Álit

I. Kvörtun.

Hinn 4. ágúst 2013 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 10. júlí 2013. Með úrskurðinum var staðfestur úrskurður stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 13. nóvember 2012 þar sem umsókn A um námslán var hafnað.

Í kvörtun A eru m.a. gerðar athugasemdir við vinnubrögð stjórnvalda í málinu og að ítarlegur rökstuðningur í kæru hans hafi ekki verið tekinn til umfjöllunar í úrskurði málskotsnefndarinnar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. október 2014.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um námslán á vormisseri 2012 vegna framhaldsnáms í læknisfræði við University of X í Bandaríkjunum. Af gögnum málsins verður ráðið að umsóknin hafi upphaflega verið samþykkt en síðan hafnað þar sem mistök hafi átt sér stað við afgreiðslu hennar. Í tölvubréfi frá starfsmanni Lánasjóðs íslenskra námsmanna til eiginkonu A, dags. 8. júní 2012, kemur fram að svo virðist sem mistök hafi orðið til þess að umsókn A um námslán hafi verið samþykkt. Samkvæmt upplýsingum sem sjóðurinn hafi undir höndum sé A í launuðu framhaldsnámi og því ekki lánshæfur, sbr. 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2011-2012.

Með erindi til stjórnar lánasjóðsins, dags. 9. júlí 2012, óskaði A eftir endurskoðun á ákvörðuninni. Í erindinu kom fram að nám það sem sótt væri um lán vegna væri fullt fjögurra ára nám sem veitti sérfræðingsgráðu í taugalækningum. Námið væri ekki uppbyggt samkvæmt ECTS-einingum frekar en annað sambærilegt nám. Hluti námsins væri fólginn í störfum á háskólasjúkrahúsi samhliða bóklegu námi, kennslu, rannsóknum og fyrirlestrasókn. Á meðan á náminu stæði hlyti A styrk frá skólanum. Sá þáttur námsins sem fólginn væri í störfum á sjúkrahúsi væri ekki launaður sérstaklega og væri styrkurinn óháður því hversu umfangsmikil slík störf kynnu að vera. Þá var tekið fram að dvöl A í Bandaríkjunum grundvallaðist á vegabréfsáritun fyrir námsmenn og að hann hefði ekki atvinnuleyfi þar í landi.

Í tilefni af framangreindu erindi óskaði lánasjóðurinn með bréfi, dags. 6. september 2012, eftir upplýsingum frá University of X [...] um hvort þær greiðslur sem A þæði frá stofnuninni væru laun (e. wages) eða styrkur (e. grant). Í erindinu var tekið fram að umræddar greiðslur væru flokkaðar sem laun á bandarísku skattframtali A. Erindið var ítrekað tvívegis, 19. september og 5. nóvember sama ár, án þess að svör bærust frá skólanum. Stjórn lánasjóðsins kvað upp úrskurð í málinu 13. nóvember 2012 þar sem staðfest var sú ákvörðun að hafna umsókn A um námslán. Í úrskurðinum var vísað til þess að á bandarísku skattframtali A fyrir árið 2011 væru tekjur vegna vinnu hans á háskólasjúkrahúsi háskólans í X skráðar sem laun (e. salary) en ekki styrkur (e. stipend). Á grundvelli þessara upplýsinga væri litið svo á að nám hans væri liður í launuðu starfi, sbr. 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2011-2012.

Með kæru, dags. 14. febrúar 2013, skaut A úrskurðinum til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Í kærunni var annars vegar byggt á því að ákvæði 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins hefði ekki lagastoð og væri ekki í samræmi við efnisreglur stjórnsýsluréttarins og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Hins vegar var byggt á því að nám A við University of X félli ekki undir umrætt ákvæði úthlutunarreglnanna. Í kærunni var því hafnað að A gegndi launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi. Hann þæði fastan árlegan styrk frá University of X þar sem hann legði stund á háskólanám til sérhæfingar í taugalækningum. Væri styrkurinn óháður vinnuframlagi af hans hálfu og yrði ekki jafnað til launa. Hefðbundinn ráðningarsamningur lægi ekki til grundvallar störfum hans við háskólasjúkrahús skólans heldur væru störf hans þar liður í verklegum þætti námsins. Í kærunni var jafnframt vísað til þess að A hefði ekki atvinnuleyfi í Bandaríkjunum og að styrkur hans frá skólanum dygði ekki fyrir grunnútgjöldum. Þá var einnig vísað til þess í kærunni að skipulag náms til sérhæfingar í læknisfræði væri ólíkt milli landa. Á Norðurlöndum tíðkaðist að gera ráðningarsamninga við lækna í sérnámi við háskólasjúkrahús. Þar öðluðust læknar sérhæfingu með því að ráða sig til starfa á tilteknum deildum háskólasjúkrahúsa. Í Bandaríkjunum væri námsfyrirkomulag aftur á móti annað þar sem um „skipulegt háskólaprógramm“ væri að ræða. Þótt hinn verklegi þáttur væri alls staðar í forgrunni væri formleg umgjörð námsins með ólíkum hætti.

Í tilefni af kæru A óskaði málskotsnefndin eftir umsögn um hana frá stjórn lánasjóðsins. Í umsögn stjórnarinnar, dags. 19. mars 2013, sagði m.a. eftirfarandi:

„Málið var fyrst tekið fyrir á fundi stjórnar LÍN fimmtudaginn 23. ágúst en var þá frestað til frekari rannsóknar og gagnaöflunar. Í bréfi, dags. 06.09.2012, var fyrirspurn send til University of [X][...] og óskað eftir upplýsingum um þær tekjur er kærandi fékk vegna vinnu sinnar við háskólasjúkrahúsið í [X] skv. bandarísku skattframtali hans fyrir árið 2011. Ekkert svar barst og því var erindið ítrekað í tölvupósti þann 05.11.2012 til [tiltekins starfsmanns háskólans] sem eiginkona kæranda benti LÍN á að hafa samband við. Ekkert svar barst frá [starfsmanninum] annað en sjálfvirkt svar um að hún væri ekki við þann 02.11.2012.

[...]

Þrátt fyrir beiðnir og ítrekanir af hálfu sjóðsins bárust engar upplýsingar eða gögn frá skólanum og því var niðurstaða stjórnar LÍN eins og áður hefur komið fram að synja erindi kæranda.“

Málskotsnefndin staðfesti úrskurð stjórnar lánasjóðsins með úrskurði 10. júlí 2013. Í niðurstöðukafla úrskurðarins kom eftirfarandi fram:

„Lagastoð fyrir úthlutunarreglum LÍN er að finna í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, en þar segir að stjórn LÍN setji reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. lagaákvæðisins, og skulu þær samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Í 3. mgr. 3. gr. laganna segir ennfremur að stjórn sjóðsins setji nánari ákvæði um úthlutun námslána og í 4. tl. 5. gr. laganna segir að hlutverk sjóðsstjórnar sé að setja reglur um úthlutun námslána. Af framangreindu er ljóst að löggjafinn hefur falið stjórn LÍN að ákveða nánar efni reglna um úthlutun námslána, en þær verða að samrýmast þeim lögum sem kunna að eiga við á því sviði. Hinn 21. júní 2011 staðfesti mennta- og menningarmálaráðherra úthlutunarreglur Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir námsárið 2011-2012, eins og þær voru samþykktar á fundi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna hinn 23. maí 2011 og birtist auglýsing um það í B-deild Stjórnartíðinda 30. júní 2011. Úthlutunarreglur LÍN fyrir 2011-2012 voru því settar með lögmætum hætti og er 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir 2011-2012 ekki andstæð því hlutverki laga nr. 21/1992, að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags, að mati málskotsnefndar. Byggja og málefnaleg sjónarmið að baki því að veita ekki lán til náms sem er liður í launuðu starfi og telur málskotsnefnd því ekki að stjórn LÍN hafi brotið gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með beitingu ákvæðisins. Málskotsnefnd fellst því ekki á að margnefnda úthlutunarreglu sjóðsins skorti lagastoð.

Kemur þá til skoðunar hvort greiðslur þær sem kærandi fær frá háskólasjúkrahúsinu séu þess eðlis að þær útiloki lánsrétt kæranda vegna 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN, sem hljóðar svo:

Lán er ekki veitt til náms sem er liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi. Þetta gildir m.a. um launað framhaldsnám lækna.

Samkvæmt skýru orðalagi þessa ákvæðis veitir LÍN ekki lán til framhaldsnáms lækna sem er liður í launuðu starfi. Kærandi telur ákvæðið ekki eiga við þar sem greiðslurnar til hans séu í raun styrkur (e. stipend) frá háskólasjúkrahúsinu á meðan á námi stendur. Óhjákvæmilega sé hluti náms hans fólgið í störfum á háskólasjúkrahúsinu (þ.e. verklegir þættir), samhliða bóklegu námi og fyrirlestrasókn. Sá þáttur námsins sem fólginn sé í störfum á sjúkrahúsinu sé ekki launaður sérstaklega og styrkurinn sé óháður vinnuframlagi, auk þess sem vegabréfsáritun hans feli í sér bann við launaðri vinnu.

Hugtakið laun er ekki sérstaklega skilgreint hvorki í lögum né í úthlutunarreglum LÍN. Almennt er hugtakið laun notað um hvers konar endurgjald, kaup eða borgun, sem innt er af hendi fyrir vinnu. Eins og áður er rakið eru greiðslur sjúkrahússins til kæranda á bandarískri skattskýrslu hans fyrir árið 2011 settar í flokk sem „Wages, salaries, tips, etc.“ og skilar kærandi skatti af þeim. Í samningi kæranda og sjúkrahússins frá janúar 2013 [sem] kærandi hefur lagt fram í málinu segir að heildargreiðsla (total compensation) til hans á samningstímanum nemi $[...] á árslaunagrundvelli (annual base salary). Í samningnum er ennfremur að finna ákvæði um skyldur samningsaðila, heimild til brottreksturs og eða uppsagnar (suspension and/or termination) o.fl. Þannig hefur samningurinn mörg einkenni vinnu- eða ráðningarsamnings milli launþega og atvinnurekanda um tiltekna vinnu. Verður því ekki hjá því komist að líta svo á að kærandi stundi launað framhaldsnám við fyrrgreindan háskóla, sem ekki er lánshæft samkvæmt 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins. Er hinn kærði úrskurður stjórnar LÍN því staðfestur.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Gögn málsins bárust mér frá málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna 21. október 2013. Hinn 11. mars 2014 ritaði settur umboðsmaður Alþingis málskotsnefndinni bréf þar sem óskað var eftir frekari upplýsingum og skýringum vegna málsins. Í bréfinu var óskað eftir upplýsingum um það hvort gerður hefði verið greinarmunur á launuðu framhaldsnámi lækna og öðru launuðu framhaldsnámi með tilliti til lánshæfis námsins eða hvort litið hefði verið svo á að með námi sem væri „liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi“ væri átt við allt launað framhaldsnám. Væri gerður greinarmunur á launuðu framhaldsnámi lækna og öðru launuðu framhaldsnámi eða álitið að launað framhaldsnám væri almennt ekki lánshæft var óskað eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort það samrýmdist efnisreglum stjórnsýsluréttar. Þá var jafnframt óskað eftir upplýsingum um þau sjónarmið sem byggju því að baki að launað framhaldsnám lækna væri almennt ekki lánshæft samkvæmt úthlutunarreglum sjóðsins. Í bréfi setts umboðsmanns var einnig óskað eftir upplýsingum um hvaða þýðingu þær athugasemdir sem fram komu af hálfu A við meðferð málsins, þess efnis að greiðslur til hans hefðu ekki verið laun í hefðbundnum skilningi heldur fastur árlegur styrkur óháð vinnuframlagi, hefðu haft fyrir mat nefndarinnar á eðli greiðslnanna. Loks var óskað eftir viðhorfi málskotsnefndarinnar til þess hvort rétt hefði verið að afla frekari upplýsinga um eðli framangreindra greiðslna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða veita A leiðbeiningar um að þau gögn sem hann hefði lagt fram hefðu ekki verið fullnægjandi að mati nefndarinnar til að sýna fram á að umræddar greiðslur hefðu verið styrkur og gefa honum kost á að koma á framfæri frekari gögnum eða skýringum af því tilefni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Svör málskotsnefndarinnar bárust með bréfi, dags. 14. maí 2014, en með því fylgdi afrit af athugasemdum stjórnar lánasjóðsins, dags. 12. maí 2014, sem nefndin hafði aflað í tilefni af fyrirspurnum setts umboðsmanns. Í athugasemdum stjórnar lánasjóðsins kom eftirfarandi fram:

„1. Launað framhaldsnám

a. Eins og reglan gefur til kynna hefur í framkvæmd verið gerður greinarmunur á „launuðu framhaldsnámi“ og „launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi“. Þannig er ekki allt launað framhaldsnám ólánshæft.

i. Launað framhaldsnám lækna er einungis tekið fram í dæmaskyni enda er örsjaldan sem sótt er um námslán vegna slíks náms þar sem læknar í framhaldsnámi þiggja nær undantekningarlaust laun samkvæmt ráðningar- og/eða skipunarsamningi á námstíma.

2. Launað framhaldsnám lækna

a. Aldrei hefur því verið haldið fram að launað framhaldsnám lækna sé almennt ekki lánshæft uppfylli það skilyrði sjóðsins að öðru leyti. Þannig er launað framhaldsnám lækna metið hverju sinni út frá þeim samningi er liggur að baki þeim greiðslum sem námsmaður fær. Hins vegar er það staðreynd að síðustu ár og jafnvel áratugi eru ekki fordæmi fyrir því að námslán hafi verið veitt til launaðs framhaldsnáms lækna.

b. Lítið sem ekkert hefur reynt á innihald ráðningarsamninga þeirra sem sem eru í launuðu framhaldsnámi með tilliti til fjárhæðar greiðslna og hvernig samsetning námsins er m.a. ef hluti námsins felist í sókn fyrirlestra en ekki eingöngu vinnu.

c. Námsstyrkur getur komið bæði frá fyrirtæki, stofnun eða skóla. Styrkurinn getur byggt á framúrskarandi námsárangri, verið verkefnistengdur og/eða að einhverju leyti kröfu um kennsluskyldu. Þegar nemandi stundar launað framhaldsnám skv. ráðningarsamningi byggir nám hans hins vegar á vinnuframlagi af hans hálfu. Nemandinn er því ekki formlegur nemandi við skólann í fullu námi heldur byggir nám hans á vinnuframlagi hans sem starfsmanni á sjúkrahúsi.

3. Eðli greiðslna kæranda

a. Í samningi kæranda við skólann kemur fram hver laun (e. salary) kæranda verði á ársgrundvelli. Í samningnum er ekkert fjallað um að kærandi fái styrk frá skólanum (e. stipend). Líkt og kemur fram á þeirri heimasíðu er vísað er til í fyrirspurn umboðsmanns Alþingis eru nemendur við skólann ýmist á launum eða styrkjum frá skólanum.

4. Frekari gagnaöflun

a. Ítrekað var óskað eftir upplýsingum frá bæði kæranda og skóla kæranda líkt og kom fram í ákvörðun stjórnar. Kærandi var meðvitaður um það hvaða gögnum LÍN var að leita eftir og að þau höfðu ekki borist þrátt fyrir beiðni þar um. Frá því upphaflega erindi kæranda barst í júlí 2012 var óskað eftir nánari upplýsingum frá kæranda og skóla hans. Málinu var frestað á stjórnarfundi 23. ágúst 2012 til frekari gagnaöflunar. Þar sem engar upplýsingar bárust þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir þar um var niðurstaðan byggð á þeim gögnum sem lágu fyrir í nóvember 2012.“

Í bréfi málskotsnefndarinnar kom fram:

„1. Málskotsnefnd vísar til útskýringa stjórnar LÍN um þetta efni. Að mati nefndarinnar getur fyrri málsgreinin falið í sér þá seinni, þ.e. það leiðir af grein 1.1. að ekki er lánað til launaðs framhaldsnáms lækna í þeim tilvikum þegar um er að ræða slíkt nám sem er liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi. Þegar launað framhaldsnám lækna er ekki liður í launuðu starfi samkvæmt kjarasamningi geta því verið forsendur til að veita námslán. Málskotsnefnd telur því rétt að líta hverju sinni til eðli þeirra samninga sem að baki búa, þ.e. hvort umsækjandi hafi með hendi launað starf með þeim réttindum og skyldum sem felast í vinnuréttarsambandi.

2. Málskotsnefnd telur samkvæmt framansögðu að launað framhaldsnám lækna sé lánshæft þegar um er að ræða nám sem ekki er liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi og samningur við viðkomandi menntastofnun er þess eðlis að ekki verði talið að um hefðbundið vinnuréttarsamband sé að ræða.

a. Málskotsnefnd er því sammála að sérnámi lækna kunni að vera hagað með mismunandi hætti og geti því verið lánshæft ef svo ber undir.

b. Ef um er að ræða hefðbundið vinnuréttarsamband skv. ofangreindu telur málskotsnefnd að fjárhæð launa skipti ekki máli, heldur beri að líta til hvers eðlis samningur er milli viðkomandi læknis og sjúkrahúss. Að sama skapi skiptir það ekki máli að mati málskotsnefndar þó nám/starf kunni að samanstanda af rannsóknum eða fyrirlestrum, sem ekki er greitt fyrir þegar um er að ræða nám sem telst vera liður í launuðu starfi samkvæmt kjarasamningi. Málskotsnefnd telur að líta beri til eðlis samnings við mat á því hvort um sé að ræða hefðbundið vinnuréttarsamband, og í því sambandi einnig eftir atvikum, þ.e. ef ástæða þykir til, til m.a. hlutfalls náms/starfs, umfangi náms, hvort greidd eru skólagjöld og heildarfjárhæðar launa/endurgjalds. Málskotsnefnd tekur fram að mál af því tagi þar sem til greina hefur komið að meta hlutfall starfs og náms hefur ekki komið fyrir nefndina. Nefndin bendir þó á í þessu sambandi sem dæmi að hefðbundið nám þarf að vera skipulagt sem a.m.k. 60 ECTS einingar til að vera lánshæft og að vegna náms meðfram starfi (nám sem ekki er fullt nám en er þó a.m.k. 75% nám) er ekki veitt framfærslulán, heldur einungis lán vegna skólagjalda, sbr. grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN.

c. Tekjur námsmanna útiloka þá ekki frá því að eiga möguleika á námsláni. Framhaldsnám sem er liður í launuðu starfi sem grundvallast á hefðbundnu vinnuréttarsambandi útilokar viðkomandi hins vegar frá námsláni.

3. Að mati málskotsnefndar getur launað framhaldsnám lækna verið lánshæft að uppfylltum skilyrðum sem gerð er grein fyrir hér að framan. Málskotsnefnd telur að það leiði af beitingu jafnréttisreglunnar að rétt sé að gera greinarmun á tilvikum sem ekki eru sambærileg, þannig að þegar um er að ræða nám/starfsnám er byggir á hefðbundnu vinnuréttarsambandi séu ekki forsendur til að veita námslán á meðan að nám er byggir ekki á slíku sambandi geti talist vera lánshæft.

4. Kærandi hefur vísað til þess að þær greiðslur er hann þiggur séu ekki laun í hefðbundnum skilningi heldur árlegur styrkur og hefur hann vísað í þessu sambandi til tiltekinnar slóðar á heimasíðu skólans/sjúkrahússins. Í gögnum málsins kemur fram að kærandi er „neurology resident“ hjá University of [X][...]. Hann þiggur fastar árlegar greiðslur sem í ráðningarsamningi og í skattskýrslu í BNA eru skilgreindar sem „salary“. Hvort að greiðslur séu kallaðar „salary“ eða „stipend“ skiptir þó ekki úrslitamáli að mati málskotsnefndar, heldur ber að skoða ráðningarsamninginn í heild sinni, þ.e. réttindi og skyldur sem og starfstengd hlunnindi og meta þannig hvert eðli sambands viðkomandi og menntastofnunar er að öðru leyti.

5. Málskotsnefnd taldi ekki ástæðu til að leiðbeina kæranda um að leggja fram frekari gögn. Að mati nefndarinnar lágu fyrir fullnægjandi gögn í málinu. Vísar málskotsnefnd í þessu sambandi til ráðningarsamningsins „Agreement of appointment“ frá janúar 2013 sem vísað er til í úrskurði nefndarinnar og segir í úrskurðinum að ráðningarsamningurinn hafi mörg einkenni vinnu- eða ráðningarsamnings milli launþega og atvinnurekanda um tiltekna vinnu. Kærandi er eins og lýst er í úrskurðinum í sérnámi í taugalækningum og felst hluti af námi hans í að hann sinnir störfum á sjúkrahúsi háskólans. Bendir málskotsnefnd á að í ráðningarsamningnum er vísað til starfstengdra hlunninda sem „vacation, disability, and life insurance, medical and dental insurance, retirement plan, Leave of absence (including effect on satisfying completion of program) and Family Medical Leave Act (including Parental Leave) and sick leave“ sem og ákvæða um „suspension and/or termination“. Þá er í ráðningarsamningnum vísað til að frekari upplýsingar um starfstengd hlunnindi sé að finna í „Resident Manual“ og í „Summary of Resident Benefits“. Í „Summary of Resident Benefits“ sem málskotsnefnd aflaði sér við meðferð málsins, sbr. meðfylgjandi, er að finna nánari útskýringar á þessum hlunnindum.“

Engar athugasemdir bárust frá A við framangreind bréf.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins og afmörkun athugunar.

Um Lánasjóð íslenskra námsmanna gilda lög nr. 21/1992, með síðari breytingum. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er það hlutverk lánasjóðsins að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 2. mgr. 1. gr. er tekið fram að sjóðurinn veiti lán til framhaldsnáms við skóla sem gera sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og gerðar eru til háskólanáms hérlendis. Samkvæmt 2. gr. er lánasjóðnum heimilt að veita öðrum námsmönnum námslán en þeim sem falla undir skilgreiningu 2. mgr. 1. gr. enda stundi þeir sérnám. Stjórn sjóðsins setur nánari reglur um til hvaða sérnáms skuli lánað.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 setur stjórn lánasjóðsins reglur um úthlutun námslána. Í 2. mgr. 16. gr. er jafnframt tekið fram að stjórn lánasjóðsins setji reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. 16. gr. Skulu reglurnar samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Á grundvelli framangreindra ákvæða hefur stjórn lánasjóðsins sett úthlutunarreglur fyrir sjóðinn þar sem nánar er kveðið á um úthlutun námslána, þ. á m. hvaða nám teljist lánshæft samkvæmt reglum sjóðsins. Úthlutunarreglur fyrir skólaárið 2011-2012, sem samþykktar voru á fundi stjórnarinnar 23. maí 2011, voru staðfestar af ráðherra 21. júní 2011 og birtar í B-deild Stjórnartíðinda 30. júní sama ár. Í I. kafla reglnanna var fjallað um lánshæft nám en fyrstu fimm málsgreinar greinar 1.1 í þeim kafla voru svohljóðandi:

„Sjóðurinn veitir námslán til framhaldsnáms við viðurkennda skóla eða menntastofnanir er veita æðri menntun sem leiðir til prófgráðu á háskólastigi. Sjóðnum er heimilt að veita námslán til sérnáms.

Nám telst lánshæft ef það er skipulagt sem fullt nám í kennsluskrá skóla, 60 ECTS-einingar (ECTS stendur fyrir „European Credit Transfer and Accumulation System“) á hverju skólaári eða a.m.k. 30 ECTS-einingar á hverju misseri í þeim tilvikum þegar námsskipulagið nær ekki yfir heilt skólaár.

Heimilt er að veita einungis skólagjaldalán til náms sem ekki er skipulagt sem 60 ECTS-eininga nám á skólaárinu, sbr. 2. mgr. Námið verður þó að vera skipulagt sem a.m.k. 45 ECTS-eininga nám á hverju námsári, þ.e. 75% af fullu námi, sbr. gr. 2.1, þó aldrei á lengri tíma en 12 mánuðum.

Lán er ekki veitt til náms sem er liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi. Þetta gildir m.a. um launað framhaldsnám lækna.

Lán er ekki veitt til undirbúningsnáms né heldur til náms sem er framhald af doktorsprófi eða sambærilegu prófi.“

Í grein 1.3.5 í sama kafla var að finna ákvæði sem bar yfirskriftina „Upplýsingar um lánshæft nám erlendis“ en það hljóðaði svo:

„Hjá sjóðnum liggja fyrir upplýsingar um skóla og námsbrautir sem lánað hefur verið til. Ef sótt er um lán í skóla eða námsbraut sem sjóðurinn hefur ekki lánað til þarf stjórn sjóðsins að fjalla um málið. Námsmaður þarf þá að útvega ítarlegar upplýsingar um námið.“

Í V. kafla úthlutunarreglnanna var fjallað um umsóknir og útborgun námslána, en þar sagði eftirfarandi í grein 5.1.3:

„Tilkynna ber námsmanni tímanlega um gögn, sem honum ber að skila, þannig að honum gefist nægur tími til að senda þau til sjóðsins. Fylgiskjöl vegna umsóknar eiga að berast sjóðnum eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að þeirra var óskað. Að öðrum kosti er heimilt að líta svo á að námsmaður sé fallinn frá umsókn. Hið sama gildir um prófvottorð; þeim skal skilað eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að próftímabili lýkur. Að öðrum kosti er heimilt að líta svo á að námsmaður hafi fallið frá umsókn um lán á viðkomandi tímabili.“

Í máli þessu reynir á hvort það nám sem umsókn A um námslán laut að hafi verið lánshæft samkvæmt lögum nr. 21/1992 og úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2011-2012. Stjórnvöld hafa talið að 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglunum hafi átt við um námið þar sem það hafi verið „liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi“ og því ekki lánshæft. Í skýringum málskotsnefndarinnar til mín kemur fram að mat á því hvort nám féll undir framangreint ákvæði úthlutunarreglnanna hafi lotið að því hvort fyrir hendi væri hefðbundið vinnuréttarsamband milli námsmanns og viðkomandi menntastofnunar þannig að líta bæri á nám hans þar sem lið í launuðu starfi hans við viðkomandi stofnun. Við slíkt mat hafi borið að líta til samnings aðila en einnig hafi eftir atvikum mátt líta til hlutfalls náms og starfs, umfangs náms, heildarfjárhæðar launa eða endurgjalds og til þess hvort greidd hafi verið skólagjöld vegna námsins. Þrátt fyrir að skýringar málskotsnefndarinnar séu ekki fyllilega ótvíræðar að þessu leyti tel ég að draga megi þá ályktun af þeim að við mat á því hvort nám féll undir ákvæði 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins hafi borið að leggja heildstætt mat á eðli þeirrar þjálfunar sem lánsumsókn laut að og þá með það fyrir augum að skera úr um það hvort hún væri fremur skipulögð sem nám í merkingu 1. eða 2. gr. laga nr. 21/1992 eða sem liður í launuðu starfi. Við slíkt mat hafi ekki einungis skipt máli að leggja mat á það hvort samningur lánsumsækjanda við hlutaðeigandi menntastofnun væri hefðbundinn ráðningarsamningur heldur hafi einnig eftir atvikum þurft að líta til þess hvernig nám/starf umsækjanda væri uppbyggt og skipulagt að öðru leyti, þ. á m. umfang námsins og hlutfall náms og starfs. Þá hafi einnig getað haft þýðingu í þessu sambandi að líta til þess hversu háar greiðslur væri um að ræða og hvort umsækjandi greiddi skólagjöld. Með skírskotun til þessa hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á kvörtun A við það hvort málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi gætt nægjanlega að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 10. og 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að leitast við að upplýsa með fullnægjandi hætti þau atriði sem skiptu máli við framangreint mat samkvæmt 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 2011-2012.

2. Rannsókn málsins og leiðbeiningarskylda.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það ræðst af eðli stjórnsýslumáls og þeirri réttarheimild sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga þarf að afla til þess að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Þegar í lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum koma fram skilyrði sem þarf að fullnægja til þess að stjórnvaldsákvörðun verði tekin þarf til að mynda að kanna hvort þau séu fyrir hendi.

Í rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga felst ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi getur stjórnvald beint tilmælum til hans um veita upplýsingar og leggja fram gögn sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Eftir að málsaðili hefur lagt fram umbeðin gögn eða upplýsingar hvílir síðan sú skylda á stjórnvaldi að meta hvort málið sé orðið tækt til úrlausnar eða hvort ástæða sé til að kalla eftir frekari upplýsingum, gögnum eða skýringum frá aðilanum og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef hann verður ekki við því, sbr. leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á t.d. við þegar fyrirliggjandi gögn og upplýsingar eru ónógar eða misvísandi um atriði sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls. Málsaðili sem leggur ekki fram umbeðnar upplýsingar eða leggur fram ófullnægjandi upplýsingar getur orðið að bera hallann af því, s.s. með því að erindi hans verði vísað frá eða því hafnað í heild eða að hluta. Forsenda þess er þó að stjórnvaldið hafi áður sinnt leiðbeiningarskyldu sinni með fullnægjandi hætti.

Bæði í úrskurði málskotsnefndarinnar og stjórnar lánasjóðsins var vísað til þess að greiðslur til A frá skólanum hefðu verið tilgreindar sem laun á skattframtali hans fyrir árið 2011. Í úrskurði málskotsnefndarinnar var jafnframt vísað til þess að í samningi A við sjúkrahúsið kæmi fram að heildargreiðsla til hans á samningstímanum næmi $[...]. Þá hefði samningurinn jafnframt að geyma ákvæði um skyldur samningsaðila, heimild til brottreksturs eða uppsagnar og fleiri atriði. Með vísan til framangreindra atriða var lagt til grundvallar í úrskurðinum að samningur A við sjúkrahúsið bæri mörg einkenni vinnu- eða ráðningarsamnings milli launþega og atvinnurekanda um tiltekna vinnu. Því yrði ekki hjá því komist að líta svo á að A stundaði launað framhaldsnám sem ekki væri lánshæft samkvæmt 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2011-2012. Í skýringum málskotsnefndarinnar til mín hefur nefndin einnig vísað til þess að í samningnum hafi verið vísað til starfstengdra hlunninda svo sem „vacation, disability, and life insurance, medical and dental insurance, retirement plan, Leave of absence (including effect on satisfying completion of program) and Family Medical Leave Act (including Parental Leave) and sick leave“. Þá hafi frekari upplýsingar um slík starfstengd hlunnindi verið að finna í „Resident Manual“ og „Summary of Resident Benefits“ sem vísað hafi verið til í samningnum.

Eins og áður er vikið að varð við mat á því hvort nám féll undir téð ákvæði úthlutunarreglnanna að taka afstöðu til eðlis þeirrar þjálfunar sem lánsumsókn laut að og þá með tilliti til þess hvort hún væri fremur skipulögð sem nám í merkingu laga nr. 21/1992 eða sem liður í launuðu starfi. Við það mat skipti ekki aðeins máli að meta hvort fyrir hendi væri ráðningarsamband milli lánsumsækjanda og viðkomandi menntastofnunar heldur varð jafnframt að leggja mat á inntak, skipulag og umfang náms/starfs að öðru leyti, s.s. hlutfall náms og starfs. Í þessu sambandi minni ég á að í skýringum málskotsnefndarinnar til mín kemur fram að launað framhaldsnám lækna geti verið lánshæft að uppfylltum skilyrðum samkvæmt úthlutunarreglum sjóðsins. Líta verði til eðlis samnings milli aðila við mat á því hvort um sé að ræða hefðbundið vinnuréttarsamband, en einnig eftir atvikum, þ.e. ef ástæða þyki til, til m.a. hlutfalls náms/starfs, umfangs náms, hvort greidd eru skólagjöld og heildarfjárhæðar launa/endurgjalds. Rannsóknar- og leiðbeiningarskylda stjórnvalda laut því að því að afla fullnægjandi upplýsinga um þessi meginsjónarmið.

Þau gögn um nám A við University of X sem málskotsnefndin hefur látið mér í té í tilefni af athugun minni eru afrit af samningi A við University of X [...] frá janúar 2013 (e. Agreement of Appointment) og yfirlit yfir hlunnindi starfsnema (e. University of X Summary of Benefits for Residents and Fellows (Trainees)). Þá liggur einnig fyrir í málinu staðfesting frá skólanum þar sem fram kemur að A hafi lokið tveimur af fjórum árum í þjálfun sinni (e. neurology residency training) og tölvubréf frá starfsmanni skólans til eiginkonu A, dags. 8. febrúar 2013, þar sem lýst er þeim styrkjum (e. stipend) sem skólinn veiti starfsnemum (e. trainees) sem séu starfsmenn (e. employees) við sjúkrahús skólans, auk útprentunar af vefsíðu háskólans sem sýnir fjárhæð styrkja til starfsnema. Frekari upplýsingar um nám A er ekki að finna í þeim gögnum sem mér hafa borist frá málskotsnefndinni. Ég tek sérstaklega fram að samkvæmt grein 1.3.5 í úthlutunarreglum sjóðsins bar námsmanni að útvega ítarlegar upplýsingar um nám sitt ef sótt var um lán í skóla eða námsbraut sem sjóðurinn hafði ekki lánað til áður. Ekki liggur fyrir í þeim skýringum sem mér hafa borist eða öðrum gögnum málsins að slíkar ítarlegar upplýsingar um nám A hafi legið fyrir hjá stjórnvöldum eða fylgt með umsókn hans um námslán.

Af gögnum málsins verður ráðið að rannsókn lánasjóðsins hafi lotið að því hvert væri eðli þeirra greiðslna sem A þæði frá University of X [...]. Ekki verður hins vegar séð að óskað hafi verið eftir ítarlegri upplýsingum um inntak og eðli námsins/starfsins, svo sem upplýsingum um uppbyggingu þess og skipulag, hlutfall milli verklegra, bóklegra og rannsóknartengdra þátta, námsmat, prófgráðu og önnur atriði sem gátu verið til þess fallin að varpa ljósi á hvort um væri að ræða lánshæft nám samkvæmt úthlutunarreglum sjóðsins. Þá verður ekki séð að málskotsnefnd lánasjóðsins hafi aflað slíkra upplýsinga við meðferð málsins á kærustigi. Ég legg áherslu á að af þeim gögnum sem mér hafa borist verður ekki séð að stjórnvöld hafi leiðbeint A um að leggja fram frekari upplýsingar um framangreind atriði.

Ég minni á að í erindi sínu til stjórnar lánasjóðsins og kæru sinni til málskotsnefndarinnar byggði A á því að nám hans við University of X væri fullt fjögurra ára nám sem veitti sérfræðingsgráðu í taugalækningum. Hluti námsins væri fólginn í störfum á háskólasjúkrahúsi samhliða bóklegu námi, kennslu, rannsóknum og fyrirlestrasókn. Á meðan á náminu stæði hlyti hann styrk frá skólanum sem væri óháður vinnuframlagi af hans hálfu og yrði ekki jafnað til launa. Þá hafði A jafnframt byggt á því að nám hans væri skipulagt sem „skipulegt háskólaprógramm“ ólíkt því sem við ætti um sérfræðinám í læknisfræði á Norðurlöndum. Ekki verður önnur ályktun dregin af skýringum málskotsnefndarinnar til mín en að upplýsingar um þessar staðhæfingar A hafi getað haft verulega þýðingu við mat á því hvort 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglunum ætti við um nám hans. Ég ítreka að miðað við þau gögn sem ég hef fengið í hendur verður ekki séð að rannsókn lánasjóðsins hafi verið til þess fallin að varpa ljósi á þessi atriði.

Þegar framangreint er virt fæ ég ekki séð að fyrir málskotsnefndinni hafi legið fullnægjandi gögn og upplýsingar til þess að nefndinni væri fært að leggja mat á lánshæfi þess náms sem umsókn A laut að í samræmi við ákvæði úthlutunarreglna sjóðsins. Bar nefndinni því, að virtum málatilbúnaði í kæru A, teldi hún á annað borð rétt að taka lánsumsókn hans til efnislegrar afgreiðslu í stað þess að vísa málinu aftur til stjórnar lánasjóðsins til frekari gagnaöflunar, að leitast við að afla frekari upplýsinga um nám það sem umsókn A laut að áður en málið yrði tekið til úrskurðar, eftir atvikum með því að beina því til A að leggja fram ítarlegri upplýsingar um nám sitt til stuðnings þeim staðhæfingum sem byggt var á í kæru hans til nefndarinnar. Þar sem þessa var ekki gætt er það niðurstaða mín að málsmeðferð málskotsnefndarinnar hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem leiða af 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með framangreindri niðurstöðu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort nám A hafi verið lánshæft samkvæmt lögum nr. 21/1992 og úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2011-2012. Í skýringum málskotsnefndarinnar til mín er vísað til þess að það sé m.a. skilyrði fyrir lánshæfi náms að það sé skipulagt sem fullt nám í kennsluskrá skóla og tilgreind þau viðmið sem fram komu í 2. og 3. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglunum. Ekki verður séð af úrskurði nefndarinnar að hún hafi leyst úr málinu á þessum grundvelli og þá á grundvelli fullnægjandi upplýsinga um skipulag námsins í þessu tilliti. Niðurstaða nefndarinnar byggðist, eins og áður greinir, á því að ákvæði 4. mgr. greinarinnar ætti við um nám A. Ég hef, sem fyrr segir, enga afstöðu tekið til þess hvernig nám A horfir við lögunum eða úthlutunarreglunum, þ. á m. áðurgetinna 2. og 3. mgr. greinarinnar. Ég ítreka að í þeim gögnum sem mér hafa borist frá málskotsnefndinni koma ekki fram upplýsingar um það hvernig nám A var skipulagt að öðru leyti en að framan greinir.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að málsmeðferð málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í máli A hafi ekki verið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini því til málskotsnefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og hagi þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að nefndin hafi framangreind sjónarmið í huga framvegis í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í svarbréfi málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 18. febrúar 2015, í kjölfar fyrirspurnar minnar um málið kemur fram að A hafi ekki farið þess á leit við nefndina að mál hans yrði tekið upp að nýju.

Þá kemur fram að málskotsnefndin leitist við að huga að þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, og hafi haft þau til hliðsjónar við athugun sambærilegra mála. Litið væri á álitið sem áminningu um að þrátt fyrir slíka viðleitni geti stjórnvald þurft að gera betur. Þá kemur fram að á árinu 2014 hafi málskotsnefndin úrskurðað í 44 málum. Nefndin hafi staðfest niðurstöðu stjórnar LÍN í 20 málum, vísað 11 málum frá og fellt úr gildi úrskurð stjórnar LÍN í 13 málum. Þar af hafi í 8 tilvikum verið talið að stjórn LÍN hafi veitt ófullnægjandi eða rangar upplýsingar eða að ekki hafi verið hugað nægjanlega að rannsókn máls og eftir atvikum að framkvæmd einstaklingsbundins mats í máli kæranda hafi verið áfátt.