Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. febrúar 2014 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun skólastjóra grunnskólans í Y, að ráða X í starf deildarstjóra sérkennslu við skólann, en A var meðal umsækjenda um starfið.

Kvörtunin lýtur að því að sá sem hlaut starfið hafi ekki uppfyllt skilyrði um viðbótarmenntun í sérkennslufræðum sem voru sett fram í auglýsingu. Þá er kvartað yfir því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn í starfið. Að lokum lýtur kvörtunin að því að í ákvörðun um ráðningu í starfið hafi falist mismunun á grundvelli kynferðis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. desember 2014.

II. Málavextir.

Grunnskólinn í Y auglýsti lausa stöðu deildarstjóra sérkennslu vorið 2013 og var umsóknarfrestur til 20. maí það ár. Í auglýsingunni kom fram að deildarstjóri væri millistjórnandi sem hefði mannaforráð og stýrði hluta af skólastarfinu í samráði við skólastjóra. Hann fylgdist með nýjungum á sviði kennslu og væri leiðandi í faglegu starfi. Hann hefði umsjón með sérúrræðum nemenda í samráði við kennara og skólastjórnendur og stýrði teymisfundum. Þá voru gerðar eftirtaldar menntunar- og hæfniskröfur:

„- Kennaramenntun og réttindi til kennslu í grunnskóla skilyrði

- Viðbótarmenntun í sérkennslufræðum skilyrði

- Framúrskarandi hæfni í samskiptum

- Góðir skipulagshæfileikar

- Góð þekking á stoðþjónustu“

A sótti um starfið. Henni var tilkynnt um niðurstöðu málsins með bréfi, dags. 15. júní 2013. Bréfið var svohljóðandi:

„Eftir að hafa rætt við alla umsækjendur og aflað upplýsinga frá umsagnaraðilum þeirra var niðurstaðan sú að ráða [X] í starfið.

[X] hefur góða þekkingu á stoðþjónustunni, hefur sinnt verkefnum deildarstjóra sérkennslu í fjarveru hans og gerir sér því vel grein fyrir hvað í starfinu felst. Hann veit hvaða áskoranir starfið hefur í för með sér og hefur ákveðna og framsækna sýn á hvernig efla megi stuðnings- og sérkennslunetið innan skólans. [X] fær enn fremur þá umsögn frá vinnuveitendum sínum að hann hafi ótvíræða samskiptahæfileika, eigi gott með að hrífa fólk með sér og byggja upp liðsheild. Hann sé skipulagður og hafi góða yfirsýn og nýti tíma sinn vel til hagsbóta fyrir nemendur.“

Í kjölfar framangreinds rökstuðnings beindi lögmaður Kennarasambands Íslands, fyrir hönd A, fyrirspurn til grunnskólans er laut að því að í auglýsingu um starfið hefði viðbótarmenntun í sérkennslufræðum verið gerð að skilyrði en ekki væri minnst á hana í rökstuðningnum. Frekari rökstuðningur barst A með bréfi, dags. 1. júlí 2013. Þar segir m.a.:

„Flestir umsækjenda voru komnir af stað í að afla sér viðbótarmenntunar, voru með mismikinn grunn, en enginn hafði M.Ed. gráðu í sérkennslufræðum. Af þeim orsökum var ákveðið að ráða einungis í stöðuna til eins árs og leggja alla áherslu á aðrar gerðar hæfniskröfur við valið þ.e. framúrskarandi hæfni í samskiptum, góða skipulagshæfileika og góða þekkingu á stoðþjónustunni.“

Lögmaður kennarasambandsins óskaði eftir því, fyrir hönd A, með bréfi, dags. 26. ágúst 2013, að grunnskólinn rétti hlut hennar. Byggt var á því í fyrsta lagi að sá sem hefði verið ráðinn í starfið hefði ekki uppfyllt skilyrði auglýsingar um viðbótarmenntun í sérkennslufræðum sem A hefði gert þar sem hún hefði Dip.Ed. gráðu í greininni. Í öðru lagi gæti það ekki staðist að hætta við að styðjast við umrætt skilyrði þar sem A hafi fullnægt því. Að lokum var byggt á því að um hafi verið að ræða mismunun umsækjenda um starf á grundvelli kynferðis.

Lögmaður grunnskólans í Y svaraði með bréfi, dags. 19. september 2013. Þar kom m.a. fram að nokkrir umsækjendur hefðu gert ráðstafanir til að afla sér viðbótarmenntunar í sérkennslufræðum en enginn hefði lokið meistaraprófi í þeirri grein. Því hefði verið ákveðið að ráða einungis í stöðuna til eins árs og leggja við valið áherslu á aðra hæfiskröfur sem tilteknar voru í auglýsingu, þ.e. framúrskarandi hæfni í samskiptum, góða skipulagshæfileika og góða þekkingu á stoðþjónustu. Eftir að hafa farið yfir allar umsóknir, tekið viðtöl og eftir að hafa aflað upplýsinga frá umsagnaraðilum umsækjenda hefði niðurstaðan orðið sú að ráða X í starfið.

Í bréfi lögmannsins var vísað til 12. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, þar sem fjallað væri um hæfniskröfur til að vera ráðinn skólastjóri eða aðstoðarskólastjóri við grunnskóla. Þar kæmi fram að umsækjandi skuli hafa starfsheitið grunnskólakennari og viðbótarmenntun í stjórnun eða kennslureynslu á grunnskólastigi. Í bréfinu var tekið fram að ákveðið hefði verið að leggja niður stöðu aðstoðarskólastjóra og þriggja stigsstjóra og hafa þess í stað fjóra deildarstjóra en einn þeirra yrði staðgengill skólastjóra. Því væri eðlilegt að deildarstjórar uppfylltu sömu hæfiskröfur og gerðar væru til skólastjóra og aðstoðarskólastjóra í 12. gr. laga nr. 87/2008. Þar sem deildarstjórastaða væri stjórnendastaða væri eðlilegt að líta til fleiri þátta en menntunar við ráðningu.

Því næst var í bréfi lögmanns grunnskólans gerð grein fyrir menntun og starfsreynslu X. Bent var á að hann uppfyllti skilyrði 12. gr. laga nr. 87/2008 þar sem hann uppfyllti skilyrði menntunar kennara, hefði kennslureynslu á grunnskólastigi og stundaði meistaranám í stjórnun menntastofnana við Háskóla Íslands. Auk þess hefði hann reynslu af rekstri. Þá var bent á að X hefði aflað sér viðbótarmenntunar í sérkennslufræðum þrátt fyrir að hafa ekki lokið formlegu háskólaprófi í sérkennslufræði. Í lok bréfsins var ásökunum um mismunun á grundvelli kynferðis vísað á bug.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og grunnskólans í Y.

Samkvæmt beiðni bárust gögn málsins með bréfi grunnskólans í Y, dags. 3. mars 2014.

Með bréfi, dags. 30. maí 2014, var þess óskað að Y veitti umboðsmanni Alþingis upplýsingar og nánari skýringar á ákveðnum atriðum vegna málsins. Í fyrsta lagi var óskað eftir nánari upplýsingum um það í hvaða farveg málið hefði verið lagt hjá grunnskólanum í Y. Einkum var óskað eftir upplýsingum um hvort ákvörðun um ráðningu X til eins árs í starf deildarstjóra hefði falið í sér lok þess stjórnsýslumáls sem hófst með birtingu auglýsingar um starf deildarstjóra sérkennslu, eða eftir atvikum hvort í kjölfar auglýsingarinnar hefði verið ákveðið að ráða X í tímabundið starf til 12 mánaða og þá nýta heimild í 1. mgr. greinar 14.1 í kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara til að ráða í starfið án auglýsingar.

Í öðru lagi var óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum um málið ef ákvörðun um ráðningu hefði falið í sér stjórnvaldsákvörðun í því máli sem hófst með birtingu auglýsingar, þ. á m. hvort ráðinn hefði verið umsækjandi í starf sem ekki uppfyllti menntunarkröfur sem kæmu fram í auglýsingunni og hvort rökstuðningur grunnskólans hefði verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þriðja lagi var óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum um málið ef ákveðið hefði verið að ráða engan í hið auglýsta starf og X hefði í kjölfarið verið ráðinn tímabundið í starfið til eins árs, þ. á m. ástæður að baki því að ráða engan í starfið og hvaða þýðingu M.Ed. gráða í sérkennslufræði hefði haft fyrir ráðningu í starfið.

Svar lögmanns Y barst með bréfi, dags. 18. ágúst 2014. Þar kom fram sem svar við fyrstu spurningunni að þegar í ljós kom að enginn umsækjenda hefði uppfyllt menntunarkröfur hefði verið hætt við að ráða í það starf sem var auglýst en ákveðið að ráða X tímabundið í starfið. Það hefði verið hægt að gera án auglýsingar. Ráðningin hefði því í raun ekki falið í sér að stjórnsýslumáli því sem hófst með auglýsingunni hefði þar með lokið, heldur hefði í raun verið fallið frá því eins og það hafði upphaflega verið áætlað. Vegna þessa svars væri litið svo á að ekki væri þörf á að svara annarri spurningunni.

Í svari lögmanns Y við þriðju spurningunni kom fram að samanburður hefði verið gerður á umsækjendum á grundvelli upplýsinga sem komu fram um þá í umsóknargögnum. Við ráðningu í tímabundna starfið hefði verið ákveðið að líta til annarra atriða en menntunar. Að mati skólastjórnenda hefði X komið best út úr því mati en menntun umsækjenda hefði ekki ráðið úrslitum. Því kom ekki til þess að gera hefði þurft sérstakan samanburð á menntun A og X. Þá var vísað til rökstuðnings grunnskólans til A fyrir ráðningunni.

Athugasemdir lögmanns Kennarasambands Íslands, fyrir hönd A, við bréf lögmanns Y bárust með bréfi, dags. 19. september 2014.

Í samtali við skólastjóra grunnskólans í Y 3. desember 2014 kom fram að X gegnir enn starfinu sem hann var ráðinn í vorið 2013. Fram kom að starfið hefði ekki verið auglýst á ný þar sem fyrirhuguðum skipulagsbreytingum á yfirstjórn skólans væri ekki lokið.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og lagagrundvöllur málsins.

Í skýringum lögmanns Y til umboðsmanns kemur fram að fallið hafi verið frá því að ráða í auglýst starf deildarstjóra sérkennslu við grunnskólann í Y og í framhaldinu hafi einn umsækjanda um það starf verið ráðinn tímabundið í starfið. Með hliðsjón af framangreindu hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort málsmeðferð grunnskólans í Y hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti að þessu leyti. Hvað varðar aðra þætti í kvörtun A þá hef ég lokið athugun minni á þeim með bréfi til hennar, dags. í dag.

Um ráðningu starfsfólks grunnskóla fer eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Framkvæmdastjóri annast ráðningu almennra starfsmanna sveitarfélags enda hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum, sbr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga.

Um skilyrði þess að hljóta ráðningu sem kennari í grunnskóla fer samkvæmt gildandi lögum þar um, sbr. 1. og 2. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Í lögum nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, er fjallað um starfsheitið grunnskólakennari í 4. gr. og starfsréttindi og ráðningar í grunnskólum í IV. kafla. Samkvæmt 12. gr. skulu umsækjendur um starf skólastjóra og aðstoðarskólastjóra við grunnskóla hafa starfsheitið grunnskólakennari og viðbótarmenntun í stjórnun eða kennslureynslu á grunnskólastigi.

Í 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga fari eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og ákvæðum ráðningarsamninga.

Í 1. mgr. greinar 14.1 í kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara kemur fram að öll störf skulu auglýst laus til umsóknar á opinberum vettvangi. Skuli það gert með 14 daga fyrirvara að jafnaði. Þó sé ekki skylt að auglýsa afleysingastörf, svo sem vegna fæðingarorlofs, námsleyfis eða veikinda, eða störf þar sem ráðning skuli standa 12 mánuði eða skemur eða tímavinnustörf.

2. Var meðferð málsins í samræmi við lög?

Eins og ég vék að í áliti mínu frá 30. september 2014 í máli nr. 7923/2014 er stjórnvaldi heimilt að ákveða að ráða engan í auglýst starf. Ekki verður skýrlega ráðið af tilkynningu grunnskólans í Y til A, dags. 15. júní 2013, eða þeim rökstuðningi sem hún fékk með bréfi, dags. 1. júlí s.á., að hætt hafi verið við að ráða í hið auglýsta starf og í framhaldinu ákveðið að ráða tímabundið í sama starf. Þannig er ekki ljóst af bréfi skólans, dags. 1. júlí 2013, hvort vikið hafi verið frá þeirri kröfu til viðbótarmenntunar í sérkennslufræðum sem gerð var í auglýsingu, vegna þess að enginn umsækjandi hafi fullnægt kröfunni, eða hvort skólinn hafi tekið þá ákvörðun að ráða engan í starfið og hefja nýtt stjórnsýslumál í framhaldinu sem lauk með tímabundinni ráðningu X í starf deildarstjóra sérkennslu við skólann. Gögn málsins bera það fremur með sér að X hafi verið ráðinn í hið auglýsta starf. Í því sambandi ítreka ég á að í tilkynningu skólans um niðurstöðu málsins er vísað til þess að X hafi verið „ráðinn í starfið“. Því verður ekki séð að umsækjendur um starfið hafi getað á grundvelli þessara gagna gert sér grein fyrir því að ekki hefði verið ráðið í hið auglýsta starf.

Það kemur fyrst fram með skýrum hætti í svari lögmanns Y til mín að tekin hafi verið ákvörðun um að falla frá ráðningu í hið auglýsta starf og ráða í framhaldinu tímabundið í sama starf. Ákvörðun um að ráða engan í umrætt starf, þar sem enginn umsækjandi fullnægði lágmarksskilyrðum auglýsingar, var ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. til hliðsjónar fyrrnefnt álit mitt frá 30. september 2014 í máli nr. 7923/2014. Af gögnum málsins verður dregin sú ályktun að skólinn hafi ekki tilkynnt umsækjendum sérstaklega um þá ákvörðun og þar með lokið því stjórnsýslumáli sem hófst með auglýsingu um starfið gagnvart þeim. Þvert á móti var þeim aðeins tilkynnt um að X hefði verið „ráðinn í starfið“. Með hliðsjón af skýringum sveitarfélagsins tel ég að framangreind málsmeðferð hafi því ekki verið í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um birtingu ákvörðunar, og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að ekki verður séð að umsækjendum um hið auglýsta starf hafi verið gerð grein fyrir því að í framhaldinu yrði ráðið í sama starf tímabundið og þá til hvaða skilyrða og sjónarmiða yrði litið við mat á umsækjendum. Ekki verður önnur ályktun dregin af gögnum málsins en að umsækjendur um auglýsta starfið hafi komið til greina í tímabundna starfið. Ef umsækjendur hefðu fengið slíkar upplýsingar í hendur hefðu þeir getað tekið ákvörðun um það hvort þeir vildu koma til greina í hið tímabundna starf og metið hvort þeir teldu ástæðu til að koma frekari upplýsingum á framfæri í ljósi þeirra nýju sjónarmiða sem skólinn hygðist horfa til við ráðningu í starfið. Í þessu tilliti minni ég á það sem fram kemur í svari lögmanns grunnskólans til lögmanns A að talið hafi verið rétt að horfa til þeirra hæfniskrafna sem gilda um skólastjóra og aðstoðarskólastjóra samkvæmt 12. gr. laga nr. 87/2008. Það var því mikilvægt að sá farvegur sem málið var lagt í væri skýr gagnvart umsækjendum um hið auglýsta starf. Það er því álit mitt að meðferð málsins var að þessu leyti ekki heldur í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Einnig tel ég ástæðu til að taka fram að umsækjendur um starfið gátu í framhaldinu óskað eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun, að ráða engan í starfið, sbr. 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Í þeim rökstuðningi sem A fékk var aftur á móti ekki skýrlega vikið að því að tekin hefði verið ákvörðun um að ráða engan í hið auglýsta starf og af hvaða ástæðu. Því verður ekki séð að efni rökstuðningsins hafi verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

Þegar framangreint er virt tel ég ástæðu til að taka fram að tilhögun málsmeðferðarinnar í þessu máli var óheppileg og til þess fallin að valda tortryggni meðal umsækjenda um að rétt hafi verið staðið að málum við ráðningu í umrætt starf.

Að lokum tek ég fram að í skýringum til mín kemur fram, sem fyrr greinir, að nýtt hafi verið undantekning frá auglýsingaskyldu í kjarasamningi þegar ráðið var í umrætt starf tímabundið. Í samtali við skólastjóra grunnskólans í Y hefur síðan komið fram að X gegnir enn umræddu starfi. Af þessu tilefni tek ég fram að þegar undantekningarheimildir eru nýttar verður það að vera gert með réttum hætti og að þær forsendur sem slíkar ákvarðanir eru byggðar á gangi eftir en að öðrum kosti sé viðkomandi máli komið á ný í löglegt horf og þá þannig að það sé framvegis í samræmi við lög, eða eins og í þessu tilfelli kjarasamning.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að meðferð grunnskólans í Y á því máli sem hófst með auglýsingu lausrar stöðu deildarstjóra sérkennslu við skólann hafi ekki verið í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um birtingu ákvörðunar. Jafnframt var meðferð málsins ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Auk þess var sá rökstuðningur sem A fékk, dags. 15. júní 2013 og 1. júlí s.á., ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

Ég mælist til þess að sveitarfélagið Y gæti betur að þeim atriðum sem gerð er grein fyrir í álitinu í framtíðarstörfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í svarbréfi sveitarfélagsins, dags. 26. maí 2015, í tilefni af fyrirspurn minni um málið kemur fram að hinn 12. mars s.á. hafi minnisblað lögmanns vegna álits umboðsmanns verið lagt fram á fundi bæjarstjórnar. Málið hafi verið í ferli síðan. Álit umboðsmanns hafi hlotið góða kynningu og umræðu bæði í bæjarráði og bæjarstjórn og í kjölfarið hafi verið farið yfir álitið á fundi stjórnenda bæjarins. Fram kemur að ábendingum umboðsmanns verði fylgt við afgreiðslu svipaðra mála í framtíðinni.