I.
A leitaði til mín og kvartaði yfir afgreiðslu Húsnæðisstofnunar ríkisins á fasteignaveðbréfum. Af gögnum málsins var ljóst, að kauptilboð A í fasteignina X var samþykkt 23. október 1990. Þar var samið um að kaupverð skyldi m.a. greitt með fasteignaveðbréfi að fjárhæð kr. 5.000.000 með 5,75% vöxtum, en það voru þeir vextir, sem í gildi voru í þeim flokki húsbréfa, sem þá var til afgreiðslu hjá Húsnæðisstofnun ríkisins. Skyldu vextir greiðast frá undirskrift kauptilboðs. A fékk hins vegar ekki send fasteignaveðbréf frá Húsnæðisstofnun fyrr en 3. desember 1990, en þá var kominn nýr flokkur húsbréfa til afgreiðslu og bar hann 6% vexti. A taldi, að óheimilt hefði verið að hækka vexti fasteignaveðbréfanna frá því að hún lagði inn samþykkt kauptilboð og þar til hún fékk fasteignaveðbréfið til undirritunar, þar sem hún taldi þessa vaxtahækkun á fasteignaveðbréfum hafa hækkað töluvert kaupverð umræddrar fasteignar.
II.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég félagsmálaráðherra og Húsnæðisstofnun ríkisins bréf, dags. 29. ágúst 1991. Þar óskaði ég eftir því, að mér yrðu látin í té gögn málsins og skýringar í samræmi við 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Með bréfi, dags. 25. október 1991, sendi Húsnæðisstofnun mér greinargerð, dags. 21. október 1991, og hljóðar hún svo:
"Eins og áður hefur komið fram í bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins til embættis Umboðsmanns Alþingis þá er ekki um eiginlega lánafyrirgreiðslu að ræða í Húsbréfakerfinu, eins og þá sem fram að þeim tíma tíðkaðist í húsnæðislánakerfinu. Þegar um kaup á íbúð er að ræða, semur væntanlegur kaupandi við seljandann, um að hluti kaupverðsins greiðist með fasteignaveðbréfi. Í þeim tilfellum er það því seljandi íbúðarinnar, sem er hinn raunverulegi lánveitandi. Seljandi getur síðan skipt á fasteignaveðbréfinu og Húsbréfum. Það er því væntanlegs kaupanda og seljanda að koma sér saman um upphæð fasteignaveðbréfsins, en kjör þess ákvarðast af þeim kjörum, sem lög og reglugerð um húsbréfaviðskipti kveða á um hverju sinni.
Kjör fasteignaveðbréfa.
Í 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 217/1990, sem í gildi var þegar [A] átti í viðskiptum sínum segir svo:
"Fasteignaveðbréf skal vera verðtryggt með lánskjaravísitölu sem Seðlabanki Íslands auglýsir með heimild í 39. gr. laga nr. 13/1979, með síðari breytingum, sbr. reglugerð nr. 18/1989, og auglýsingu nr. 19/1989, og hefur sömu lánskjör og þau húsbréf sem skipta á fyrir fasteignaveðbréfið, að viðbættu föstu vaxtaálagi, sbr. 2. gr."
Eins og hér kemur fram skulu fasteignaveðbréf þau, er Húsbréfadeild kaupir vera verðtryggð, vera til jafn langs tíma og lánstími Húsbréfanna og bera sömu vexti og þau Húsbréf, sem afgreidd eru út vegna kaupa á viðkomandi fasteignaveðbréfi. Geta ber þess að hingað til hefur Húsbréfadeild ekki séð ástæðu til að nýta sér þá heimild að leggja vaxtaálag á þá vexti, sem greiddir eru af fasteignaveðbréfi.
Fasteignakaup [A] og samskipti hennar við Húsbréfadeild.
Þann 3. september 1990 sækja [A] og [B]... um greiðslumat til stofnunarinnar. 2. október er þeim síðan sent greiðslumat, þar sem þeim er greint frá því hvert sé hámarkskaupverð íbúðar, sem ráðgjafastöð mælir með við þau, en það var kr. 17.000.000. Með þessu mati fá þau sent yfirlit yfir þær forsendur, sem notaðar voru við útreikningana. Á þessum tíma voru vextir Húsbréfa 5,75% þannig að sú vaxtaprósenta var notuð við útreikningana. Hér var einungis um að ræða greiðslumat og fól ekki í sér neitt samþykki á skuldabréfaskiptum, enda kemur það rækilega fram í kynningargögnum stofnunarinnar að skuldabréfaskipti verði ekki samþykkt fyrr en kauptilboð liggi fyrir og athugun hafi farið fram á veðhæfni íbúðarinnar og endurmat gert á greiðslumatinu.
Þann 23. október 1990 gera [A] og [B] tilboð í X. Tilboð þetta hljóðar upp á kr. 12.000.000 og er þar gert ráð fyrir að greiðsla fari fram með fasteignaveðbréfi að upphæð kr. 5.000.000 og að vextir af því bréfi séu 5,75%. Kauptilboð þetta ásamt þeim gögnum, sem fylgja þurftu með, barst Húsnæðisstofnun ekki fyrr en 8. nóvember 1990, eða rúmlega hálfum mánuði eftir að tilboðið er gert. Ekki var þar annríki hjá Húsbréfadeild um að kenna.
Þegar kauptilboð [A] og [B] barst stofnuninni var svo komið að sá flokkur Húsbréfa, sem var í afgreiðslu þá, var að klárast. Þar sem lengri tíma tók að fá samþykki ríkisstjórnarinnar fyrir nýjum húsbréfaflokki, en reiknað hafði verið með og að ekki má byrja að afgreiða markaðsverðbréf úr nýjum flokki, fyrr en 10 dögum eftir að Verðbréfaþingi Íslands hefur verið tilkynnt um útgáfu flokksins, varð stopp í afgreiðslu deildarinnar í nokkra daga. Kauptilboð [A] og [B] barst það seint að ekki voru til nein Húsbréf í 1. flokki 1990, til að afgreiða vegna þess kauptilboðs. Þar sem flokkur Húsbréfa, sem tekinn var í notkun í nóvember 1990, var með hærri vexti en fyrri húsbréfaflokkar og kauptilboð [A] og [B] gerði ráð fyrir lægri vöxtunum, var skuldabréfaskiptum á grundvelli þessa tilboðs synjað. Fasteignasölum var gerð grein fyrir þessu atriði símleiðis til að flýta afgreiðslum, því að nokkuð hafði safnast upp af óafgreiddum kauptilboðum á meðan beðið var eftir nýjum húsbréfaflokki. Þetta þýddi að aðilar kauptilboða, þar sem gert var ráð fyrir afhendingu fasteignaveðbréfs með 5,75% vöxtum, urðu að endursemja um kaupverð og skilmála. Til að flýta málum enn frekar var gengið frá fasteignaveðbréfi, þar sem gert var ráð fyrir 6% vöxtum, ef greiðslugeta kaupenda var fyrir hendi, til þess að aðilar gætu gengið strax frá kaupunum, næðu þeir samkomulagi um sömu lánsfjárhæð með breyttum vöxtum. Skuldabréfaskipti á þessum grundvelli voru samþykkt af Húsbréfadeild 24. nóvember 1990 vegna kauptilboðs [A] og [B]. Rétt er að geta þess hér að hærri vextir fasteignaveðbréfa þýða lægri afföll til seljanda, og því hærra raunverð íbúðar, þannig að eðlilegt hefði mátt teljast að einhverjar breytingar yrðu gerðar á fyrra kauptilboði.
Í tilfelli [A] og [B] virðist hafa verið samið um sömu greiðslutilhögun og áður, að öðru leyti en því að fasteignaveðbréfið bæri 6% vexti, skv. kaupsamningi sem gengið var frá 3. desember 1990 og allir aðilar kaupanna undirrita. Engar breytingar voru gerðar á söluverði, greiðslutilhögun, né heldur fyrsta vaxtadegi, þrátt fyrir breytingar á vaxtaprósentunni.
Eins og af þessu sést hafa [A] og [B] verið fórnarlömb almennra vaxtahækkana, sem urðu í þjóðfélaginu á þessum tíma. Þau höfðu möguleika á að breyta áður gerðu kauptilboði til að mæta þessari vaxtahækkun, en völdu að gera það ekki. Það er því ekki um það að ræða að stofnunin hafi breytt vöxtum afturvirkt, heldur semja [A] og [B] sjálf um það við seljanda íbúðarinnar að þau greiði 6% vexti frá samþykktardegi tilboðs, eins og kaupsamningur þeirra ber með sér.
Athugasemdalaust samþykki kauptilboðs og dráttur í afgreiðslu af deildarinnar hálfu.
Eins og hér hefur komið fram samþykkti Húsbréfadeild aldrei skuldabréfaskipti miðað við að fasteignaveðbréfið bæri 5,75% vexti, hvað þá að deildin hafi samþykkt kauptilboðið athugasemdalaust. Hvað varðar það atriði að deildin hafi tafið afgreiðslu í 6 vikur er því til að svara að kauptilboðið berst deildinni ekki í hendur fyrr en rúmlega 2 vikum eftir að það er undirritað og að skuldabréfaskipti, miðað við að vextir á fasteignaveðbréfinu yrðu 6%, voru samþykkt 24. nóvember eða 16 dögum eftir að kauptilboðið berst okkur í hendur, þrátt fyrir að á sama tíma var beðið eftir samþykkt fyrir afgreiðslu á nýjum húsbréfaflokki. Öllum fullyrðingum um töf af völdum deildarinnar er því vísað á bug."
Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 27. nóvember 1991, og segir þar m.a. svo:
"Um ákvörðun vaxta af húsbréfum fer skv. 44. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 86/1988, sbr. lög nr. 76/1989 og nr. 70/1990. Eins og fram kemur í þeirri grein fer saman útgáfa verðbréfaflokks annars vegar og ákvörðun vaxta hins vegar og er hér um sérstöðu innan húsbréfakerfisins að ræða borið saman við ákvörðun vaxta þegar um er að ræða almenn lán Byggingarsjóðs ríkisins. Vextir af húsbréfum hafa aðeins hækkað einu sinni, við útgáfu á 2. flokki húsbréfa fyrir 1990, sbr. reglugerð nr. 437 13. nóvember 1990, er vextir voru hækkaðir úr 5,75% í 6,00%.
Við útgáfu hvers flokks er gefin út sérstök reglugerð. Hafa nú alls 6 reglugerðir verið gefnar út vegna nýrra húsbréfaflokka, þ.e. auk áðurnefndrar reglugerðar 437/1990, reglugerð nr. 521/1989, nr. 338/1990, nr. 39/1991, nr. 24/1991 og núgildandi reglugerð nr. 464/1991.
Öll húsbréf í sama flokki bera sömu vexti. Komi umsókn einstaklings inn á þeim tíma er einn flokkur er tæmdur og nýr flokkur í undirbúningi fer um vexti samkvæmt hinum nýja flokki sem húsbréfin tilheyra. Hér sitja allir umsækjendur við sama borð. Hver húsbréfaflokkur er lokaður eftir ákveðinn tíma, eða tæmdur. Hver húsbréfaflokkur er þannig sjálfstæð eining. Umsækjendur eiga því ekki kröfu á því að húsbréf þeirra falli undir ákveðinn flokk."
Með bréfum, dags. 28. október 1991, 2. janúar 1992 og 6. mars 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreind bréf Húsnæðisstofnunar ríkisins og félagsmálaráðuneytisins.
III.
Í bréfi mínu til A, dags. 1. október 1992, sagði svo:
"Við Byggingarsjóð ríkisins er starfrækt sérstök húsbréfadeild, en skv. b-lið 35. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. 2. gr. laga nr. 76/1989 og 1. gr. laga nr. 124/1990, er eitt af hlutverkum húsbréfadeildar að skipta á húsbréfum og veðskuldabréfum, sem gefin eru út með veði í íbúðarhúsnæði við fasteignaviðskipti eða nýbyggingar. Skilyrði slíkra skipta eru m.a., að greiðslugeta skuldara hlutaðeigandi fasteignabréfs og veðhæfni fasteignar uppfylli viðmiðunarreglur Húsbréfadeildar, sbr. 36. gr. laganna. Þá skal fasteignaveðbréfið ennfremur hafa sömu lánskjör, þ.m.t. vaxtakjör, sem þau húsbréf hafa, sem skipta á fyrir fasteignaveðbréfið, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 217/1990 um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti vegna kaupa eða sölu á notuðum íbúðum og kaupa, sölu eða byggingar á nýjum íbúðum.
Fasteignaveðbréf það, sem kvörtun yðar lýtur að, var hluti af kaupverði, sem þér sömduð um að greiða [C] fyrir fasteignina [X] samkvæmt kaupsamningi ykkar. Samkvæmt texta fasteignabréfsins eruð þér og [B] skuldarar en [C] kröfuhafi.
Samkvæmt framansögðu er ljóst, að húsbréfadeildin er ekki lánveitandi við fasteignakaupin, en býður hins vegar upp á þá þjónustu samkvæmt lögum nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins, með síðari breytingum, að skipta á húsbréfum og fasteignaveðbréfum, að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum.
Þegar þér gerðuð kauptilboð yðar, hafði húsbréfadeildin flokk húsbréfa til afgreiðslu, sem bar 5,75% vexti, og var af þeim sökum eðlilegt að miðað væri við þá vexti í kauptilboðinu. Í hinum staðlaða texta kauptilboðsins var svohljóðandi fyrirvari:
"Undirritaður eigandi framangreindrar eignar gengur hér með að framanrituðu tilboði með fyrirvara um skuldabréfaskipti við húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins."
Þegar kauptilboð yðar kom til afgreiðslu hjá húsbréfadeild, hafði umræddur flokkur húsbréfa gengið til þurrðar og nýr flokkur verið gefinn út, sem bar hærri vexti, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 437/1990 um útgáfu á 2. flokki húsbréfa 1990 fyrir Byggingarsjóð ríkisins, húsbréfadeild. Þar sem kauptilboð yðar gerði ráð fyrir lægri vöxtum en sá húsbréfaflokkur bar, sem farið var að afgreiða úr, synjaði húsbréfadeild að samþykkja skuldabréfaskipti á grundvelli kauptilboðsins, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 217/1990.
Telja verður, að fyrrnefndur fyrirvari samþykkis seljanda fasteignarinnar á kauptilboði yðar hafi þá orðið virkur. Í greinargerð Húsnæðisstofnunar, dags. 21. október 1991, kemur fram, að fasteignasölum hafi verið gerð grein fyrir ástæðum synjunar samþykkis tilboða, sem svo var ástatt um. Hlaut þetta að verða tilefni þess, að kaupandi og seljandi þyrftu að semja á ný um kaupverð og skilmála.
Samkvæmt 49. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. 2. gr. laga nr. 76/1989, er löggiltum fasteignasölum skylt að hafa aðgengilega skrá um gengi húsbréfa og upplýsa íbúðakaupendur og íbúðaseljendur um atriði, sem varða þau, og liðsinna þeim og gæta réttmætra hagsmuna þeirra, sbr. 2. málslið 8. gr. laga nr. 34/1986 um fasteigna- og skipasölu.
Hinn 3. desember 1990 gerðuð þér kaupsamning við [C], þar sem meðal annars var samið um, að þér gæfuð út fasteignaveðbréf að fjárhæð kr. 5.000.000 með 6% vöxtum og skyldi upphafstími vaxta vera sá dagur, er tilboð yðar var samþykkt. Var bréfið síðan gefið út sama dag.
Þar sem þér sömduð því í lögskiptum yðar við [C] um upphafstíma vaxta, vaxtahæð svo og fjárhæð bréfsins, tel ég, að sá þáttur kvörtunar yðar, er varðar fjárhæð og kjör umrædds fasteignabréfs, lúti að einkaréttarlegum lögskiptum, sem ekki falli undir starfssvið umboðsmann Alþingis, sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.
Þá tel ég komnar fram nægjanlegar skýringar í greinargerð Húsnæðisstofnunar ríkisins, dags. 21. október 1991, á þeim drætti, sem varð á afgreiðslu húsbréfadeildar á kauptilboði yðar."
Ég tjáði því A, að með hliðsjón af því, sem rakið hefur verið hér að framan, og þeim skýringum, sem fram koma í greinargerð Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 21. október 1991, væri það niðurstaða mín, að kvörtun hennar gæfi ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við afgreiðslu húsbréfadeildar á máli hennar.