríkisins og þá hvort sú deild hafi sjálfstæðan fjárhag."

Með bréfi, dags. 10. október 1991, bárust mér frá Húsnæðisstofnun ríkisins gögn og upplýsingar varðandi liði a og b. Í bréfi stofnunarinnar frá 15. nóvember 1991 komu svo fram skýringar stofnunarinnar og upplýsingar varðandi liði c til f í áðurgreindu bréfi mínu. Síðarnefnt bréf stofnunarinnar er svohljóðandi:

"1) Í c-lið bréfsins er spurst fyrir um það "hvort og þá með hvaða hætti lántakendum hafi verið gerð grein fyrir þeirri breytingu á greiðslu innheimtukostnaðar vegna vanskila, er kom til framkvæmda 1. júlí 1990". Af því tilefni skal yður skýrt frá því, að ekki þótti ástæða til að leggja í mikinn kostnað til kynningar á því, þar sem öllum lántakendum er, og hefur væntanlega ætíð verið ljóst, að vanskil geta leitt til útgjalda af þeirra hálfu vegna kostnaðar við innheimtu. Hefur reyndar verið svo alla tíð. Efnislega var því engin breyting gerð hér á, heldur mál jöfnuð á þann hátt, að þeir, sem áður urðu að greiða mjög háan kostnað, fengu stórmikla lækkun, en öðrum, sem áður höfðu sloppið að mestu eða alveg, var nú gert að greiða innheimtukostnað til jafns við hina. Eftir þessa breytingu sitja allir við sama borð, hvar sem þeir búa í landinu, en svo var ekki áður. Stofnunin sá ekki ástæðu til að auglýsa þetta sérstaklega.

Í c-lið er ennfremur spurst fyrir um það, hvort lántakendur hafi fyrirfram fengið "viðvörun" um, að vanskil, fram yfir tiltekinn dag, leiddu til þess, að krafist yrði uppboðs á veðsettri eign, með þeim kostnaði, sem af því leiðir. Í þessu efni er því til að svara, að í veðskuldabréfum þeim, er lántakendur undirrita við lántöku, var og er skýrt og greinilega tekið fram, að vanskil geti leitt til kostnaðar við innheimtu og gjaldfellingar á hlutaðeigandi láni. Þetta er grundvallaratriði, sem ætla verður að öllum lántakendum í landinu sé fullkomlega ljóst. Stofnunin sá því ekki ástæðu til þess að birta sérstakar "viðvaranir" til almennings um þetta mál.

2) Í d-lið bréfs yðar er óskað eftir upplýsingum um það, hvort fram hafi farið athugun á því, hver sé raunverulegur kostnaður vegna innheimtu á vanskilaskuldum. Hér er skemmst frá því að segja, að vissulega hefur slík athugun farið fram. Leiddu niðurstöður hennar í ljós, að greiðsla sú, sem ákveðin var, dugir tæpast eða ekki til að standa undir kostnaði við innheimtu vanskilaskulda við Byggingarsjóð ríkisins.

3) Í e-lið bréfs yðar er óskað eftir upplýsingum um:

a) Hvernig háttað sé samstarfi Húsnæðisstofnunarinnar og veðdeildar L.Í. vegna umræddrar innheimtu.

b) Hvaða breyting hafi orðið varðandi ritun uppboðsbeiðna vegna vanskila hinn 1.7. sl.

Af þessu tilefni skal yður hér með skýrt frá eftirgreindu:

a) Samstarf umræddra aðila er á þann veg, að veðdeild L.Í. póstsendir hlutaðeigandi einstaklingum og aðilum allar uppboðsbeiðnir - sem og afturkallanir á þeim - í nafni lögfræðideildar þessarar stofnunar, sem samkvæmt skipuriti ber nafnið innláns- og innheimtudeild.

b) Breyting að því er varðar ritun uppboðsbeiðna, frá og með 1.7.1990, hefur umfram allt verið í því fólgin, að þaðan í frá hefur veðdeild L.Í. séð um og annast hana í samræmi við fyrirmæli frá lögfræðingum þessarar stofnunar, er hafa haft það mál á sinni könnu, fyrir hennar hönd. Hafa þeir endurskipulagt alla innheimtumeðferðina, m.a. gert nauðsynlegar breytingar á eyðublöðum vegna uppboðsbeiðna og afturkallana á þeim. Í þessu sambandi má það einnig koma fram, að þeir sinna nú miklu fleiri þáttum innheimtunnar en áður var gert, meðan stofnunin hafði þau mál ekki í eigin höndum.

4) Í f-lið bréfs yðar er spurst fyrir um það "hvort og þá á hvaða lagagrundvelli hafi verið stofnað til sjálfstæðrar lögfræðideildar innan Húsnæðisstofnunar ríkisins og þá hvort sú deild hafi sjálfstæðan fjárhag". Af þessu tilefni skal yður skýrt frá því, að "sjálfstæð lögfræðideild" starfar ekki í stofnuninni og hefur aldrei gert. Hitt er annað mál, að innláns- og innheimtudeild stofnunarinnar starfar jafnframt sem lögfræðideild, að ýmsum lögfræðilegum verkefnum, eins og t.d. innheimtu vanskila, samningu lögfræðilegra umsagna, o.m.fl. af því tagi. Rekstur deildarinnar er aðgreindur sérstaklega í bókhaldi stofnunarinnar."

Með bréfi, dags. 3. desember 1991, gaf ég A og B kost á að senda mér athugasemdir í tilefni af framangreindu bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins. Athugasemdir A og B bárust mér með bréfi þeirra, dags. 27. desember 1991.

Hinn 13. febrúar 1992 heimsóttu starfsmenn mínir Húsnæðisstofnun ríkisins og veðdeild Landsbanka Íslands og kynntu sér á staðnum fyrirkomulag á innheimtu með aðstoð starfsmanna nefndra stofnana.

IV.

Í tilefni af framangreindu bréfi mínu frá 27. ágúst 1991 til stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins ritaði ég félagsmálaráðherra bréf, dags. 29. ágúst 1991, þar sem ég gaf ráðuneytinu kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af máli þessu. Ítrekaði ég tilmæli mín í bréfi, dags. 27. nóvember s.á. Svör félagsmálaráðuneytisins bárust mér með bréfi þess, dags. 9. desember 1991, og kom þar eftirfarandi fram:

"Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að gera sérstakar athugasemdir í máli þessu er varða framkvæmd Húsnæðisstofnunar á innheimtu lána í vanskilum og telur greinargerð Húsnæðisstofnunar til yðar, dags. 15. nóvember 1991, fullnægjandi í þessu efni."

V. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 5. maí 1992, fjallaði ég sérstaklega um verkefni Húsnæðisstofnunar ríkisins samkvæmt lögum og tilhögun samstarfs stofnunarinnar og veðdeildar Landsbanka Íslands. Þá fjallaði ég um verkahring innláns- og innheimtudeildar Húsnæðisstofnunar. Sagði svo um þetta:

"Í 2. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins segir, að Húsnæðisstofnun ríkisins sé "...sjálfstæð ríkisstofnun sem lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðuneytið". Samkvæmt 3. gr. laganna starfar stofnunin sem ein heild, en skiptist í þrjár deildir:

"Deild fyrir almenn íbúðaveðlán sem fari með málefni Byggingarsjóðs ríkisins og lánveitingar úr honum.

Deild fyrir félagslegar íbúðir sem annist málefni Byggingarsjóðs verkamanna og lánveitingar úr honum.

Tæknideild sem hafi með höndum tæknileg málefni stofnunarinnar og þjónustu við lántakendur."

Um hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins er fjallað í II. kafla laga nr. 86/1988. Kemur þar fram, að stofnunin fari með stjórn hins opinbera veðlánakerfis til húsnæðismála skv. lögunum.

Húsnæðismálastjórn fer samkvæmt 4. gr. laganna með stjórn stofnunarinnar. Er hlutverk hennar meðal annars, að hafa eftirlit með að stofnunin starfi í samræmi við gildandi lög og reglugerðir. Þá er stjórninni ennfremur ætlað að skera úr vafa- eða ágreiningsmálum varðandi einstakar lánveitingar og ákveða greiðsludaga þeirra, sbr. 2. og 3. tölul. 5. gr. laga nr. 86/1988.

Með stoð í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1988 var 5. janúar 1988 gerður samstarfssamningur á milli Húsnæðisstofnunar ríkisins og veðdeildar Landsbanka Íslands. Var þar samið um þá þjónustu, sem veðdeildin annast fyrir Húsnæðisstofnun ríkisins, m.a. vegna byggingarsjóðanna, og um endurgjald fyrir þjónustuna. Greinar 1.2. og 1.3. í nefndu samkomulagi eru svohljóðandi:

"1.2. Veðdeild annast vörslu skuldabréfa og sér um innheimtu lántökugjalda, afborgana, vaxta og verðbóta á þeim gjalddögum, sem veðskuldabréfin kveða á um.

1.3. Veðdeild sér um uppboðsbeiðnir varðandi öll vanskil við ofangreinda sjóði og fylgir þeim eftir til hlítar með aðstoð lögfræðideildar Landsbankans uns Húsnæðisstofnun tekur við þeim verkþætti."

Samkvæmt upplýsingum frá Húsnæðisstofnun hefur Veðdeild Landsbanka Íslands séð um að senda uppboðsbeiðnir og afturkalla uppboð. Þá hefur veðdeildin séð um uppgjör annarra skulda en þeirra, sem innláns- og innheimtudeild Húsnæðisstofnunar hefur sjálf fjallað um. Hefur verið gengið út frá þeirri verklagsreglu, að innláns- og innheimtudeild sjái um uppgjör krafna, ef vanskil nema annaðhvort hærri fjárhæð en kr. 400.000 eða hafa staðið lengur en í 2 ár. Sama máli hefur gegnt um vanskilaskuldir, sem veruleg óvissa var talin um. Í innláns- og innheimtudeild starfa 6 lögfræðingar og 4 ólöglærðir starfsmenn og er eitt af meginviðfangsefnum deildarinnar að sjá um umræddar innheimtur. Umræddir lögfræðingar sækja dómþing við þriðja uppboð í uppboðsrétti, en hafa fengið lögmenn, sem starfa á lögmannsstofum, til að sækja þing í uppboðsrétti í öðrum tilvikum. Innláns- og innheimtudeild hefur einnig önnur verkefni með höndum, til dæmis umsýslu fasteigna, sem keyptar hafa verið á uppboði, skjalagerð og álitsgerðir.

Í bréfi Húsnæðisstofnunar frá 27. nóvember 1990, sem rakið er í kafla II hér að framan, kemur fram, að "innheimtukostnaður" hafi verið reiknaður í uppboðsbeiðnum vegna vanskila frá og með 1. júlí 1990, "... þegar lögmenn Húsnæðisstofnunar tóku við innheimtu vanskila við byggingarsjóðina frá lögfræðideild Landsbanka Íslands, er hafði annast það frá upphafi". Var þá farið að taka innheimtuþóknun á grundvelli gjaldskrár Lögmannafélags Íslands. Gjaldskránni hefur þó alls ekki verið fylgt í hvívetna.

Samkvæmt framansögðu virðist ljóst, að umrædd innheimta veðdeildar Landsbanka Íslands er í umboði Húsnæðisstofnunar ríkisins og lýtur ákvörðun hennar, meðal annars um heimtu endurgjalds á vanskilakostnaði."

VI. Niðurstaða.

Um ágreiningsefni máls þessa var niðurstaða mín svohljóðandi:

1.

"Vegna kvörtunar þeirrar, sem hér er fjallað um, verður að leysa úr því, hvaða réttarreglur gildi um heimild Húsnæðisstofnunar ríkisins til að krefja lánþega um greiðslu kostnaðar við innheimtu lána, sem eru í vanskilum við Byggingarsjóð ríkisins, Húsbréfadeild eða Byggingarsjóð verkamanna. Þar sem Húsnæðisstofnun er ríkisstofnun, sbr. 2. gr. laga nr. 86/1988, gilda um hana, eftir því sem við á, reglur stjórnsýsluréttar, þar á meðal sú grundvallarregla, að ákvarðanir stofnunarinnar verða að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög.

Það er almenn regla, að kröfuhafi geti krafið skuldara um þann kostnað, sem stafar af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu vegna vanskila skuldara, þannig að kröfuhafi verði skaðlaus. Á grundvelli þessarar almennu réttarreglu getur Húsnæðisstofnun ríkisins krafið skuldara um greiðslu kostnaðar við innheimtu lána, sem eru í vanskilum við þá sjóði, sem undir stofnunina falla, þannig að stofnunin verði skaðlaus. Getur Húsnæðisstofnun sett reglur um heimtu hóflegs endurgjalds á þessum kostnaði innan þeirra marka, sem lagareglur setja, þar á meðal meginreglur stjórnsýsluréttar. Er rétt að taka fram, að ekki verður séð, að nein lagaheimild sé til þess að jafna niður á skuldara sérstökum kostnaði, sem rakinn verður til vanskila í einstökum tilvikum.

Í framangreindum bréfum Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 27. nóvember 1990 og 24. janúar 1991 segir, að "umrædd gjaldtaka [fari] fram í nafni lögmanna Húsnæðisstofnunar ríkisins og [sé] byggð á gjaldskrá Lögmannafélags Íslands". Þar er rétt að benda á, að nefnd gjaldskrá hlýtur að taka mið af þjónustu lögmannsstofa, sem reknar eru á eigin ábyrgð og áhættu sjálfstæðra lögmanna. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 86/1986, sbr. fyrrgreint bréf Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 15. nóvember 1991, starfar ekki sjálfstæð lögfræðideild á vegum stofnunarinnar, heldur innláns- og innheimtudeild, er jafnframt sér um lögfræðileg málefni. Þeir lögfræðingar, sem í deild þessari starfa, hafa verið ráðnir til starfa með launum samkvæmt kjarasamningum og ekki verður séð, að lögum samkvæmt verði að gera kröfu um að þeir hafi lögmannsréttindi eða til þess sé nauðsyn af öðrum ástæðum.

Með hliðsjón af því, sem að framan greinir, er það niðurstaða mín, að Húsnæðisstofnun ríkisins hafi ekki heimild í lögum til að leggja gjaldskrá Lögmannafélags Íslands til grundvallar ákvörðun þess innheimtukostnaðar, sem um hefur verið rætt. Í því efni skiptir heldur ekki neinu máli, þótt þeir starfsmenn Húsnæðisstofnunar, sem nú starfa að innheimtu, hafi fengið leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi samkvæmt lögum nr. 61/1942 um málflytjendur og komi fram fyrir hönd stofnunarinnar á uppboðsþingi. Það fellur utan viðfangsefnis þessa álits, hvernig ákvarða beri málskostnað, gangi mál til dóms.

2.

Fram til 1. júlí 1990 var sá háttur hafður á, að beiðst var uppboðs, þegar 3 til 12 mánuðir voru liðnir frá gjalddaga. Kostnaður, sem skuldarar voru krafnir um greiðslu á við þessa innheimtu, var mismunandi. Í Reykjavík voru skuldarar ekki krafnir um greiðslu innheimtukostnaðar, ef skil voru gerð fyrir þriðja uppboð. Annars staðar á landinu munu skuldarar hafi verið krafnir um greiðslu kostnaðar, svo sem ferðakostnaðar lögmanns og þóknunar fyrir mót í uppboðsrétti.

Eftir 1. júlí 1990 var sú breyting gerð, að um leið og uppboðs var beiðst, var skuldari krafinn um innheimtukostnað, sem nemur almennt kr. 7.190,- við fyrstu uppboðsbeiðni, eins og nánar er lýst í bréfum Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 27. nóvember 1990 og 24. janúar 1991 (sjá II. kafla hér að framan). Þessi breyting var ekki kynnt sérstaklega samkvæmt því, sem greinir í fyrrgreindu bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 15. nóvember 1991. Þar sem hér var um að ræða breytingu á innheimtuháttum, sem gera verður ráð fyrir að hafi almennt verið kunnir, bar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að kynna breytinguna fyrirfram, þannig að skuldarar hefðu tækifæri til að losna við þann kostnað, er af breytingunni leiddi.

3.

Samkvæmt bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 15. nóvember 1991 var A og B ekki sent sérstakt innheimtubréf, áður en uppboðs var beiðst og þau krafin um innheimtukostnað. Var það í samræmi við þá innheimtuhætti, sem þá tíðkuðust. Í stjórnsýslurétti gildir hins vegar sú meginregla, að stjórnvöldum ber, ef fleiri kosta er völ, að beita vægara úrræði, sem að gagni getur komið, áður en til strangari ráðstafana er gripið. Í samræmi við það bar Húsnæðisstofnun að senda sérstakt innheimtubréf, áður en uppboðs var beiðst, þar sem vara átti við því, að vanskil fram yfir ákveðinn dag myndu leiða til kröfu um uppboð og greiðslu á tilheyrandi innheimtukostnaði.

Upplýst hefur verið, að frá því í ágúst 1991 hefur Húsnæðisstofnun ríkisins breytt innheimtuháttum á þann veg, að innheimtubréf eru ávallt send, áður en uppboðs er beiðst vegna vanskila.

4.

Samkvæmt því, sem rakið hefur verið í 2-3 hér að framan, tel ég, að Húsnæðisstofnun ríkisins geti ekki krafið þau A og B um greiðslu á þeim innheimtukostnaði, sem kvörtun þeirra lýtur að.

Það eru tilmæli mín, að Húsnæðisstofnun ríkisins hagi framvegis innheimtu vanskilaskulda í samræmi við þau sjónarmið, sem grein hefur verið gerð fyrir í áliti þessu. Tekið skal fram, að í álitinu hefur ekki verið tekin nein afstaða til annarra þátta í starfsemi stofnunarinnar."

VII. Viðbrögð stjórnvalda.

Lagt var fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992 frumvarp um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 86/1988, með síðari breytingum. Varð frumvarpið að lögum nr. 61/1993. Með lögunum var 7. gr. laga nr. 86/1988 breytt og hljóðar ákvæðið nú svo:

"Félagsmálaráðherra ákvarðar með reglugerð, að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar, lántökugjöld, gjöld fyrir tæknilega þjónustu, svo og gjöld vegna innheimtu af lánum stofnunarinnar sem eru í vanskilum. Heimilt er að jafna síðastgreindum kostnaði niður á skuldara þannig að búseta hafi ekki áhrif á kostnaðinn."

Í athugasemdum í greinargerð við 6. gr. frumvarps þess, er varð 7. gr. laganna segir m.a. svo:

"Að öðru leyti eru einu nýmælin í þessari grein þau að heimild til töku gjalds vegna vanskilainnheimtu verði lögfest. Samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis er Húsnæðisstofnun ríkisins heimilt, án sérstakrar lagaheimildar, að taka hóflegt gjald vegna vanskilainnheimtu út frá því sjónarmiði að stofnunin verði skaðlaus, svonefndu "skaðleysissjónarmiði". Hefur svo verið gert samkvæmt sérstakri gjaldskrá Húsnæðisstofnunar. Engu að síður þykir rétt og sjálfsagt að lögfesta slíka gjaldtökuheimild. Hins vegar telur umboðsmaður að Húsnæðisstofnun sé óheimilt að jafna niður á skuldara sérstökum kostnaði, sem rakinn verður til vanskila í einstökum tilvikum, án sérstakrar lagaheimildar. Því er lagt til að heimild til slíks jöfnunargjalds verði lögfest sérstaklega, en með því verður það jafnræði tryggt að skuldarar greiði sama gjald hvar sem er á landinu." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2668-2669.)