Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 19. apríl 1992 lagði A, fram kvörtun yfir því, að tryggingaráð hefði með úrskurði 18. júlí 1991 synjað umsókn hennar um greiðslu fæðingardagpeninga vegna barns, er hún ól 31. október 1989.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir, að 24. september 1988 ól A barn. Á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu barnsins hafði A unnið við ræstingar og við gæslu barna í heimahúsi. A lét af ræstingarstörfum sínum í nóvember 1987 og af barnagæslu í júní 1988. Var vinna hennar á framangreindu tímabili metin til 1032 dagvinnustunda og fékk hún því greidda fæðingardagpeninga óskerta í 5 mánuði.

Eftir að fæðingarorlofi lauk 1. mars 1989, kveðst A ekki hafa getað stundað launuð störf að nýju vegna bakveiki. Í umsókn A um sjúkradagpeninga frá 25. maí 1989 kemur fram, að hún sé heimavinnandi, og í læknisvottorði vegna sjúkradagpeninga dagsettu sama dag segir, að A sé húsmóðir og hafi verið óvinnufær frá 16. apríl 1989. Þá er tekið fram í vottorðinu, að A sé mjög slæm af bakverkjum og þurfi hjálp við heimilisstörf. Samkvæmt yfirliti frá sjúkrasamlagi X fékk A greidda sjúkradagpeninga frá 30. apríl 1989 til og með 1. október 1989, en frá þeim tíma mun hún hafa fengið greitt fæðingarorlof vegna barns þess, er hún ól 31. október 1989. Með úrskurði Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. nóvember 1989 var fallist á umsókn A frá 31. október 1989 um lengingu fæðingarorlofs og fékk A greiddan fæðingarstyrk fyrir októbermánuð.

Í umsókn A um fæðingarstyrk og fæðingardagpeninga í fæðingarorlofi til umboðsskrifstofu Tryggingastofnunar ríkisins í X, sem dagsett er 19. október 1989, tilgreinir A að staða hennar sé húsmóðir. Umsókn A um fæðingardagpeninga var synjað, þar sem hún hefði ekki unnið sem svarar a.m.k. 516 dagvinnustundum á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðinguna.

Með bréfi, dags. 7. mars 1991, skaut A synjun Tryggingastofnunar ríkisins til úrskurðar tryggingaráðs, þar sem hún taldi sér hafa verið vanreiknaðar fæðingarorlofsgreiðslur, er hún ól barn sitt 31. október 1989. Í bréfi A segir:

"Þegar atvinnuþátttaka mín var metin sbr. d. lið 26. gr. ATL og reglugerð um fæðingarorlof var einungis litið til þess eina og hálfa mánaðar sem ég var heima frá því fyrra fæðingarorlofi mínu lauk og þar til ég fékk sjúkradagpeninga. Samkvæmt því var talið að ég hefði ekki unnið 516 dagvinnustundir á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu, og ætti því ekki rétt á fæðingardagpeningum þótt ég hefði nærri helming tímans verið í fæðingarorlofi og hinn helming tímans á sjúkradagpeningum. Skv. 25. gr. rg. um fæðingarorlof segir að hafi foreldri af heilsufarsástæðum látið af launuðum störfum á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs skuli veikindatíminn teljast jafngildur vinnuframlagi, enda hafi foreldrið átt rétt til greiðslu launa eða sjúkradagpeninga á veikindatímabilinu. Þar sem ég átti rétt til sjúkradagpeninga þennan tíma bar að telja veikindatímann jafngildan vinnuframlagi skv. þessari grein.

Þar sem ég tel að þessi afgreiðsla á máli mínu samrýmist hvorki 17. gr. rg. né 25. gr. rg. um fæðingarorlof, fer ég fram á leiðréttingu máls míns og úrskurð Tryggingaráðs þar um. Ég tel að mér hefðu borið fullir fæðingardagpeningar, því meta eigi tímann í fæðingarorlofi til fullrar vinnu, þar sem ég fékk þann tíma fulla fæðingardagpeninga, og tíma sem ég var á sjúkradagpeningum til hálfrar vinnu, þar sem ég fékk hálfa sjúkradagpeninga. Því hafi mér borið fullir fæðingardagpeningar í fæðingarorlofinu. Eigi að leggja annað mat á atvinnuþátttöku mína þennan tíma hlýt ég þó a.m.k. að hafa átt rétt á hálfum fæðingardagpeningum vegna þess tíma sem ég naut sjúkradagpeninga. Að minnsta kosti hefði verið eðlilegt að ég héldi sjúkradagpeningum þennan tíma, sem heimild er til skv. 17. gr. rg. um fæðingarorlof."

Í úrskurði tryggingaráðs 18. júlí 1991 segir meðal annars:

"Greinargerð lífeyrisdeildar dags. 25. mars s.l. hefur borist tryggingaráði. Greinargerðin hefur verið kynnt [A] en engar athugasemdir hafa borist.

Í 26. gr. l. nr. 67/1971 um almannatryggingar segir:

a. Foreldrar í fæðingarorlofi, sem lögheimili eiga á Íslandi, eiga rétt á greiðslu fæðingardagpeninga samkvæmt grein þessari, enda leggi þeir niður launuð störf þann tíma.

b. Fullra fæðingardagpeninga njóta þeir sem unnið hafa 1032-2064 dagvinnustundir á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs. Hálfra fæðingardagpeninga njóta þeir sem unnið hafa 516-1031 dagvinnustund á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs. Launuð vinna í grein þessari merkir öll vinna að tekjuöflun, jafnt atvinnurekenda sem launþega. Um mat á atvinnuþátttöku foreldris skal setja ákvæði í reglugerð.

Skilyrði þess að eiga rétt til fæðingardagpeninga er skv. tilv. grein að viðkomandi hafi lagt niður launuð störf. Ljóst er að A var ekki í launuðu starfi fyrir fæðinguna 1989 og skilar því ekki þeim vinnustundafjölda, sem nauðsynlegur er til greiðslu fæðingardagpeninga. Þeim tíma er A var á fæðingardagpeningum vegna fæðingar 1988 verður ekki jafnað til launaðrar vinnu.

Í 25. gr. reglugerðar nr. 564/1987 um fæðingarorlof segir: Hafi foreldri af heilsufarsástæðum látið af launuðum störfum á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs skal veikindatíminn jafngildur vinnuframlagi samkvæmt reglugerð þessari, enda hafi foreldrið átt rétt til greiðslu launa eða sjúkra- (slysa-) dagpeninga á veikindatímabilinu.

Samkvæmt grein þessari stofnast réttur í veikindum þegar hlutaðeigandi hefur af heilsufarsástæðum látið af launuðum störfum. [A] sækir um sjúkradagpeninga sem húsmóðir og fær hálfa dagpeninga sem slík auk greiðslu fyrir utanaðkomandi heimilisaðstoð sbr. 6. mgr. 45. gr. l. 67/1971, en húsmæður eiga ekki rétt til fæðingardagpeninga, þar sem þær leggja ekki niður launuð störf. Þannig á 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987 um fæðingarorlof ekki við hér.

Hvað viðvíkur sjúkradagpeningagreiðslum eftir fæðingu þá liggja engin gögn um óvinnufærni á þeim tíma fyrir í málinu og þó svo væri þá er sá réttur nú fyrndur sbr. 2. mgr. 56. gr. l. 67/1971 þar sem segir:

Bætur aðrar en slysalífeyrir og sjúkradagpeningar, skulu aldrei úrskurðaðar lengra aftur í tímann en 2 ár. Sjúkradagpeningar skulu að jafnaði eigi úrskurðaðir lengra aftur í tímann en 2 mánuði, en heimilt er Tryggingastofnun ríkisins að lengja þetta tímabil í allt að 6 mánuði í tilvikum, þar sem bótaréttur er að öðru leyti ótvíræður.

Því úrskurðast:

ÚRSKURÐARORÐ:

Synja ber um greiðslu fæðingardagpeninga til [A], kt. [...] vegna fæðingar 31.10.89."

Með bréfi, dags. 30. ágúst 1991, óskaði A eftir því, að tryggingaráð leiðrétti það, að hún hefði ekki gert neinar athugasemdir við greinargerð lífeyrisdeildarinnar. Kvaðst A hafa sent tryggingaráði athugasemdir sínar með bréfi, dags. 9. apríl 1991, og þar sem þær hefðu ekki skilað sér, óskaði hún eftir því, að tryggingaráð tæki málið til athugunar á ný. Með bréfi tryggingaráðs 17. september 1991 var A tilkynnt, að athugasemdirnar hefðu ekki borist, þegar mál hennar var afgreitt, en að þær hefðu ekki breytt úrskurði ráðsins í málinu.

Í rökstuðningi fyrir kvörtun sinni tekur A fram, að hún sé ósátt við það, að tryggingaráð skuli byggja á því, að hún hafi ekki unnið launað starf í 12 mánuði, áður en hún ól barn sitt 31. október 1989, þar sem Tryggingastofnun ríkisins hafi haft skattkort hennar, á meðan hún var í fæðingarorlofi á árinu 1989, og hafi hún því ekki getað unnið sér inn tíma á almennum vinnumarkaði. Hún hafi sótt um sjúkradagpeninga 16. apríl 1989, en þá hafi hún vegna heilsubrests ekki hafið störf að nýju sem dagmóðir. Engu að síður hafi hún haft leyfi til þeirra starfa. Þá hafi henni verið tjáð á umboðsskrifstofu Tryggingastofnunar ríkisins í X, að hún yrði að sækja um sem húsmóðir, þar sem hún væri ekki skráð í vinnu.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 14. febrúar 1992 óskaði ég eftir því, að tryggingaráð léti mér í té gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, og bárust mér þau með bréfi ráðsins 28. febrúar 1992.

Með bréfi, dags. 25. júní 1992, óskaði ég eftir því, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té eftirfarandi upplýsingar og skýringar:

"1) Hefði það haft þýðingu fyrir rétt [A] til umræddra fæðingardagpeninga, ef hún hefði sótt um þá á þeirri forsendu, að hún hefði starfað sem dagmóðir eða verið í launuðu starfi, en ekki hafið störf að nýju að loknu fyrra fæðingarorlofi vegna heilsubrests?

"2) Ef gert væri ráð fyrir því, að [A] hefði fullnægt skilyrðum 1. mgr. 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987 um fæðingardagpeninga, hvert hefði þá orðið áætlað vinnuframlag hennar, sbr. 2. mgr. 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987, miðað við þá sjúkradagpeninga, er hún fékk greidda á árinu 1989?"

Umbeðnar skýringar bárust mér með bréfi tryggingaráðs, dags. 2. september 1992. Þar segir meðal annars:

"Talið er rétt að tryggingaráð skýri viðhorf sitt til kvörtunar [A]. Um kvörtunina sjálfa er ekkert að segja nema þess verði sérstaklega óskað. Rétt þykir þó að geta þess, að þar sem [A] var á öllum gögnum skráð sem húsmóðir, t.d. læknisvottorðum, var það talið hið rétta í málinu og því fylgt við úrskurð, þ.e. að [A] væri fyrrverandi útivinnandi en þáverandi húsmóðir:

Þá er óskað upplýsinga og svara við eftirfarandi:

1. ...

Svar: Hugsanlega, en þó því aðeins að hún hefði fengið sjúkradagpeninga á óvinnufærnitímabilinu 15.04.89-01.10.89 sem útivinnandi og að starfshlutfallið hefði veitt henni rétt til fullra sjúkradagpeninga. Það hefði aftur skilað henni 516 klst., sem hefði nægt til hálfra fæðingardagpeninga, sjá 45. gr. l. nr. 67/1971, 23. og 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987.

2. ...

Svar: Sjúkradagpeningar þeir sem [A] fékk á árinu 1989 veita henni engan rétt. Hún fékk einungis hálfa og áætlað vinnuframlag skv. því aðeins 430 klst (86 klst. x 5 mán.).

Vegna þess hve mörg ef eru í málinu er erfitt að svara afdráttarlaust. Sé því óskað nánari útskýringa og upplýsinga mun slíkt fúslega veitt."

Með bréfi, dags. 14. september 1992, sendi ég A framangreint bréf tryggingaráðs í ljósriti og 6. október 1992 óskaði eftir því, að hún sendi mér þær athugasemdir, sem hún teldi ástæðu til að koma á framfæri í tilefni af skýringum ráðsins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hennar, dags. 7. október 1992. Þar segir:

"Ég tel rétt, að gera eftirfarandi athugasemdir við framangreint bréf tryggingaráðs. Í fyrsta lagi fékk ég þær upplýsingar frá umboðinu í [X], að ég ætti ekki kost á að sækja um sjúkradagpeningana öðru vísi en sem heimavinnandi, þar sem ég var "hvergi skráð í vinnu." Ég vil þó taka fram, að á þessum tíma hafði ég leyfi sem dagmóðir, en gat ekki hafið störf að nýju eins og áður er fram komið. Í öðru lagi vil ég taka fram, að á þeim tíma sem hér skiptir máli, var skattkort mitt hjá Tryggingastofnun ríkisins, þ.e. meðan ég var í fæðingarorlofinu og að því loknu var ég óvinnufær hafði ég þess vegna ekki tök á að hefja "launað starf" að nýju. Loks vil ég í þriðja lagi taka fram, að í greinargerð lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins frá 25. mars 1991, er látið að því liggja, að ég hafi hugsanlega átt rétt til hálfra sjúkradagpeninga í fæðingarorlofinu. Ef ég hef uppfyllt skilyrði til þess, tel ég rétt, að [þann tíma], sem þar um ræðir hafi átt að meta til atvinnuþátttöku minnar, sbr. 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987."

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Um þær breytingar sem urðu á greiðslum til foreldra í fæðingarorlofi, með lögum nr. 59/1987, sagði svo í álitinu:

"Í öðru lagi leggur nefndin til að greinarmunur verði gerður á greiðslum til útivinnandi foreldra og heimavinnandi. Hugtakið fæðingarorlof merkir leyfi frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar barns og greiðslur í fæðingarorlofi eru til að bæta tekjutap viðkomandi. Greiðslur til heimavinnandi foreldra vegna fæðingar eru í raun fæðingarstyrkur þar sem ekki er verið að bæta tekjutap....

Gerð er tillaga um að fæðingarorlofi samkvæmt núverandi 16. gr. almannatryggingalaga verði skipt upp í:

a. Fæðingarstyrk sem greiðist öllum fæðandi konum...

b. Fæðingardagpeninga sem greiðast aðeins þeim sem verða af launatekjum vegna barnsburðar og þá tekið mið af atvinnuþátttöku viðkomandi.

...

Tekjutap útivinnandi foreldra yrði bætt með fæðingarstyrk og fæðingardagpeningum þannig að upphæð styrks og dagpeninga sameiginlega nemi nokkurn veginn sömu fjárhæð og fæðingarorlof nú." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 3358-3359.)

Í nefndaráliti heilbrigðis- og trygginganefndar efri deildar segir:

"Nefndin leggur mikla áherslu á það að þær reglur, sem settar voru í reglugerð nr. 261/1983, um fæðingarorlof, varðandi greiðslur til bændakvenna, námsmanna og dagmæðra, haldist óbreyttar við mat á vinnuframlagi þótt það snerti ekki sjálft lagafrumvarpið. Þar sem lagaákvæði yrðu óbreytt hvað þennan þátt snertir þykir rétt að hnykkja á þessu því að ekki er ætlunin að þessir aðilar missi nein réttindi hlutfallslega, þegar fæðingarorlof lengist úr þremur í sex mánuði á næstu þremur árum." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 3851).

Framangreint frumvarp varð, eins og áður segir, að lögum nr. 59/1987. Er nú kveðið á um fæðingarstyrk í 16. gr. laga nr. 67/1971 og um fæðingardagpeninga í 26. gr. sömu laga. Í a-lið 26. gr. er tekið fram, að foreldrar í fæðingarorlofi, sem eigi lögheimili hér á landi, eigi rétt til fæðingardagpeninga "...enda leggi þeir niður launuð störf þann tíma". Í d-lið sama ákvæðis segir, að fullra fæðingardagpeninga njóti þeir, sem hafi unnið 1032-2064 dagvinnustundir á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs, en hálfra njóti þeir, sem unnið hafi 516-1031 dagvinnustundum á sama tímabili. Þá er tekið fram, að "Launuð vinna í grein þessari merkir öll vinna að tekjuöflun, jafnt atvinnurekenda sem launþega. Um mat á atvinnuþátttöku foreldris skal setja ákvæði í reglugerð".

Með stoð í lögum nr. 59/1987 var sett reglugerð nr. 546/1987, um fæðingarorlof samkvæmt lögum nr. 59 frá 31. mars 1987 um breyting á lögum um almannatryggingar nr. 67/1971 með síðari breytingum. Í 23. gr. reglugerðarinnar er að finna sérreglur um mat á vinnu tilgreindra starfshópa, þ. á m. dagmæðra, en í lokamálslið 3. tl. greinarinnar er tekið fram, að "Sé um launuð störf við gæslu barna í heimahúsi að ræða, telst heilsdagsgæsla eins barns í 12 mánuði nema fjórðungi úr fullu starfi, eða 516 dagvinnustundir". Þá segir í 25. gr reglugerðarinnar:

"Hafi foreldri af heilsufarsástæðum látið af launuðum störfum á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs skal veikindatíminn teljast jafngildur vinnuframlagi samkvæmt reglugerð þessari, enda hafi foreldrið átt rétt til greiðslu launa eða sjúkra- (slysa-) dagpeninga á veikindatímabilinu.

Áætlað vinnuframlag samkvæmt 1. málsgr. skal miðað við þau laun eða dagpeninga sem foreldri hefur átt rétt til á veikindatímabilinu."

IV. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 4. febrúar 1993, var svohljóðandi:

"Kvörtun A lýtur að því, hvort hún hafi, er hún ól barn sitt 31. október 1989, uppfyllt skilyrði 26. gr. laga nr. 67/1971 og 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987 til töku fæðingardagpeninga.

Samkvæmt a- og d-liðum 26. gr. laga nr. 67/1971 er það skilyrði réttar til fæðingardagpeninga, að viðkomandi hafi lagt niður launað starf og skilað tilteknu vinnuframlagi á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs. A naut fæðingarorlofs frá því að hún ól barn sitt í september 1988 og til 1. mars 1989. Hafði hún ekki á þeim tíma eða síðar stundað önnur störf en störf á eigin heimili. Var þarna því ekki til að dreifa neinum launuðum störfum í skilningi nefndra ákvæða 26. gr. laga nr. 67/1971.

Samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987 skal veikindatími foreldris, sem af heilsufarsástæðum hefur látið af launuðu starfi á síðustu 12 mánuðum fyrir töku fæðingarorlofs, talinn jafngildur vinnuframlagi samkvæmt reglugerðinni, enda hafi foreldrið átt rétt til launa eða sjúkra- (slysa-) dagpeninga á veikindatímabilinu.

Í áðurgreindu læknisvottorði frá 25. maí 1989 er A talin hafa verið óvinnufær frá 16. apríl 1989. Hafa ekki komið fram gögn, er hnekkja því áliti, sem byggt er á í úrskurði tryggingaráðs frá 18. júlí 1991, að ekki verði séð að A hafi verið óvinnufær fyrir 15. apríl 1989. Liggur þannig ekki nægilega skýrt fyrir, að A hafi af heilsufarsástæðum lagt niður launað starf, og hefur hún því ekki fullnægt ofangreindum skilyrðum 25. gr. reglugerðar nr. 546/1987 fyrir rétti til fæðingardagpeninga.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki vera grundvöll fyrir athugasemdum við umræddan úrskurð tryggingaráðs frá 18. júlí 1991."