I. Kvörtun.
Hinn 26. nóvember 2013 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 1. október 2013. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, þar sem hann var krafinn um endurgreiðslu ofgreiddrar fjárhæðar úr sjóðnum.
Kvörtunin lýtur að því að í úrskurðinum hafi ekki verið tekið mið af breytingum sem urðu á tekjum A þegar hann tók við nýju starfi. Þá er A ósáttur við að umsókn hans um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði hafi verið samþykkt og hann síðar endurkrafinn um ofgreidda fjárhæð þar sem upplýsingar um umræddar tekjubreytingar hafi legið fyrir hjá Fæðingarorlofssjóði þegar hann sótti um greiðslur úr sjóðnum.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. desember 2014.
II. Málavextir.
Með umsókn, dags. 19. október 2011, sótti A um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna væntanlegrar fæðingar barns hans. Á umsókn hans og hjálagðri tilkynningu til vinnuveitanda kom fram að hann hygðist nýta 90 daga rétt sinn til fæðingarorlofs en dreifa honum á 6 mánuði samhliða 50% starfi og að upphafsdagur orlofs yrði 1. janúar 2012. Umsóknina fyllti hann út á eyðublað en ritaði jafnframt athugasemdir á baksíðu umsóknarinnar. Ein af athugasemdum hans laut að því að hann væri að skipta um vinnustað og tæki við 50% vinnu hjá tilteknu íþróttafélagi hinn 1. [X-mánaðar] 2011, en launin í nýja starfinu yrðu svipuð og þau sem hann fékk greidd fyrir 100% vinnu áður.
Barn A fæddist 16. [X-mánaðar] 2011. Með bréfi Fæðingarorlofssjóðs til hans, dags. 26. janúar 2012, kom fram að umsókn hans um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði hefði verið samþykkt og fékk A greitt samkvæmt greiðsluáætlun frá janúar til og með aprílmánuði 2012. Með bréfi, dags. 20. maí 2012, var A tilkynnt að Fæðingarorlofssjóður hefði til meðferðar mál vegna hugsanlegrar ofgreiðslu úr sjóðnum. A kom að athugasemdum vegna málsins með bréfi til Fæðingarorlofssjóðs, dags. 21. maí 2012. Með bréfi Fæðingarorlofssjóðs, dags. 13. júní 2012, var A gert að endurgreiða alla þá upphæð sem hann hafði fengið útgreidda úr Fæðingarorlofssjóði fyrir tímabilið janúar til apríl 2012 að viðbættu 15% álagi.
A kærði ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála. Í kærunni benti hann á að hann hefði skipt um vinnu í [X-mánuði] 2011 og að laun í nýju starfi hefðu verið u.þ.b. helmingi hærri en hjá fyrri vinnuveitanda enda eðli starfsins annað. Hann vísaði orðrétt til 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, og lýsti þeirri afstöðu að ekki væri hægt að lesa annað úr greininni en að fólk gæti skipt um vinnu án þess að réttindi til fæðingarorlofs skertust. Í úrskurði nefndarinnar, dags. 1. október 2013, er fjallað um þau sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs sem fram koma í umsögn sjóðsins til nefndarinnar í tilefni málsins, en þar er lagagrundvelli málsins lýst og m.a. vikið að afstöðu sjóðsins til túlkunar á skerðingarreglu 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, í ljósi þess hvenær réttur til fæðingarorlofs stofnast, einkum með hliðsjón af lögskýringargögnum. Þá víkur Fæðingarorlofssjóður sérstaklega að þeim sjónarmiðum sem A vék að í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar en gerð er grein fyrir þeim með svofelldum hætti í úrskurði nefndarinnar:
„Við mat á hugsanlegri ofgreiðslu geri [10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000] þannig ráð fyrir að litið sé til hvers almanaksmánaðar fyrir sig og hlutfalls fæðingarorlofs í hverjum mánuði og þess hvort greiðslur frá vinnuveitanda séu hærri en sem nemi mismuni greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltali heildarlauna foreldris á viðmiðunartímabili skv. 2. eða 5. mgr. 13. gr. ffl. [laga nr. 95/2000], eftir atvikum að teknu tilliti til launabreytinga fram að fæðingu barns ef um það er að ræða. Ljóst sé að greiðslur sem kærandi hafi þegið frá nýja vinnuveitanda sínum meðan á fæðingarorlofi stóð séu hærri en meðaltal heildarlauna kæranda á viðmiðunartímabili skv. 2. mgr. 13. gr. ffl., en sú fjárhæð sé stofn til 100% fæðingarorlofs. Samkvæmt skýringum kæranda megi ástæður þess rekja til þess að hann hafi haft jafn há laun fyrir minni vinnu hjá sínum nýja vinnuveitanda en hann hafði hjá fyrri vinnuveitendum fyrir meiri vinnu. Þannig hafi kærandi virst álíta að hið nýja starf sé ígildi um 50% vinnu og honum hafi verið heimilt að sinna því og þiggja laun í samræmi við það, óháð því hversu há launin væru, samhliða 50% fæðingarorlofi.
Eins og að framan hafi verið rakið hafi meðaltal heildarlauna kæranda á viðmiðunartímabili skv. 2. mgr. 13. gr. ffl. verið [...] kr. á mánuði sem sé sú fjárhæð sem miðað hafi verið við við útreikning á hugsanlegri ofgreiðslu skv. 10. mgr. 13. gr. ffl. Kærandi hafi verið skráður í 50% fæðingarorlof á tímabilinu janúar til apríl 2012 og hefðu greiðslur frá vinnuveitanda til kæranda vegna vinnu því mátt nema [...] kr. á mánuði á tímabilinu skv. 10. mgr. 13. gr. ffl. Laun kæranda frá vinnuveitanda hafi hins vegar verið hærri en meðaltal heildarlauna kæranda á viðmiðunartímabili skv. 2. mgr. 13. gr. ffl. sem eins og áður segi sé sú fjárhæð sem myndi stofn til 100% fæðingarorlofs.
Ljóst sé að ákvæðið opni ekki á það að foreldri geti tekið fæðingarorlof með þeim hætti að greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði komi í raun til viðbótar við greiðslur frá vinnuveitanda að hluta eða öllu leyti. Með þeim hætti væri enda tilgangi greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, sem sé aðallega ætlað að gera foreldrum kleift að leggja niður launuð störf í fæðingarorlofi án þess að fjárhagsleg hagnaðarsjónarmið liggi þar að baki og að allar greiðslur sem séu umfram mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóðnum, ekki náð.
Samkvæmt öllu framangreindu hafi Fæðingarorlofssjóður því ofgreitt kæranda [...] kr. útborgað að viðbættu 15% álagi [...] kr. Alls sé því gerð krafa um að kærandi endurgreiði Fæðingarorlofssjóði [...] kr., sbr. greiðsluáskorun til hans ásamt sundurliðun á ofgreiðslu, dags. 13. júní 2012.“
Í niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar segir að A byggi á því að hafa upplýst sjóðinn um þær breytingar sem urðu á störfum hans þegar hann sótti um fæðingarorlof. Hann hafi fengið upplýsingar um að heimilt væri að vinna 50% vinnu samhliða 50% fæðingarorlofi. Þá segir:
„Ekki er tölulegur ágreiningur með aðilum um að miða beri viðmiðunartekjur kæranda við [...] kr., líkt og gert er í hinni kærðu ákvörðun, en það er meðaltal heildarlauna kæranda samkvæmt staðgreiðsluskrá [Ríkisskattstjóra] frá því að viðmiðunartímabili skv. 2. mgr. 13. gr. ffl. lauk og fram að fæðingu barns hans. Virðist það enda rétt niðurstaða samkvæmt gögnum málsins.“
Tekið er fram að A hafi einungis verið heimilt að þiggja greiðslur frá vinnuveitanda hans sem námu mismuni meðaltals heildarlauna og greiðslna frá Fæðingarorlofssjóði án þess að greiðslur vinnuveitanda til hans kæmu til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var því sú að staðfesta ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um endurgreiðslu allrar þeirrar upphæðar sem A hafði fengið greidda úr Fæðingarorlofssjóði. Í niðurstöðukafla úrskurðarins er svo fjallað um ætluð brot á leiðbeiningarskyldu Fæðingarorlofssjóðs og 15% álag á endurgreiðslukröfu sjóðsins en ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að leggja álagið á endurgreiðslukröfuna var felld úr gildi.
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála.
Gögn málsins bárust samkvæmt beiðni með bréfi úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 30. desember 2013.
Með bréf, dags. 7. mars 2014, óskaði settur umboðsmaður Alþingis eftir nánari upplýsingum og skýringum varðandi einstök atriði þessa máls. Ég tel aðeins þörf á því að gera grein fyrir spurningum setts umboðsmanns að því marki sem það hefur þýðingu fyrir athugun mína á málinu. Settur umboðsmaður óskaði eftir nánari skýringum nefndarinnar á túlkun 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, með hliðsjón af því tímamarki sem miða ætti við þegar metið væri til hvaða tekjubreytinga mætti líta við úrlausn um það hvaða greiðslur frá vinnuveitanda ættu að koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Þá spurði settur umboðsmaður um afstöðu nefndarinnar til þess hvort úrskurður hennar hefði verið í samræmi við 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem A hefði vísað til 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 í kæru sinni en eingöngu væri að finna umfjöllun um túlkun þeirrar reglu í úrskurðinum þar sem gerð væri grein fyrir sjónarmiðum Fæðingarorlofssjóðs en ekki í niðurstöðukafla úrskurðarins.
Í svari úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. apríl 2014, er ákvæði 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 og lögskýringargögn rakin. Þá segir m.a.:
„Úrskurðarnefndin tekur fram að í ákvæði 10. mgr. 13. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof er ekki kveðið skýrt á um launabreytingar hvaða tímabils heimilt er að taka tillit til. Um það er nánar fjallað í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 90/2004 þar sem skýrt er kveðið á um að heimilt sé að taka tillit til breytinga á þeim tíma sem líði frá því að viðmiðunartímabili ljúki og fram til upphafs fæðingarorlofs. Verður því að telja óheimilt að taka tillit til breytinga á tekjum foreldra eftir upphaf fæðingarorlofs.
[...]
Úrskurðarnefndin ítrekar að það var mat nefndarinnar að óheimilt sé að taka tillit til breytinga á tekjum foreldra eftir upphaf fæðingarorlofs, sbr. lokamálsl. 10. mgr. 13. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof. Hefur þar ekki áhrif hvort eðli hins nýja starfs eða laun séu með öðrum hætti en í fyrra starfi. Þar sem það var mat úrskurðarnefndarinnar að ákvæði lokamálsl. 10. mgr. 13. gr. laganna, eins og það er skýrt með hliðsjón af lögskýringargögnum, kvæði skýrt á um til breytingar á tekjum hvaða tímabils heimilt var að taka tillit til taldi nefndin ekki þörf á að taka sérstaka afstöðu til umrædds sjónarmiðs kæranda. Úrskurðarnefndin telur því að rökstuðningur nefndarinnar hafi verið í samræmi við 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga.“
Með bréfi, dags. 11. september 2014, óskaði ég eftir nánari skýringum frá nefndinni varðandi það hvort það hefði haft áhrif á niðurstöðu hennar að barn A hefði verið fætt eftir að hann breytti um starf.
Í svari nefndarinnar, dags. 13. október 2014, er fjallað um viðmiðunartímabil útreiknings meðaltals heildarlauna í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 og atvik í máli A. Þá segir:
„Við útreikning á hugsanlegri ofgreiðslu miðar Fæðingarorlofssjóður þannig við þá fjárhæð sem er hærri á viðmiðunartímabili eða réttindatímabili viðkomandi til hagsbóta. [...] Við úrlausn málsins lágu fyrir upplýsingar um að kærandi hafi hafið störf hjá nýjum vinnuveitanda 1. [X-mánaðar] 2011. Hins vegar komu launabreytingar kæranda vegna hins nýja starfs ekki til skoðunar þar sem miðað er við almanaksmánuði við útreikning á meðaltekjum.“
Athugasemdir A við skýringar nefndarinnar bárust með bréfum, dags. 29. apríl 2014 og 31. október s.á.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Lagagrundvöllur málsins.
Fæðingar- og foreldraorlof er samkvæmt samnefndum lögum nr. 95/2000 leyfi frá launuðum störfum sem stofnast m.a. við fæðingu, sbr. a-lið 1. mgr. 7. gr. laganna. Fjallað er um rétt foreldra á vinnumarkaði til fæðingarorlofs í 8. gr. en réttur til fæðingarorlofs stofnast við fæðingu barns, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.
Í 13. gr. laganna er fjallað um rétt foreldra til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði að nánari skilyrðum fullnægðum. Í 2. mgr. 13. gr. er fjallað um útreikning á mánaðarlegri greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði. Á þeim tíma þegar atvik þessa máls áttu sér stað kvað upphafsmálsliður ákvæðisins á um að mánaðarlegar greiðslur skyldu nema 80% af meðaltali heildarlauna að tiltekinni fjárhæð og 75% af þeirri fjárhæð meðaltals heildarlauna sem umfram væri, sbr. þó hámark í 3. mgr. 13. gr. laganna, og skyldi miða við tólf mánaða samfellt tímabil sem lyki sex mánuðum fyrir fæðingardag barns. Í lokamálsliðum ákvæðisins er m.a. tekið fram að einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá mánuði á viðmiðunartímabili sem foreldri hefði verið á innlendum vinnumarkaði. Aldrei skuli þó miða við færri mánuði en fjóra við útreikning á meðaltali heildarlauna. Af athugasemdum við 4. gr. laga nr. 90/2004, sem fyrst færðu 2. mgr. 13. gr. í lög, og athugasemdum við 8. gr. laga nr. 74/2008, sem breyttu ákvæðinu í það horf sem það var í þegar atvik þessa máls áttu sér stað, verður ráðið að með tilvísun ákvæðisins til „mánaða“ sé átt við almanaksmánuði. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4984-4985 og Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 3398-3399.) Þessi skilningur er staðfestur í núgildandi 2. mgr. 13. gr., sbr. 2. gr. laga nr. 143/2012, þar sem skýrlega er tekið fram að miða skuli við tólf mánaða samfellt tímabil sem lýkur sex mánuðum fyrir fæðingarmánuð barns eða þann mánuð sem barn kemur inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur.
Í 10. mgr. 13. gr. laganna er að finna tiltekna skerðingarreglu og fjallað er um endurgreiðslur ofgreiddra fjárhæða til Fæðingarorlofssjóðs. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Réttur foreldris til greiðslna í fæðingarorlofi er bundinn því að foreldri uppfylli skilyrði um rétt til fæðingarorlofs skv. 8. gr. Greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru hærri en nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris skv. 2. eða 5. mgr. skulu koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Eingöngu skulu greiðslur frá vinnuveitanda sem ætlaðar eru fyrir það tímabil sem foreldri er í fæðingarorlofi koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Þó er heimilt að taka tillit til kjarasamningsbundinna launahækkana, annarra kjarasamningsbundinna greiðslna og launabreytinga sem rekja má til breytinga á störfum foreldris.“
Ákvæði 3. málsl. 10. mgr. 13. gr. var bætt við ákvæðið með 8. gr. laga nr. 74/2008. Fyrir þá breytingu kom 4. málsl. ákvæðisins í beinu framhaldi af 2. málsl. þess. Efni ákvæðisins að öðru leyti var fært í lög með 4. gr. laga nr. 90/2004. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi til þeirra laga sagði m.a.:
„Talið er mikilvægt að lögin kveði skýrar á um tilgang greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði en þeim er ætlað að bæta fyrir 80% af tekjumissi foreldra er þeir leggja niður störf í fæðingarorlofi. Fái foreldri tekjutapið bætt frá vinnuveitanda er eðlilegt að það komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. [...] Þó er heimilt að taka tillit til tiltekinna breytinga sem geta orðið á tekjum foreldra á þeim tíma sem líður frá því að viðmiðunartímabili lýkur og fram til upphafs fæðingarorlofs foreldris og geta talist vera í samræmi við það sem almennt tíðkast á íslenskum vinnumarkaði. Með þessum hætti er verið að undirstrika tilgang greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði sem er aðallega ætlað að gera foreldrum kleift að leggja niður launuð störf í fæðingarorlofi án þess að fjárhagsleg hagnaðarsjónarmið liggi þar að baki. Er með þessu enn fremur lögð rík áhersla á að foreldrar leggi sannanlega niður launuð störf á þeim tíma er þeir nýta sér rétt sinn samkvæmt lögunum.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4985-4986.)
2. Var úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í samræmi við lög?
Eins og lagagrundvellinum er háttað er við útreikning fjárhæða greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði litið til tekna foreldris á svokölluðu viðmiðunartímabili. Það var, á þeim tíma er atvik þessa máls áttu sér stað, tólf mánaða samfellt tímabil sem lauk sex mánuðum fyrir fæðingu barns. Meðaltal heildarlauna foreldris á viðmiðunartímabili myndar jafnframt grundvöll að beitingu skerðingarreglu 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, þar sem kveðið er á um hversu háar tekjur foreldri getur fengið frá vinnuveitanda sínum til að halda óskertum greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði, þ.e. að greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris sem eru hærri en nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðtals heildarlauna foreldris skuli koma til frádráttar greiðslum úr sjóðnum. Í 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laganna er þó kveðið á um sérstaka heimild til að taka tillit til t.d. launabreytinga sem má rekja til breytinga á störfum foreldris.
Í kæru A til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 26. júní 2012, vísar hann orðrétt til 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 þar sem kemur fram, sem fyrr segir, að heimilt sé að taka tilliti til m.a. „launabreytinga sem rekja [megi] til breytinga á störfum foreldris“. Hann bendir á að Fæðingarorlofssjóður hafi ekki tekið tillit til launabreytinga hans þegar hann skipti um starf í [X-mánuði] 2011 en laun í nýju starfi hans fyrir 50% starfshlutfall væru sambærileg við laun í 100% starfshlutfalli í fyrra starfi. Í úrskurði nefndarinnar er ekki fjallað um þessa málsástæðu A. Aðeins er tekið fram að ekki sé tölulegur ágreiningur með aðilum um að miða beri viðmiðunartekjur kæranda við tiltekna fjárhæð. Jafnframt er tekið fram að það virðist vera rétt niðurstaða samkvæmt gögnum málsins. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 13. október 2014, kemur fram að upplýsingar um upphaf nýs starfs A hinn 1. [X-mánaðar] 2011 hafi legið fyrir hjá nefndinni. Þá segir: „Hins vegar komu launabreytingar kæranda vegna hins nýja starfs ekki til skoðunar þar sem miðað er við almanaksmánuði við útreikning á meðaltekjum.“ Hefur athugun mín lotið að því hvort þessi afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög.
Ákvæði 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 hefur, eins og áður er rakið, að geyma ákveðna skerðingarreglu. Samkvæmt 2. málsl. ákvæðisins skulu greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru hærri en nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðtals heildarlauna foreldris skv. 2. og 5. mgr. koma til frádráttar greiðslu frá Fæðingarorlofssjóði. Samkvæmt 4. málsl. er þó, sem fyrr greinir, heimilt að taka tillit til launabreytinga sem rekja megi til breytinga á störfum foreldris. Í texta 4. málsl. er ekki fjallað um hvenær þær breytingar sem vísað er til í ákvæðinu geta komið til. Í athugasemdum við 4. gr. laga nr. 90/2004, sem færðu ákvæðið í lög, segir um þetta álitaefni: „Þó er heimilt að taka tillit til tiltekinna breytinga sem geta orðið á tekjum foreldra á þeim tíma sem líður frá því að viðmiðunartímabili lýkur og fram til upphafs fæðingarorlofs foreldris og geta talist vera í samræmi við það sem almennt tíðkast á íslenskum vinnumarkaði. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4985-4986.) Þannig verður ráðið af athugasemdunum að það tímabil sem ákvæðið vísar til hefjist við lok viðmiðunartímabils samkvæmt 2. eða 5. mgr. 13. gr. og ljúki við „[upphaf] fæðingarorlofs foreldris“. Fæðingarorlof stofnast m.a. við fæðingu barns, sbr. a-lið 1. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 95/2000. Í athugasemdum við 4. gr. laga nr. 90/2004 var jafnframt fjallað um ákveðnar breytingar sem voru gerðar á 1. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 en af þeim verður helst ráðið að með „upphafsdegi fæðingarorlofs“ sé miðað við „fæðingu barns“, „áætlaðan fæðingardag barns, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna“ eða nánari reglur um upphaf fæðingarorlofs mæðra í lögunum. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4984.)
Eins og ráðið verður af lögskýringargögnum og rakið er hér að framan hefur viðmiðunartímabil fyrir útreikning á meðallaunum foreldris skv. 2. mgr. 13. gr. laganna verið miðað við almanaksmánuði. Þrátt fyrir það verður ekki séð að hið sama eigi við um heimildina í 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. því eins og að framan er rakið er sérstaklega gert ráð fyrir því í lögskýringargögnum að þær breytingar sem fjallað er um í ákvæðinu geta komið til frá því að viðmiðunartímabili lýkur og fram til upphafs fæðingarorlofs foreldris, sem getur m.a. hafist við fæðingu barns. Líkt og gerð er grein fyrir í áliti mínu frá 24. október 2014 í máli nr. 7790/2013 verður ekki önnur ályktun dregin af lögunum en að réttur til leyfis frá launaðri vinnu geti hafist og lokið hvenær sem er í tilteknum mánuði enda getur upphaf orlofs verið háð fæðingardegi barns, t.a.m. um það móðir skal vera í fæðingarorlofi að minnsta kosti fyrstu tvær vikurnar eftir fæðingu barns, sbr. 3. mgr. 8. gr. laganna. Það leiði því af eðli þessara mála, eins og lagagrundvellinum er háttað, að fæðingarorlof sem tekið er við fæðingu barns geti hafist hvenær sem er í mánuði og þar með lokið hvenær sem er í mánuði. Í álitinu lagði ég jafnframt áherslu á að túlkun á skerðingarreglum laganna, sem væru íþyngjandi með tilteknum hætti fyrir þá einstaklinga sem fullnægðu skilyrðum laganna til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, yrðu að eiga skýra stoð í ákvæðum þeirra.
Ég legg áherslu á það að útreikningur á fjárhæð mánaðarlegrar greiðslu Fæðingarorlofssjóðs til „starfsmanns, sbr. 2. mgr. 7. gr.,“ samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna miðast við tekjur foreldris á tilteknu viðmiðunartímabili sem hefst um átján mánuðum áður en fæðingarorlof hefst og lýkur sex mánuðum fyrir það tímamark. Frá því að viðmiðunartímabilinu lýkur og þar til að fæðingarorlof hefst geta orðið breytingar á högum foreldris. Ákvæði 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laganna er ætlað að koma til móts við tilteknar breytingar á kjörum foreldris sem verða á þessu tímabili á þann hátt að tekið er tillit til þeirra þegar tekin er afstaða til þess hvernig skerðingarregla og krafa um endurgreiðslu samkvæmt 10. mgr. 13. gr. verði beitt í tilteknu tilviki. Hafa verður þetta markmið ákvæðisins í huga við beitingu þess. Jafnframt minni ég á að það tímabil sem ákvæði 4. málsl. tekur til verður ekki ráðið af texta ákvæðisins.
Af skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín verður ráðið að vegna afstöðu nefndarinnar til gildissviðs heimildar 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. hafi við úrlausn málsins ekki verið litið til þess að A skipti um starf 1. [X-mánaðar] 2011 sem hafði í för með sér breytingar á tekjum hans. Með hliðsjón af framangreindu tel ég þó að heimild 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. eigi ekki aðeins við fram að fyrsta degi þess mánaðar er fæðingarorlof hefst, eins og úrskurðarnefndin virðist leggja til grundvallar, heldur fram að upphafi fæðingarorlofs, sem getur hafist hvenær sem er í mánuði. Í þessu máli fæddist barn A 16. [X-mánaðar] 2011 og hann fór í fæðingarorlof 1. janúar 2012. Úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála var því reistur á forsendu sem ekki var í samræmi við lög.
Með framangreindri niðurstöðu minni hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort breytingar á launum A hafi verið með þeim hætti að stjórnvöldum hafi borið að „taka tillit til“ þeirra við útreikning á mögulegri skerðingu greiðslna til hans úr Fæðingarorlofssjóði og þá með hvaða hætti.
3. Rökstuðningur úrskurðarins.
Samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli hafa að geyma rökstuðning sem fullnægir þeim kröfum sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar samkvæmt 22. gr. laganna. Er tekið fram í 1. mgr. 22. gr. að í rökstuðningi fyrir ákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Er tekið fram í 2. mgr. ákvæðisins að þar sem ástæða sé til skuli einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Af almennum athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum má ráða að sjónarmið um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni búi að baki reglum laganna um rökstuðning. Krafa um rökstuðning sé til þess fallin að auka líkur á því að ákvarðanir verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Jafnframt stuðlar rökstuðningur að því að aðili máls fái skilið niðurstöðu stjórnvalds og geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Þá geti hann átt auðveldara með að meta hvort hann leiti í framhaldinu til umboðsmanns Alþingis. Jafnframt býr það sjónarmið að baki reglum um rökstuðning að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verði að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun er byggð en oft getur verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun er til dæmis byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv. ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur. Auk þess er gengið út frá því í athugasemdunum að gera verði meiri kröfur til réttaröryggis við úrlausn kærumála og því eðlilegt að rökstuðningur æðra stjórnvalds sé enn skýrari en ella. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299.)
Eins og gerð er grein fyrir í kafla IV.2 vísaði í kæru sinni til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála til 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof. Jafnframt rakti A að hann hefði skipt um starf í [X-mánuði], en í öðrum gögnum málsins kemur fram að hann hóf störf 1. [X-mánaðar] 2011 og að barn hans væri fætt 16. [X-mánaðar] s.á. Með umsókn hans til Fæðingarorlofssjóðs hefði komið fram athugasemd þess efnis að laun í nýja starfinu fyrir 50% starfshlutfall væru sambærileg við laun í 100% starfshlutfalli í gamla starfinu. Í úrskurði nefndarinnar er aftur á móti ekki fjallað um þessa málsástæðu A. Aðeins er tekið fram að ekki sé tölulegur ágreiningur með aðilum að miða beri viðmiðunartekjur kæranda við tiltekna fjárhæð. Jafnframt er tekið fram að það virðist vera rétt niðurstaða samkvæmt gögnum málsins. Það kemur svo fyrst skýrlega fram í skýringum nefndarinnar til mín, dags. 13. október 2014, að ekki hafi verið horft til breytinga á launum A eftir 1. [X-mánaðar] 2011 vegna þess að við útreikning á meðaltekjum sé miðað við almanaksmánuði. Í skýringum nefndarinnar, dags. 15. apríl 2014, segir að nefndin hafi ekki talið þörf á að taka sérstaka afstöðu til framangreinds sjónarmiðs A þar sem skýrt væri með hliðsjón af lögskýringargögnum til hvaða tímabils heimildin tæki.
Samkvæmt framangreindu var ekki tekin rökstudd afstaða til áðurnefndrar málsástæðu A í úrskurði nefndarinnar. Um var að ræða eina af meginmálsástæðum hans í kæru til nefndarinnar og gat hún haft þýðingu fyrir úrlausn málsins. Vegna skýringa nefndarinnar til umboðsmanns tek ég fram að í texta 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 kemur ekki skýrlega fram til hvaða tímabils heimildin taki heldur er aðeins vikið að því í lögskýringargögnum með breytingarlögum. Eins og áður segir hefur nefndin haldið því fram að það hafi ekki verið þörf á að fjalla um málsástæðuna af þeirri ástæðu sem nefndin tilgreinir. Með vísan til framangreinds get ég ekki fallist á það með nefndinni. Því verður ekki séð að rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar hafi verið í samræmi við 31. gr., sbr. 22. gr., stjórnsýslulaga.
4. Leiðbeiningarskylda Fæðingarorlofssjóðs.
Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Það fer eftir atvikum máls hverju sinni hversu ítarlegar leiðbeiningarnar þurfa að vera. Markmið leiðbeiningarskyldunnar er að gera málsaðila kleift að gæta réttar síns og halda málum sínum fram gagnvart stjórnvöldum á sem auðveldastan og virkastan hátt. Koma eigi í veg fyrir að málsaðilar glati rétti sínum vegna mistaka, vankunnáttu eða misskilnings. Því geti þurft að útskýra kjarna þeirra álitaefna sem koma til úrlausnar í stjórnsýslumáli svo aðili máls geti gætt hagsmuna sinna. Ef stjórnvald verður þess áskynja að aðili máls sé í villu eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum sem varða hagsmuni hans getur hvílt á því skylda til að vekja athygli aðila á þeim atriðum.
Líkt og áður segir ritaði A athugasemd á umsókn sína til Fæðingarorlofssjóðs, dags. 19. október 2011. Þar segir: „Er að skipta um vinnustað. Fer í 50% vinnu sem [þjálfari] hjá [tilteknu íþróttafélagi]. Launin munu þó vera svipuð og hjá [öðru tilteknu íþróttafélagi þar sem [A] vann áður] fyrir 100% vinnu.“ Í ljósi þeirrar afstöðu Fæðingarorlofssjóðs að hærri tekjur A í nýrri vinnu ættu að leiða til endurgreiðslu ofgreiddra fjárhæða úr sjóðnum var tilefni fyrir sjóðinn til að vekja athygli A á þeirri afstöðu, t.d. þegar honum var tilkynnt um fjárhæð mánaðarlegra greiðslna úr sjóðnum, svo hann gæti tekið afstöðu til þess hvort hann hygðist haga málum sínum með öðrum hætti. Ef það var afstaða Fæðingarorlofssjóðs að umrædd athugasemd væri ekki nægjanlega skýr eða þörf væri á frekari upplýsingum bar sjóðnum að vekja athygli A á því og eftir atvikum afla þeirra upplýsinga frá honum, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Því er það álit mitt að meðferð málsins hjá Fæðingarorlofssjóði hafi ekki verið í samræmi við leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 1. október 2013, í máli A hafi verið reistur á forsendu sem var ekki í samræmi við 4. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof. Jafnframt er það niðurstaða mín að rökstuðningur úrskurðarins hafi ekki verið í samræmi við 31. gr., sbr. 22. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það niðurstaða mín að meðferð málsins hjá Fæðingarorlofssjóði hafi ekki verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga.
Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála að nefndin taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Ég beini jafnframt þeim tilmælum til nefndarinnar að hafa þau sjónarmið sem ég hef rakið í álitinu í huga við úrlausn sambærilegra mála í framtíðinni. Að lokum hef ég ákveðið að senda Fæðingarorlofssjóði afrit af áliti þessu og mælist til þess að betur verði gætt að leiðbeiningarskyldu sjóðsins í framtíðinni.
VI. Viðbrögð stjórnvalda
Haldinn var fundur á skrifstofu umboðsmanns Alþingis 19. desember 2014 með fulltrúum velferðarráðuneytisins, úrskurðarnefndar í fæðingar- og foreldraorlofsmálum og Vinnumálastofnunar. Þar var umboðsmaður upplýstur að til stæði að taka mál A til meðferðar að nýju sem og önnur sambærileg mál.
Mér barst einnig svarbréf úrskurðarnefndar í fæðingar- og foreldraorlofsmálum, dags. 12. mars 2015, vegna málsins. Þar var bent á að á framangreindum fundi hjá umboðsmanni Alþingis hafi komið fram að Fæðingarorlofssjóður hygðist endurupptaka nokkurn fjölda ofgreiðslumála með tilliti til nokkurra álita umboðsmanns. Með bréfi, dags. 19. desember 2014, hafi Fæðingarorlofssjóði verið tilkynnt að úrskurðarnefndin gerði ekki athugasemdir við að sjóðurinn endurupptæki þau mál sem nefndin hefði úrskurðað í enda slík framkvæmd til hagsbóta fyrir málsaðila. Nefndin teldi rétt að þannig væri staðið að málum til að gæta samræmis gagnvart þeim málum sem eingöngu hefðu verið afgreidd hjá sjóðnum. Hinn 20. desember s.á. hafi úrskurðarnefndinni verið tilkynnt að Fæðingarorlofssjóður hefði hafið vinnu við að endurupptaka ofgreiðslumálin. Allar fyrri ákvarðanir sjóðsins yrðu afturkallaðar, kröfur felldar niður og allar endurgreiðslur borgaðar til baka með vöxtum í samræmi við 5. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof. Úrskurðarnefndin hefði ekki fengið nánari upplýsingar um framvindu málsins.
Í svarbréfi Fæðingarorlofssjóðs í tilefni af fyrirspurn minni um málið, dags. 25. febrúar 2015, kemur fram að unnið hefði verið í samræmi við það sem kynnt hafi verið á fundinum. Hvað varðaði þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og sneru að leiðbeiningarskyldu sjóðsins var upplýst að í kjölfar álitsins hefðu þau verið kynnt á starfsmannafundi Fæðingarorlofssjóðs þegar í desember 2014 til eftirbreytni.