Álit

I.

Hinn 6. júní 1997 leitaði til mín A og kvartaði yfir ákvörðun tryggingaráðs frá 14. október 1996, þar sem synjað var um endurupptöku úrskurðar ráðsins frá 15. desember 1995. Með þeim úrskurði var staðfest sú ákvörðun lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins, að endurkrefja A um ofgreidda tekjutryggingu vegna tímabilsins frá 1. apríl 1993 til 31. júlí 1995.

II.

Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins eru málavextir þeir, að A, sem er örorkulífeyrisþegi, hafði fengið greidda tekjutryggingu frá Tryggingastofnun ríkisins. Þann 23. apríl 1993 tilkynnti B, eiginkona A, Tryggingastofnun ríkisins um það, að hún væri hætt störfum og nyti ekki atvinnuleysisbóta. Var tekjutrygging A endurreiknuð með hliðsjón af þessu.

Með bréfi lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 23. júlí 1995, var A tilkynnt, að tekjutrygging honum til handa hefði verið ofgreidd á tímabilinu frá 1. apríl 1993 til 31. júlí 1995. Í bréfinu segir m.a.:

„Ofgreiðslan hefur myndast þar sem samkvæmt tekjuyfirlýsingu undirritaðri af maka yðar 23. apríl 1993 hætti hún að vinna 1. apríl 1993, en samkvæmt skattframtali 1995 og staðgreiðslukerfi RSK hefur hún haft launatekjur frá þeim tíma og til dagsins í dag.

Lífeyrisdeild Tryggingastofnunar ríkisins mun draga frá bótum yðar áðurnefnda upphæð, sbr. 50. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Frádrætti mun verða dreift á næstu 29 mánuði og mun mánaðarlegur frádráttur nema kr. 9.740.–

Ef þér hafið einhverjar athugasemdir við ofangreinda afgreiðslu, eða viljið að endurgreiðslu sé hagað á annan hátt, þá vinsamlegast hafið samband við undirritaða í síma [...].“

Þann 17. október 1995 kærði A ákvörðun um endurheimtu ofgreiddrar tekjutryggingar til tryggingaráðs. Hélt A því meðal annars fram, að eiginkona hans hefði tilkynnt starfsmanni Tryggingastofnunar ríkisins munnlega um breyttar tekjuforsendur sínar.

Úrskurður tryggingaráðs er dagsettur 15. desember 1995. Í úrskurðinum segir meðal annars:

„Í rökstuðningi með kæru segir að eiginkona [A] hafi munnlega tilkynnt lífeyrisdeild um tekjur sínar og því er spurt, hvort unnt sé að draga úr endurgreiðslu með hliðsjón af tilkynningu.

[...]

Engin skrifleg yfirlýsing liggur fyrir um breytingar á tekjum og greinir menn á um hvort munnlega yfirlýsing hafi verið gefin.

Í 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar segir:

„Nú hafa bótaþega verið greiddar hærri bætur en vera bar samkvæmt lögum þessum og á þá Tryggingastofnunin endurkröfurétt á hendur honum eftir almennum reglum. Má og draga upphæðina frá bótum sem bótaþegi síðar kynni að öðlast rétt til.“

Með vísan til nefnds ákvæðis er endurkrafa lífeyrisdeildar staðfest. Hafa skal samráð við bótaþega um tilhögun endurgreiðslu.

Því úrskurðast

ÚRSKURÐARORÐ:

Krafa á hendur [A], kt. [...] vegna ofgreiddra bóta er staðfest.“

Með erindi, dags. 2. september 1996, fór B, eiginkona A, fram á endurupptöku framangreinds úrskurðar tryggingaráðs. Í erindinu er ítrekað, að B hafi tvívegis komið í Tryggingastofnun ríkisins og tilkynnt, að hún væri komin á atvinnuleysisbætur. Þá er bent á, að starfsfólki Tryggingastofnunar hafi orðið á þau mistök, að fara ekki í skattskýrslur A fyrir viðkomandi ár. Í erindinu er farið fram á, að endurgreiðsla verði minnkuð um helming vegna mistaka stofnunarinnar.

Erindi þessu svaraði tryggingaráð með svohljóðandi bréfi, dags. 14. október 1996:

„Efni: Varðar beiðni um endurupptöku á kærumáli nr. 256/1995.

Bréf yðar dags. 2. september 1996 hefur verið móttekið.

Erindið var tekið til meðferðar á fundi tryggingaráðs 4. október s.l.

Ekkert nýtt kemur fram í bréfinu og ekkert hefur breyst, sem leitt getur til endurupptöku málsins. Beiðni um endurupptöku er því hafnað.“

Í kvörtun [A] til mín, dags. 6. júní 1997, er kvörtunarefninu lýst svo:

„Kvartað er yfir synjun tryggingaráðs frá 14. október 1996, á ósk minni um endurskoðun úrskurðar ráðsins frá [15. desember] 1995.

Ég tel að tryggingaráð hafi ekki kannað sem skyldi staðhæfingar mínar um að kona mín [B], hafði tilkynnt til Tryggingastofnunar ríkisins, þegar hún hóf töku atvinnuleysisbóta.

Til stuðnings máli mínu vísa ég einnig til bréfs [B] frá 2. september 1996 til tryggingaráðs.“

III.

Ég ritaði tryggingaráði bréf 20. júní 1997, sem ég ítrekaði með bréfi, dags. 21. ágúst 1997. Þar var þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmu upplýsingar um, með hvaða hætti kannaðar hefðu verið staðhæfingar A um að eiginkona hans hefði tilkynnt til Tryggingastofnunar ríkisins um breytingar á tekjum sínum og hvort úrlausn tryggingaráðs um það atriði í úrskurði þess 15. desember 1995 hefði uppfyllt kröfu 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning úrskurða í kærumálum.

Svarbréf tryggingaráðs ásamt gögnum málsins barst mér 9. september 1997. Þar segir:

„Bréf dags. 20. júní og 21. ágúst 1997 hafa verið móttekin.

Meðfylgjandi eru umbeðin málsgögn. Tryggingaráð telur afstöðu sína koma fram í úrskurði og hefur að svo stöddu engu við að bæta.

Óskað er upplýsinga um, með hvaða hætti kannaðar hafi verið staðhæfingar [A] um að eiginkona hans [B], hefði tilkynnt til Tryggingastofnunar ríkisins breytingar á tekjum sínum, er hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur, [...]

Í fyrsta lagi var farið yfir öll skrifleg gögn er varða hjónin og til eru hjá lífeyristryggingadeild. Í öðru lagi var starfsfólk deildarinnar spurt um staðhæfingar [A].

[...] og hvort úrlausn tryggingaráðs um það atriði í úrskurði þess 15. desember 1995 hafi uppfyllt kröfu 4. töluliðar 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning í kærumálum.

Við yfirlestur úrskurðar tæpum tveimur árum eftir uppkvaðningu verður að telja að rökstuðningur hefði mátt vera ítarlegri, en talið þó að hann uppfylli tilgreint skilyrði.“

Hinn 18. september 1997 bárust mér athugasemdir B við framangreint bréf tryggingaráðs.

Hinn 3. júní 1998 ritaði ég tryggingaráði á ný bréf, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um það, hvaða reglur giltu um skráningu og meðferð upplýsinga, sem komið er á framfæri við starfsfólk Tryggingastofnunar ríkisins munnlega. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um, hvernig háttað væri leiðbeiningum til bótaþega um skyldu þeirra til að tilkynna um atvik, sem kynnu að breyta forsendum bótagreiðslna til þeirra, sbr. 2. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.

Svar tryggingaráðs barst mér 1. júlí 1998. Með svarinu fylgdi bréf lífeyristryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins til lögfræðings tryggingaráðs, dags. 24. júní 1998. Í bréfi þessu segir meðal annars:

„1. Reglan um skráningu og meðferð upplýsinga er sú, að allar upplýsingar, munnlegar sem skriflegar, er geta haft áhrif á réttindi manna og útreikninga bóta almannatrygginga, eru skráðar af starfsfólki lífeyristryggingadeildar og þeim haldið í gögnum viðskiptamanns. Útbúin er mappa fyrir hvern viðskiptavin þar sem geymd eru skjöl ýmiskonar ásamt því að upplýsingarnar eru skráðar í tölvu.

2. Leiðbeiningum til bótaþega varðandi upplýsingaskyldu þeirra vegna atvika, sem kunna að breyta forsendum bótagreiðslna til þeirra, er þannig háttað að umsækjendur um bætur rita undir yfirlýsingu á umsóknareyðublaði um að þeir muni láta stofnunina vita ef breytingar verða á aðstæðum þeirra, s.s. hjúskaparstöðu, fjölskyldustærð, heimilisfangi eða tekjum. Þá er á greiðsluseðlum Tryggingastofnunar minnt á að bótaþegum beri að tilkynna stofnuninni um hliðstæðar breytingar og jafnframt bent á að ákvarðanir um bætur séu byggðar á fyrirliggjandi gögnum.“

IV.

Í áliti mínu, dags. 27. ágúst 1998, sagði svo:

„1.

Ákvæði um tekjutryggingu er að finna í 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, með síðari breytingum.

Í áliti mínu frá 13. apríl 1998 (mál nr. 1815/1996) komst ég að þeirri niðurstöðu, að ekki færi í bága við lög að skerða tekjutryggingu lífeyrisþega vegna tekna maka, sem ekki nýtur elli- eða örorkulífeyris. Ég tel því ekki ástæðu til athugasemda við þá framkvæmd lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins, að taka tillit til tekna maka við endurútreikning fjárhæðar tekjutryggingar A.

2.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning vísar ákvæðið til 22. gr. laganna, sem geymir þær lágmarkskröfur, sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Að jafnaði á rökstuðningur ákvarðana stjórnvalds á kærustigi að vera rækilegri en hjá lægra settu stjórnvaldi.

Samkvæmt 22. gr. laga nr. 37/1993 skal í rökstuðningi vísað til þeirra réttarreglna, sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Þá skal, þegar ástæða er til, einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik, sem hafa verulega þýðingu við úrlausn máls.

Um málsatvik er í úrskurði ráðsins frá 15. desember 1995 eingöngu vikið að því, að „engin skrifleg yfirlýsing [liggi] fyrir um breytingar á tekjum og [greini] menn á um hvort munnleg yfirlýsing hafi verið gefin". Þá er orðalag 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993 rakið og niðurstaða lífeyrisdeildar tryggingastofnunar staðfest með vísan til þess ákvæðis.

Ég tel, að tryggingaráði hafi borið að gera grein fyrir því, hvernig fullyrðingar um, að tilkynnt hafi verið um breyttar tekjur hafi verið kannaðar og til hvers sú könnun hafi leitt. Þá hafi átt að gera grein fyrir sönnunaraðstöðu í málinu og þýðingu hennar fyrir beitingu þeirra endurkröfuheimilda, sem Tryggingastofnun ríkisins eru veittar með 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993.

Tryggingaráð hafnaði endurupptökubeiðni B frá 2. september 1996 með þeim rökstuðningi, að ekkert nýtt hefði komið fram í erindinu. Í endurupptökubeiðninni er því hins vegar hreyft, að starfsfólki tryggingastofnunar hafi orðið á mistök, þar sem ekki hafi verið farið yfir skattskýrslur A. Ég tel, að í úrskurði ráðsins hafi átt að fjalla um staðhæfingu þessa og þýðingu hennar fyrir úrlausn málsins.

Úrskurður tryggingaráðs geymir ekki aðra greinargerð fyrir réttarreglum um endurkröfurétt en tilvísun til 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og er ákvæðið tekið upp í úrskurðinum. Ákvæði 1. mgr. 50. gr. felur hins vegar ekki í sér sjálfstæða efnisreglu um endurkröfurétt, heldur vísar um það til almennra reglna. Almennar reglur um endurkröfu ofgreidds fjár eru ekki í settum lögum. Þær byggjast á öðrum heimildum, meðal annars úrlausnum dómstóla. Átti í úrskurði tryggingaráðs að gera grein fyrir þeim reglum, sem við ættu, og hvernig beita bæri þeim við úrlausn málsins.

Það er skoðun mín, að rökstuðningur í umræddum úrskurði tryggingaráðs hafi ekki fullnægt fyrirmælum 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að úrskurðurinn sé af þeim sökum haldinn verulegum annmarka.

V.

Í samræmi við það, sem greinir í IV. kafla hér að framan, eru það tilmæli mín, að tryggingaráð taki mál A til meðferðar á ný, ef ósk kemur fram um það frá honum, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið, er gerð hefur verið grein fyrir í áliti þessu.“