I.
Kvörtun A laut að tveimur ákvæðum í reglugerð fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins, sem fjármálaráðuneytið staðfesti 28. janúar 1988. Í bréfi, dags. 23. júní 1992, gerði ég A grein fyrir athugunum mínum á kvörtun hans og niðurstöðum þeirra. Sagði svo í bréfi mínu til A:
"Nánar lýtur kvörtun yðar að tveimur ákvæðum í reglugerðinni:
Hið fyrra er í 3. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar, þar sem fjallað er um grundvöll lífeyrisréttinda og stigaútreikning í því sambandi. Þar segir meðal annars, að séu "iðgjaldagreiðsluár fleiri en 30, skal þó aðeins reikna að fullu stig þeirra 30 ára, sem hagstæðust eru fyrir sjóðfélagann, en að hálfu stig þeirra ára, sem afgangs verða".
Síðara ákvæðið er í 5. mgr. 12. gr., sem fjallar um skerðingu á greiðslu lífeyris til handa eftirlifandi maka, ef hann er fæddur eftir 1930, og þá um 4% fyrir hvert ár eða brot úr ári frá þeim tíma. Í kvörtun yðar bendið þér á, að þetta þýði í reynd, að sé maki fæddur 1955 eða síðar verði hann með öllu bótalaus, að undanskildum 24 mánuðum eftir fráfall sjóðfélaga samkvæmt 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Í bréfi yðar til mín, dags. 4. október 1991, kemur fram, að lífeyrir til maka yðar, sem er fæddur 1951, skerðist um 84% vegna þessa ákvæðis.
Í kvörtun yðar lýsið þér síðan því viðhorfi yðar, að þessar skerðingar séu óeðlilegar. Í fyrra tilfellinu sé beinlínis um eignaupptöku að ræða. Í síðara tilfellinu teljið þér skerðingu til maka óeðlilega, þar sem greiðslur til lífeyrissjóðsins séu teknar af "sameiginlegum sjóði hjóna", auk þess sem þetta feli í sér eignaupptöku. Ég skil athugasemdir yðar svo, að þér dragið í efa, að þessi ákvæði reglugerðar fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins frá árinu 1988 séu samrýmanleg lögum.
Áður en tekin verður afstaða til þeirra atriða, sem þér kvartið yfir, tel ég rétt fjalla nánar um setningu reglugerðar fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins.
II.
Reglugerð fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins, sem staðfest var af fjármálaráðuneytinu 28. janúar 1988, er sett með stoð í 2. gr. laga nr. 55/1980 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Þar segir m.a.:
"Öllum launamönnum og þeim sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi, er rétt og skylt að eiga aðild að lífeyrissjóði viðkomandi starfsstéttar eða starfshóps, enda starfi lífeyrissjóðurinn skv. sérstökum lögum eða reglugerð, sem staðfest hefur verið af fjármálaráðuneytinu."
Af tilvitnuðu ákvæði verður ráðið, að lífeyrissjóðir, sem orðið hafa til með samningi milli vinnuveitanda og launþega, starfa samkvæmt reglugerðum, sem aðilar hafa komið sér saman um. Núgildandi reglugerð fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins, þar sem mælt er fyrir um réttindi og skyldur sjóðfélaga, er því grundvölluð á kjarasamningi launþega og vinnuveitanda. Í samræmi við þetta segir í 22. gr. reglugerðarinnar, að breytingar á reglugerðinni séu samningsatriði milli Áburðarverksmiðju ríkisins og trúnaðarmannaráðs verkalýðsfélaganna á staðnum.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 2. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Utan starfssviðs hans falla afskipti af samningum einstaklinga. Með hliðsjón af framangreindum ákvæðum laga og reglugerða um starfssvið umboðsmanns fellur það utan starfssviðs umboðsmanns að hafa afskipti af samningum milli Áburðarverksmiðju ríkisins og starfsmanna hennar.
III.
Í 2. gr. laga nr. 55/1980 er, eins og fram hefur komið, gert ráð fyrir að reglugerðir fyrir lífeyrissjóði taki ekki gildi, fyrr en fjármálaráðuneytið hefur staðfest þær. Staðfesting ráðuneytisins er stjórnvaldsákvörðun og fellur innan starfssvið umboðsmanns Alþingis að fjalla um kvartanir, sem að henni lúta.
Skilja verður ákvæði í 2. gr. laganna um staðfestingu fjármálaráðuneytisins svo, að ráðuneytinu beri að synja um staðfestingu reglugerðar, ef það telur ákvæði hennar ósamrýmanleg lögum nr. 55/1980 eða öðrum réttarreglum.
Samkvæmt upplýsingum þeim, sem ég hef aflað vegna kvörtunar yðar, var reglugerð fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins send fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 23. desember 1987. Reglugerðin hafði þá verið samþykkt af samningsaðilum. Með bréfi, dags. 8. janúar 1988, sendi ráðuneytið reglugerðina til umsagnar Jóns Erlings Þorlákssonar tryggingastærðfræðings. Í bréfi hans til ráðuneytisins, dags. 18. sama mánaðar, kemur fram, að hann hafi ekkert við reglugerðina að athuga. Er þar sérstaklega áréttað, að "30 ára reglan" í 3. mgr. 9. gr. hafi verið færð í það horf, sem almennt tíðkist. Reglugerðin var síðan staðfest í fjármálaráðuneytinu 28. janúar 1988.
Ætla verður, að áður en fjármálaráðuneytið staðfesti reglugerð fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins 28. janúar 1988, hafi farið fram sérstök athugun á því, hvort ákvæði hennar væru í samræmi við ákvæði laga nr. 55/1980 og aðrar réttarreglur.
IV.
Kemur þá til athugunar, hvort ráðuneytinu hafi, út frá framangreindum sjónarmiðum, verið rétt að staðfesta reglugerðina.
Sem fyrr segir, er efni reglugerðar fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins samningsatriði milli Áburðarverksmiðju ríkisins og starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins, sbr. sérstaklega 22. gr. reglugerðarinnar, sem vitnað er til hér að framan. Samningsfrelsi á þessu sviði eru ekki aðrar skorður settar en leiða má af lögum. Í því sambandi koma einkum til athugunar lög nr. 55/1980 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, sem áður er vitnað til, og reglugerð nr. 194/1981 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Í 2. gr. laganna segir, að öllum launamönnum, sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi, sé rétt og skylt að eiga aðild að lífeyrissjóði viðkomandi starfsstéttar, sbr. og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 194/1981. Þá kemur fram í 4. gr. laga nr. 55/1980, að iðgjöld til lífeyrissjóðs skuli nema a.m.k. 10% af "viðurkenndum stofni iðgjalda", sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 194/1981. Að öðru leyti gera lögin ráð fyrir því, að fyrirkomulag iðgjaldagreiðslna í sjóðinn sé ákveðið í reglugerð fyrir einstaka sjóði.
Í lögum nr. 55/1980 eða reglugerð nr. 194/1981 er ekki að finna nein fyrirmæli um, með hvaða hætti lífeyrisréttindi sjóðfélaga skuli ákvörðuð. Samkvæmt því hafa launþegar og atvinnurekendur allmikið svigrúm til að kveða nánar á um slíkt í samningum sín á milli. Svigrúm samningsaðila í því efni hlýtur þó jafnan að takmarkast við það, að náð verði því meginmarkmiði lífeyrissjóða, að tryggja mönnum, í samræmi við iðgjaldagreiðslur þeirra, ákveðinn lífeyri vegna elli, örorku eða andláts. Verður að ætla, að það sé meðal annars hlutverk ráðuneytisins, að ganga úr skugga um, að reglugerðir einstakra lífeyrissjóða séu þannig úr garði gerðar, að þessum megintilgangi viðkomandi lífeyrissjóðs verði náð. Nánari ákvörðun þessara réttinda ræðst af samningum atvinnurekenda og launþega. Hljóta slíkir samningar að taka mið af mati á því meðal annars, hvaða réttindi unnt er að tryggja, miðað við tekjur viðkomandi sjóðs og mögulega ávöxtun eigna þeirra, og af mati samningsaðila á því, hvað sé eðlileg og sanngjörn skipting í því efni milli sjóðfélaga innbyrðis annars vegar og maka þeirra og barna hins vegar.
Í kvörtun yðar kvartið þér yfir tveimur nánar tilgreindum ákvæðum í reglugerðinni, sem þér kallið skerðingarákvæði. Við úrlausn þess, hvort þau ákvæði reglugerðar fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins, sem þér vitnið til, teljist fela í sér óeðlilega skerðingu, sem sé jafnvel andstæð lögum, verður að taka mið af þeim sjónarmiðum, er ég hef nú rakið.
Fyrra ákvæðið, sem þér kvartið yfir, er 30 ára reglan, sem nefnd hefur verið svo, og er að finna í 3. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Reglan á við þá sjóðfélaga, sem greiða iðgjöld til sjóðsins í meira en 30 ár. Samkvæmt henni er við útreikning lífeyrisréttinda til þeirra miðað við, að reikna skuli að fullu stig þeirra 30 ára, sem hagstæðust eru, en að hálfu stig þeirra ára, sem afgangs verða. Hliðstæðar reglur er að finna í reglugerðum margra annarra lífeyrissjóða. Regla 3. mgr. 9. gr. byggir á því, að lífeyrisgreiðslur til einstakra sjóðfélaga fari ekki yfir ákveðið mark. Þessi regla, sem aðilar hafa samið um, byggir á útreikningum á því, hvað ellilífeyrisgreiðslur til einstakra félaga geta hæstar orðið, þegar tillit hefur verið tekið til tekna sjóðsins og möguleika hans til að ávaxta fjármuni sína, svo og kostnaðar af öðrum tegundum lífeyris og rekstri sjóðsins. Ég tel, að til grundvallar reglunni liggi málefnaleg sjónarmið, sem samrýmanleg séu meginmarkmiðum lífeyrissjóðsins, eins og þeim er lýst hér að framan.
Síðara ákvæðið, sem þér kvartið yfir, snertir skerðingu á makalífeyri eftir aldri eftirlifandi maka. Regla þessi er þannig úr garði gerð, að sé maki fæddur eftir 1955, missir hann allan rétt til makalífeyris, utan þess lífeyris, sem hann á rétt á í 24 mánuði frá fráfalli maka, sbr. 2. mgr. 12. gr. Byggir þessi regla meðal annars á því sjónarmiði, að því yngri sem eftirlifandi maki er þeim mun meiri líkur séu á að aflahæfi hans sé óskert og þörf hans fyrir makalífeyri þess vegna minni en ella. Ég tel, að þetta sé ekki óeðlilegt sjónarmið og sé samrýmanlegt meginmarkmiði lífeyrissjóðsins, eins og því er lýst hér að framan."
Ég tilkynnti því A að það væri niðurstaða mín, að þau ákvæði reglugerðar Lífeyrissjóðs starfsmanna Áburðarverksmiðju ríkisins, sem hann kvartaði yfir, væru ekki andstæð lögum nr. 55/1980 eða öðrum réttarreglum og að sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins, að staðfesta reglugerðina, gæfi ekki tilefni til frekari afskipta af minni hálfu.