Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 2. október 1991 leitaði til mín B, framkvæmdastjóri, fyrir hönd stjórnar A og kvartaði yfir því, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hefði skipað X, deildarstjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, fulltrúa í lyfjaverðlagsnefnd. Taldi A, að það samrýmdist ekki þeim lagareglum, sem í gildi væru um verkefni og starfssvið lyfjaverðlagsnefndar, að ráðherra skipaði sem fulltrúa í nefndina þann starfsmann ráðuneytisins, sem samkvæmt 1. gr. laga um lyfjadreifingu nr. 76/1982 gegndi starfi deildarstjóra (lyfjamálastjóra), er annaðist framkvæmd lyfjamála innan ráðuneytisins fyrir hönd ráðherra. Augljóst væri, að í starfi sínu í lyfjaverðlagsnefnd gæti þessi einstaklingur ekki greint á milli starfa hjá ráðuneytinu og nefndarstarfanna. Lagareglur um verkefni og starfssvið lyfjaverðlagsnefndar væru með þeim hætti að telja yrði skipun X í lyfjaverðlagsnefnd mjög óeðlilega og andstæða þeim grundvallarreglum, sem gilda um meðferð mála í stjórnsýslunni og vanhæfi þeirra, sem þar fjölluðu um mál.

Hinn 15. janúar 1991 hafði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra skipað menn í lyfjaverðlagsnefnd samkvæmt 33. gr. lyfjalaga nr. 108/1984. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laganna skipar ráðherra einn mann án tilnefningar í nefndina og skal sá vera sérfróður um lyfsölumál. Ráðherra skipaði X, deildarstjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu í þessa stöðu, og skipaði hann jafnframt formann nefndarinnar, sbr. 3. mgr. 33. gr. laga nr. 108/1984.

Af hálfu A var skipun X mótmælt í bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 10. júlí 1991. Taldi A það ekki samrýmast stöðu og sjálfstæði lyfjaverðlagsnefndar, að sá fulltrúi, sem ráðherra skipaði í nefndina án tilnefningar, væri jafnframt sá starfsmaður ráðuneytisins, er sérstaklega hefði lyfjamálefni á sinni könnu, þ.m.t. afskipti af verðlagningu lyfja. Vísaði A til 34. gr. lyfjalaga nr. 108/1984 varðandi verkefni lyfjaverðlagsnefndar við verðlagningu lyfja og 35. gr. sömu laga, er mælti fyrir um að allir nefndarmenn í lyfjaverðlagsnefnd yrðu að vera sammála um lyfjaverðlagningu til að ákvörðun nefndarinnar yrði bindandi. Nægilegt væri, að einn nefndarmanna gerði ágreining, og kæmi þá til úrskurðar ráðherra. A vék að þeim atriðum, sem lyfjaverðlagsnefnd bæri að byggja á við verðlagningu lyfja og heimildum nefndarinnar til að afla nauðsynlegra upplýsinga. Það taldi, að af orðalagi 33. gr. laga nr. 108/1984 væri ljóst, að það væri tilætlun löggjafarvaldsins, að í nefndinni sætu sérfróðir einstaklingar um framleiðslu og sölu lyfja. Af þessu leiddi, að þeim manni, sem ráðherra skipaði án tilnefningar, væri ekki ætlað að vera sérstakur fulltrúi eða tengiliður ráðherra eða ráðuneytis við nefndina, heldur óháður og sérfróður aðili, sem ráðherra skipaði nánast sem oddamann í nefnd, sem að öðru leyti væri skipuð tveimur fulltrúum opinberra stofnana ríkisins og tveimur fulltrúum þeirra, er störfuðu að lyfjadreifingu. Færði A rök fyrir því, að X gæti ekki í störfum sínum sem fulltrúi í lyfjaverðlagsnefnd greint á milli starfa sinna hjá ráðuneytinu og nefndarstarfanna og jafnframt yrði að telja, að X lyti fyrirmælum og boðvaldi ráðherra í störfum sínum í lyfjaverðlagsnefnd sem öðrum störfum sínum í þágu ráðuneytisins. Þá nægði afstaða þessa fulltrúa til þess að ákvörðun gengi til úrskurðar ráðherra og á því stigi hefði þessi fulltrúi í lyfjaverðlagsnefnd aftur afskipti af málinu sem sá starfsmaður ráðuneytisins, sem sérstaklega fjallaði um lyfjamál. Væri þetta mjög óeðlilegt og andstætt grundvallarreglum um meðferð mála í stjórnsýslunni og vanhæfi þeirra, sem þar fjölluðu um mál. Taldi A þetta fyrirkomulag rýra sjálfstæði og fagleg vinnubrögð lyfjaverðlagsnefndar svo sem rakið var nánar. Þá færði A fram þau rök, að nefndarseta starfsmanns ráðuneytisins raskaði stöðu ráðherra sem úrskurðaraðila eftir á, því að áður hefði starfsmaður hans staðið að tiltekinni afstöðu innan lyfjaverðlagsnefndar.

Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til A, dags. 24. júlí 1991, var sjónarmiðum A hafnað. Það var skoðun ráðuneytisins, að í fyllsta máta væri eðlilegt, að sá starfsmaður þess, sem að öðru jöfnu þekkti best til lyfjaverðlagsmála, sæti fyrir þess hönd í nefndinni og væri um svo augljóst atriði að ræða, að það þarfnaðist ekki rökstuðnings. Ákvæði 34. gr. lyfjalaga nr. 108/1984 takmörkuðu á engan hátt rétt ráðuneytisins til að skipa hvern þann í nefndina, sem sérfróður væri um lyfsölumál. Ekki væru bornar brigður á þekkingu X á lyfsölumálum. Hann hlyti að vera sérstakur fulltrúi ráðherra í nefndinni og þar með tengiliður hans við nefndina. Lyfjaverðlagsnefnd væri ein af nefndum ráðuneytisins og bæri hún ábyrgð á störfum sínum gagnvart ráðuneytinu. Bein afskipti hefði ráðuneytið hins vegar ekki af störfum nefndarinnar, því að ákvarðanir þess væru eingöngu bundnar við að skera úr um lyfjaverð, næðist ekki samstaða í nefndinni. Þá sagði svo í niðurlagi bréfs ráðuneytisins: "Að lokum spyr ráðuneytið hvert sé álit [A] á setu [Y] sem hagsmunaaðila í lyfjaverðlagsnefnd en hann er tilnefndur af félaginu. Hann er samtímis lyfsali, formaður stjórnar þeirrar lyfjaheildsölu sem hefur mest umsvif svo og þess fyrirtækis sem framleiðir stærstan hluta innlendra lyfja".

Í kvörtun sinni til mín vakti A sérstaklega athygli á þessu niðurlagi bréfs ráðuneytisins, þar sem málaefnalegt erindi yrði tilefni til hugleiðinga um óskyld efni á þann hátt, að ekki gæti talist góðir stjórnsýsluhættir. Þá mótmælti A þeirri staðhæfingu ráðuneytisins, að það hefði engin afskipti af störfum lyfjaverðlagsnefndar, þrátt fyrir það að starfsmaður þess sæti í nefndinni, enda kæmi fram á öðrum stað í bréfi ráðuneytisins, að það væri afstaða þess, að sá fulltrúi, sem ráðherra skipaði, ætti að vera sérstakur fulltrúi hans og þar með tengiliður hans við nefndina.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 4. október 1991 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, þar sem ég óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið léti mér í té gögn um málið og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Þá sagði í bréfi mínu:

"Í 35. gr. lyfjalaga nr. 108/1984 er kveðið á um það að nefndarmenn lyfjaverðlagsnefndar verði allir að vera á einu máli um, hvert skuli vera verð lyfja, svo að um bindandi ákvörðun sé að ræða. Ef nefndarmenn greini á, skeri ráðherra úr. Í 1. gr. l. 76/1982 kemur svo fram, að lyfjamálastjóri annist framkvæmd lyfjamála innan ráðuneytisins fyrir hönd ráðherra. Sérstaklega er óskað eftir því, að ráðuneytið geri grein fyrir því, hvort það telji eðlilegt, miðað við skipan lyfjaverðlagsnefndar og lögboðna starfshætti hennar, að sami maður sitji í umræddri nefnd og gegni starfi lyfjastjóra, þar sem það heyri undir lyfjastjóra að ákvarða lyfjaverð, nái lyfjaverðlagsnefnd ekki samkomulagi um það, sbr. meginreglu 1. gr. l. nr. 76/1982."

Svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 21. október 1991, og segir þar m.a. svo:

"Hinn 10. júlí sl. barst ráðuneytinu erindi [A] þar sem mótmælt er skipun [X], deildarstjóra, í Lyfjaverðlagsnefnd. Með bréfi dags. 24. sama mán. [...] lýsti ráðuneytið þeirri skoðun sinni að það sé í fyllsta máta eðlilegt, að sá starfsmaður þess, sem að öðru jöfnu þekkti best til lyfjaverðlagsmála, sitji í nefndinni fyrir hönd ráðuneytisins. Ákvæði 34. gr. lyfjalaga nr. 108/1984 takmarki á engan hátt rétt ráðuneytisins til að skipa hvern þann í nefndina, sem sérfróður sé um lyfsölumál. Að öðru leyti vísast til þess sem fram kemur í áður tilvitnuðu erindi ráðuneytisins, sem ráðuneytið hefur engu við að bæta.

Í tilefni þess að þér óskið "sérstaklega eftir því að ráðuneytið geri grein fyrir því, hvort það telji eðlilegt, miðað við skipan Lyfjaverðlagsnefndar og lögboðna starfshætti hennar, að sami maður sitji í umræddri nefnd og gegni starfi lyfjastjóra, þar sem það heyrir undir lyfjastjóra að ákvarða lyfjaverð, nái lyfjaverðlagsnefnd ekki samkomulagi um það, sbr. meginreglu 1. gr. laga nr. 76/1982", tekur ráðuneytið fram að hlutaðeigandi deildarstjóri fer sem slíkur ekki með ákvörðunarvaldið, þar sem það er í höndum ráðherra skv. lyfjadreifingarlögum nr. 76/1982. Ráðuneytið hefur ætíð litið svo á að túlka beri 1. gr. laga nr. 76/1982 með hliðsjón af lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, þannig að deildarstjórinn sé í störfum sínum háður stjórn ráðuneytisstjóra og yfirstjórn ráðherra, sbr. nánar 10. gr. þeirra laga. Ráðuneytið hefur aldrei túlkað áðurnefnda 1. gr. svo að með henni væri verið að fela umræddum deildarstjóra (lyfjamálastjóra) störf ráðuneytisstjóra. Fyrir því starfar hlutaðeigandi deildarstjóri eins og hver annar deildarstjóri í Stjórnarráði Íslands skv. lögum nr. 73/1969 og fer sem slíkur ekki með ákvörðunarvald.

Með vísun til ofanritaðs fær ráðuneytið ekki séð að störf umrædds deildarstjóra séu með neinum þeim hætti, sem geri hann vanhæfan til setu í nefndinni. Það er skoðun ráðuneytisins að taka hefði þurft af öll tvímæli um setu deildarstjórans í nefndinni í lögum hafi verið ætlunin að koma í veg fyrir að hann sæti í henni og hefði sá kostur verið valinn hefði ekki verið óeðlilegt að sama regla gilti um aðra nefndarmenn og tengsl þeirra við hagsmunaaðila. Ráðuneytið leggur áherslu á að hagsmunir þess sem framkvæmdavaldshafa eru ekki minni en annarra aðila sem tilnefna í nefndina s.s. [A], í þessu tilviki að lyfjaverð sé sem lægst. Fyrir vikið er í hæsta máta eðlilegt að fyrir þess hönd sitji í nefndinni sá aðili sem best þekkir til mála, ekki síst þegar haft er í huga hverjir hafa verið tilnefndir sem fulltrúar [A], en núsitjandi fulltrúi félagsins er samtímis lyfsali, formaður stjórnar þeirrar lyfjaheildsölu, sem hefur mest umsvif svo og þess fyrirtækis sem framleiðir stærstan hluta innlendra lyfja."

Með bréfi, dags. 21. október 1991, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir A með bréfi, dags. 12. nóvember 1991. Taldi A ráðuneytið skorta skilning á grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, sem kæmi fram í þeirri skoðun, að í lögum hefði þurft að taka sérstaklega fram, ef meina ætti lyfjamálastjóra setu í lyfjaverðlagsnefnd. Reifaði A þau sjónarmið sín, að lyfjamálastjóri væri almennt vanhæfur til setu í lyfjaverðlagsnefnd og ítrekaði þær röksemdir, sem áður hefur verið gerð grein fyrir. Vakti A athygli á því, að ráðuneytið staðfesti í bréfi sínu, að X sæti í lyfjaverðlagsnefnd fyrir hönd ráðuneytisins. Hann sæti því í nefndinni sem starfsmaður ráðuneytisins og væri ætlað að gæta hagsmuna "þess sem framkvæmdavaldshafa" eins og segði í bréfi ráðuneytisins. Þá var því mótmælt, að ráðuneytið drægi einlægt inn í málið efasemdir sínar um hæfi fulltrúa A til setu í lyfjaverðlagsnefnd.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 7. febrúar 1992, var niðurstaðan svohljóðandi:

"1.

Í kvörtun A er því ekki haldið fram, að ómálaefnalegra eða annarra ólögmætra sjónarmiða hafi gætt í störfum lyfjamálastjóra við úrlausn tiltekinna mála. Engin vísbending um slíkt kemur heldur fram í gögnum málsins. Eins og mál þetta er vaxið, álít ég að aðeins komi til úrlausnar, hvort sami maður geti almennt að lögum gegnt samtímis stöðu lyfjamálastjóra, sbr. 1. gr. laga nr. 76/1982 um lyfjadreifingu, og átt sæti í lyfjaverðlagsnefnd. Við þá úrlausn skipta meginmáli tengsl þessara starfa í stjórnsýslukerfinu.

2.

Samkvæmt 1. gr. lyfjalaga nr. 108/1984 fer heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra með framkvæmd lyfjalaga. Samkvæmt 33. gr. laganna skipar hann lyfjaverðlagsnefnd, sem hefur með höndum verðlagningu lyfja. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 76/1982 um lyfjadreifingu fer heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið með yfirstjórn lyfjadreifingar og er það í samræmi við 7. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 76/1982 um lyfjadreifingu starfar deildarstjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, lyfjamálastjóri, sem annast framkvæmd lyfjamála innan ráðuneytisins fyrir hönd ráðherra. Samkvæmt þessu er ljóst að lyfjaverðlagsnefnd heyrir að lögum undir starfssvið þeirrar deildar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, sem lyfjamálastjóri veitir forstöðu.

Í lyfsölulög nr. 30/1963 voru tekin í lög ákvæði um lyfjaverðlagsnefnd. Samkvæmt 28. gr. lyfsölulaga nr. 30/1963 skipaði ráðherra nefndarmenn að tilnefningu Hagstofu Íslands, Tryggingastofnunar ríkisins, landlæknis, félags lyfsala og félags lyfjafræðinga. Í greinargerð frumvarps þess, er varð að lyfsölulögum nr. 30/1963, er skipan nefndarinnar skýrð svo í athugasemdum við 28. gr. (Alþt. 1962, A-deild, bls. 265): "Á þennan hátt er gert ráð fyrir, að gætt sé hagsmuna framleiðenda og neytenda, jafnframt því, sem tryggt sé hlutlaust mat." Samkvæmt þessu var gert ráð fyrir því að tveir nefndarmenn væru skipaðir með það í huga að gæta hagsmuna framleiðenda og tveir til hagsmunagæslu neytenda og síðan einn hlutlaus oddamaður, sem landlæknir tilnefndi.

Lyfjalög nr. 49/1978 leystu lyfsölulög nr. 30/1963 af hólmi. Í 33. gr. lyfjalaga nr. 49/1978 var fjallað um skipan lyfjaverðlagsnefndar. Í athugasemdum við 33. gr. í greinargerð frumvarps þess, er varð að lyfjalögum nr. 49/1978 (Alþt. 1977, A-deild, bls. 1923), segir: "Skipan lyfjaverðlagsnefndar samkvæmt þessari grein er nánast óbreytt frá því sem er í gildandi lyfsölulögum." Sú breyting var þó gerð, að ráðherra skyldi skipa einn mann í nefndina án tilnefningar í stað hins hlutlausa oddamanns, sem landlæknir tilnefndi áður. Ekki verður séð af lögskýringagögnum að breyta hafi átt hlutverki eða stöðu hans í nefndinni sem hlutlauss oddamanns, enda var skipan nefndarinnar svo og starfssvið að öðru leyti lítið breytt. Skipan lyfjaverðlagsnefndar hefur staðið óbreytt síðan, en lyfjalög voru endurútgefin sem lög nr. 108/1984.

Í 35. gr. lyfjalaga nr. 108/1984 kemur fram, að mjög sérstæð skipan er á stjórnsýslutengslum milli heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og lyfjaverðlagsnefndar. Þar segir, að nefndarmenn lyfjaverðlagsnefndar verði allir að vera á einu máli um, hvert skuli vera verð lyfja, svo um bindandi ákvörðun sé að ræða. Ef nefndarmenn greini á, skeri ráðherra úr. Hefur sambærilegt ákvæði verið í lögum allt frá 1963, er lyfsölulög nr. 30/1963 voru sett. Þar sem lyfjamálastjóri getur haft veruleg áhrif á undirbúning og meðferð máls í ráðuneyti, skapar það honum sérstaka stöðu við meðferð mála í nefndinni, því greini nefndarmenn á, fer málið sjálfkrafa til ráðuneytisins, en þar undirbýr deild sú, er hann veitir forstöðu, málið fyrir ráðherra til úrlausnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga nr. 108/1984, sbr. 1. gr. laga 76/1982.

3.

Að meginstefnu til er val ráðherra á þeim nefndarmanni, sem skipa skal án tilnefningar í lyfjaverðlagsnefnd, komið undir frjálsu mati hans. Vali ráðherra eru þó settar skorður bæði af settum ákvæðum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Verður nefndarmaður þessi t.d. að uppfylla almenn hæfisskilyrði, sem gilda um viðkomandi stöðu.

Í réttarframkvæmd hefur verið gengið út frá þeirri óskráðu réttarreglu um sérstakt hæfi við stjórnsýslustörf, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar tiltekins máls og ákvörðunar í því, ef það varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt, að almennt megi ætla að haft geti áhrif á afstöðu hans til úrlausnarefnisins. Hafa ber í huga að þessar reglur miða ekki eingöngu að því að hindra að óviðkomandi sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir í stjórnsýslunni, heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið.

Starfsmaður, sem áður hefur fjallað um sama mál í öðru opinberu starfi, verður ekki vanhæfur af þeirri ástæðu einni. Hins vegar felst í hinni óskráðu réttarreglu um sérstakt hæfi, að starfsmaður, sem tekið hefur þátt í meðferð máls á lægra stjórnsýslustigi, sé vanhæfur til meðferðar þess á æðra stjórnsýslustigi, ef æðra stjórnvaldið á að hafa sérstakt eftirlits- eða endurskoðunarvald með lægra stjórnvaldi, einkum í þágu réttaröryggis.

Ganga verður út frá því, að sú grundvallarregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur sjálfkrafa að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfunum. Í því máli, sem hér er til úrlausnar, er ekki um að ræða beina heimild til að skjóta ákvörðunum lyfjaverðlagsnefndar til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Engu að síður verður að telja, að vegna ákvæða 1. gr. laga 76/1982 og 35. gr. laga nr. 108/1984 gildi sömu reglur um hæfi starfsmanna, þar sem við meðferð málsins í ráðuneytinu verður m.a. að taka afstöðu til þeirra sjónarmiða, sem nefndarmenn lyfjaverðlagsnefndar hafa deilt um og orðið þess valdandi að málið kom til úrlausnar ráðherra skv. 2. mgr. 35. gr. laga nr. 108/1984. Við undirbúning og meðferð málsins í ráðuneytinu þarf lyfjamálastjóri þannig að leggja mat á fyrri afstöðu sína til málsins.

Þó að lyfjamálastjóri fari ekki með vald til að ákveða verð lyfja í ráðuneytinu, þegar ekki næst samkomulag í lyfjaverðlagsnefnd, er ljóst að undirbúningur og meðferð slíks máls heyrir undir þá deild, sem hann veitir forstöðu. Fram kemur í bréfum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 24. júlí 1991 og 17. október 1991, að lyfjamálastjóri er sá starfsmaður ráðuneytisins, sem þekkir best til lyfjaverðlagsmála. Það er því augljóst, að það kemur í hlut lyfjamálastjóra að undirbúa eða stjórna undirbúningi slíkra mála og leggja þau fyrir ráðherra til ákvörðunar. Við þá ákvörðun verður ráðherra m.a. að taka afstöðu til þeirra sjónarmiða, sem um var deilt í lyfjaverðlagsnefnd og lyfjamálastjóri hefur áður tekið afstöðu til, en hann hefur undirbúið málið og hefur almennt mesta þekkingu í ráðuneytinu á lyfjaverðlagsmálum. Verður hér að árétta, að hæfisreglur stjórnsýsluréttarins taka ekki aðeins til þeirra, sem taka ákvörðun í máli, heldur einnig til þeirra, sem taka þátt í undirbúningi og meðferð máls og geta með því haft áhrif á úrlausn þess.

Hér er því einnig við að bæta, að samkvæmt lögskýringargögnum á oddamaður í lyfjaverðlagsnefnd að vera hlutlaus frá sjónarmiði bæði kaupenda og seljenda lyfja. Ráðherra kann að taka afstöðu í verðlagsmálum, sem verður að teljast hagstæðari öðrum hvorum þessara aðila, og er þá vandséð, hvernig lyfjamálastjóri, sem í starfi sínu í ráðuneytinu er háður fyrirmælum ráðherra, geti gegnt hlutverki hlutlauss oddamanns að þessu leyti. Er rétt að benda á í þessu sambandi, að í fyrrgreindu bréfi ráðuneytisins frá 17. október 1991 er lögð áhersla á hagsmuni þess sem framkvæmdavaldshafa af því að lyfjaverð sé sem lægst.

Að framansögðu athuguðu er það niðurstaða mín, að lyfjamálastjóri sé vanhæfur til að fjalla um sömu mál sem nefndarmaður í lyfjaverðlagsnefnd og síðan sem lyfjamálastjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Með tilliti til þess að ekkert er fram komið í málinu um, að það hafi verið verulegum vandkvæðum bundið að fá annan hæfan mann, sérfróðan um lyfsölumál, til að gegna umræddu nefndarstarfi í lyfjaverðlagsnefnd, ber að telja lyfjamálastjóra vanhæfan til setu í nefndinni vegna þess, hvernig framangreindum tengslum milli heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og lyfjaverðlagsnefndar er háttað samkvæmt ákvæðum 35. gr. lyfjalaga nr. 108/1984.

Í bréfum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 24. júlí 1991 og 17. október 1991, er látið að því liggja, að fulltrúi A sé almennt vanhæfur til setu í nefndinni, þar sem hann hafi margháttaðra annarra hagsmuna að gæta við störf nefndarinnar en þeirra, sem eru sameiginlegir félagsmönnum tilnefningaraðilans, A. Hér verður ekki tekin afstaða til almenns hæfis fulltrúa A. Ég vil þó af þessu tilefni taka fram, að jafnvel þó svo að sá nefndarmaður væri almennt vanhæfur, réttlætir það ekki skipun annars vanhæfs nefndarmanns í nefndina, enda hefði ráðherra borið að bregðast við tilnefningu manns í lyfjaverðlagsnefnd, sem hann taldi almennt vanhæfan, með því að synja um skipun hans og leita eftir nýrri tilnefningu á hæfum manni.

4.

Það er niðurstaða mín í máli þessu, að af þeim ástæðum, sem að framan er lýst, sé lyfjamálastjóri vanhæfur til setu í lyfjaverðlagsnefnd. Eru það tilmæli mín, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið komi skipan nefndarinnar að þessu leyti í lögmætt horf."

IV. Viðbrögð stjórnvalda.

Í framhaldi af framangreindu áliti mínu, barst mér bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 18. febrúar 1992, og hljóðar það svo:

"Ráðuneytinu hefur borist álit umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun A. Kvörtun A varðaði skipun deildarstjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu í lyfjaverðlagsnefnd.

Niðurstaða umboðsmanns í þessu máli er sú að "lyfjamálastjóri sé vanhæfur til að fjalla um sömu mál sem nefndarmaður í lyfjaverðlagsnefnd og síðan sem lyfjamálastjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu". Tilmæli umboðsmanns til ráðuneytisins eru þau að koma skipan lyfjamálanefndar í lögmætt horf.

Vegna þessa álits umboðsmanns Alþingis vakna spurningar um setu annarra starfsmanna heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í ýmsum nefndum og ráðum á vegum þess. Sem dæmi má nefna að áðurnefndur lyfjamálastjóri er formaður stjórnar Lyfjatæknaskóla Íslands, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 183/1972 um Lyfjatæknaskóla Íslands. Deildarstjóri hefur af Alþingi verið kosinn til setu í tryggingaráði og af ráðherra verið skipaður formaður þess, sbr. 5. gr. almannatryggingalaga nr. 67/1971 með síðari breytingum. Skrifstofustjóri er formaður hjúkrunarráðs, sbr. hjúkrunarlög nr. 8/1974 og ljósmæðraráðs skv. 2. gr. ljósmæðralaga nr. 67/1984. Yfirtannlæknir situr í nefnd um sérfræðilegar tannlækningar, sbr. 5. gr. laga nr. 38/1985 um tannlækna og er formaður tannlæknaráðs samkv. reglugerð um tannverndarsjóðs nr. 273/1991.

Vegna fyrrnefnds álits óskar ráðuneytið eftir umsögn umboðsmanns Alþingis á því hvort túlka beri álitið á þann veg að ráðuneytisstarfsmenn séu almennt vanhæfir til setu í nefndum, stjórnum og ráðum á þess vegum eða hvort túlka beri álitið svo að þeir séu það eingöngu ef afgreiðsla mála, sem undir viðkomandi nefnd, stjórn eða ráð heyrir, er á verksviði starfsmannsins í ráðuneytinu.

Vegna tilmæla umboðsmanns um skjót viðbrögð ráðuneytisins varðandi skipan lyfjaverðlagsnefndar óskar ráðuneytið skjótra svara við erindi þessu."

Ég svaraði erindi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins með bréfi, dags. 25. febrúar 1992, þar sem ég bauð ráðuneytinu, að senda einhverja starfsmenn á minn fund til almennra viðræðna um hæfisreglur stjórnsýsluréttarins. Var fundur síðan haldinn mánudaginn 2. mars 1992.