Álit

I.

Hinn 4. júní 1996 leitaði til mín A, fyrir hönd Sjálfsbjargar, félags fatlaðra á Akureyri og nágrenni. Kvartaði félagið yfir ákvæðum 1. og 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, sem félagið telur ekki eiga sér stoð í lögum nr. 117/1993.

II.

Kvörtun Sjálfsbjargar, félags fatlaðra á Akureyri og nágrenni, beindist jafnframt að því, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði með reglugerð nr. 62/1996, um breytingu á reglugerð nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, með síðari breytingum, skert lögbundið framlag samkvæmt fjárlögum fyrir árið 1996 til bifreiðakaupastyrkja samkvæmt 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð.

Í bréfi félagsins, dags. 20. janúar 1997, var fallið frá þessum þætti kvörtunarinnar. Umfjöllun mín mun því eingöngu beinast að þeim þætti kvörtunarinnar, sem greint er frá í I. kafla hér að framan.

III.

Í kvörtuninni segir, að samkvæmt 17. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sé lífeyrisuppbót einstaklingsbætur. Einnig komi skýrt fram í ákvæðinu, að frítekjumarkið skuli miða við aðrar tekjur lífeyrisþegans sjálfs og því óheimilt að deila tekjum milli hjóna, sem bæði njóti lífeyrislauna. Þá sé í 17. gr. almannatryggingalaga ekki að finna heimild til að gera aðila, sem njóti lífeyrislauna vegna elli eða örorku, upp tekjur með því að flytja helming tekna maka hans eða sambúa til hans. Ákvæði 1. og 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar eigi sér því ekki lagastoð. Þær brjóti og breyti ákvæðum laganna og taki aftur eða rýri ákvæði laga um rétt lífeyrisþega.

IV.

Ég ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf 12. júní 1996, sem ítrekað var með bréfum, dags. 13. ágúst, 10. október og 29. nóvember 1996, þar sem þess var óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Sjálfsbjargar, félags fatlaðra á Akureyri og nágrenni.

Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, sem barst mér 2. desember 1996, segir svo um þann þátt kvörtunarinnar, sem hér er til umfjöllunar:

„Kvörtun þessi lýtur að meðferð tekjutryggingar hjóna og orðalagi 17. gr. ATL, en sú lagagrein hefur oft vafist fyrir bótaþegum ásamt rétti ráðherra til túlkunar á henni. Bótameðferð hjóna varðandi grunnlífeyri skv. 11. og 12. gr. ATL er alveg skýr, en þar segir að hjón sem bæði fá grunnlífeyri skuli nema 90% af lífeyri tveggja einstaklinga. Hjón fá þar með sameiginlega minna en tveir einstaklingar. Ákvæði 17. gr. varðandi tekjutryggingu eru ekki jafnskýr og því veldur afgreiðsla þeirra þessum misskilningi.

Fyrsta málsgrein 17. gr. fjallar um meðferð bóta til einstaklinga, en síðan segir í síðasta málslið: „Sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á.“ Sama á við um aðra málsgrein og síðasta málslið hennar. Það að ekki er settur punktur eftir orðinu „hjónalífeyri“, heldur bætt við í bæði skiptin „eftir því sem við á“ segir að meðferð tekjutryggingar hjóna skuli háð frekari ákvæðum. Fyrir utan 66. gr. ATL, sem gefur ráðherra almenna heimild til að kveða nánar á um framkvæmd laganna í reglugerð, þá kveður 18. gr. á um að fyrir liggi skýrar upplýsingar um hagi bótaþega m.a. hvort ráðstöfun eigna bótaþega sé með þeim hætti að það valdi synjun. Litið er svo á að eignir og tekjur hjóna séu sameiginleg gæði þeirra.

Meðferð tekjutryggingar hjóna hefur frá upphafi lagasetningar um tekjutryggingu verið hin sama frá því 1972. Lagaákvæðum ATL hefur oft verið breytt á þessu tímabili. Ekki hefur þótt ástæða til að hrófla við lagaákvæðum um tekjutryggingu þar eð skilningur um framkvæmd þeirra hefur ætíð þótt ljós.“

Athugasemdir félagsins við bréf ráðuneytisins bárust mér með bréfum, dags. 4. desember 1996 og 20. janúar 1997. Í síðarnefnda bréfinu er ítrekað, að ákvæði 17. gr. mæli svo fyrir, að hver lífeyrisþegi, sem hefur sjálfur aðrar tekjur, innan ákveðinna marka, skuli fá greidda ákveðna uppbót á lífeyri, svokallaða tekjutryggingu, og er því mótmælt, að ráðherra hafi rétt til „frjálslegrar túlkunar“ ákvæðisins. Að því er snertir tilvitnun í lokasetningu 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, er því mótmælt, að vegna orðalagsins „eftir því sem við á“ sé meðferð tekjutryggingar hjóna háð frekari ákvæðum. Telur félagið, að skilja beri ákvæðið þannig, að viðmiðunartölur tvöfaldist, þegar báðir aðilar eru lífeyrisþegar, og að orðalagið höfði fremur til réttindaákvæðis 1. mgr. 11. gr., um skertan lögheimilistíma. Síðan segir meðal annars svo í bréfi Sjálfsbjargar:

„Hvað varðar tilvitnun til 66. gr. ATL og að hún gefi, eins og segir í bréfinu: „ráðherra almenna heimild til að kveða nánar á um framkvæmd laganna í reglugerð“, viljum við segja þetta: Orðið „almenna“ er ekki til í greininni, en brottfall þess orðs þrengir meiningu hennar allnokkuð. Ráðherra er alltaf bundinn við skýr ákvæði laganna og reglugerðarheimild er ekki hugsuð til að breyta ákvæðum þeirra, auk þess hljóða niðurlagsorð 66. greinarinnar þannig „enda eigi ákvæði þeirra (þ.e. reglugerðanna) stoð í lögum þessum.“ Það gildir því um þessa reglugerðarheimild, sem og aðrar, að fyrir þeim verður að vera stoð í viðkomandi lögum.

Við höfnum því svo annarsvegar, að ráðstöfun eigna samkvæmt 18. gr. laganna hafi nokkuð með að gera hina „almennu túlkun“ á skilyrtum útreikningi tekjutryggingar samkvæmt 17. gr., og jafnframt því hinsvegar, að almennt sé litið svo á að eignir, og launa- og lífeyrissjóðstekjur, séu sameiginleg gæði hjóna hvað þetta varðar.

Í þessu sambandi má minna á að réttur hjóna til lífeyris úr lífeyrissjóðum er sérgreindur. Hjón ganga þar ekki inn í rétt hvors annars, hvorki við skilnað né andlát. Þá er rétt að geta þess hér að með upptöku tekjumarka á grunnlífeyri samkvæmt 11. gr. ATL er viðmiðunin miðuð við tekjur einstaklingsins sjálfs, það er hjónanna hvors um sig. [...]

Við niðurlagsgreinina í bréfi ráðuneytisins erum við mjög ósammála. Framkvæmdin um tekjutryggingu hjóna hefur alltaf verið umdeild, enda verður að telja að framkvæmdin hafi samkvæmt eldri lögum fremur hangið á langri hefð um framkvæmd, en lagastoð, sem var mjög hæpin, og því að fjölskyldugerðin þá var allt önnur. [...]

Rétt er að ATL-lögum hefur oft verið breytt, en að „ekki hafi þótt ástæða til að hrófla við lagaákvæðum um tekjutryggingu þar sem skilningur um framkvæmd þeirra hafi ætíð þótt ljós,“ eins og segir í lokamálsgrein bréfsins, mótmælum við harðlega, enda framkvæmdin alltaf verið umdeild.

Með samþykkt laga nr. 117/1993, sem tóku gildi 1/1 1994, breyttist kaflinn um tekjutrygginguna verulega. Ákvæði greinarinnar er nú skýrt og betur afmarkað en áður, og þar er engin heimild til frekari reglugerðartúlkunar.

Í frumvarpi að lögunum segir einnig svo í umsögn um 17. og 18. greinina: „Greinarnar hafa að geyma ákvæði sem áður voru í 20. gr. laganna. (19. gr. áður en ákvæði um umönnunarbætur var sett inn í lögin.) Ákvæðið er talsvert breytt.“

Ákvæði 17. gr. laga nr. 117/1993, sem fjallar um tekjutrygginguna, er eins og fram kemur í bréfi okkar 31. maí, skilyrt og skýrt. Viðmiðunargrunnurinn eru tekjur lífeyrisþegans sjálfs og aðeins gengið út frá einni grunnfjárhæð í tekjutryggingu og frítekjumark. Sömu fjárhæðir gilda um hjón, „eftir því sem við á,“ sem beint liggur við að túlka þannig, að sé annað hjóna lífeyrisþegi, sé fjárhæðin einföld, en tvöföld ef þau eru bæði lífeyrisþegar. Í 17. gr. laganna er engin heimild til setningar annarra skilyrða eða viðmiðana með reglugerðartúlkun.

Í 18. gr. eru aðeins þau skilyrtu ákvæði að fjárhæðum 17. gr. skuli breytt þann 1. september ár hvert, þ.e.a.s. að fjárhæðirnar fylgi verðbreytingum. Þá er í greininni aðeins það takmarkaða heimildarákvæði fyrir ráðherra, að taka upp aðrar viðmiðunarfjárhæðir en að framan greinir varðandi ýmsar sérgreindar upptaldar tekjur.“

Ég ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf á ný 6. maí 1997, sem ítrekað var 26. júní 1997, þar sem óskað var eftir athugasemdum ráðuneytisins, ef einhverjar væru vegna bréfs Sjálfsbjargar, félags fatlaðra á Akureyri og nágrenni.

Í bréfinu vísaði ég til álits míns, dags. 29. desember 1988 (SUA 1988:33), en niðurstaða mín í því máli var sú, að skerðingarákvæði reglugerðar nr. 351/1977 ætti sér nægilega lagastoð í 19. gr. laga nr. 67/1971, með síðari breytingum. Hins vegar mætti deila um, hvort umrætt ákvæði teldist réttlátt eða heppilegt. Þá taldi ég eðlilegt, að í lögum væri afmarkað nánar, hvaða skilyrði mætti setja í reglugerð fyrir því, að menn gætu notið umræddrar tekjutryggingar. Síðan segir svo í bréfi mínu til ráðuneytisins:

„Samkvæmt 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971 [6. mgr. 19. gr. sbr. lög nr. 36/1980] var ráðherra heimilt að setja reglugerð „um framkvæmd“ lífeyrishækkana samkvæmt ákvæðinu. Reglugerð nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, er samkvæmt 12. gr. hennar sett með stoð í 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993 með síðari breytingum. Þar er ekki að finna samsvarandi ákvæði og var í 19. gr. laga nr. 67/1971.“

Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, nú laga nr. 85/1997, var þess óskað, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gerði nánari grein fyrir lagagrundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 með tilliti til þess, að nefnt ákvæði væri ekki meðal þeirra ákvæða laga nr. 117/1993, sem snerta tekjutryggingu. Jafnframt var óskað túlkunar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á ákvæði 4. mgr. 17. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 117/1993, með tilliti til kvörtunar Sjálfsbjargar, félags fatlaðra á Akureyri og nágrenni.

Hinn 23. júlí 1997 barst mér bréf ráðuneytisins. Þar segir, að erindið hafi verið til sérstakrar athugunar í ráðuneytinu og að ráðuneytið muni leitast við að ljúka meðferð þess svo fljótt sem kostur væri. Ég ítrekaði tilmæli mín til ráðuneytisins í bréfi, dags. 2. september 1997. Með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 16. september 1997, var mér kynnt annað bréf ráðuneytisins, dags. 26. maí 1997, sem hefur að geyma svör við bréfi mínu, dags. 6. maí 1997. Fram kemur, að bréfið hafi verið sent lögfræðideild ráðuneytisins, sem ekki hafi séð sér fært að taka erindið til athugunar vegna leyfa og forfalla lögfræðinga ráðuneytisins. Samkvæmt niðurlagi bréfsins var það sent mér „með þeim fyrirvara að [lögfræðideildin] gæti óskað annarrar framsetningar málsins“.

Í umræddu svarbréfi ráðuneytisins frá 26. maí 1997 segir meðal annars, að ráðuneytið hafi látið SKÝRR telja þau tilvik, þar sem hjón og sambúðarfólk komi til athugunar vegna tekna maka. Um þetta atriði segir í bréfinu:

„Þar kemur í ljós, að af 15.000 ellilífeyrisþegum eru það rúmlega 1.800 lífeyrisþegar sem fá hærri bætur vegna þess að makinn er með lægri tekjur, en af 5.000 örorkulífeyrisþegum eru það tæplega 150 lífeyrisþegar sem fá lægri bætur vegna þess að makinn er með hærri tekjur. Þar sem ljóst er að sama regla verður að gilda um alla lífeyrisþega, einnig af ástæðum sem fjallað er um síðar, verður að segja að þessi regla er heppileg fyrir mikinn meirihluta lífeyrisþega. Þá nýtur nokkur fjöldi vistmanna á stofnunum hærri vasapeninga vegna þess að tekjur hjóna eru lagðar saman og deilt með þeim að jöfnu.“

Þá segir meðal annars svo í bréfi ráðuneytisins:

„Ráðuneytið bendir á, að 18. gr. laga nr.117/1993 er ný í lögunum og kemur að hluta til í stað 5. og 6. mgr. 19. gr. 67/1971 þar sem reglugerðarákvæðið var að finna, en að hluta til var 6. mgr. flutt yfir í lög um félagslega aðstoð nr. 118/1993 eftir því sem við átti. Það, að ákvæði 18. gr. 117/1993 er að finna í reglugerð nr. 485/1995 um tekjutryggingu ásamt öðrum framkvæmdaatriðum skv. 17. og 18. gr. um tekjutryggingu, byggir á heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd þessara laga skv. 66. gr. 117/1993. Þótt reglugerð um tekjutryggingu sé sett með stoð í ákvæðum 17. og 18. gr. 117/1993, þá hefði tilvísun til reglugerðarheimildar ráðherra skv. 66. gr. laganna verið rétt aðferð. Það verður leiðrétt eftir að þér hafið vakið athygli ráðuneytisins á þessu atriði og ef þér teljið það óhjákvæmilegt.

Nýtt er í 18. gr. umfram gömlu 6. mgr. 19. gr. að nú setur ráðherra ekki reglugerð um viðkomandi ákvæði skv. tillögum tryggingaráðs, heldur gilda ákvæði 66. gr. nú. Samkvæmt lagagreininni skulu ákvarðanir um hækkanir bóta skv. 17. gr. byggðar á rökstuddum umsóknum t.d. með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega. Hjónum er gert að telja fram tekjur og eigur á sama eyðublaði hjá skattstjóra og gera þannig grein fyrir högum sínum. Grundvallaratriði hags hjóna er að þau njóta gagnkvæmrar framfærsluskyldu maka og gera því tilkall til helmings tekna og eigna hvors annars.

Skv. 44. gr. 117/1993 hafa sambúðaraðilar sömu réttindi og skyldur og hjón til almannatrygginga og falla því undir sömu ákvæði hvað þetta snertir.

Lagagrundvöllur 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um tekjutryggingu er því eftir sem áður byggður á sömu forsendum og í eldri lögum.

Þér biðjið um túlkun ráðuneytisins á 4. mgr. 17. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 117/1993. Það hafði lengi verið óljóst, hvaða réttarstöðu bótaþegar höfðu með tilliti til réttindasöfnunar gagnvart tekjutryggingu. Tekjutrygging var skv. texta laganna einungis byggð á hag bótaþega og engu öðru. Við aukin erlend samskipti, sérstaklega eftir að samningar um EES voru gerðir, bar nauðsyn til að skýra þessi mál. Spurningar vöknuðu, hvort maður nýfluttur til landsins með minnsta lögheimilistíma, eða 3 ár, fengi fulla tekjutryggingu, eða hvort maður sem átt hefur lögheimili hér á landi í full 40 almanaksár fengi að taka með sér við flutning til útlanda tekjutryggingu sem miðuð er við lífskjör hér á landi og tekur breytingum eftir því 1. september ár hvert. Niðurstaðan var sú, að réttindasöfnun bótaþega gagnvart tekjutryggingu fer eftir búsetu á sama hátt og gildir um grunnlífeyri skv. 11. gr. og hún telst því til útflutningshæfra bóta í þeim mæli sem lögheimilistíminn segir til um. Ákvæði 4. mgr. er ætlað til að hægt sé að beita tekjutryggingu á þennan hátt.“

Í tilefni af fyrrnefndum bréfum ráðuneytisins ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf 15. október 1997, þar sem athygli var vakin á eftirfarandi atriðum, er varða lagastöðu ráðuneytisins í samskiptum við umboðsmann Alþingis:

„Markmið þeirrar lagaskyldu, sem lögð er á stjórnvöld að svara spurningum umboðsmanns Alþingis og láta honum í té gögn máls, er það, að lagður verði viðhlítandi grundvöllur að úrlausn þeirra mála, sem koma til meðferðar á grundvelli laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Af þeim sökum verða svör stjórnvalds við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis ekki bundin þeim fyrirvara, sem gerður er í bréfi ráðuneytis yðar, að óskað kunni að verða síðar „annarrar framsetningar“ á málinu af hálfu ráðuneytisins, þegar tími vinnist til að kanna málið af hálfu lögfræðideildar ráðuneytis yðar. Svör stjórnvalda við spurningum umboðsmanns Alþingis verða að vera endanleg í þeim skilningi, að unnt sé að leggja þau til grundvallar úrlausn mála skv. lögum nr. 85/1997. Þá byggja lögin á þeim lagasjónarmiðum, að svör stjórnvalda hafi bæði lögfylgjur við úrlausn mála og einnig að því er snertir ábyrgð þeirra, er svörin veita.“

Með hliðsjón af framangreindum annmörkum á svörum ráðuneytisins við bréfi mínu, dags. 6. maí 1997, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra upplýsti, hvort líta bæri á bréf ráðuneytisins, dags. 26. maí 1997, sem endanleg svör við fyrrnefndu bréfi mínu. Með vísan til 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997 var þess jafnframt óskað, að svör ráðuneytisins bærust mér eigi síðar en 15. nóvember 1997.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 10. nóvember 1997, baðst ráðuneytið velvirðingar á þeirri töf, sem orðið hefði á afgreiðslu erinda minna. Jafnframt var beðist velvirðingar á því, að svar ráðuneytisins, dags. 26. maí 1997, hefði verið sent umboðsmanni Alþingis, án þess að þar væri um að ræða endanlegt svar ráðuneytisins.

Í bréfi ráðuneytisins frá 10. nóvember 1997 er gerð grein fyrir lagaákvæðum um ellilífeyrisgreiðslur almannatrygginga frá upphafi, „með það að markmiði að skýra vilja löggjafans varðandi þetta efni“. Umfjöllun ráðuneytisins beinist einkum að ákvæðum varðandi rétt til greiðslu ellilífeyris og ákvæðum um skerðingu ellilífeyris eða greiðslu uppbótar vegna tekna og/eða hjúskaparstöðu.

Í bréfinu er vísað til laga nr. 26/1935, um alþýðutryggingar, sem endurútgefin voru sem lög nr. 74/1937. Um efnisatriði þeirra laga, að því er snertir þau atriði, er mál þetta lýtur að, segir meðal annars svo:

„Í lögum um alþýðutryggingar nr. 74/1937 var gert ráð fyrir því að allir einstaklingar 16 ára og eldri (sbr. þó 50. gr. laganna) greiddu iðgjald í Lífeyrissjóð Íslands til að standa m.a. undir greiðslu ellilífeyris til einstaklinga yfir 67 ára aldri, sbr. m.a. 48. gr. laga nr. 74/1937. Í 55. gr. laganna var kveðið á um með hvaða hætti tekjur og aðrar greiðslur skyldu koma til frádráttar. Hvorki var kveðið á um sérreglur varðandi greiðslur til hjóna sem bæði eða annað nutu ellilífeyris né almenna heimild til greiðslu uppbótar á lífeyri. Í 1. mgr. 58. gr. laganna sagði þó m.a:

„Áður en lífeyrisgreiðslur hefjast samkv. 91. gr. síðari málsl., skal ákveða með lögum upphæð árlegs elli og örorkulífeyris einstaklinga og hjóna [...]“ (undirstrikun ráðuneytis).

Í 56. gr. frumvarps til laga nr. 26/1936, sbr. lög nr. 74/1937, var hins vegar kveðið á um að árlegur lífeyrir fyrir hjón í Reykjavík sem bæði ættu rétt á fullum ellilífeyri næmi kr. 1125 en fyrir einhleyping í Reykjavík kr. 750. Í frumvarpinu var gert ráð fyrir lægri lífeyri til hjóna og einstaklinga annars staðar á landinu. Þessu ákvæði var breytt í meðförum allsherjarnefndar Alþingis sbr. breytingartillögu meiri hluta nefndarinnar, þingskj. 667, Alþt. 1935, A-deild, bls. 1206–1207. Í umræðum um málið kom fram að breytingin var fyrst og fremst vegna þess að ákvarða átti mismunandi lífeyri eftir búsetu en ekki voru gerðar athugasemdir varðandi hlutfall lífeyrisgreiðslna til hjóna. (Alþt. 1935, B-deild, m.a. d. 1547 og d. 1568). Í frumvarpinu og síðar lögunum var sem fyrr segir gert ráð fyrir skerðingu ellilífeyris vegna tekna, sbr. 55. gr. Slík almenn heimild til skerðingar ellilífeyris vegna tekna var í lögum um alþýðutryggingar og síðar almannatryggingar frá upphafi til ársins 1960 og síðan frá árinu 1992, sbr. 13. gr. laga nr. 1/1992, um ráðstafanir í ríkisfjármálum á árinu 1992.“

Um meginsjónarmið, sem lágu til grundvallar reglum um greiðslu ellilífeyris, er vísað til umsagnar nefndar þeirrar, sem frumvarpið stafar frá, þ.e. að koma á fót tryggingu til hagsbóta bæði einstaklingum í ellinni og þjóðfélaginu.

Um ný heildarlög á þessu sviði, sem sett voru 1946, sbr. lög nr. 50/1946, segir meðal annars svo í bréfi ráðuneytisins:

„[Í greinargerð með frumvarpinu] er fyrirkomulag ellilífeyristrygginga gagnrýnt. Þar segir m.a. að fjárhagur og aðstæður hinna ýmsu sveitarfélaga til framlaga í þessu skyni sé mjög mismunandi auk þess sem persónulegt mat á högum bótaþega sé mjög ólíkt. (Alþt. 1945, A-deild, bls. 615.) Lagt er til að myndaður verði einn sjóður, tryggingasjóður, er annist allar greiðslur, að réttindi hinna tryggðu séu yfirleitt fastákveðin og að samræmi sé í bótagreiðslum, þótt þörfin til bótanna sé af ólíkum orsökum sprottin. (Alþt. 1945 A-deild, bls. 617.)

Með lögunum var kveðið á um að íslenskir ríkisborgarar, 67 ára og eldri, ættu rétt á greiðslu ellilífeyris, sbr. 13. gr., án tillits til efnahags, sbr. þó ákvæði til bráðabirgða. Lögin gerðu ráð fyrir að greiðslurnar kæmu úr einum sjóði, Tryggingasjóðnum, sem allir á aldrinum 16–67 ára greiddu í. Gert var ráð fyrir að ákvæði um greiðslu ellilífeyris kæmi ekki að fullu til framkvæmda fyrr en 5 árum eftir gildistöku laganna og m.a. að aðrar tekjur kæmu til frádráttar samkvæmt reglum sem tilgreindar voru í 1. lið ákvæðis til bráðabirgða. Enn var gert ráð fyrir mismunandi greiðslum eftir því hvort um væri að ræða einstaklinga eða hjón, sbr. 15. gr. laga nr. 50/1946. Í greinargerð með ákvæðinu sagði m.a.:

„Ætlast er til, að þær fjárhæðir, sem hér eru ákveðnar, nægi bótaþegum til framfærslu, ef þeir eru heilsuhraustir og sjálfbjarga, án tekna annars staðar að. [...]“(Alþt. 1945, A-deild, bls. 624.)

Í 17. gr. laganna var svohljóðandi ákvæði, sem var nýmæli í lögum:

„Ef ellilífeyrisþegi þarfnast sérstakrar umönnunar sökum sjúkleika eða ellilasleika og getur því eigi komizt af með þann lífeyri, sem ákveðinn er í 15. og 16. gr., getur Tryggingastofnunin hækkað lífeyri hans, samkvæmt umsókn, um allt að 40 af hundraði eða séð honum fyrir vist á elliheimili. Skal Tryggingastofnunin vinna að því, að komið verði upp hæfilegum fjölda elliheimila, sbr. 101. og 104. gr.“

Í bréfinu bendir ráðuneytið á þau sérákvæði laganna um greiðslur barnalífeyris til ellilífeyrisþega, að ef maki ellilífeyrisþega væri vinnufær og hefði verulegar tekjur, væri barnalífeyrir ekki greiddur, og á heimild 38. gr. laganna, til greiðslu bóta til eiginkonu ellilífeyrisþega, enda þótt hún væri ekki fullra 67 ára.

Að því er snertir lög nr. 24/1956, um almannatryggingar, segir í bréfi ráðuneytisins, að enn sem fyrr hafi verið gerður greinarmunur á greiðslum ellilífeyris eftir því, hvort um væri að ræða hjón eða einstaklinga. Síðan segir svo í bréfinu:

„Í lögunum var nýmæli varðandi greiðslu uppbótar á ellilífeyri, sbr. 23. gr. laganna, þar sem sagði m.a.:

„Greiða má uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef lífeyrisþegi á ekki lögskyldan, aflögufæran framfæranda á lífi, sbr. 6. gr. laga nr. 80/1947, og sýnt þykir að hann geti ekki komizt af án hækkunar.

Uppbót þessa skal aðeins greiða þeim, sem:

a. þurfa sérstakrar umönnunar sökum sjúkleika eða ellilasleika,

b. dvelja á elliheimili, sjúkrahúsi eða öðru slíku hressingar- eða dvalarheimili,

c. eru einstæðingar [...]“

Í greinargerð með ákvæðinu sagði að það svaraði til 17. gr. laga nr. 50/1946, en væri þó mjög frábrugðið og tæki m.a. til fleiri manna og kvæði á um rýmri hækkunarheimild. Þá sagði m.a.:

„[...] Það er viðurkennt, að það fólk sem grein þessi tekur til sé oftast svo statt, að hinn venjulegi lífeyrir nægi engan veginn til sómasamlegs lífsframfæris þess. Markmið greinarinnar er að bæta úr því [...]“ (Alþt. 1955, A-deild, bls. 519).

Ekki eru að mati ráðuneytisins frekari vísbendingar um túlkun ákvæðisins í umræðum um frumvarpið (Alþt. 1955, B-deild, d. 920–1026). Þess má geta að í hinum endurskoðuðu lögum var ákvæði er kvað á um að greiða mætti eiginkonum elli- og örorkulífeyrisþega makabætur allt að 60% óskerts einstaklingslífeyris, ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi, sbr. 15. gr. laga nr. 24/1956.

Með lögum nr. 13/1960, um breyting á lögum nr. 24 29. marz 1956, um almannatryggingar, var m.a. gerð breyting á 15. gr. laganna þannig að heimilt var að greiða eiginkonum elli- og örorkulífeyrisþega makabætur allt að 80% óskerts einstaklingslífeyris, ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi.

Með lögum nr. 86/1960, um bráðabirgðabreyting á lögum nr. 24 29. marz, um almannatryggingar, voru gerðar breytingar á lögum nr. 24/1956 m.a. að því er varðaði hækkanir á ellilífeyrisgreiðslum og til að jafna aðstöðu hjóna annars vegar og einstaklinga hins vegar. Þannig var kveðið á um að ellilífeyrisgreiðslum yrði breytt þannig að lífeyrir hjóna, sem bæði fengju lífeyri, næmi 90% af lífeyri tveggja einstaklinga, sbr. 1. gr. laganna er breytti 13. gr. laga nr. 24/1956. Sama regla hefur gilt síðan, sbr. nú 3. mgr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Þá var 15. gr. laganna breytt þannig að greiða mætti eiginkonum elli- og örorkulífeyrisþega makabætur allt að 80% einstaklingslífeyris (ekki óskerts) ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi. Ekki er að finna vísbendingar sem taldar verða máli skipta við túlkun framangreindra breytinga í greinargerð með frumvarpinu (Alþt. 1959, A-deild, bls. 471-488). Við umfjöllun um frumvarpið urðu talsverðar umræður um almennar reglur um skerðingu ellilífeyris þar sem frumvarpið gerði ekki ráð fyrir framlengingu á skerðingu ellilífeyris vegna tekna, sbr. 22. gr. laga nr. 24/1956, sem kvað á um að skerðing gilti einungis til ársloka 1960, sjá Alþt. 1959, B-deild, d. 1747-1882.“

Að því er snertir ný heildarlög um almannatryggingar, lög nr. 40/1963, kemur fram í bréfi ráðuneytisins, að gerð hafi verið breyting á ákvæði um heimild til greiðslu makabóta, þannig að þær ættu við „maka“ ellilífeyrisþega. Þá getur ráðuneytið þess, að við umfjöllun um málið hafi komið fram breytingartillaga, þar sem lagt hefði verið til, að lífeyrir hjóna, sem bæði fengju lífeyri, væri jafnhár lífeyri tveggja einstaklinga.

Í bréfi ráðuneytisins kemur fram, að ekki hafi verið gerðar breytingar á ákvæði um ákvörðun hjónalífeyris í lögum nr. 67/1971, sbr. 11. gr. laganna, né á 13. gr., er fjallaði um makabætur. Síðan segir í bréfinu:

„Hins vegar var gerð breyting á reglum um heimild til greiðslu uppbótar á lífeyri, sbr. 19. gr. laganna, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1963. Fyrstu tvær málsgr. ákvæðisins hljóðuðu svo:

„Heimilt er að greiða uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þykir, að lífeyrisþegi geti ekki komist af án hækkunar.

Nú eru tekjur elli- og örorkulífeyrisþega lægri en 84.000.00 á ári, og skal þá hækka lífeyri hans um það sem á vantar þá fjárhæð. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.

[...]“

Í greinargerð með frumvarpi til laganna sagði varðandi þetta ákvæði:

„a. Þegar um er að ræða uppbót á elli- og örorkulífeyri, sbr. 21. gr. 2. mgr., er gert ráð fyrir lögbundinni fjárhæð lífeyris og uppbótar, sem nemi 84.000.00 kr. á ári. Þetta gildir þó því aðeins, að tekjur bótaþega að meðtöldum lífeyri séu lægri en 84.000.00 krónur fyrir einstakling og 151.200.00 fyrir hjón. Í því tilviki skal uppbótin nema því sem á vantar.“(Alþt. 1970, A-deild, bls. 1680 og 1684.)

Í framsöguræðu Eggerts G. Þorsteinssonar, sjúvrh., sagði varðandi þetta atriði:

„Lágmark elli- og örorkulífeyris er áætlað samkv. frv. 70 560 kr., en þó er gert ráð fyrir því, að ávallt komi til uppbót á þennan lífeyri, ef viðkomandi lífeyrisþegi er tekjulaus, og sú hækkun nemi þeirri upphæð, að heildartekjur lífeyrisþega, heildarlágmarkstekjur lífeyrisþega, verði 84 þús. kr. á ári. Lífeyrisupphæð til hjóna verði með sama hætti ekki lægri en 151 200 kr.“ (Alþt. 1970, B-deild, d. 1479–1480.)

Í ræðu Einars Ágústssonar, 11. þingm. Reykv., sagði m.a. varðandi þetta ákvæði:

„[…] Í 19. gr. er nokkur nýmæli að finna, en þar er svo ráð fyrir gert, að þeir, sem litlar eða engar aðrar tekjur hafa, eigi rétt á auknum elli- og örorkulífeyri þannig að samanlagðar tekjur þeirra verði aldrei lægri en 84 þús. kr. fyrir einstakling og tvisvar sinnum það mínus 10% eða 151 200 kr. fyrir hjón. Hér er tekin upp skerðing eða tekjuhemill svipað og í l. var fyrir 1960. Fyrir mitt leyti get ég vel fallizt á að einhver slík ákvæði séu í l., þannig að markmiðið með tryggingunum sé að skapa öllum mannsæmandi lífskjör og möguleika til menningarlífs, svo að ég endurtaki þau orð, sem ég byrjaði þessa ræðu á. Það er auðvitað engin ástæða til þess, að maður, sem hefur fullar tekjur t.d. úr sínum lífeyrissjóði hafi jafnhá elli- og örorkulaun og sá, sem ekkert annað hefur við að styðjast. Ég veit, að ýmsir líta ekki svona á. Það eru ýmsir sem segja, að það, sem menn hafa sparað saman með því að greiða í lífeyrissjóð, eigi að koma þeim einum að notum alveg eins og það er gróði einstaklingsins að hafa sparað saman fé með öðrum hætti, t.d., með því að koma sér upp bankainnistæðu. Það, sem ég segi um þetta, er aðeins mín persónulega skoðun, og ég get endurtekið hana. Hún er sú, að einhver þess konar skerðing sé ekki óeðlileg, en forsenda hennar hlýtur þó að vera sú, að lágmark ellilauna eða tilsvarandi tekjur dugi fyrir framfærslukostnaði. Annars á slík skerðing ekki rétt á sér.“ (Alþt. 1970, B-deild, d. 1488.)

Ráðuneytið vekur sérstaka athygli á orðunum „sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á“ í 19. gr. laganna og orðalaginu „í því tilviki skal uppbótin nema því sem á vantar“ í greinargerð með ákvæðinu. Ráðuneytið telur að tilvitnaður texti beri vott um að leggja eigi tekjur maka saman og meta þær sem eina heild. Orðalagið bendir m.ö.o. ekki til þess að við ákvörðun um greiðslu uppbótar á ellilífeyri eigi að líta til tekna annars hjóna óháð tekjum hins. Bent skal á umræður varðandi ákvæðið m.a. í Alþt. 1970, B-deild, d. 1509, 1515, 1560, 1569 og 1574.“

Um breytingar á 19. gr. laga nr. 67/1971 samkvæmt lögum nr. 96/1971 segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Með lögum nr. 96/1971 var 19. gr. laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, breytt þannig að gert var skylt að greiða uppbót skv. ákvæðinu og var breytingin gerð áður en heildarlögin öðluðust gildi þann 1. janúar 1972. Jafnframt var skv. 2. mgr. lögfest heimild til að greiða frekari uppbót á ellilífeyri. Breytingin var svohljóðandi, sbr. 5. gr. laga nr. 96/1971:

„19. gr. orðist svo:

Nú eru tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega lægri en kr. 120.000.00 á ári, og skal þá hækka lífeyri hans um það, sem á vantar þá fjárhæð. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.

Heimilt er að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þykir, að lífeyrisþegi geti ekki komist af án þess. Við ákvörðun um hækkun lífeyris samkvæmt 1. og 2. málsgrein hér að framan skulu umsóknir um hækkun rökstuddar t.d. með skattaframtölum. Enn fremur skal höfð hliðsjón af því, hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti að það valdi synjun hækkunar.

Að fengnum tillögum tryggingaráðs setur ráðherra reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar samkvæmt þessari grein.

[...]“

Reglugerð með stoð í lögum nr. 67/1971, sbr. lög nr. 96/1971, var sett 25. janúar 1972, sbr. reglugerð um lágmarkslífeyri og hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Reglugerðin, sem undirrituð er af þáv. heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, Magnúsi Kjartanssyni, byggði á því að við ákvörðun lögbundinnar hækkunar á lífeyri og greiðslu frekari uppbótar skyldu tekjur maka reiknast bótaþega að hálfu. Byggt var á því að taka bæri tillit til þess hvernig ætla mætti að ellilífeyrisþegi kæmist af á þeim tekjum, sem til ráðstöfunar væru honum til framfærslu. Telja verður að þetta sjónarmið endurspeglist í framsöguræðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra við setningu laga nr. 96/1971, sbr. þau sjónarmið sem fram hafa komið við setningu laga um alþýðu- og almannatryggingar frá öndverðu, þ.e. jafnréttis- og framfærslusjónarmið. Reglugerðir efnislega samhljóða hvað þetta atriði varðar hafa síðan verið settar þrisvar, sbr. reglugerð nr. 171/1974, nr. 351/1977 og núgildandi reglugerð nr. 485/1995.

Frá setningu laga nr. 96/1971, um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 67 frá 20. apríl 1971, hafa verið gerðar margar breytingar á 19. gr. laganna, sbr. einkum lög nr. 62/1974, 36/1980, 58/1980 og 25/1984. Þær skipta þó ekki máli við umfjöllun þessa. Við heildarendurskoðun á almannatryggingalöggjöfinni árið 1993, sbr. lög nr. 117/1993, um almannatryggingar, og lög nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, voru heldur ekki gerðar efnislegar breytingar sem hér kunna að skipta máli fyrir utan breytingu á reglugerðarheimild sem fjallað verður um hér síðar. Hins vegar ber að geta mikilvægrar breytingar sem gerð var á 11. gr. laganna með lögum nr. 1/1992, um ráðstafanir í ríkisfjármálum á árinu 1992, sbr. 13. gr. laganna. Þá var á ný kveðið á um almenna skerðingu ellilífeyris vegna tekna, sbr. nú 2. mgr. 11. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Talsverðar umræður spunnust um þessa breytingu og í framhaldsnefndaráliti minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar, þar sem vitnað er í álit minni hluta heilbrigðis- og trygginganefndar (þskj. 388), sagði m.a.:

„[...] Tekjutenging elli- og örorkulífeyris getur verið réttlætanleg, en þá er eðlilegt að það sé gert samtímis heildarendurskoðun almanna-tryggingalaganna og að sá sparnaður, sem af því hlytist, yrði notaður til þess að hækka bætur, auka bótarétt og tryggja hagsmuni þeirra sem mest þurfa á almannatryggingum að halda.“

Ráðuneytið telur að í framangreindu nefndaráliti komi fram skýr viðhorf löggjafans, á þeim tíma, til réttar til greiðslna ellilífeyris samkvæmt almannatryggingalögum. Viðhorf meiri hluta Alþingis endurspeglast í hinu breytta lagaákvæði.

Við setningu þeirra laga sem nú gilda á þessu sviði, laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, voru þær reglur sem getið er hér að framan, þ.e. 11. og 19. gr. laga nr. 67/1971, með síðari breytingum, sem fyrr segir staðfestar efnislega óbreyttar, að því frátöldu að sérstök heimild til setningar reglugerðar sem áður var í 19. gr. laga nr. 67/1971, með síðari breytingum, er ekki í 17. gr. laga nr. 117/1993, með síðari breytingum.

Ráðuneytið hefur í umfjöllun hér að framan reifað ítarlega sjónarmið löggjafans frá upphafi lagasetningar um almannatryggingar. Ráðuneytið telur þá umfjöllun sýna að það hafi frá öndverðu verið byggt á því grundvallarsjónarmiði að jafna aðstæður ellilífeyrisþega og löggjafinn hefur frá upphafi til okkar tíma ákveðið að tillit sé tekið til tekna og aðstæðna að öðru leyti. Þá telur ráðuneytið að orðalagið „sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á“ ásamt skýringum í greinargerð við upphaflega setningu þess, sbr. 19. gr. laga nr. 67/1971 sbr. lög nr. 96/1971, sbr. nú 17. gr. laga nr. 117/1993, sýni að meta beri tekjur beggja hjóna saman en að ekki skuli ákvarða uppbót vegna annars hjóna óháð tekjum hins. Ráðuneytið telur að með vísan til þess sem að framan segir byggist efni reglugerða um tekjutryggingu, sbr. nú reglugerð nr. 485/1995, á vilja löggjafans, enda þótt aldrei hafi verið kveðið á um reglur um frádrátt vegna tekna maka ellilífeyrisþega beinum orðum, sbr. m.a. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Athugun ráðuneytisins bendir til þess að þetta álitaefni hafi ekki komið til umræðu á Alþingi þrátt fyrir að reglugerðir um þetta efni hafi verið í gildi frá árinu 1972. Ráðuneytið vill sérstaklega benda á að reglugerð nr. 351/1977, um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar, var meðal gagna sem nefndarmenn í heilbrigðis- og trygginganefnd Alþingis fjölluðu um við setningu laga nr. 117/1993, sjá meðf. allar umsagnir sem nefndinni bárust við umfjöllun um málið. Ráðuneytið getur hins vegar fallist á þau sjónarmið að æskilegt gæti verið að skýrar reglur um þetta efni séu lögfestar.

Ráðuneytið telur að fyrirliggjandi gögn vegna setningar laga nr. 117/1993 bendi til þess að ekki hafi verið ætlun löggjafans að fella á brott heimild til setningar reglugerðar á grundvelli 17. gr. laganna. Ráðuneytið bendir á að við setningu laganna var gerð veruleg breyting á uppsetningu eldri laga og 17. gr. hefur að geyma ákvæði sem var í 20. gr. laga nr. 67/1971, með síðari breytingum. Efnislegar breytingar á lögunum í heild voru ekki viðamiklar og í greinargerð um 17. og 18. gr. frv. til laga nr. 117/1993 segir einungis að ákvæðið sé talsvert breytt. Reglugerðarheimild sem kveðið er á um í 66. gr. laganna var ekki skýrð sérstaklega í frumvarpi til laganna en ráðuneytið telur að hún feli í sér almenna heimild til setningar reglugerða á grundvelli laganna. Með vísan til þess að hvorki verður sýnt fram á að löggjafinn hafi ætlað að breyta efnisreglum né framkvæmd varðandi ákvörðun tekjutryggingar telur ráðuneytið að 66. gr. feli í sér næga heimild til setningar reglugerðar um það efni, sama efnis og fyrri reglugerðir. Ráðuneytið telur því að auk þeirra tilvísana sem greindar eru í 12. gr. reglugerðar nr. 485/1995 beri í ákvæðinu að vísa til 66. gr. laga nr. 117/1993 og mun ráðuneytið breyta reglugerðinni með tilliti til þess.

Ráðuneytið telur með vísan til alls þess sem að framan greinir að ákvæði reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, hafi fullnægjandi stoð í lögum nr. 117/1993.“

Athugasemdir Sjálfsbjargar, félags fatlaðra á Akureyri og nágrenni, bárust mér með bréfi, dags. 15. desember 1997.

V.

Í áliti mínu, dags. 13. apríl 1998, sagði svo:

„1.

Í áliti mínu frá 29. desember 1988 (SUA 1988:33) fjallaði ég um tekjutryggingarákvæði laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum, og ákvæði reglugerða samkvæmt þeim lögum um skerðingu á tekjutryggingu örorkulífeyrisþega vegna tekna maka.

Í álitinu eru ákvæði almannatryggingalaga um tekjutryggingu rakin og þær breytingar, sem gerðar höfðu verið á þeim lögum. Með lögum nr. 96/1971 var kveðið á um skyldu til greiðslu slíkrar viðbótar við lífeyri, ef tilteknum lágmarkstekjum væri ekki náð. Skyldi ráðherra setja reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkana, sbr. 3. mgr. 19. gr. almannatryggingalaga, sbr. 5. gr. laga nr. 96/1971, síðar 6. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, eftir breytingu með lögum nr. 36/1980.

Í álitinu kemur fram sú skoðun mín, að reglugerðarheimild samkvæmt 3. mgr. 19. gr. og reglugerðarheimildir samkvæmt síðari lögum um breytingar á 19. gr. laga nr. 67/1971 næðu til tekjutryggingar samkvæmt 1. mgr. 19. gr. Síðan segir svo í álitinu:

„Í 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, eins og ákvæði þetta var orðað eftir breytingu samkv. 5. gr. laga nr. 96/1971, var heimild til að setja í reglugerð ákvæði um „framkvæmd" lífeyrishækkana. Ekki er svo skýrt sem skyldi, hve víðtæk reglugerðarheimild felst í þessu lagaákvæði, en ég tel þó, að í því felist heimild til að setja nánari skilyrði fyrir lífeyrishækkun samkvæmt 1. mgr. sömu greinar, þ.e. tekjutryggingu, og nánari reglur um fjárhæð hennar. Sama máli gegnir að mínum dómi um síðari lög um breytingu á 19. gr. en þau hafa áður verið rakin. Það er því niðurstaða mín, að skerðingarákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 32/1972, 3. gr. reglugerðar nr. 171/1974 og nú síðast 3. gr. reglugerðar nr. 351/1977 eigi sér nægilega lagastoð. Hef ég þar tekið tillit til þess, að nefnd skerðingarákvæði geta ekki talist fara í bága við nein meginsjónarmið þeirra almannatryggingalaga, sem fram til þessa hafa gilt.“

Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu taldi ég, að deila mætti um, hvort umrædd skerðingarákvæði, sem tóku mið af tekjum maka lífeyrisþega, gætu talist réttlát eða heppileg. Var það skoðun mín, að ástæða væri til að taka þessar reglur til athugunar og taka á ný afstöðu til þess, hvort þær ættu að haldast óbreyttar. Þá taldi ég eðlilegt, að í lögum væri afmarkað nánar en þá væri gert, hvaða skilyrði mætti setja í reglugerð fyrir því að menn nytu umræddrar tekjutryggingar.

Í framhaldi af áliti mínu upplýsti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið í bréfi, dags. 2. janúar 1991, að í tillögum nefndar um heildarendurskoðun almannatryggingalaga að frumvarpi til laga um almannatryggingar hefði verið gert ráð fyrir, að nyti annað hjóna ellilífeyris, skyldi helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins frá 8. janúar 1992 var frumvarpið lagt fyrir Alþingi vorið 1991. Það hlaut hvorki afgreiðslu né umfjöllun á þinginu. Jafnframt kom fram, að frumvarpið myndi ekki í óbreyttri mynd verða lagt fram að nýju af þáverandi ráðherra heilbrigðis- og tryggingamála.

2.

Ákvæði um tekjutryggingu eru í 17. og 18. gr. núgildandi laga um almannatryggingar, laga nr. 117/1993, með síðari breytingum. Þar segir:

„17. gr.

Tekjutrygging.

Ef aðrar tekjur ellilífeyrisþega en lífeyrir almannatrygginga, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 100/1994 fara ekki fram úr 232.064 kr. á ári skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð 333.888 kr. á ári. Hafi bótaþegi hins vegar tekjur umfram 232.064 kr. á ári skal skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram eru. Sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á.

Ef aðrar tekjur örorkulífeyrisþega en lífeyrir almannatrygginga, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 100/1994 fara ekki fram úr 232.064 kr. á ári skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð 343.236 kr. á ári. Hafi bótaþegi hins vegar aðrar tekjur umfram 232.064 kr. skal skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram eru. Sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á.

Nú sinnir maður ekki lagaskyldu um greiðslu iðgjalda til lífeyrissjóðs samkvæmt lögum nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, með síðari breytingum. Er þá heimilt að áætla honum tekjur sem koma til frádráttar greiðslu tekjutryggingar. Setja skal reglugerð með nánari ákvæðum um framkvæmd þessa frádráttar.

Um uppbót á lífeyri samkvæmt þessari grein gilda ákvæði 11. gr. eftir því sem við á.

18. gr.

Við ákvörðun um hækkanir bóta skv. 17. gr. skulu umsóknir rökstuddar t.d. með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega. Hliðsjón skal höfð af því hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti að það valdi synjun hækkunar.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra er heimilt með reglugerð að ákveða að aðrar tekjufjárhæðir skv. 17. gr. gildi um lífeyri úr lífeyrissjóðum og tekjur skv. 3. tölul. C-liðar 7. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, en aðrar tekjur.“

Í 66. gr. laga nr. 117/1993 er almennt ákvæði um heimild ráðherra til þess að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerð.

Í 12. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, kemur fram, að reglugerðin sé sett með stoð í 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993, með síðari breytingum, og öðlist þegar gildi. Rétt er að taka hér upp eftirfarandi ákvæði reglugerðarinnar:

„1. gr.

Skilyrði greiðslu tekjutryggingar.

Tekjutrygging greiðist þeim sem fá greiddan ellilífeyri svo og örorku- eða slysalífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins og eiga lögheimili hér á landi eða í ríki sem Ísland hefur gert samninga við á sviði almannatrygginga.

[...]

3. gr.

Tekjutrygging örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega.

Ef tekjur örorkulífeyrisþega fara ekki fram úr 217.319 kr. á ári skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð 293.268 kr. á ári. Hafi bótaþegi tekjur umfram 217.319 kr. á ári skal skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

4. gr.

Tekjutrygging hjóna og sambúðarfólks.

Hjónum, sem bæði njóta elli- eða örorkulífeyris, en hafa sameiginlega aðrar tekjur en bætur almannatrygginga sem fara ekki fram úr 304.246 kr. á ári, skal greiða uppbót sem nemur tvöfaldri tekjutryggingu einstaklings eftir því sem við á. Hafi hjón sameiginlega hins vegar tekjur umfram 304.246 kr. á ári skal skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram eru.

Nú nýtur aðeins annað hjóna elli- eða örorkulífeyris, en hitt ekki, og skal þá helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans og að öðru leyti farið með uppbót hans sem tekjutryggingu einhleypings.

[...]“

3.

Í ákvæðum 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, um tekjutryggingu er ekki samsvarandi ákvæði og var í 19. gr. laga nr. 67/1971, þ.e. að ráðherra setji reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkana samkvæmt greininni, sem samkvæmt áliti mínu frá 29. desember 1988 var talin nægileg lagastoð fyrir ákvæði reglugerðar nr. 351/1977 um skerðingu tekjutryggingar. Umfjöllun mín í máli þessu lýtur að því, hvort skerðing tekjutryggingar vegna tekna maka lífeyrisþega, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, sé heimil samkvæmt ákvæðum gildandi laga um almannatryggingar.

Í 4. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 148/1994, segir, að um uppbót á lífeyri samkvæmt 17. gr. gildi ákvæði 11. gr. eftir því sem við eigi. Í 11. gr. laganna, með síðari breytingum, segir:

„Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og átt hafa lögheimili hér á landi a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur árlegur ellilífeyrir, 181.476 kr., greiðist þeim einstaklingum sem átt hafa lögheimili hér á landi a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við lögheimilistímann.

Ellilífeyri skal skerða ef árstekjur einstaklinga eða hjóna hvors um sig eru hærri en 1.050.552 kr. Ef tekjur eru umfram umrædd mörk skal skerða ellilífeyri um 30% þeirra tekna sem umfram eru uns hann fellur niður. Til tekna í þessu sambandi teljast ekki bætur almannatrygginga, tekjur úr lífeyrissjóðum, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð eða húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 100/1994. Skerðing samkvæmt þessari málsgrein skal þó aldrei ná til þess hluta ellilífeyris sem einstaklingur á rétt á vegna frestunar á töku ellilífeyris sem ákveðin var fyrir 1. janúar 1992.

Lífeyrir hjóna, sem bæði fá lífeyri, skal nema 90% af lífeyri tveggja einstaklinga. Heimilt er þó að miða lífeyri beggja við lögheimilistíma þess sem á lengri réttindatíma, sbr. síðasta málslið 2. mgr. Þá er og heimilt að úrskurða hvoru hjónanna um sig einstaklingslífeyri ef þau eru eigi samvistum af heilsufarsástæðum eða öðrum ástæðum er tryggingaráð metur jafngildar.

[...]“

Samkvæmt framangreindu hefur „lögheimilistími“ áhrif á ellilífeyri. Ellilífeyrir skerðist þannig, ef um skemmri „lögheimilistíma“ er að ræða en greinir í 1. mgr. 11. gr. Þá er ljóst, að tekjur skerða grunnlífeyri, ef einstaklingur fer yfir viss tekjumörk. Hins vegar er ekki tekið fram berum orðum í 2. mgr. 11. gr., að lífeyrir skerðist vegna tekna maka. Í skýringum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 10. nóvember 1997 er ekki að finna túlkun ráðuneytisins á 4. mgr. 17. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 117/1993. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 26. maí 1997, segir hins vegar, að ákvæði 4. mgr. 17. gr. hafi verið ætlað að gera fært að beita tekjutryggingu þannig, að réttindasöfnun bótaþega gagnvart tekjutryggingu fari eftir búsetu á sama hátt og um grunnlífeyri skv. 11. gr., þannig að hún teldist því til „útflutningshæfra“ bóta í þeim mæli, sem „lögheimilistíminn“ segði til um. Með hliðsjón af því, að tilvísun 4. mgr. 17. gr. hefur samkvæmt framansögðu fyrst og fremst þýðingu að því er snertir „lögheimilistíma“, og því, að tekjur maka skerða ekki grunnlífeyri samkvæmt 11. gr., verður ekki séð, að skerðing tekjutryggingar vegna tekna maka verði beinlínis leidd af 4. mgr. 17. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 117/1993.

Í skýringum ráðuneytisins frá 10. nóvember 1997 er reifuð saga ákvæða almannatryggingalaga um elli- og örorkulífeyri og tekjutryggingu. Telur ráðuneytið þá umfjöllun sýna það grundvallarsjónarmið almannatryggingalaga, að jafna beri aðstæður lífeyrisþega og að taka skuli tillit til tekna þeirra og aðstæðna að öðru leyti. Þá telur ráðuneytið, að orðalagið „sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á“ sýni, „að meta beri tekjur beggja hjóna saman en að ekki skuli ákvarða uppbót vegna annars hjóna óháð tekjum hins“. Núgildandi reglugerð um tekjutryggingu sé þannig byggð á vilja löggjafans, enda þótt aldrei hafi verið kveðið á um reglur um frádrátt vegna tekna maka lífeyrisþega beinum orðum, sbr. hins vegar 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995.

Ég tel ljóst, að í löggjöf hafi um árabil ríkt það viðhorf, að taka skuli tillit til tekna elli- og örorkulífeyrisþega, þannig að þær skerði rétt til greiðslu lífeyris, sbr. nú 2. mgr. 11. gr. laga nr. 117/1993, og rétt lífeyrisþega til tekjutryggingar, sbr. nú 1. og 2. mgr. 17. gr. laganna. Þá er ljóst, að hjónum hefur verið ætlaður lægri lífeyrir en tveimur einstaklingum, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna, þ.e. 90% af lífeyri tveggja einstaklinga. Ég tel hins vegar, að kanna þurfi grundvöll skerðingar tekjutryggingar vegna tekna maka lífeyrisþega.

Ákvæði um tekjutryggingu lífeyrisþega voru fyrst tekin í lög um almannatryggingar með lögum nr. 67/1971. Í 19. gr. sagði, að væru tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega lægri en 84.000 kr. á ári, skyldi hækka lífeyri hans um það, sem vantaði á þá fjárhæð. Sama gilti um hjónalífeyri, eftir því sem við ætti. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 67/1971, sagði, að þegar um uppbót samkvæmt greininni væri að ræða, næmi lögbundin fjárhæð elli- og örorkulífeyris 84.000 kr. á ári fyrir einstakling og kr. 151.200 fyrir hjón. Þetta gilti þó aðeins, þegar tekjur bótaþega væru lægri en téðar fjárhæðir, en þá skyldi uppbótin nema því sem á vantaði. (Alþt. 1970-71, A-deild, bls. 1684.) Þannig skyldi hjónum, sem bæði nytu lífeyris, tryggð fjárhæð, sem næmi 90% af heildarlífeyri tveggja einstaklinga. Lágmarksfjárhæðin samkvæmt lögum nr. 96/1971, um breytingu á lögum um almannatryggingar, var 120.000 kr., og skyldi hjónalífeyrir hækka hlutfallslega, sbr. athugasemdir við 4. gr. lagafrumvarpsins. (Alþt. 1971, A-deild, bls. 541 og 542.)

Eftir breytingu samkvæmt 3. gr. laga nr. 62/1974, um breyting á lögum nr. 67/1971, hljóðaði 19. gr. almannatryggingalaga svo:

„Ef aðrar tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega en lífeyrir almannatrygginganna fara ekki fram úr 37 500 kr. á ári, skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð 80 000 kr. á ári. Hafi bótaþeginn hins vegar tekjur umfram 37 500 kr. á ári, skal skerða uppbótina um helming þeirra tekna, sem umfram eru. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.“

Um þessa breytingu segir svo í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins:

„Ákvæði þetta er sett til þess að gefa því fólki, sem á rétt á lágum greiðslum úr lífeyrissjóðum eða getur aflað sér smávægilegra tekna, kost á því að njóta jafnhliða góðs af tekjutryggingu almannatrygginga. Gert er ráð fyrir að uppbót á almennan lífeyri haldist að fullu, þó bótaþegi hafi tekjur, sem nema kr. 2 500.00 á mánuði, en síðan skerðist uppbótin um helming annarra tekna, sem við bætast.

Miðað við upphæð tekjutryggingaruppbótar janúar 1974, kr. 5 336 á mánuði lækkar uppbótin frá þeirri upphæð niður í núll, þegar mánaðartekjur hækka frá kr. 2 500 upp í kr. 13 172.

Erfitt er að gera nákvæma áætlun um útgjaldaaukningu almannatrygginga vegna þessa ákvæðis en Tryggingastofnun ríkisins telur að sennilega sé hér um 250 milljónir að ræða á ársgrundvelli.“ (Alþt. 1973-74, A-deild, bls. 1870.)

Hugtakið hjónalífeyrir virðist samkvæmt framansögðu vísa til þess að tryggja skuli hjónum, sem bæði njóti lífeyris, fjárhæð sem nemi 90% af fjárhæð lífeyris tveggja einstaklinga, sbr. og hlutfall fjárhæða samkvæmt reglugerðum nr. 32/1972 og 171/1974, um lágmarkslífeyri og hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Þá skal skerða uppbót á lífeyri, fari tekjur fram yfir tilgreinda viðmiðunarfjárhæð, og skulu reglur um tekjutryggingu gilda um hjónalífeyri, eftir því sem við á. Verður því að telja, að ákvæði laga um skerðingu uppbótar vegna tekna taki til tekna hjóna, sem bæði njóta lífeyris, þ.e. hjónalífeyris, umfram þá fjárhæð, sem lögin tiltaka.

Í 1. gr. laga nr. 68/1977, um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, sbr. lög nr. 96/1971, nr. 112/1972, nr. 62/1974, nr. 13/1975 og nr. 36/1976, segir:

„Fjárhæðir 1. tl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. lög nr. 96/1971, nr. 112/1972, nr. 62/1974, nr. 13/1975 og nr. 36/1976, skulu vera sem hér segir frá og með 1. júlí 1977.

1. Fjárhæð annarra árstekna lífeyrisþega en lífeyris almannatrygginga (reiknaðrar leigu af eigin húsnæði og tekna barna) sem ekki skerðir rétt til uppbótar á lífeyri (tekjutryggingar):

Einstaklingur ................. 180.000

Hjón ........................…... 252.000“

Á Alþingi sagði meðal annars svo í framsöguræðu ráðherra:

„Þetta frv. um breyt. á lögum um almannatryggingar er til staðfestingar á brbl. sem gefin voru út 28. júní á s.l. sumri. Þau voru gefin út í samræmi við ákvörðun ríkisstj. til þess að greiða fyrir samkomulagi um lífeyrismál sem heildarlausn í þeim kjarasamningum sem undirritaðir voru 22. júní, til þess að sú hækkun lífeyrisgreiðslna, sem leiðir af því samkomulagi, valdi yfirleitt ekki lækkun tekjutryggingargreiðslna frá almannatryggingum. Því voru þessi ákvæði sett, að fjárhæð annarra árstekna lífeyrisþega en lífeyris varðandi þetta verði hjá einstaklingi 180 þús. kr. í staðinn fyrir 120 þús. kr. og fyrir hjón 252 þús. kr. í staðinn fyrir 168 þús. kr.“ (Alþt. 1977–78, B-deild, dálk. 112.)

Fjárhæð tekjutryggingar samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 351/1977, um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar, er í samræmi við framangreind fyrirmæli laganna. Að því er snertir hjón, sem bæði njóta elli- eða örorkulífeyris, segir í 2. gr. reglugerðarinnar, að hafi þau ekki tekjur, er fari fram úr 252.000 kr. á ári, skuli greiða uppbót á lífeyri að upphæð 542.952 kr. á ári. Hafi hjónin hins vegar tekjur umfram 252.000 kr. á ári, skuli skerða uppbótina um 55% þeirra tekna, sem umfram eru.

Í 3. gr. laga nr. 25/1984, um almannatryggingar, með áorðnum breytingum, segir:

„1. og 2. mgr. 19. gr. orðist svo:

Ef aðrar tekjur elli- og örorkulífeyrisþega en lífeyrir almannatrygginga fara ekki fram úr 29 084 kr. á ári skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð kr. 56 736 á ári. Hafi bótaþegi hins vegar tekjur umfram 29 084 kr. á ári skal skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram eru. Sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á. Til tekna í þessu sambandi teljast ekki vextir, verðbætur eða gengishagnaður sem frádráttarbær eru frá tekjum við ákvörðun tekjuskattstofns.

[...]“

Viðmiðunarfjárhæð til hjóna er ekki tilgreind hér, sbr. hins vegar lög nr. 68/1977. Hins vegar segir í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins, að gert sé ráð fyrir að hjónalífeyrir verði hlutfallslega óbreyttur og að tekjuhugtakið sé óbreytt. (Alþt. 1983–84, A-deild, bls. 2144.)

Samkvæmt framansögðu virðist hafa orðið sú breyting á hjónalífeyri með bráðabirgðalögum nr. 53/1977, sbr. lög nr. 68/1977, að lögmæltar fjárhæðir tekjutryggingar hjóna, sem bæði nytu lífeyris, skyldu ekki lengur nema 90% af heildarlífeyri tveggja einstaklinga. Eins og að framan hefur verið rakið, lýtur uppbót hjónalífeyris sömu reglum um skerðingu og uppbót til einstaklinga. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993 skal skerða uppbót um 45% tekna umfram þartilgreinda upphæð. Með hliðsjón af framansögðu er það skoðun mín, að ákvæði 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, um skerðingu tekjutryggingar vegna tekna annars hjóna, sem bæði njóta elli- eða örorkulífeyris, verði ekki talin ósamrýmanleg ákvæðum 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.

4.

Kvörtun þessi lýtur jafnframt að ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995. Þar segir, að njóti aðeins annað hjóna elli- eða örorkulífeyris, en hitt ekki, skuli helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans og að öðru leyti farið með uppbót hans sem tekjutryggingu einhleypings.

Samkvæmt framansögðu var aðstaðan sú samkvæmt bráðabirgðalögum nr. 53/1977 og síðan lögum nr. 68/1977, sem að framan hafa verið rakin, að hjónum, sem bæði nytu lífeyris, skyldi sameiginlega ákveðin tekjutrygging, er skyldi lækka í tilteknum hlutföllum vegna tilgreindra sameiginlegra tekna þeirra. Engin vísbending liggur fyrir um, að víkja hafi átt frá þessu fyrirkomulagi með fyrirmælum 1. mgr. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Í samræmi við það verður að mínum dómi ekki litið svo á, að ákvæði 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, brjóti í bága við lög.

Kemur þá til athugunar, hvort ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, sem mæla fyrir um skerðingu tekjutryggingar lífeyrisþega vegna tekna maka hans, verði talin lögmæt þrátt fyrir brottfall sérstakrar heimildar til setningar reglugerðar um framkvæmd lífeyrishækkana.

Í skýringum ráðuneytisins í málinu kemur fram, að fyrirliggjandi gögn vegna setningar laga nr. 117/1993 bendi til þess, að ekki hafi verið ætlun löggjafans að fella á brott heimild til setningar reglugerðar á grundvelli 17. gr. laganna. Reglugerðarheimild 66. gr. laganna feli í sér almenna heimild til setningar reglugerða á grundvelli laganna. Með vísan til þess, að hvorki verði sýnt fram á, að löggjafinn hafi ætlað að breyta efnisreglum né framkvæmd við ákvörðun tekjutryggingar, telji ráðuneytið, að 66. gr. feli í sér næga heimild til setningar reglugerðar um það efni, sama efnis og fyrri reglugerðir.

Í þessu sambandi er rétt að benda á, að í 17. og 18. gr. umræddra laga mælir löggjafinn sérstaklega fyrir um heimild til setningar reglugerða til fyllingar öðrum ákvæðum um tekjutryggingu. Enn fremur vekur athygli, að eftir gildistöku hinnar sérstöku reglugerðarheimildar samkvæmt lögum nr. 67/1971, sbr. 5. gr. laga nr. 96/1971, var í reglugerð nr. 32/1972, um lágmarkslífeyri og hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um almannatryggingar, í fyrsta skipti mælt fyrir um, að miða skyldi við samanlagðar tekjur hjóna, þar sem annað nyti örorku- eða ellilífeyris en hitt ekki. Samkvæmt síðari reglugerðum um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. nú 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, skal taka tillit til tekna maka í slíkum tilvikum. Slík ákvæði áttu hins vegar, allt til setningar laga nr. 117/1993, stoð í sérstakri reglugerðarheimild samkvæmt gildandi lögum.

Ekki verður fram hjá því litið, að um langa hríð hefur verið gert ráð fyrir, að tekjur maka lífeyrisþega hafi áhrif á rétt lífeyrisþega til tekjutryggingar. Í lögskýringargögnum er ekkert, sem bendir til þess, að átt hafi að auka rétt lífeyrisþega að þessu leyti, en slík breyting, ef um hana var að ræða, gaf tilefni til skýrrar greinargerðar, meðal annars um áhrif hennar á útgjöld ríkissjóðs. Með hliðsjón af framangreindu tel ég, að ekki verði fullyrt, að brottfall sérstakrar reglugerðarheimildar bendi til breytingar á framkvæmd laganna að þessu leyti. Það er því skoðun mín, að ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar geti ekki talist fara í bága við lög.

VI.

Réttindi þau til elli- og örorkulífeyris, sem fjallað er um í II. kafla laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og reglugerð nr. 485/1985, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, teljast til réttinda, sem tryggja skal í lögum samkvæmt 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Það er álit mitt, að lagaákvæði um slík réttindi verði að vera aðgengileg og skýr, meðal annars um það, hvaða takmörkunum þau megi binda. Að mínum dómi er umræddum lagareglum að þessu leyti áfátt. Af því tilefni ítreka ég þá skoðun mína, sem fram kemur í umræddu áliti mínu frá 29. desember 1988, að eðlilegt væri, að nánar yrði kveðið á um slík atriði í lögum. Er athygli Alþingis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra vakin á málinu með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

VII.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín í máli þessu, að skerðing tekjutryggingar lífeyrisþega vegna tekna maka hans, sem einnig nýtur elli- eða örorkulífeyris, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995, um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, fari ekki í bága við lög. Ég hef komist að sömu niðurstöðu um þá skerðingu uppbótar samkvæmt 17. gr. laga nr. 117/1993, sem felst í því, að taka skuli tillit til tekna maka, sem ekki nýtur elli- eða örorkulífeyris, sbr. 2. mgr. 4. gr. framangreindrar reglugerðar. Á hinn bóginn er það skoðun mín, að lagaákvæði um þau réttindi, sem hér er um að ræða, séu hvorki nægilega aðgengileg né skýr, þar á meðal um það, hvaða takmörkunum þau megi binda. Af því tilefni er álit þetta sent forseta Alþingis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“

VIII.

Hinn 18. október 1998 barst mér bréf frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, dags. 15. október 1998, þar sem sagði meðal annars:

„Ráðuneytið hefur fjallað um málið í ljósi þeirrar niðurstöðu umboðsmanns Alþingis að umrædd lagaákvæði séu hvorki nægilega aðgengileg né skýr, þar á meðal um það, hvaða takmörkunum þau megi binda. Ráðuneytið hefur þegar undirbúið breytingar á lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, með síðari breytingum, og setningu nýrrar reglugerðar um tekjutryggingu, til þess að mæta umræddri athugasemd umboðsmanns Alþingis. Jafnframt er unnið að efnislegum breytingum er varða skerðingu tekjutryggingar örorkulífeyrisþega vegna tekna maka. Drög að framangreindum breytingum liggja þegar fyrir í ráðuneytinu. Ákveðið hefur verið að frumvarp til laga um breytingar varðandi framangreint efni verði lagt fyrir 123. löggjafarþing.“

Með lögum nr. 149/1998, sem öðluðust gildi 1. janúar 1999, voru gerðar breytingar á 17. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.