Álit

I. Kvörtun.

Hinn 22. mars 2014 leitaði A, til mín og kvartaði yfir ákvörðun rektors Háskóla Íslands, dags. 4. mars 2014, um að staðfesta þá ákvörðun forseta X-sviðs háskólans, dags. 12. júní 2012, að ráða ekki að svo stöddu í stöðu lektors [...]. A hafði áður leitað til mín með erindi, dags. 8. september 2012, þar sem hann kvartaði yfir síðarnefndu ákvörðuninni og fékk málið númerið 7150/2012 í málaskrá embættis míns. Ég lauk athugun minni á þeirri kvörtun með bréfi, dags. 13. nóvember 2013, þar sem ég taldi rétt að hann freistaði þess að fá afstöðu rektors og háskólaráðs til mála hans áður en það kæmi til frekari athugunar hjá mér og þá með tilliti til þeirra atriða sem rektor eða háskólaráð kynnu að taka afstöðu til. Eins og lýst er nánar í II. kafla leitaði A í framhaldi af þessu til háskólaráðs og rektors en það var niðurstaða þessara aðila að umrædd ákvörðun kæmi ekki til endurskoðunar innan háskólans.

Í ljósi þessarar afstöðu háskólans hef ég við athugun mína á þeirri kvörtun A sem barst mér 22. mars 2014 stuðst við þau svör og skýringar sem Háskóli Íslands hafði látið mér í té vegna fyrri kvörtunarinnar. Á þetta m.a. við um athugasemdir A í fyrri kvörtuninni um að hann sé ósáttur við að efni rökstuðnings sem hann fékk, dags. 19. júní 2012, hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. september 2014.

II. Málavextir.

Háskóli Íslands auglýsti stöðu lektors [...] lausa til umsóknar. Í auglýsingunni var m.a. tekið fram að við ráðningu yrði miðað við að sá sem starfið hlyti félli sem best að aðstæðum og þörfum Y-deildar. A var á meðal umsækjenda um starfið.

Rektor skipaði dómnefnd til að meta hæfi umsækjenda með bréfi, dags. 22. janúar 2012. Í áliti dómnefndarinnar, dags. 14. mars 2012, kemur fram sú niðurstaða að fimm af sex umsækjendum uppfylltu lágmarksskilyrði til að gegna starfinu, þ.m.t. A. Dómnefndarálitið var sent valnefnd 23. mars 2012 og tók nefndin m.a. viðtöl við hæfa umsækjendur. Þá var liður í mati valnefndar að gefa umsækjendum kost á að flytja stutta fyrirlestra um áform þeirra í rannsóknum og svara að því loknu spurningum því tengdu. Var starfsmönnum deildarinnar boðið að hlýða á fyrirlestrana. Með bréfi, dags. 26. apríl 2012, sendi valnefndin forseta X-sviðs háskólans tillögu um að enginn yrði ráðinn í starfið. Í bréfinu sagði nánar tiltekið: „Eftir ítarlegar umræður og skoðanaskipti og með hliðsjón af 46. gr. reglna nr. 569/2009 um Háskóla Íslands voru allir valnefndarmenn sammála um að enginn umsækjendanna félli nægilega vel að aðstæðum og framtíðarþörfum deildarinnar til að unnt sé að mæla með ráðningu í framangreint lektorsstarf. Með vísan til lokamálsliðar 5. mgr. 45. gr. reglna nr. 569/2009 um Háskóla Íslands leggur valnefnd til að enginn verði ráðinn í lektorsstarfið.“ Með bréfi, dags. 12. júní 2012, var A tilkynnt um þá niðurstöðu valnefndar og forseta sviðsins að ráða ekki að svo stöddu í umrædda stöðu.

A óskaði í framhaldinu eftir rökstuðningi og honum barst svar 19. júní 2012. Þar segir m.a.:

„Í kjölfar auglýsingar um akademískt starf við Háskóla Íslands tekur dómnefnd til starfa í samræmi við ákvæði reglna nr. 569/2009, en þar segir m.a. að dómnefnd meti það hvort að umsækjandi uppfylli lágmarksskilyrði til þess að gegna hinu auglýsta starfi á hlutaðeigandi fræðasviði, sbr. auglýsingu. Í samræmi við 45. gr. framangreindra reglna fer svo valnefnd ítarlega yfir öll gögn og hefur hliðsjón af stefnu deildar og uppbyggingu sem tengist umræddu starfi, ásamt því hversu líklegur umsækjandi er, út frá ferli hans, til að stuðla að þeim markmiðum sem deild og fræðasvið hefur sett sér.

Niðurstaða valnefndar var sú, eftir ítarlegar umræður og skoðanaskipti og með hliðsjón af 46. gr. reglna nr. 569/2009 um Háskóla Íslands að enginn umsækjendanna félli nægilega vel að aðstæðum og þörfum deildarinnar til að unnt væri að mæla með ráðningu í auglýst lektorsstarf. Af þeim sökum lagði valnefnd til við forseta fræðasviðsins, með vísan til lokamálsliðar 5. mgr. 45. gr. reglna nr. 569/2009 um Háskóla Íslands, að enginn yrði ráðinn í lektorsstarfið. Forseti [X-sviðs], [...], fór yfir gögn málsins og ákvað að ráða ekki í starfið að svo stöddu.“

A leitaði til háskólaráðs og rektors 19. nóvember 2013 og kvartaði m.a. yfir þeirri ákvörðun að ráða ekki í starfið að svo stöddu. Í úrskurði háskólaráðs 6. febrúar 2014 var komist að þeirri niðurstöðu að vísa kærunni frá ráðinu þar sem ráðið taldi að það leiddi af lögum um opinbera háskóla nr. 85/2008 að málefni einstakra starfsmanna væru undanskilin úrskurðarvaldi háskólaráðs en réttur aðili til umfjöllunar um málið væri háskólarektor samkvæmt lögunum. Háskólarektor svarði erindi A með bréfi, dags. 4. mars 2014, og lýsti þeirri afstöðu sinni að samkvæmt reglum skólans bæri forseti fræðasviðs ábyrgð á starfsmannamálum sviðsins og svo hefði verið í því máli sem erindi hans laut að. Það væri því niðurstaða rektors að endanleg ákvörðun hefði verið tekin af hálfu Háskóla Íslands um málið og ekki væri efni til endurskoðunar á henni af hálfu rektors.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og Háskóla Íslands.

Í tilefni af fyrri kvörtun A til mín átti ég í bréfaskiptum við Háskóla Íslands. Í skýringum háskólans til mín, dags. 14. mars 2013, kemur fram sú afstaða háskólans að „[á]kvörðun um að falla frá ráðningu að svo stöddu felur ekki í sér ákvörðun um rétt eða skyldu manna þar sem enginn er ráðinn“. Með vísan til þess að ekki væri um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bæri ekki að rökstyðja þá ákvörðun í samræmi við 22. gr. þeirra laga. Jafnframt segir: „Ákvörðun valnefndar byggði á lagaheimild í reglum nr. 569/2009 um Háskóla Íslands, 46. gr. og lokamálslið 5. mgr. 45. gr. þeirra reglna, þar sem valnefnd lagði einróma til við sviðsforseta að ekki yrði ráðið í starfið að svo stöddu og efnislega var sú ákvörðun m.a. tekin með hliðsjón af stefnu deildar og uppbyggingu sem tengdist umræddu starfi.“

Athugasemdir A við skýringar Háskóla Íslands 14. mars 2013 í eldra kvörtunarmálinu og frekari gögn vegna málsins bárust mér 12. apríl, 11. og 26. júní s.á.

Í tilefni af kvörtun A 22. mars 2014 var óskað eftir gögnum málsins frá háskólanum og bárust þau með bréfi, dags. 11. apríl 2014. Sú kvörtun lýtur, sem fyrr greinir, að sömu atriðum og fyrri kvörtun hans og hefur háskólinn sett fram afstöðu sína til málsins við meðferð þeirrar kvörtunar hjá embætti mínu.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Eins og að framan greinir lýtur kvörtun A að þeirri ákvörðun að ekki hafi verið ráðið að svo stöddu í starf lektors [...]. Stjórnvaldi er almennt heimilt að ljúka ráðningarmáli með því að ákveða að ráða engan í hið lausa starf. Sú ákvörðun verður þó að vera reist á málefnalegum sjónarmiðum og vera í samræmi við aðrar reglur stjórnsýsluréttarins. Hefur stjórnvald töluvert svigrúm við mat á því hvort það velur að fara þessa leið. Með hliðsjón af því og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á máli þessu við þá afstöðu Háskóla Íslands að ákvörðun um að ráða ekki í stöðu lektors við háskólann sé ekki stjórnvaldsákvörðun og því eigi ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings ekki við í málinu.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Lektor er eitt af starfsheitum kennara við opinbera háskóla, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, sjá einnig 17. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla. Forseti fræðasviðs veitir tímabundin akademísk störf við skóla og stofnanir sem heyra undir skóla í umboði rektors, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 85/2008. Í 2. mgr. 17. gr. laganna er síðan kveðið á um auglýsingaskyldu akademískra starfa.

Á grundvelli laga nr. 85/2008 hafa verið settar reglur nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, en í III. kafla þeirra er m.a. fjallað um ráðningu háskólakennara og sérfræðinga. Samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 29. gr. þeirra skulu umsóknir teknar til umfjöllunar í valnefnd í samræmi við ákvæði 44.-46. gr. reglnanna áður en tekin er ákvörðun um ráðningu.

Hlutverk valnefndar er að fara yfir umsóknir um akademísk störf við fræðasvið eða þá deild sem um ræðir og stofnanir sem undir deildina eða viðkomandi fræðasvið heyra og veita forseta fræðasviðs eða eftir atvikum rektor umsögn um umsækjendur áður en tekin er ákvörðun um ráðningu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 44. gr. Í umsögn valnefndar skal felast niðurstaða hennar um það hver úr þeim hópi sem dómnefnd telur að uppfylli lágmarksskilyrði teljist best til þess fallinn að gegna starfinu á grundvelli heildarmats á þeim þáttum sem liggja til grundvallar ráðningu í starfið, sbr. 4. mgr. 45. gr. Valnefnd er einungis skylt að rökstyðja val sitt á hæfasta umsækjandanum og getur lagt til að ekki skuli ráðið í starfið, sbr. 3. og 4. málsl. 5. mgr. 45. gr.

Í 46. gr. reglnanna er kveðið á um sjónarmið um val á hæfasta umsækjandanum en samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal m.a. höfð hliðsjón af stefnu deildar og uppbyggingu sem tengist umræddu starfi.

3. Er ákvörðun um að ráða ekki í stöðu lektors stjórnvaldsákvörðun?

Háskóli Íslands hefur haldið því fram í skýringum til mín að ákvörðun um ráða ekki að svo stöddu í stöðu lektors [...] í umrætt sinn hafi ekki verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því hafi ákvæði 22. gr. þeirra laga um rökstuðning ekki átt við í málinu. Hefur athugun mín lotið að því hvort þessi afstaða háskólans sé í samræmi við lög.

Við mat á því hvort ákvörðun teljist til stjórnvaldsákvörðunar verður að huga að því hvers eðlis og efnis ákvörðun er og þá hvort hún sé „lagalegs eðlis“, þ.e. fær mönnum réttindi eða skerðir þau. Ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna teljast til stjórnvaldsákvarðana. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Í því tilviki sem hér um ræðir var ákveðið að ráða engan af umsækjendum í umrædda lektorsstöðu en valnefnd hafði mælt með því vegna þess að enginn þeirra féll nægjanlega vel að aðstæðum og þörfum deildarinnar, sbr. bréf háskólans til A 19. júní 2012. Sú ákvörðun var tekin eftir að háskólinn hafði auglýst umrædda stöðu og umsækjendur höfðu undirgengist bæði mat dómnefndar og valnefndar. Líkt og háskólinn hefur bent á í skýringum til mín er sérstaklega gert ráð fyrir slíkum lyktum máls í framanrakinni 5. mgr. 45. gr. reglna nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, þ.e. að valnefnd leggi til að enginn verði ráðinn í auglýsta stöðu.

Reglur fyrir Háskóla Íslands gera með öðrum orðum ráð fyrir að það stjórnsýslumál sem hófst með auglýsingu og umsókn um stöðu lektors við háskólann í umrætt sinn gat lokið með því að enginn yrði ráðinn í starfið. Sú niðurstaða gat samkvæmt reglunum verið reist á mati valnefndar á umsækjendum þar sem m.a. bar að hafa hliðsjón af stefnu deildar og uppbyggingu sem tengist starfinu en í auglýsingu um umrætt starf hafði jafnframt verið tekið fram að við ráðningu yrði miðað við að sá sem sem starfið hlyti félli sem best að aðstæðum og þörfum Y-deildar. Í þeirri ákvörðun, að enginn yrði ráðinn í starfið, fólst jafnframt að öllum umsækjendum, sem höfðu uppfyllt lágmarksskilyrði til að gegna starfinu samkvæmt dómnefndaráliti og gengið í gegnum matsferli hjá valnefnd, var synjað um að hljóta opinbert starf sem hafði verið auglýst laust til umsóknar og því komið til greina að ráða í. Einnig batt ákvörðunin enda á ákveðið og fyrirliggjandi mál, beindist út á við að tilteknum aðilum, og féll vel að öðrum megineinkennum stjórnvaldsákvarðana. Í því sambandi bendi ég á að réttaröryggisrök mæla auk þess með því að umsækjendum um umrædda stöðu, sem höfðu farið í gegnum ráðningarferlið, yrði ekki aðeins tilkynnt um lyktir málsins heldur gætu fengið upplýsingar um hvaða málefnalegu sjónarmið bjuggu að baki þeirri ákvörðun sem hafði verið tekin. Ég tek það fram að af gögnum málsins verður hvorki ráðið hvað réð því mati að enginn umsækjendanna félli nægilega vel að aðstæðum og framtíðarþörfum deildarinnar né hvaða aðstæður og þarfir voru þarna hafðar í huga. Í þessu tilviki höfðu umsækjendur af sinni hálfu lagt fram umbeðin gögn í formi umsókna og sérstakra fyrirlestra um rannsóknaráform þeirra. Stjórnvaldið hafði með opinberri auglýsingu hafið tiltekið stjórnsýslumál og umrædd ákvörðun markaði lyktir þess gagnvart umsækjendum. Þótt stjórnvaldinu væri heimilt að ákveða að ekki yrði ráðið í starfið gat það ekki leyst stjórnvaldið undan því að ljúka stjórnsýslumálinu gagnvart þeim sem voru aðilar að því í formi ákvörðunar sem uppfyllir þær réttaröryggiskröfur sem reglur stjórnsýslulaganna kveða á um. Í slíkri kröfu felst auk þess ákveðið aðhald gagnvart þeim sem fer með ráðningarvaldið um að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðuninni.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki séð að nægjanleg rök standi til þess að gera greinarmun á ákvörðun þar sem einn af umsækjendum er ráðinn í stöðu lektors, en slík ákvörðun telst stjórnvaldsákvörðun, og þeirri ákvörðun þar sem enginn af þeim er ráðinn í stöðuna. Því er það álit mitt að afstaða Háskóla Íslands um þetta atriði sé ekki í samræmi við lög.

4. Var rökstuðningurinn í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga?

Í framhaldi af ákvörðun forseta X-sviðs óskaði A eftir rökstuðningi. Í bréfi Háskóla Íslands af því tilefni, dags. 19. júní 2012, segir að valnefnd hafi talið „að enginn umsækjendanna félli nægilega vel að aðstæðum og þörfum deildarinnar til að unnt væri að mæla með ráðningu í auglýst lektorsstarf. Af þeim sökum lagði valnefnd til við forseta fræðasviðsins [...] að enginn yrði ráðinn í lektorsstarfið. Forseti X-sviðs [...] fór yfir gögn málsins og ákvað að ráða ekki í starfið að svo stöddu.“ Háskólinn hefur ekki haldið því fram að framangreint bréf hafi verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur þvert á móti að það ákvæði eigi ekki við í málinu, eins og getið hefur verið að framan. Þrátt fyrir það tel ég tilefni til að fjalla um bréfið út frá þeim kröfum sem eru gerðar til rökstuðnings í 22. gr. stjórnsýslulaga.

Efni rökstuðnings samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga verður að taka mið af efni og grundvelli ákvörðunar. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í framangreindu bréfi háskólans er ekki að finna annan rökstuðning fyrir niðurstöðunni en það sjónarmið valnefndar að enginn umsækjenda hafi fallið nægilega vel að aðstæðum og þörfum deildarinnar. Af framsetningu bréfsins verður helst ráðið að ákvörðun um að ráða engan í starfið hafi byggst að nokkru leyti á mati á umsækjendum. Við það mat bar valnefndinni m.a. að horfa til stefnu og uppbyggingar deildar sem tengdist starfinu, sbr. 1. mgr. 46. gr. reglna nr. 569/2009. Jafnframt var gert ráð fyrir því í auglýsingu um umrædda stöðu að miðað yrði við að sá sem starfið hlyti félli sem best að aðstæðum og þörfum Y-deildar. Því geri ég ekki athugasemdir við að horft hafi verið til slíkra sjónarmiða í málinu. Aftur á móti er það ekki fullnægjandi að vísa aðeins með almennum hætti til óræðs sjónarmiðs á borð við aðstæður og þarfir stjórnvaldsins án þess að gera frekari grein fyrir því í samhengi við umrætt mál. Umsækjendur um lektorsstöðuna gátu ekki gert sér grein fyrir því af lestri bréfsins til hvaða aðstæðna og þarfa var verið að vísa og af hverju enginn hefði fallið nægilega vel að þeim. Þótt almennt verði ekki gerð sú krafa til stjórnvalds að rökstyðja af hverju hver og einn umsækjandi um opinbert starf hafi ekki verið ráðinn í starfið ber stjórnvaldi að gera fullnægjandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við ákvörðunartökuna. Ætla verður að í þessu tilviki hafi það falist í því að gera grein fyrir því hvaða aðstæður og þarfir deildarinnar væri verið að vísa til. Ég tek það fram að ég fæ heldur ekki séð að slík krafa sé íþyngjandi fyrir stjórnvaldið enda kveða reglur stjórnsýslulaga aðeins á um birtingu þess rökstuðnings sem hverju sinni hefur legið til grundvallar þeirri ákvörðun sem tekin var. Bréf háskólans frá 19. júní 2012 var því að þessu leyti ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tek að síðustu fram að ég tel að sú regla sem fram kemur í 5. mgr. 45. gr. reglna nr. 569/2009 um að valnefndinni sé einungis skylt að rökstyðja val sitt á hæfasta umsækjandanum leiði ekki til þess að valnefnd geti látið það vera að gera grein fyrir því á hvaða grundvelli hún leggur til að ekki skuli ráðið í starfið. Það er hins vegar á ábyrgð þess sem tekur ákvörðun um hvort ráðið verður í starfið að gæta þess að efni rökstuðnings fyrir ákvörðuninni gagnvart umsækjenda sem biður um rökstuðning sé í samræmi við áðurnefnt ákvæði stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að afstaða Háskóla Íslands, að ákvörðun um að ráða engan í starf lektors [...] sé ekki stjórnvaldsákvörðun, sé ekki í samræmi við lög. Jafnframt er það niðurstaða mín að bréf háskólans til A, dags. 19. júní 2012, hafi ekki að öllu leyti uppfyllt kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Mælist ég til þess að Háskóli Íslands veiti A rökstuðning í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Að lokum mælist ég til þess að háskólinn hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu eftirleiðis í huga.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

A leitaði á ný til mín með kvörtun í tengslum við sama mál sem laut að því að Háskóli Íslands hefði ekki svarað erindi hans þar sem hann hafi farið þess á leit við skólann að honum yrði veittur rökstuðningur í samræmi við þau tilmæli sem kæmu fram í álitinu. Málið hlaut málsnúmerið 8202/2014 í málaskrá embættisins. Í tilefni af fyrirspurn vegna málsins barst svar frá Háskóla Íslands, dags. 18. desember 2014. Þar kom fram að erindi A hafi verið svarað. Meðfylgjandi var bréf háskólans til A. Með hliðsjón af því að Háskóli Íslands hafði brugðist við erindinu taldi ég ekki tilefni til að fjalla frekar um málið. Lauk ég því meðferð minni á því með bréfi, dags. 30. desember 2014. Í svarbréfi Háskóla Íslands í tilefni af síðari fyrirspurn minni um málið, dags. 10. apríl 2015, segir jafnframt að skólinn muni í störfum sínum huga að þeim sjónarmiðum sem fram koma í framangreindu áliti.