Álit

I. Kvörtun og afmörkun athugunar.

Hinn 21. maí 2013 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 19. febrúar 2013 í máli nr. 13/2012.

Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 7. nóvember 2011 um að synja honum um greiðslu atvinnuleysisbóta og að hann skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með úrskurðinum var A beittur viðurlögum samkvæmt 60. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og jafnframt endurkrafinn um ofgreiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt 39. gr. sömu laga. Úrskurðarnefndin lagði til grundvallar að beiting viðurlaga samkvæmt 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 væri óháð huglægri afstöðu viðkomandi einstaklings. Því yrði viðurlögum á þessum grundvelli beitt án tillits til þess hvort hlutaðeigandi einstaklingur hefði af ásetningi ekki fylgt ákvæðum laga nr. 54/2006.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort framangreind afstaða úrskurðarnefndarinnar sé í samræmi við lög. Jafnframt hefur athugun mín beinst að beitingu nefndarinnar á endurgreiðslureglu 2. mgr. 39. gr. laganna í málinu.

Tekið skal fram að umboðsmanni Alþingis hafa borist fleiri kvartanir sem varða framangreinda afstöðu úrskurðarnefndarinnar og gera má ráð fyrir að mál þar sem reynir á þá afstöðu með sambærilegum hætti og hér séu í reynd fleiri. Í niðurstöðu þessa álits verður fjallað um hvernig ég hef lokið öðrum kvörtunum sem ég hef haft til athugunar um þau álitaefni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2014.

II. Málsatvik.

A hafði frá því í nóvember 2008 fengið greiddar atvinnuleysisbætur. Með bréfi, dags. 27. október 2011, tilkynnti Vinnumálastofnun honum að stofnunin hefði undir höndum upplýsingar um að hann hefði starfað sem blaðamaður samhliða því að þiggja greiðslur atvinnuleysistrygginga og án þess að tilkynna stofnuninni það. Þá hefðu stofnuninni borist upplýsingar um að A hefði verið staddur erlendis á árinu vegna starfa sinna án þess að tilkynna það. Eftir móttöku á bréfinu óskaði A eftir fundi með starfsmönnum Vinnumálastofnunar og gerði þar grein fyrir máli sínu auk þess sem hann var þar upplýstur um þær reglur sem honum bæri að fylgja við upplýsingagjöf til stofnunarinnar. Í skýringum sem A sendi Vinnumálastofnun í framhaldinu kom fram að hann hefði unnið í verktöku við örlítil skrif í [...] tiltekins dagblaðs. Hann hefði að meðaltali fengið greiddar {...] kr. á mánuði á árinu 2011 fyrir þessi skrif. Í skýringum A segir síðan: „Ég stóð allan tímann í þeirri trú að þessi vinna og þessi laun væru innan þeirra marka sem má hafa í tekjur ef þegnar eru atvinnuleysisbætur. Ég vissi að auki ekki um þær ströngu reglur sem gilda um tilkynningaskyldu við [Vinnumálastofnun] ef vinna er innt af hendi í hverjum mánuði.? Fram kemur að sú utanlandsför sem Vinnumálastofnun vísaði til var í boði [...] til að skrifa um hana og einu tekjur A af ferðinni hefðu verið vegna skila á grein um [...]. Í lok bréfsins þakkar A fyrir fundinn með starfsmönnum Vinnumálastofnunar og segir: „[...] nú veit ég betur um skyldur mínar gagnvart [Vinnumálastofnun], en það var aldrei meiningin að fara ekki eftir þeim, ég þekkti bara ekki nógu vel til. Ég hélt að ég hefði ekki neinar reglur brotið og væri innan þeirra marka sem ég hafði frétt að mætti hafa í hlutastarfstekjur.“

Vinnumálastofnun tilkynnti A með bréfi, dags. 7. nóvember 2011, að ákveðið hefði verið að stöðva greiðslu atvinnuleysisbóta til hans þar sem hann hefði starfað á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann hefði fengið greiddar atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun að atvinnuleit væri hætt eða um tilfallandi vinnu. Það væri niðurstaða stofnunarinnar að A skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Jafnframt bæri honum að endurgreiða atvinnuleysisbætur að fjárhæð kr. [...] með 15% álagi fyrir tiltekið tímabil í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006.

A óskaði eftir endurupptöku málsins með bréfi, dags. 14. nóvember 2011, og ítrekaði þar að honum hefði ekki verið ljóst að honum bæri að tilkynna um þær litlu tekjur sem hann hefði haft. Vísaði hann þar til þess að langt væri liðið frá því að hann sótti námskeið hjá stofnuninni og þá hefði hann heyrt að hann mætti hafa tekjur án þess að það skerti atvinnuleysisbætur hans upp að áþekkri fjárhæð og hann hefði fengið fyrir skrif sín. Hann hefði nú fengið betri upplýsingar um þessi mál á fundi sínum með starfsmönnum Vinnumálastofnunar og tók fram að hann ætti erfitt að sjá það himinn og haf sem væri á milli þess að honum hefði láðst að tilkynna um þessar litlu tekjur og þeirrar grimmilegu refsingar sem honum væri nú gerð. Nú væri honum gert að endurgreiða allar atvinnuleysisbætur sem hann hefði fengið greiddar á árinu og eðlilega ætti hann ekki krónu til að greiða slíkt enda hefði leit hans að atvinnu ekki borið árangur. Beiðni A var synjað með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 22. nóvember s.á. Þá óskaði hann eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvubréfi, dags. 24. nóvember 2011, og fékk hann 21. desember s.á. A kærði síðan ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 23. janúar 2012.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kvað upp úrskurð sinn 19. febrúar 2013. Í forsendum nefndarinnar kemur fram að málið lúti að túlkun á 60. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar. Tekið var fram að ekki væri fallist á að Vinnumálastofnun hefði sýnt fram á að A hefði vísvitandi leynt upplýsingum í skilningi 1. málsl. 60. gr. laganna. A hefði bent á að hann væri í góðri trú um að hann mætti afla tekna upp að tilteknu frítekjumarki og honum hefði verið ókunnugt um skyldu sína til að láta Vinnumálastofnun vita af þessari tekjuöflun. Ákvæði 1. málsl. 60. gr. laganna ætti því ekki við í tilviki A. Á hinn bóginn þyrfti að taka afstöðu til þess hvort 2. málsl. 60. gr. ætti við. Sá málsliður hefði verið túlkaður þannig að tiltekin hlutlæg skilyrði þyrftu að vera uppfyllt til að hægt væri að beita ákvæðinu og skipti þá huglæg afstaða atvinnuleitanda ekki máli. Þá var vísað í 35. gr. a laganna sem fjallar um skyldu atvinnuleitanda til að tilkynna Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu og 10. gr. sem fjallar um tilkynningarskyldu atvinnuleitanda þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Tekið var fram að þegar atvinnuleitendur dveldust erlendis teldust þeir ekki uppfylla skilyrði 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 18. gr. laganna um að tryggði skuli vera staddur hér á landi. Einnig var vísað til 3. mgr. 9. gr. þar sem fram kemur að atvinnuleitanda sé skylt að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum sínum og annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu.

Í úrskurðinum var tekið fram að A gæti ekki borið fyrir sig vanþekkingu á lögum þar sem víðtækar upplýsingar um stöðu atvinnuleitanda lægju fyrir, m.a. á heimasíðu Vinnumálastofnunar. Þar kæmi skýrt fram að atvinnuleitanda bæri að veita nákvæmar upplýsingar um hag sinn, m.a. vegna tilfallandi tekna. Tekið var fram að A vísaði til þess að hann hefði talið sig mega hafa tekjur að nánar tiltekinni fjárhæð á mánuði án þess að það hefði áhrif á rétt hans til bóta og vísaði til reglna um frítekjumark atvinnuleysisbóta í 36. gr. laga nr. 54/2006. Í ákvæðinu kæmi fram að ekki komi til skerðingar bóta nema tekjur fari yfir nánar tiltekna fjárhæð og hið sama gildi um tilfallandi vinnu. Í þessu sambandi tók úrskurðarnefndin fram að ákvæðið ætti ekki við um vinnu sem ekki hefði verið tilkynnt. Ekki væri því hægt að túlka reglur um frítekjumark á þann veg að ekki þyrfti að tilkynna um tilfallandi vinnu nema laun fyrir hana færu upp fyrir frítekjumarkið. Síðan sagði svo:

„Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Þá er ákvæði 60. gr. fortakslaust en í því felst að ekki er heimild til að beita vægari úrræðum en ákvæðið kveður á um. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.

Kæranda ber einnig að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir [tiltekið tímabil að tiltekinni fjárhæð] en innifalið í þeirri fjárhæð er 15% álag.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.

Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða bréf, dags. 7. mars 2014, þar sem óskað var eftir upplýsingum og skýringum vegna málsins. Í bréfinu var vísað til þess að í úrskurði nefndarinnar í máli A kæmi fram að ákvæði 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 hefði verið skýrt svo að þar væri kveðið á um tiltekin hlutlæg skilyrði og að huglæg afstaða hins tryggða skipti því ekki máli við mat á hvort skilyrði væru til að beita viðurlögum samkvæmt ákvæðinu. Þá var vísað til þess að í úrskurði nefndarinnar í öðru máli hefði komið fram sú almenna afstaða nefndarinnar að það teldust svik í merkingu 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 ef atvinnuleitandi sinnti starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem mælt væri fyrir um í 10. og 35. gr. a sömu laga. Í síðastgreindum úrskurði kæmi fram að þessi niðurstaða væri m.a. í samræmi við orðalag 2. málsl. 60. gr. laganna og fengi einnig stoð í athugasemdum við 23. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 134/2009. Í bréfi setts umboðsmanns var þess óskað að úrskurðarnefndin gerði nánari grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem framangreind afstaða nefndarinnar væri reist á. Væri það skoðun úrskurðarnefndarinnar að huglæg afstaða þess sem í hlut ætti hefði einungis þýðingu þegar lagt væri mat á skilyrði samkvæmt 1. málsl. 60. gr. en ekki þegar beitt væri 2. málsl. sömu greinar var óskað eftir því að nefndin gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu. Var m.a. óskað eftir því að nefndin skýrði nánar viðhorf sitt til þess hvernig túlka bæri það orðalag 2. málsl. 60. gr. að „hið sama“ gildi um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit væri hætt eða um tilfallandi vinnu. Þá var einnig óskað eftir nánari afstöðu nefndarinnar til þess hvort og þá með hvaða hætti framangreind afstaða nefndarinnar fengi stoð í lögskýringargögnum að baki breytingarlögum nr. 134/2009. Í bréfinu var tekið fram að svör nefndarinnar yrðu höfð til hliðsjónar við athugun á sambærilegum málum.

Í svari nefndarinnar, dags. 16. september 2014, sagði m.a.:

„Beiting 2. mls. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Úrskurðarnefndin hefur túlkað 2. mls. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar á þann veg að tiltekin hlutlæg skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að hægt sé að beita ákvæðinu. Nánar tiltekið skuli beita því þegar (1) atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og (2) einnig þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.

Nefndin telur að orðalagið „hið sama gildir“ í 2. mls. vísi til þeirra viðurlaga sem tilgreind eru í 1. mls., þ.e. sömu viðurlög skuli gilda um bæði ákvæðin. Þannig telur nefndin óhjákvæmilegt að túlka ákvæðin á þann veg að í 1. mls. skipti huglæg afstaða atvinnuleitanda höfuðmáli en að við beitingu á 2. mls. skuli beita viðurlögunum þegar tiltekin hlutlæg skilyrði eru fyrir hendi. Nefndin telur útilokað að túlka orðalagið „hið sama gildir“ á þann veg að þar sé vísað til þess að þau huglægu skilyrði sem lýst er í 1. mls. skuli einnig eiga við þegar beitt er 2. mls., enda myndi þá lýsingu á viðurlögum skorta fyrir 2. mls.

Nefndin getur fallist á að hér er um hörð viðurlög að ræða við hlutlægum skilyrðum og hafa þessi hörðu viðurlög oft verið til umræðu á fundum nefndarinnar. Nefndin hefur litið svo á að löggjafinn hafi í viðleitni sinni til að vinna gegn „svartri atvinnustarfsemi“ ákveðið að tiltekin hlutlæg skilyrði skuli ávallt hafa þessar afleiðingar, óháð huglægri afstöðu atvinnuleitanda. Um er að ræða afar afmörkuð tilvik þar sem atvinnuleitandi upplýsir ekki um vinnu er hann gegnir og/eða tekjur er hann þiggur samhliða því að hann þiggur atvinnuleysisbætur.

Þess má hér einnig geta að vanþekking á þeim reglum er gilda um réttindi og skyldur atvinnuleitanda er almennt ekki talin afsaka brot á reglunum og í öllu starfi Vinnumálastofnunar er mikil áhersla lögð á að kynna gildandi reglur fyrir atvinnuleitendum.“

Í bréfi setts umboðsmanns var einnig óskað eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort og þá í hvaða tilvikum til greina kæmi að beita viðurlögum samkvæmt 59. gr. laga nr. 54/2006 í stað viðurlaga samkvæmt 60. gr. þegar hinn tryggði hefði starfað á vinnumarkaði án þess að tilkynna Vinnumálastofnun þar um, t.d. ef umfang vinnu sem væri ekki tilkynnt hefði ekki verið verulegt og ljóst að ásetningur hins tryggða hefði ekki staðið til þess að afla sér atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti. Í svari nefndarinnar sagði eftirfarandi um þessa spurningu:

„Beiting 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Bæði í 59. og 60. gr. er fjallað um afleiðingar þess að veita Vinnumálastofnun ekki fullnægjandi upplýsingar um hagi atvinnuleitanda, en þau tilvik sem tilgreind eru í 60. gr. varða þó mun þyngri viðurlögum en þau sem falla undir 59. gr.

Nefndin hefur í ákveðnum málum einmitt vísað til 59. gr. og talið hana eiga við fremur en 60. gr. Þetta á við í málum þar sem nefndin telur upplýsingaskort af hálfu atvinnuleitanda ekki falla undir þau afmörkuðu tilvik sem tilgreind eru í 60. gr. Nefndin telur á hinn bóginn ekki hjá því komist að beita þeim viðurlögum sem lýst er í 60. gr. þegar um er að ræða tilvik sem falla undir lýsingu ákvæðisins, hvort sem það eru huglægu skilyrðin í 1. mls. eða hlutlægu skilyrðin í 2. mls.“

Settur umboðsmaður óskaði einnig eftir því að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort þær atvinnuleysisbætur sem A hefði verið gert að endurgreiða hefðu verið „ofgreiddar“, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 39. gr., eða hvort þær hefðu verið greiddar fyrir tímabil sem A uppfyllti ekki lögbundin skilyrði fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. 2. málsl. ákvæðisins. Ef fyrra atriðið ætti við óskaði hann nánari skýringa á þeirri afstöðu nefndarinnar með hliðsjón af frítekjumarki 1. mgr. 36. gr. Ef síðara atriðið ætti við óskaði hann þess að nefndin lýsti því hvaða skilyrði A hefði ekki uppfyllt og hvort það væri afstaða nefndarinnar að á hefði skort að hann uppfyllti skilyrðið óslitið frá 1. janúar 2011 en af gögnum málsins mætti ráða að aðstæður A hefðu verið breytilegar milli mánaða.

Í svari nefndarinnar er lokamálsliður 60. gr. rakinn auk ákvæðis 2. mgr. 39. gr. laganna. Jafnframt segir m.a.:

„Samkvæmt gögnum málsins var kærandi með verktakagreiðslur vegna skrifa sinna í [tiltekna mánuði árið] 2010. Greiðslurnar voru misháar eftir mánuðum samkvæmt upplýsingum kæranda, frá [...] kr. til [...] kr. eða að meðaltali [...] kr. á mánuði.

Með því að tilkynna ekki um mánaðarlegar verktakagreiðslur frá [þeim fjölmiðli sem hann fékk þær frá] braut kærandi gegn 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar með þeim hætti að úrskurðarnefndin taldi rétt að beita 60. gr. laganna. Úrskurðarnefndin telur einnig að atvinnuleysisbætur til kæranda hafi verið greiddar fyrir tímabil þar sem hann uppfyllti ekki lögbundin skilyrði fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eins og rakið hefur verið.“

Athugasemdir A við bréf úrskurðarnefndarinnar bárust 26. september 2014.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

(a) Viðurlög við brotum á lögum um atvinnuleysistryggingar.

Í XI. kafla laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er fjallað um viðurlög. Ákvæði 59. gr. ber yfirskriftina „Látið hjá líða að veita upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breytingar á högum“ og er 1. mgr. þess svohljóðandi:

„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 4. mgr. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þegar lög nr. 54/2006 voru sett var yfirskrift ákvæðisins „Rangar upplýsingar gefnar eða látið hjá líða að veita upplýsingar“ og í 1. mgr. 59. gr. var kveðið á um þegar veittar væru „vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn eða [látið] hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar“. Með 22. gr. laga nr. 134/2009 var 1. mgr. ákvæðisins breytt að verulegu leyti í núverandi mynd og horfið frá því að styðjast við orðalagið um að veita „vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn“.

Í máli þessu reynir á ákvæði 60. gr. laganna en það hefur yfirskriftina „Atvinnuleysisbóta aflað með sviksamlegum hætti“ og er svohljóðandi:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Ákvæðinu hefur verið breytt tvisvar sinnum frá því að lög nr. 54/2006 tóku gildi 1. júlí 2006. Upphaflega var 1. mgr. þess svohljóðandi:

„Sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögum þessum með svikum getur misst rétt sinn samkvæmt lögum þessum í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum.“

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 sagði eftirfarandi um 60. gr.:

„Ákvæðið á sér samsvörun í lögum um atvinnuleysistryggingar en leitast er við að setja viðurlagaákvarðanir fram með skýrari hætti en áður hefur verið gert. Ákvæði 15. gr. laganna fjallar um tilvik þegar einstaklingur aflar sér bóta með sviksamlegum hætti en það getur valdið missi bóta í allt að tvö ár. Þá er fjallað um viðurlög við sömu brotum í 27. gr. laganna. Lagt er til að fjallað verði um þessi tilvik í sama ákvæðinu. Er því gert ráð fyrir að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta með svikum skuli missa rétt samkvæmt frumvarpi þessu í allt að tvö ár. Enn fremur er gert ráð fyrir að brotið geti varðað sektum. Á ákvæðið bæði við um fullframin brot og tilraunir til brots.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4678.)

Fyrri breytingin var gerð á ákvæðinu með 23. gr. laga nr. 134/2009 en eftir þá breytingu hljóðaði 60. gr. svo:

„Sá sem veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 134/2009 sagði m.a.:

„Frumvarpinu er meðal annars ætlað að koma á meiri festu við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins svo koma megi í veg fyrir ætlaða misnotkun. Þar á meðal er ætlunin með auknu eftirliti og strangari viðurlögum að letja atvinnuleitendur til að freistast til að hagræða aðstæðum sem leiða til þess að þeir teljist tryggðir í hærra hlutfalli en ella eða láti hjá líða að veita upplýsingar sem kunna að hafa áhrif á tryggingarhlutfall þeirra til lækkunar í því skyni að fá tímabundið greiddar hærri atvinnuleysisbætur en þeim réttilega ber. Standa vonir til þess að útgjöld vegna atvinnuleysisbóta kunni að dragast saman í kjölfarið. Skapast þá svigrúm til að nýta þá fjármuni í virkar vinnumarkaðsaðgerðir og aukna ráðgjöf Vinnumálastofnunar við þá sem sannanlega þurfa á þjónustu hennar að halda í atvinnuleit sinni.

[...]

Lagðar eru til nánari verknaðarlýsingar á því hvaða háttsemi átt er við þegar litið er svo á að atvinnuleysisbóta hafi verið aflað með sviksamlegum hætti. Í slíkum tilvikum er gert ráð fyrir að sá sem gerist uppvís að tiltekinni háttsemi eigi ekki áfram rétt innan kerfisins fyrr en hann hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Gert er ráð fyrir að Vinnumálastofnun taki slíkar viðurlagaákvarðanir. Þetta kemur þó ekki í veg fyrir að stórfelld misnotkun innan atvinnuleysistryggingakerfisins kunni að verða kærð til lögreglu enda eigi slík brot undir ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum. Þá er lagt til að álag það sem lagt er á ofgreiddar atvinnuleysisbætur verði hækkað úr 15% í 30%. Markmið þessa er að draga úr misnotkun innan atvinnuleysistryggingakerfisins þannig að fólk fái tímabundið hærri atvinnuleysisbætur en því ber samkvæmt lögunum. Jafnframt er þessum breytingum ætlað að undirstrika mikilvægi þess að fólk sé í virkri atvinnuleit og stuðla að því að Vinnumálastofnun eigi þess betur kost að eiga gott samstarf við atvinnuleitendur. Aukast þar með jafnframt líkurnar á að betri árangur náist við að aðstoða þá sem sannanlega þurfa á virkum stuðningi stofnunarinnar að halda í atvinnuleit sinni.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 314.)

Í athugasemdum við 23. gr. frumvarpsins sagði m.a.:

„Lagt er til að nánari verknaðarlýsing verði sett fram í ákvæðinu þannig að skýrara verði hvaða háttsemi átt er við þegar litið er svo á að atvinnuleysisbóta hafi verið aflað með sviksamlegum hætti. Þykir það nauðsynlegt í ljósi þess að gert er ráð fyrir að verði einstaklingur uppvís að slíkri háttsemi eigi hann ekki rétt innan kerfisins fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Gert er ráð fyrir að þau viðurlög eigi við um þrenns konar brot á lögunum. Í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum. Þannig er gert ráð fyrir að þetta eigi við um tilvik er rangar upplýsingar frá atvinnuleitanda leiða til þess að hann telst ranglega tryggður í hærra tryggingarhlutfalli en honum ber samkvæmt lögunum. Á þetta sem dæmi við um þann sem leggur fram vottorð um fulla vinnufærni en hefur lagt fram vottorð innan annars framfærslukerfis um skerta vinnufærni fyrir sama tímabil. Í öðru lagi er miðað við að viðurlögin eigi við um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum þar sem hann hefur ekki tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna. Þá verður hið sama talið gilda í tilvikum er ætlaður atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu skv. 11. gr. frumvarpsins. Verður þetta að teljast mikilvægur liður í því að sporna við „svartri atvinnustarfsemi“ þar sem atvinnuleitendur sem fá greiddar atvinnuleysisbætur verða að tilkynna fyrir fram um hina tilfallandi vinnu eða samdægurs í nánar tilgreindum undantekningartilvikum.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 314.)

Fjallað var um breytinguna á ákvæðinu í áliti meiri hluta félags- og tryggingamálanefndar með eftirfarandi hætti:

„Í 23. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á viðurlögum sé litið svo á að atvinnuleysisbóta hafi verið aflað með sviksamlegum hætti. Á þetta við þegar atvinnuleitandi hefur vísvitandi veitt Vinnumálastofnun rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur svo að hann teljist ranglega tryggður að fullu eða hluta. Þá á þetta við um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma auk þess sem ákvæðið á við ef ætlaður atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu. Samkvæmt gildandi lögum fær viðkomandi ekki bætur í tvö ár og varðar brotið sektum og má kæra til lögreglu. Breytingin felur í sér að viðkomandi verði að vinna 12 mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann getur sótt aftur um atvinnuleysisbætur og endurgreiði ofgreiddar bætur. Meiri hlutinn telur breytinguna mikilvæga til að sporna gegn misnotkun á atvinnuleysisbótum.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 443.)

Síðari breytingin var gerð með 4. gr. laga nr. 103/2011 og laut að 1. málsl. ákvæðisins. Í stað orðanna „veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur“ kom „lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar“.

Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að framangreindum lögum sagði um 4. gr.:

„Lagt er til að orðin „í umsókn um atvinnuleysisbætur“ verði felld brott enda á það ekki að skipta máli hvar eða með hvaða hætti hinn tryggði veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum. Enn fremur er lagt til að litið sé á það að hinn tryggði láti vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum sem atvinnuleysisbóta sé aflað með sviksamlegum hætti. Er því lagt til að því verði bætt við 60. gr. laganna og hafi þá sömu afleiðingar og það að gefa Vinnumálastofnun rangar upplýsingar.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1487.)

(b) Tilkynningarskyldur í lögum um atvinnuleysistryggingar.

Í lögum nr. 54/2006 er að finna ákvæði um upplýsingar- eða tilkynningarskyldur atvinnuleitanda til Vinnumálastofnunar. Í 9. gr. er fjallað um umsóknir um atvinnuleysisbætur. Í 3. mgr. sömu greinar segir að sá sem telst tryggður á grundvelli laganna skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum eða annað sem hafi áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, s.s. námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir.

Í 10. gr. er fjallað um tilkynningu um að atvinnuleit sé hætt. Samkvæmt ákvæðinu skal sá sem telst tryggður samkvæmt lögunum tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Tilkynningin skal gerð með sannanlegum hætti og skal taka fram ástæðu þess að atvinnuleit var hætt.

Ákvæði 35. gr. a er síðan svohljóðandi:

„Þeim sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum ber að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum. Heimilt er þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Í tilkynningunni skulu meðal annars koma fram upplýsingar um hver vinnan er, um vinnustöðina og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu er ætlað að vara.“

Ákvæðið var lögfest með 11. gr. laga nr. 134/2009 en í athugasemdum við það ákvæði sagði:

„Lagt er til að skýrar verði kveðið á um skyldu þeirra sem fá greiddar atvinnuleysisbætur eða sæta biðtíma eða viðurlögum á grundvelli laganna til að tilkynna Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu sem þeir taka á sama tíma. Gert er ráð fyrir að meginreglan verði sú að tilkynna þurfi um vinnuna með eins dags fyrirvara en sá frestur miðast við að þar sem um tilfallandi vinnu sé að ræða geti hún komið til með mjög skömmum fyrirvara. Enn fremur er gert ráð fyrir að tilkynningin geti verið rafræn í gegnum vefsvæði Vinnumálastofnunar. Eðlilegt þykir að hinn tryggði tilkynni um tilfallandi vinnu fyrir fram til Vinnumálastofnunar svo komast megi hjá ofgreiðslu atvinnuleysisbóta. Engu síður er lagt til að heimilt verði að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu deginum áður þar sem ekki var unnt að sjá hana fyrir fyrr en sama dag og hún er innt af hendi. Dæmi um slík tilvik eru ýmiss konar störf sem unnin eru í veikinda- eða slysaforföllum annarra starfsmanna, svo sem við kennslu í skólum. Þar sem um er að ræða undanþágu frá meginreglunni ber að skýra þessa heimild þröngt. Þessi tilkynningarskylda er jafnframt liður í því að koma í veg fyrir að þeir sem verða uppvísir að því að vinna á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og þeir fá greiddar atvinnuleysisbætur eða sæta biðtíma eða viðurlögum á grundvelli laganna geti komið með þá skýringu að eingöngu sé um tilfallandi vinnu að ræða, jafnvel þótt vinnan hafi staðið yfir í einhvern tíma. Er þetta því liður í bættu eftirliti með því að koma í veg fyrir að þeir sem eru virkir á vinnumarkaði geti jafnframt fengið greiddar atvinnuleysisbætur eða sætt biðtíma eða viðurlögum á grundvelli laganna á sama tíma.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 314.)

(c) Endurgreiðsla ofgreiddra atvinnuleysisbóta.

Í 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta en ákvæðið hljóðar svo:

„Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“

2. Gerir 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, kröfu um tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda?

Vinnumálastofnun ákvað að beita A viðurlögum vegna þess að hann tilkynnti stofnuninni ekki um að á sama tíma og hann veitti viðtöku atvinnuleysisbótum sinnti hann skrifum á einstökum greinum um [...] og fékk greitt fyrir sem verktaki. Þá fór hann í boði [...] í eitt sinn erlendis af því tilefni. Af skýringum úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til mín verður ráðið að stjórnvöld hafa talið A hafa brotið í bága við tilkynningarskyldu um tilfallandi vinnu sem er að finna í 35. gr. a laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og að hann hafi þegið atvinnuleysisbætur á tímabili sem hann uppfyllti ekki skilyrði laganna til að þiggja þær. Þá leiddi af ferð hans til útlanda í tengslum við skrif hans að hann teldist ekki uppfylla skilyrði til atvinnuleysisbóta. Úrskurðarnefndin taldi að Vinnumálastofnun hefði ekki sýnt fram á að A hefði vísvitandi látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þessar upplýsingar og því ætti 1. málsl. 60. gr. ekki við. Aftur á móti væri ekki gerð krafa um tiltekna huglæga afstöðu í 2. málsl. 60. gr. heldur nægði að tilteknum hlutlægum skilyrðum væri fullnægt. Þar væri m.a. kveðið á um það tilvik þegar atvinnuleitandi starfar á innlen

dum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu samkvæmt 35. gr. a. Því ætti A ekki rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefði starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækti aftur um atvinnuleysisbætur. Athugun mín hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvort sú afstaða stjórnvalda, að 2. málsl. 60. gr. áskilji ekki tiltekna huglæga afstöðu, þ.e. ásetning, til þess að viðurlögum ákvæðisins verði beitt, sé í samræmi við lög.

Af orðalagi 60. gr. laga nr. 54/2006 verður skýrt ráðið að 1. málsl. ákvæðisins geri kröfu um tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda, þ.e. ásetning hans, sbr. orðalagið „lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna“. Ekki er að finna samsvarandi orðalag í 2. málsl. en þar segir aðeins „án þess að hafa tilkynnt“ Vinnumálastofnun, þ.e. ekki er tilgreint að atvinnuleitandi verði að hafa gert það „vísvitandi“ eins og í 1. málsl. Því verður ekki með jafn skýrum hætti ráðið af orðalagi 2. málsl. að gerð sé krafa um tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda, þ.e. ásetning, svo viðurlögum þess verði beitt og ráðið verður af 1. málsl. Hér er þó rétt að taka fram að 2. málsl. 60. gr. hefst á þessum orðum: „Hið sama gildir um?. Úrskurðarnefndin telur í skýringum sínum til mín að þetta orðalag vísi eingöngu til þess að sömu viðurlög skuli gilda um báða málsliðina. Ég tel hins vegar í ljósi þess sem fram kemur í lögskýringargögnum um tilurð og efni 60. gr., og rakið verður nánar hér síðar, að sú niðurstaða sé ekki ótvíræð.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort og þá hvaða huglægu skilyrði þurfi að vera uppfyllt til þess að 2. málsl. 60. gr. verði beitt þarf að líta til samhengis viðurlagaákvæða laganna. Í 1. mgr. 59. gr. laganna er kveðið á um vægari viðurlög en í 60. gr. Þá er einnig munur á yfirskriftum þessara ákvæða. Yfirskrift 60. gr. hljóðar svo: „Atvinnuleysisbóta aflað með sviksamlegum hætti“ en yfirskrift 59. gr. hljóðar svo: „Látið hjá líða að veita upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breytingar á högum.? Eins og nánar verður vikið að síðar hefur yfirskrift 60. gr. ekki tekið breytingum en yfirskrift 59. gr. var breytt í áðurgreint horf með lögum nr. 134/2009 en var áður: „Rangar upplýsingar gefnar eða látið hjá líða að veita upplýsingar.“ Þegar 59. gr. laga nr. 54/2006 var upphaflega samþykkt var tekið fram að hún ætti við þegar veittar væru „vísvitandi rangar upplýsingar“ eða hinn tryggði hefði „vísvitandi látið hjá líða að tilkynna“ um tilteknar breytingar. Með breytingarlögunum nr. 134/2009 voru fyrrgreindu orðin felld út en þau síðari stóðu óbreytt þar til þau voru felld út með lögum nr. 153/2010. Það var gert að tillögu hluta þingnefndar með svohljóðandi rökstuðningi: „Að auki leggur 1. minni hluti til að fellt verði brott orðið „vísvitandi“ þannig að ákvæðið muni eiga við um tilvik þegar hinn tryggði lætur hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili enda þótt ekki sé unnt að sýna fram á að hann hafi vísvitandi haldið þessum upplýsingum leyndum fyrir stofnuninni.? (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 559.) Eftir þessa breytingu voru ekki lengur gerðar kröfur um að huglæg skilyrði væru uppfyllt til að 59. gr. yrði beitt.

Yfirskrift 60. gr. laganna er eins og áður sagði: „Atvinnuleysisbóta aflað með sviksamlegum hætti“. Af henni verður ráðið að viðurlög ákvæðisins eigi við þegar atvinnuleysisbóta hefur verið aflað með svikum. Það leiðir af eðli svika að þau fela í sér tiltekna huglæga afstöðu gerandans, þ.e. ásetning hans. Svik verða ekki framin af gáleysi eða án saknæmrar háttsemi. Yfirskriftin hefur verið óbreytt frá því að lög nr. 54/2006 voru upphaflega sett og það þrátt fyrir að gerðar hafi verið töluverðar breytingar á ákvæðinu. Þegar lögin öðluðust gildi hljóðaði 1. mgr. 60. gr. þannig að sá sem aflaði eða reyndi að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum „með svikum“ gat misst rétt sinn samkvæmt þeim í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Ótvírætt er að upphaflega ákvæðið áskildi tiltekna huglæga afstöðu gerandans, þ.e. ásetnings, svo viðurlögum þess yrði beitt.

Ákvæðinu hefur síðan verið breytt tvisvar sinnum. Með fyrri breytingunni, þ.e. með 23. gr. laga nr. 134/2009, var tilvísun til „svika“ felld út í texta ákvæðisins en ekki í yfirskrift þess. Eftir breytinguna fjallaði 1. málsl. 60. gr. um það tilvik þegar atvinnuleitandi veitir „vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur“ og ákvæði 2. málsl. var bætt við í núverandi mynd. Í athugasemdum við ákvæðið kom fram að lagðar væru til „nánari verknaðarlýsingar“ þannig að „skýrara [yrði] hvaða háttsemi [væri] átt við þegar litið [væri] svo á að atvinnuleysisbóta [hefði] verið aflað með sviksamlegum hætti“. Ég vek athygli á því að ástæða þess að talið var tilefni til þess að skýra nánar þessar verknaðarlýsingar er einnig tilgreind í athugasemdunum með eftirfarandi hætti: „Þykir það nauðsynlegt í ljósi þess að gert er ráð fyrir að verði einstaklingur uppvís að slíkri háttsemi eigi hann ekki rétt innan kerfisins fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur.“ Síðan er tekið fram að gert sé ráð fyrir að þessi viðurlög eigi við um þrenns konar brot á lögunum og þar á meðal er tilgreint það brot sem um er fjallað í 2. málsl. 60. gr. Ég minni á að í almennum athugasemdum við frumvarpið var einnig, eins og rakið er í kafla IV.1 hér að framan, fjallað um það efni frumvarpsins að leggja til nánari verknaðarlýsingar á því hvenær bóta hefði verið aflað með sviksamlegum hætti og tekið fram að „[í] slíkum tilvikum“ væri gert ráð fyrir því að sá sem gerðist uppvís að tiltekinni háttsemi missti rétt til bóta með þeim hætti sem tilgreindur er í tilvitnuninni hér að framan. Og í nefndaráliti við meðferð frumvarpsins á Alþingi kom fram að í greininni væru lagðar til breytingar á viðurlögum þegar svo „sé litið [...] á að atvinnuleysisbóta hafi verið aflað með sviksamlegum hætti.“ Fram kemur að þetta eigi m.a. við um þau tilvik sem tilgreind eru í 2. málsl. 60. gr. Ég ítreka jafnframt að engin breyting var gerð á yfirskrift ákvæðisins og aðeins var verið að setja „nánari verknaðarlýsingar“ á þeirri háttsemi sem litið væri á sem svik. Markmið breytingalaganna var m.a. að koma í veg fyrir „ætlaða misnotkun“ og var þeim ætlað að letja atvinnuleitendur til að hagræða aðstæðum t.d. með því að láta hjá líða að veita upplýsingar „í því skyni“ að fá tímabundið greiddar hærri atvinnuleysisbætur en þeim bæri réttilega að fá. Af framangreindu verður dregin sú ályktun að þær verknaðarlýsingar sem 60. gr. setti fram hafi áfram átt að vera tengdar svikum og fela í sér útfærslu á þeirri háttsemi þegar atvinnuleysisbóta er aflað „með sviksamlegum hætti“, eins og segir í yfirskrift ákvæðisins og þar hafi ekki verið gerður munur á málsliðum greinarinnar.

Með síðari breytingunni, þ.e. með 4. gr. laga nr. 103/2011, var 1. málsl. 60. gr. breytt í núverandi horf. Með breytingunni var horfið frá því að afmarka vísvitandi ranga upplýsingagjöf við „umsókn um atvinnuleysisbætur“ og jafnframt bætt við þeirri verknaðarlýsingu að sá sem láti „vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans“ á því tímabili þar sem hann m.a. fær greiddar atvinnuleysisbætur. Þannig var gerð breyting á verknaðarlýsingu 1. málsl. ákvæðisins og hún rýmkuð. Við þessa breytingu eða umfjöllun um hana á Alþingi var ekki vikið að efni 2. málsl. 60. gr.

Samspil 59. og 60. gr. kann einnig að hafa þýðingu í þessu sambandi en verknaðarlýsingar þeirra skarast að einhverju leyti. Tilkynningar- eða upplýsingaskylda 3. mgr. 9. gr. um breytingar á högum eða annað sem hefur áhrif á rétt atvinnuleitanda samkvæmt lögunum nær m.a. til tekna sem atvinnuleitandi fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir. Í 1. mgr. 59. gr. er vísað til þess þegar atvinnuleitandi lætur hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun samkvæmt 3. mgr. 9. gr. Viðurlögin við því eru að atvinnuleitandi fær ekki atvinnuleysisbætur fyrr en að tveimur mánuðum liðnum frá nánar tilteknu tímamarki. Í 35. gr. a er einnig kveðið á um tilkynningarskyldu um tilfallandi vinnu, m.a. um það hver vinnan er, um vinnustöðina og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu er ætlað að vara. Í 2. málsl. 60. gr. er vísað til þess þegar atvinnuleitandi hefur ekki tilkynnt Vinnumálastofnun í samræmi við það ákvæði. Viðurlögin við því broti eru aftur á móti að atvinnuleitandi fær ekki atvinnuleysisbætur fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Það getur því haft verulega þýðingu fyrir atvinnuleitanda hvort skortur á tilkynningu um tilfallandi vinnu af hans hálfu verði heimfærður undir 3. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 59. gr. eða 35. gr. a og 2. málsl. 60. gr. enda er mikill munur á viðurlögunum í 1. mgr. 59. gr. og 2. málsl. 60. gr. Þegar orðalag þessara ákvæða er virt er ekki skýrt hver sé munurinn á 1. mgr. 59. gr. og 2. málsl. 60. gr. í öllum tilfellum ef ekki er gerð krafa um tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda í síðara tilvikinu.

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín er vísað til þess að nefndin telji að ráðið verði af lögskýringargögnum að hlutlæg ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, samkvæmt 2. málsl. 60. gr. laganna sé liður í því markmiði löggjafans að sporna við „svartri atvinnustarfsemi“. Af því tilefni tek ég fram að þótt markmið löggjafans hafi verið að sporna við „svartri atvinnustarfsemi“ með því að lögfesta tilkynningarskyldu 35. gr. a og viðurlög við brotum á henni í 2. málsl. 60. gr. eru lögskýringargögn ekki skýr um að í ákvæðinu hafi átt að felast hlutlæg ábyrgð. Þá verður slík ályktun ekki dregin af framangreindu markmiði einu sér.

Að framan hef ég gert grein fyrir forsögu 60. gr. laganna um hvernig viðurlögin hafi upphaflega verið bundin við „svik“ og að breytingar á ákvæðinu hafi falið í sér að „nánari verknaðarlýsingar“ hafi verið færðar í lög á því þegar litið væri svo á að bóta væri aflað með sviksamlegum hætti. Yfirskrift ákvæðisins hafi ekki tekið neinum breytingum og hefur alltaf vísað til sviksamlegrar háttsemi. Þá hafi markmið þeirra laga sem lögfestu 2. málsl. 60. gr. verið að sporna við „misnotkun“ á atvinnuleysistryggingakerfinu og ekki er útilokað að samspil 1. mgr. 59. gr. og 60. gr. geti jafnframt haft þýðingu þegar 2. málsl. síðarnefnda ákvæðisins er túlkaður. Auk þess er hvergi vikið skýrlega að því í lögskýringargögnum að það hafi verið ætlun löggjafans að víkja frá því grundvallareinkenni viðurlagaákvæðis 60. gr. að áskilja tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda, þ.e. ásetning, og gera þannig grundvallarmun á 1. og 2. málsl. ákvæðisins.

Eins og ég hef áður vísað til í áliti mínu frá 24. október 2005 í máli nr. 4186/2004 þarf við túlkun ákvæða laga um atvinnuleysistryggingar, og þar með talið ákvæði þeirra laga um sviptingu bóta og viðurlög, að hafa í huga að með ákvæðum þeirra laga er löggjafinn að fullnægja stjórnskipulegri athafnaskyldu sinni til að tryggja öllum sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna atvinnuleysis, sjá 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Í nefndu áliti taldi ég að lagaákvæði, sem fælu í sér heimildir til afturköllunar slíks réttar, sem þegar er orðinn virkur samkvæmt ákvörðun stjórnvalda, og eftir atvikum einnig heimildir stjórnvalda til að endurkrefja bótaþega um þá fjármuni sem þegar hefðu verið greiddir til hans, þyrftu að vera skýr og glögg. Auk þess lagaáskilnaðar sem leiðir af framangreindu stjórnarskrárákvæði styðst þetta, eins og tekið var fram í álitinu, við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar er kveður meðal annars á um að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á.

Þegar gætt er að því hvaða lögmæltu afleiðingar brot gegn 2. máls. 60. gr. laga nr. 54/2006 hafa og hversu íþyngjandi þau eru fyrir þann einstakling sem í hlut á, og eftir atvikum gagnvart þeim sem hann hefur framfærsluskyldur við, verður að mínu áliti í samræmi við þau sjónarmið sem lýst var hér að framan að gera kröfu um að lagaheimildin til að beita slíkum viðurlögum alfarið á hlutlægum grundvelli sé skýr. Í þessu sambandi bendi ég á að ef fallist er á að ákvæði 2. málsl. 60. gr. kveði á um hlutlæga ábyrgð, þá gæti fortakslaust orðalag þess, sbr. orðalagið „skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta“, leitt til þess að atvinnuleitandi, sem tekur að sér sem verktaki tilfallandi vinnu í hálfan dag en af vangá tilkynnir það ekki í samræmi við 35. gr. a, þyrfti að sæta þeim viðurlögum að geta ekki þegið atvinnuleysisbætur fyrr en að hafa starfað í a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hafi ætlun löggjafans verið að kveða á um hlutlæga ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, bar að gera það með skýrum og ótvíræðum hætti. Þar sem ekki verður skýrlega ráðið af 2. málsl. 60. gr. laganna, þegar lagt er mat á heildarsamhengi ákvæðisins og tengsl þess við önnur ákvæði laganna, að svo sé verður að mínu áliti ekki annað lagt til grundvallar en að ákvæðið áskilji tiltekna huglæga afstöðu atvinnuleitanda, þ.e. ásetning. Ég get því ekki fallist á að afstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða um inntak ákvæðisins að þessu leyti hafi verið í samræmi við lög.

3. Endurgreiðsla ofgreiddra atvinnuleysisbóta.

Í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða var A gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 en í 3. málsl. 60. gr. segir að atvinnuleitandi skuli jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt 39. gr. Í úrskurðinum segir aðeins svo um þetta úrlausnaratriði: „Kæranda ber einnig að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið frá 1. janúar til 19. nóvember 2011 alls 1.509.791 kr. en innifalið í þeirri fjárhæð er 15% álag.“

Í úrskurði nefndarinnar er ekki gerð grein fyrir þessum þætti málsins með rökstuddum og skýrum hætti. Til að mynda er í úrskurðinum ekki vikið að því hvort A hafi fengið ofgreiddar bætur samkvæmt 1. málsl. eða ekki uppfyllt lögbundin skilyrði til að þiggja bætur samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. Af skýringum nefndarinnar til mín verður ráðin sú afstaða nefndarinnar að A hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur á tímabili þar sem hann uppfyllti ekki lögbundin skilyrði fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. Hins vegar er ekki vikið að því hvaða lögbundnu skilyrði það eru eða hvernig þau horfði við í málinu. Þannig er hvorki í úrskurðinum né í skýringum nefndarinnar til mín gerð fullnægjandi grein fyrir þeim forsendum sem þessi niðurstaða nefndarinnar byggist á.

Til marks um framangreint segir aðeins í forsendum úrskurðarins: „Kærandi greinir frá því að hann hafi farið til útlanda vegna skrifa sinna. Atvinnuleitendur er dveljast erlendis teljast ekki uppfylla það almenna skilyrði 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 18. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að hinn tryggði skuli vera staddur hér á landi.“ Þá er jafnframt vikið að því að A hafi fengið tekjur á þessu tímabili en fjárhæð þeirra er ólík eftir mánuðum. Að öðru leyti en að framan greinir er ekki vikið að því hvaða lögbundnu skilyrði A uppfyllti ekki að mati nefndarinnar, af hvaða ástæðu og hvernig þessi atriði horfðu við eftir ólíkum mánuðum þess tímabils sem var til umfjöllunar, sbr. III. kafla laganna. Þannig er t.d. ekki skýrt af úrskurðinum hvort niðurstaðan hafi verið reist á því að A hefði haft tekjur á þessu tímabili eða farið erlendis á tímabilinu eða að bæði þessi atriði hafi verið lögð til grundvallar. Í þessu sambandi bendi ég á að niðurstaða nefndarinnar var að endurkrefja A um ofgreiddar atvinnuleysisbætur í tæpa ellefu mánuði en aðeins liggur fyrir að A hafi farið í stutta för erlendis. Þannig er það ekki skýrt hvernig sú utanlandsferð hafi getað leitt til þeirrar niðurstöðu að A taldist ekki hafa uppfyllt lögbundin skilyrði í tæpa ellefu mánuði ef byggt var á þessari forsendu einni sér. Þá er ekki skýrt af úrskurðinum hvort nefndin taldi að sú verktakavinna sem A tók að sér væri slík að hann teldist ekki atvinnulaus eða væri ekki í virkri atvinnuleit. Auk þess er ekki skýrt af úrskurðinum hvort nefndin hafi byggt á því að ekki sé heimilt að beita 36. gr. laga nr. 54/2006 um frádrátt vegna tekna þegar atvinnuleitandi hefur ekki tilkynnt um tilfallandi vinnu samkvæmt 35. gr. a laganna og ef svo er á hvaða sjónarmiðum sú lagatúlkun byggist.

Þegar framangreint er virt er það álit mitt að ekki sé fjallað um skilyrði 2. mgr. 39. gr. um endurgreiðslu ofgreiddra bóta með sjálfstæðum og skýrum hætti í úrskurði nefndarinnar. Ég tek fram í þessu sambandi að skilyrði fyrir beitingu viðurlaga 60. gr. falla ekki sjálfkrafa saman við skilyrði fyrir endurkröfu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 2. mgr. 39. gr.

Þá er í engu vikið að því hvort fram hafi komið „rök fyrir því að [hinum tryggða] verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar“ með þeim afleiðingum að 15% álagið yrði fellt niður, eins og gert er ráð fyrir í 3. málsl. 2. mgr. 39. gr. Í þessu sambandi bendi ég á að það var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Vinnumálastofnun hefði ekki sýnt fram á að A hefði „vísvitandi látið hjá líða“ að tilkynna um þau atriði sem reyndi á í málinu. Ég tek fram að hafi nefndin ekki talið skýrt hvort A hafi leitast við að færa fram rök þess efnis að honum yrði ekki kennt um annmarkann bar nefndinni í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að vekja athygli hans á því og gefa honum kost á því að leggja fram viðeigandi upplýsingar.

Af framangreindu leiðir að ekki verður séð að í úrskurði nefndarinnar hafi verið tekin sjálfstæð og rökstudd afstaða til þess hvernig lagaskilyrði 2. mgr. 39. gr. laganna áttu við í máli A og þá eftir atvikum með vísan til tiltekinna skilyrða laganna, s.s. þeirra sem kveðið er á um í III. kafla laganna um skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna, að öðru leyti en að framan er rakið. Ég legg áherslu á að umfjöllun nefndarinnar um þetta atriði er ekki skýr og ekki hefur verið bætt úr henni í skýringum nefndarinnar til mín. Um er að ræða verulegan annmarka á rökstuðningi úrskurðarins og er hann að því leyti ekki í samræmi við 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem ekki hefur verið bætt úr þessum annmarka í skýringum nefndarinnar til mín er það jafnframt álit mitt að grundvöllur málsins sé að þessu leyti ekki nægilega skýr. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að nefndin hafi leyst úr þessu álitaefni með sjálfstæðum hætti eða til að taka afstöðu til þess hvort niðurstaða nefndarinnar um þetta atriði sé í samræmi við lög.

Með framangreindri niðurstöðu minni hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hver efnisleg niðurstaða málsins eigi að vera í máli A.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú afstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að viðurlög 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, séu byggð á hlutlægri ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, sé ekki í samræmi við lög. Úrskurður nefndarinnar frá 19. febrúar 2013 í máli A er því að þessu leyti ekki reistur á réttum lagagrundvelli. Það er jafnframt niðurstaða mín að rökstuðningur nefndarinnar hvað varðar kröfu um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta og 15% álag á þá kröfu sé ekki í samræmi við 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki verði séð að tekin hafi verið skýr og sjálfstæð afstaða til lagaskilyrða 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006.

Með hliðsjón af framangreindu mælist ég til þess að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða taki mál A til umfjöllunar á ný, komi fram beiðni frá honum þess efnis, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir álitinu. Að lokum mælist ég til þess að úrskurðarnefndin gæti betur að þessum atriðum í framtíðarstörfum sínum.

Þá tek ég fram að þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í þessu áliti kunna að eiga við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hafa beitt ákvæði 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006, og eftir atvikum 3. málsl. sama ákvæðis, með sambærilegum hætti og gert var í þessu máli. Ég hef haft til athugunar tilteknar kvartanir þar sem ég tel slíkt eigi við. Ég hef ákveðið að ljúka þeim málum með því að upplýsa hlutaðeigandi um þetta álit mitt og beina því til þeirra að snúa sér til úrskurðarnefndarinnar og óska með tilvísun til álitsins eftir að mál þeirra verði endurupptekin. Þá hef ég einnig með tilliti til þeirrar niðurstöðu sem komist er að í þessu áliti ákveðið að senda Vinnumálastofnun afrit af álitinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 7. maí 2015. Þar kemur fram að A hafi óskað eftir því 16. janúar 2015 að mál hans yrði tekið upp aftur á grundvelli álitsins. Úrskurðarnefndin hafi kveðið upp nýjan úrskurð í málinu 26. febrúar 2015. Þar segi m.a. að nefndin telji fyrri úrskurð sinn í máli A hafa réttilega verið byggðan á 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar og að viðurlög A hafi verið réttilega ákvörðuð á grundvelli ákvæðisins. Nefndin hafi því ekki talið forsendur fyrir endurupptöku á máli A og hafnað beiðni hans. Þá hafi verið farið fram á endurupptöku í fleiri sambærilegum málum og hafi niðurstaðan verið sú sama og í máli A. Úrskurðarnefndin hafi hugað vel að þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu og muni hafa þau til hliðsjónar í störfum sínum.