Álit

I.

Hinn 4. apríl 1997 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A. Beinist kvörtunin að úrskurði tryggingaráðs frá 24. janúar 1997, þar sem staðfest er ákvörðun um hækkun örorkumats úr 30% í 49% frá 1. apríl 1996 fyrir A vegna slyss, er varð 26. september 1970.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir, að A varð fyrir heilsutjóni í flugslysi haustið 1970, en hún starfaði sem flugfreyja. Samkvæmt örorkumati, dags. 24. júní 1972, var varanleg örorka hennar vegna slyssins metin 30%. Óskað var eftir endurmati á árinu 1992, en af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins voru ekki taldar forsendur fyrir að meta A hærri örorku vegna slyssins. Í úrskurði tryggingaráðs frá 27. nóvember 1992 var synjun tryggingastofnunar um hækkun slysaörorkumats staðfest.

Örorka A var metin á ný 17. apríl 1996 af X, lækni. Í örorkumatinu kemur fram, að A hafi starfað í 34 ár sem flugfreyja. Óþægindi frá stoðkerfi hafi smám saman farið versnandi með árunum og nú sé svo komið, að hún ráði ekki lengur við það starf. Telur læknirinn líklegt, að þau einkenni, sem lýst er í matinu, megi rekja til þeirra áverka, sem hún hafi hlotið í flugslysinu. Í niðurlagi örorkumatsins, eins og því var breytt með mati X, dags. 4. maí 1996, segir síðan, að ljóst sé, „að afleiðingar slyssins [hafi] orðið öllu meiri en gert [hafi verið] ráð fyrir í örorkumati [Y] læknis [frá 24. júní 1972]“. Þyki því rétt að endurskoða það mat til hækkunar og varanleg örorka vegna flugslyssins hinn 26. september 1970 metin 49%. Í örorkumati Z, tryggingayfirlæknis, dags. 4. júní 1996, segir svo: „Fyrir liggur örorkumat [X] læknis, dags. 4. maí 1996. Undirritaður hefur farið yfir örorkumat þetta og á grundvelli þess komist að þeirri niðurstöðu að varanleg örorka slösuðu af völdum slyssins þann 26.09.1970 sé hæfilega metin 49% (fjörutíu og níu af hundraði) frá 01.04.1996.“

Með bréfi, dags. 3. október 1996, kærði A til tryggingaráðs þá ákvörðun, að hækkun örorkumats tæki gildi 1. apríl 1996. Í kærunni kemur fram, að það hafi verið skilningur lögmanns hennar, X, læknis, og Z, tryggingayfirlæknis, að hækkunin hafi átt að gilda frá slysdegi. Því til stuðnings er meðal annars vísað til örorkumats X, þar sem segir, að örorka hafi verið vanmetin í upphafi, og síðara bréfs X, dags. 1. október 1996, þar sem hann lýsi þeirri skoðun sinni, að rökrétt þyki að miða breytingu á örorkumati við slysdag, þar sem öðrum dagsetningum sé ekki til að dreifa. Ekki sé rétt að miða við dagsetningu nýs örorkumats, sem sé í flestum tilvikum háð tilviljunum og mörgum óvissuþáttum.

Um greinargerðir tryggingastofnunar og lögmanns kæranda segir svo í úrskurði tryggingaráðs frá 24. janúar 1997:

„Greinargerð tryggingayfirlæknis vegna kærunnar til tryggingaráðs er dags. 15. október 1996. Þar segir:

„Í máli þessu vísa ég til bréfs míns til [B] hdl. dagsettu 9. júlí 1996. Vísa ég þar sérstaklega til tilvitnunar í örorkumat [X] um að óþægindi konunnar frá stoðkerfi hafi smám saman farið versnandi með árunum og að nú sé svo komið að hún ráði ekki lengur við starf sitt sem flugfreyja. Í örorkumatinu kemur fram að hún hafi starfað í 34 ár sem flugfreyja, en sé nú að gefast upp á störfum vegna óþæginda frá stoðkerfi sem að öllum líkindum megi rekja til afleiðinga flugslyssins.

Ljóst má vera að beinar afleiðingar slyssins hafa með tímanum haft í för með sér þróun slitgigtar í baki og ganglimum, sem hefur nú orðið til þess að konan er að gefast upp á starfi sínu sem flugfreyja. Er þetta forsenda þess að hækkun örorkumatsins tók gildi 1. apríl 1996.“

Greinargerð slysatryggingadeildar er dags. 31. október 1996. Þar segir m.a.:

„Í máli þessu er ljóst að á árinu 1992 voru ekki forsendur til þess að breyta fyrra örorkumati og var það staðfest af tryggingaráði. Í síðustu málsgr. örorkumatsins frá 17. apríl s.l. kemur fram að óþægindi [A] frá stoðkerfi hafi smámsaman farið versnandi með árunum og nú sé svo komið að hún ráði ekki lengur við starf sitt sem flugfreyja. [A] hefur með öðrum orðum verið vinnufær fram að þessum tíma. Það verður því að teljast eðlilegt að reikna hækkunina á örorkumatinu frá þeim degi sem matið var framkvæmt eða frá næstu mánaðarmótum á undan eins og gert var í þessu máli.

Í slysaörorkumatinu er yfirleitt gert ráð fyrir að hinum slasaða geti versnað með tímanum. Það væri því mjög óeðlilegt ef að í öllum þeim málum, þar sem heilsufar versnar með árunum, ætti að meta hækkun á örorkumati frá slysdegi.“

Greinargerðirnar hafa verið sendar hlutaðeigandi og eru athugasemdir dags. 20. nóvember 1996. Þar segir m.a.:

„Þá segir [lögfræðingur í slysatryggingadeild] að í máli þessu hafi verið ljóst á árinu 1992 að ekki hafi verið forsendur til þess að breyta fyrra örorkumati og hafi það verið staðfest af tryggingaráði en því er til að svara, að þá lá ekki fyrir nýtt örorkumat, sem sýndi að hið fyrra, sem tryggingaráð hlaut að miða við var vanmat frá upphafi, auk annarra raka í mati [X].

Eins og fram hefur komið er það einkum sú staðreynd, að tryggingayfirlæknir breytti úrskurði sínum, sem mér finnst f.h. umbjóðanda míns, óásættanlegt, þegar litið er til þess að fyrir lá sameiginlegur skilningur mín, tryggingayfirlæknis og [X] að fyrri dagsetningin, þ.e. 2. október 1972 ætti að gilda, auk þess sem rök mæla með að svo eigi að vera.“

Niðurstaða úrskurðar tryggingaráðs hljóðar svo:

„Ýmis skilyrði þarf að uppfylla áður en til greiðslu bóta kemur og kunna fleiri starfsmenn að koma að einu og sama máli og jafnvel mismunandi deildir. Orð, sem einstakir starfsmenn kunna að láta falla meðan mál er enn á vinnslustigi teljast ekki bindandi ákvörðun. Á þeim verður ekki reistur réttur.

Óumdeilt er að [A] hlaut varanlega örorku vegna afleiðinga flugslyssins. Óþægindi frá stoðkerfi hafa smám saman farið versnandi með árunum skv. nýju örorkumati og nú er svo komið að [A] er að gefast upp í starfi sínu sem flugfreyja vegna óþæginda frá stoðkerfi. Með vísan til þess þykir ekki unnt að fallast á kröfu um að hækkun samkvæmt örorkumati verði látin gilda frá slysdegi.

Því úrskurðast:

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun um hækkun örorkumats úr 30% í 49% með gildistíma frá 1. apríl 1996 fyrir [A] [...] vegna slyss er varð 26. september 1970 er staðfest.“

III.

Ég ritaði tryggingaráði bréf 21. apríl 1997 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Gögn málsins bárust mér með bréfi tryggingaráðs, dags. 15. maí 1997, þar sem fram kemur, að tryggingaráð telji, að viðhorf ráðsins til málsins komi fram í gögnum málsins og það hafi að svo stöddu ekki athugasemdir við kvörtunina sem slíka.

Ég ritaði tryggingaráði á ný 20. júní 1997 svohljóðandi bréf:

„Í málinu er því haldið fram, að fyrri úrskurði tryggingayfirlæknis hafi verið breytt með ákvörðun hans frá 7. júní 1996 um að hækkun örorkumats [A] skyldi miðast við 1. apríl 1996. Samkvæmt fyrri úrskurðinum hafi hækkun matsins átt að gilda frá 2. október 1971. Í því sambandi vísar [B] meðal annars til meðfylgjandi skjals, dags. 20. nóvember 1996. Þar segir meðal annars svo:

„Úrskurði var breytt: úrskurður var:

örorka 49% frá 02.10.71.

Varanleg.“

Með vísan til framangreinds er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýri viðhorf sitt til kvörtunarinnar að þessu leyti og upplýsi, hvort legið hafi fyrir ákvörðun um upphafstíma hækkunar örorkumats [A] fyrir 7. júní 1996 og þá með hvaða hætti sú ákvörðun hafi verið tilkynnt [A].“

Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 21. ágúst 1997, segir meðal annars svo:

„Í máli þessu mun rétt vera, að tryggingayfirlæknir hafi í upphafi málsmeðferðar ákveðið að hækkun örorkumats skyldi miðast við október 1971. Hins ber að geta, að mál sem þetta er ekki endanlega afgreitt fyrr en það hefur hlotið meðferð á tveimur deildum þ.e. lækna- og slysatryggingadeild. Þá er mál [A] kom frá læknadeild til frekari vinnslu á slysatryggingadeild munu hafa verið gerðar athugasemdir við upphafstíma á hækkuðu mati. Slíkt kemur fyrir og verður að teljast eðlilegt þar sem mál er enn í vinnslu. Í framhaldi athugasemda mun tryggingayfirlæknir hafa breytt 1. október 1971 í 1. apríl 1996. Lögð er áhersla á að breyting á sér stað meðan mál er enn á vinnslustigi hjá stofnuninni.

Lögmaður vísar í skjal, dags. 20. nóvember 1996. Um er að ræða útprentun einnar af mörgum skjámyndum tölvu í máli [A]. Ekki er ætlast til að skjámyndir sem þessar séu prentaðar út og afhentar, því þær kunna að gefa ranga mynd af máli. Hæpið er að byggja rétt á slíku óundirrituðu vinnuskjali.

Í málsgögnum er ekki að finna afrit tilkynningar til [A] fyrir 7. júní 1996. Hinsvegar er vitað og staðfest af lögmanni sjálfum, að hann var í símasambandi við einstaka starfsmenn deildanna tveggja á meðan málið var í vinnslu og kveðst lögmaður m.a. hafa hringt heim í starfsmann til að afla upplýsinga um málið þegar hann náði ekki sambandi við þá hjá stofnuninni er hann ætlaði sér. Telja verður því víst að lögmaður hafi tilkynnt [A] um framvindu málsins.

Samkvæmt örorkumati frá 24. júní 1992 var varanleg örorka [A] vegna flugslyss 26. september 1970 metin 30%. Þann 27. nóvember 1992 staðfesti tryggingaráð synjun læknadeildar á upptöku og hækkun örorkumats. Um 20 ár voru frá mati og hafði [A] verið áfram í fullu starfi eftir slys. Árið 1996 leggur lögmaður fram nýtt 49% örorkumat [...]. Það mat var samþykkt svo sem fram er komið. Hjá tryggingaráði kom aldrei til álita að verða við kröfu lögmanns um upphafstíma hækkunar örorkumats. Til þess lágu engin læknisfræðileg gögn sbr. og úrskurð nr. 47/1992 – og í nýjum gögnum er talað um versnun og [A] ráði ekki lengur við starf sitt sem flugfreyja.“

Athugasemdir lögmanns A við framangreint bréf tryggingaráðs bárust mér með bréfi, dags. 11. september 1997. Telur hann bréf tryggingaráðs meðal annars staðfesta, að tryggingayfirlæknir hafi tekið ákvörðun um að breytt örorkumat skyldi gilda frá 2. október 1971. Um ákvörðunina og upplýsingar frá tryggingastofnun segir svo í bréfinu:

„Ritari tryggingayfirlæknis [Þ], fullyrti við mig á sínum tíma (í lok maí og byrjun júní 1996) að tryggingayfirlæknir hefði kveðið upp úrskurð í matsmáli [A] og hefði sent hann út úr húsi til [Æ], tryggingastærðfræðings til útreiknings, sem þýðir að málið var af vinnslustigi, úrskurðurinn hefði svo komið þaðan til baka með athugasemdum og þá hefði tryggingayfirlæknir kveðið upp nýjan úrskurð þar sem hækkunin er látin gilda frá 1. apríl 1996.“

Þá er í bréfinu meðal annars ítrekað, að örorka A hafi verið vanmetin í upphaflegu örorkumati, og vísað til örorkumats X, læknis, í því sambandi. Það hafi verið grundvöllur breytts örorkumats, en ekki „versnun“ eins og haldið sé fram af hálfu tryggingayfirlæknis í málinu.

Um það atriði, að breyting á upphafsdegi hækkunar hafi orðið, á meðan málið var enn til meðferðar, segir svo í bréfi lögmannsins:

„Hvernig getur yfirleitt úrskurður verið á vinnslustigi eftir að hann hefur verið kveðinn upp, maður skyldi ætla að vinnubrögðin væru þau, að fyrst væri málið borið undir vinnuaðila hjá stofnuninni og síðan, – m.a. byggt á þeirri umfjöllun –, væri kveðinn upp úrskurður, en ekki að farið sé að þessu í öfugri röð. Ég legg alveg sérstaka áherzlu á þetta atriði, því hér er greinilega eitthvað málum blandið. Það getur ekki talizt eðlileg afgreiðsla að sá maður, sem vald hefur til þess að kveða upp úrskurð í svona máli, tryggingayfirlæknir, láti einhverja aðra segja sér fyrir verkum eftir að hann hefur kveðið upp úrskurð, eins og fullyrt er í þessu bréfi tryggingaráðs að hafi verið gert. Mál hlýtur að teljast vera á vinnslustigi meðan það fer á milli læknadeildar og slysatryggingadeildar, þar til úrskurður hefur verið kveðinn upp.“

Í bréfi, dags. 10. nóvember 1997, óskaði ég eftir því að tryggingaráð sendi mér þær athugasemdir, sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu bréfi. Jafnframt var þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti mér í té upplýsingar um, hvernig háttað væri tilkynningum um ákvarðanir og birtingu úrskurða um örorkubætur, einkum hvort einstökum starfsmönnum væri falið að tilkynna slíkar ákvarðanir munnlega, væri eftir því leitað. Enn fremur var þess óskað, að tryggingaráð upplýsti, hvort eldri úrskurður lægi fyrir meðal gagna málsins og, ef svo væri, að tryggingaráð léti mér hann í té, auk örorkumats X frá 4. maí 1996.

Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 16. desember 1997, er vísað til greinargerðar deildarstjóra slysatryggingadeildar, dags. 3. desember 1997, og bréfs trygginga-yfirlæknis, dags. 12. desember 1997, ásamt fylgigögnum. Þá kemur fram í bréfi tryggingaráðs, að umræddan úrskurð sé ekki að finna meðal gagna málsins. Tilvitnaðar greinargerðir bárust mér 6. janúar 1998.

Í bréfi tryggingayfirlæknis er vísað til fyrri greinargerða í málinu. Í greinargerð deildarstjóra slysatryggingadeildar, dags. 3. desember 1997, segir meðal annars svo:

„1. Í slysatryggingum eru mál á vinnslustigi þar til formleg tilkynning um niðurstöðu fer frá slysatryggingadeild til þess sem gerir kröfu um og/eða á rétt á greiðslu bóta eða til umboðsmanns hans. Gildir hér einu hvort um er að ræða ákvörðun um bótaskyldu eða ákvörðun um greiðslu bóta, hvort sem um er að ræða sjúkrahjálp, dagpeninga, sjómannslaun, dánarbætur eða örorkubætur. Vinnslustig örorkubótamála tekur m.a. til útreiknings tryggingastærðfræðings á fjárhæð eingreiðslu, jafnvel þótt hann sé ekki staðsettur á aðalskrifstofu Tryggingastofnunar ríkisins. Formleg tilkynning um ákvörðun um greiðslu bóta fer fram með sendingu greiðslukvittunar til þess sem á rétt á greiðslu bótanna eða umboðsmanns hans. Á greiðslukvittuninni kemur fram auk fjárhæðar áritaður texti um tegund bóta og tímabil ef við á (dagpeningar/sjómannslaun). Ef um örorkubætur er að ræða kemur þar einnig fram ákvörðuð örorkuprósenta, sbr. meðfylgjandi sýnishorn. Tekið skal fram að lögmaður [A] hefur neitað að taka við örorkubótum og greiðslukvittun vegna nýja matsins.

2. Hjá Tryggingastofnun ríkisins er eftir fremsta megni reynt að stunda svonefnt innra eftirlit. Felst það m.a. í því að á vinnslustigi fer einn starfsmaður yfir ákvarðanir, sem annar hefur tekið, og athugar hvort hann kemst að sömu niðurstöðu. Við slíkt innra eftirlit á vinnslustigi kom í ljós að mistök höfðu átt sér stað hvað varðaði upphaf gildistíma á nýju örorkumati slysatrygginga fyrir [A]. Þannig hafði það farið fram hjá tryggingayfirlækni, að tryggingaráð hafði þegar árið 1992 staðfest niðurstöðu tryggingalækna þess efnis að ekki væru forsendur til að breyta örorkumati frá 1972. Þetta var því leiðrétt og málið afgreitt endanlega eftir nánari athugun hjá tryggingayfirlækni með ákvörðun um að nýja matið gilti frá 1. apríl 1996.

3. Munnlegar upplýsingar frá einstökum starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins um hvert stefni í málum, sem eru á vinnslustigi, og oft eru knúnar fram með eftirgangsmunum aðila úti í bæ hafa vitaskuld engin áhrif á endanlega niðurstöðu málanna og geta aldrei verið bindandi fyrir stofnunina. Þarf tæpast að eyða fleiri orðum um slíkt.“

Athugasemdir lögmanns A bárust mér með bréfi, dags. 21. janúar 1998.

IV.

Í áliti mínu, dags. 12. maí 1998, sagði svo:

„Samkvæmt framansögðu lýtur ágreiningur í málinu að upphafi gildistíma ákvörðunar um hækkun örorkumats úr 30% í 49% vegna slyss, er varð 26. september 1970. Í úrskurði tryggingaráðs er staðfest sú ákvörðun tryggingayfirlæknis frá 7. júní 1996, að upphafstími hækkunar skuli vera 1. apríl 1996.

Í málinu er því haldið fram, að með framangreindri ákvörðun hafi tryggingayfirlæknir breytt fyrri úrskurði sínum, sem kveðið hafi svo á, að hækkun örorkumats skyldi gilda frá 2. október 1971. Sá úrskurður hafi verið í samræmi við skilning lögmanns A, X, læknis, og tryggingayfirlæknis við undirbúning málsins. Samkvæmt kvörtuninni telur lögmaðurinn, að með þessum úrskurði tryggingayfirlæknis hafi meðferð málsins verið lokið og um bindandi ákvörðun að ræða, sem ekki yrði breytt með nýjum úrskurði í málinu. Í skýringum tryggingaráðs segir hins vegar, að sú breyting, sem orðið hafi á ákvörðun tryggingayfirlæknis, hafi orðið á meðan málið hafi enn verið til umfjöllunar hjá stofnuninni. Þá verður af svörum tryggingaráðs ráðið, að engin formleg tilkynning hafi farið frá tryggingastofnun til A á því stigi málsins.

Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir, að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun, skuli hún tilkynnt aðila máls, nema það sé augljóslega óþarft, og sé ákvörðun bindandi eftir að hún er komin til aðila.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga getur stjórnvald breytt ákvörðun sinni, þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls. Í athugasemdum í greinargerð með 23. gr. segir meðal annars:

„Í 1. mgr. kemur fram sú meginregla að stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni allt fram til þess er hún hefur verið birt aðila málsins af þar til bæru stjórnvaldi, en upp frá því er ákvörðun bindandi, sbr. 1. mgr. 20. gr. Stjórnvald ætti því almennt að geta breytt ákvörðun sinni enda þótt aðili máls hefði heyrt orðróm um efni ákvörðunar. Hins vegar ber þess að gæta að stjórnvaldi ber að birta aðila ákvörðun sína án ástæðulausra tafa. Af þeim sökum hefur stjórnvald almennt ekki mikið svigrúm tímans vegna til breytinga skv. 1. mgr. 23. gr.“ (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3304.)

Umræddur „fyrri“ úrskurður tryggingayfirlæknis liggur ekki fyrir í málinu. Í kvörtuninni er hins vegar vísað til skjals, dags. 20. nóvember 1996, þar sem fram komi, að með örorkumati frá 7. júní 1996 hafi úrskurði verið breytt, en sá úrskurður hafi kveðið á um 49% örorku frá 2. október 1971.

Af framansögðu verður helst ráðið, að tryggingayfirlæknir hafi gert ráð fyrir því, að nýtt örorkumat skyldi gilda frá 2. október 1971. Jafnframt er ljóst, að meðferð málsins var ekki lokið með þeirri ákvörðun, þar sem frekari umfjöllun um málið átti sér stað innan tryggingastofnunar, sem lauk með nýrri ákvörðun tryggingayfirlæknis. Hvort þessi breyting á efni úrskurðar um örorkumat var heimil ræðst skv. 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga af því, hvort úrskurður hafði þá þegar verið tilkynntur aðila málsins, sbr. 1. mgr. 20. gr. sömu laga.

Eins og áður greinir, var þess getið, að fyrri úrskurði hafi verið breytt, sbr. umrætt skjal, dags. 20. nóvember 1996. Sá úrskurður, eða afrit tilkynningar til aðila málsins um efni hans, eru ekki meðal gagna málsins eða önnur gögn, sem staðfesta að sú ákvörðun hafi verið tilkynnt A eða lögmanni hennar, áður en síðari ákvörðunin lá fyrir. Fjallað er um upplýsingar af hálfu tryggingastofnunar í ódagsettu minnisblaði B, sem er meðal gagna málsins. Þar segir meðal annars svo:

„Skv. símtali við, að ég held [...] þann 11.06.96, – svaraði hún fyrirspurn minni um úrskurð og útreikning í örorkumatsmáli [A], flugfreyju, þannig, að kominn væri úrskurður í málinu og svo las hún upp af blaði, eða af tölvuskjá, – en hún orðaði það svo að hún væri með hérna fyrir framan sig – og svo las hún: „[...] úrskurður frá 7.6.96, 49% frá 1.4.96. Úrskurði var breytt. Úrskurður var 49% frá 2.10.71”.

Síðan sagði hún að málið hefði fyrst verið sent til útreiknings eftir fyrra matinu, þ.e. 49% frá 2.10.71, en svo hefði það komið til baka eftir að [Ö] lögfræðingur stofnunarinnar og [Æ], tryggingafræðingur, hefðu farið yfir málið, og síðan hefði komið nýr úrskurður. Þannig hefði þetta gengið fyrir sig.

Þá reyndi undirritaður að ná í [tryggingayfirlækni, lögfræðing hjá tryggingastofnun, tryggingastærðfræðing, [X, lækni] og ritara trygginga-yfirlæknis], læknadeild Tryggingastofnunar, en ekkert af þessu fólki var við, [...], en tókst loks að ná sambandi við [ritara tryggingayfirlæknis], heima hjá henni, og tjáði hún mér að þetta hlyti að vera einhver misskilningur, því sér hefði verið gert ljóst að reikna ætti þetta þannig út, að fyrst skyldu reiknuð út 19% frá 2.10.71 til 1.4.96, en síðan 49% frá 1.4.96 og áfram.

18.06.96 – Náði símtali við [lögfræðing hjá tryggingastofnun], sem tjáði undirrituðum – að reikna „ætti“ frá 1.4.96!“

Af framansögðu verður ráðið, að við eftirgrennslan lögmanns A hafi hann fengið upplýsingar um umræddan „fyrri“ úrskurð tryggingayfirlæknis samtímis upplýsingum um úrskurð þess efnis, að hækkun örorkumats skyldi gilda frá 1. apríl 1996. Með vísan til framangreinds og þar sem frekari gögnum um þetta atriði er ekki til að dreifa, tel ég, að ekki verði fullyrt, að umrædd ákvörðun hafi verið tilkynnt A, áður en henni var breytt með úrskurði tryggingayfirlæknis frá 4. júní 1996. Er það því skoðun mín, að ekki hafi verið um bindandi ákvörðun að ræða og því heimilt að breyta henni, sbr. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 37/1993.

Í máli þessu er ekki deilt um, að örorku A megi rekja til flugslyssins, eða réttmæti þeirrar ákvörðunar, að hækka örorku úr 30% í 49%. Ágreiningur í málinu lýtur hins vegar að þeirri ákvörðun tryggingayfirlæknis, sem staðfest var í úrskurði tryggingaráðs, að hækkun örorkumats skyldi gilda frá 1. apríl 1996. Telur A rétt, að hækkunin gildi frá slysdegi, þar sem afleiðingar slyssins hafi verið vanmetnar í upphafi.

Hækkun örorku er byggð á örorkumati X, dags. 4. maí 1996. Samkvæmt matinu hafa óþægindi A frá stoðkerfi „smám saman farið versnandi með árunum" og svo komið, að hún ráði ekki lengur við starf sitt sem flugfreyja. Er það mat X, að mjög líklegt sé að einkenni sé að rekja til þeirra áverka, sem hún hafi hlotið í flugslysinu árið 1970. Ljóst sé, að afleiðingar slyssins hafi orðið öllu meiri en gert hafi verið ráð fyrir í upphaflegu örorkumati. Þyki því rétt að endurskoða það mat til hækkunar.

Í niðurlagi úrskurðar tryggingaráðs í málinu kemur fram, að óumdeilt sé, að A hafi hlotið varanlega örorku vegna afleiðinga flugslyssins. Með vísan til þess, sem segir í örorkumati X, að óþægindi hafi smám saman farið versnandi með árunum og að hún sé að gefast upp í starfi sínu sem flugfreyja vegna óþæginda frá stoðkerfi, er það niðurstaða tryggingaráðs, að ekki þyki unnt að fallast á kröfu um að hækkun samkvæmt örorkumati verði látin gilda frá slysdegi.

Samkvæmt framansögðu verður að telja, að afstaða tryggingaráðs hafi ráðist af því, að ástand A hafi versnað frá því, sem var, þegar örorka hennar var metin árið 1972 og árið 1992, og því ekki forsendur til þess að meta henni hærri örorku frá þeim tíma. Tel ég ljóst, að örorkumat X hafi legið til grundvallar við mat tryggingaráðs að þessu leyti. Í umræddu mati kemur jafnframt fram, að afleiðingar slyssins hafi orðið meiri en örorkumat frá árinu 1972 hafi gert ráð fyrir. Með vísan til þess, að einkenni A hafa, samkvæmt sama mati, versnað með tímanum, er það skoðun mín, að ekki verði fallist á þann skilning, sem haldið er fram í málinu, að örorka hennar hafi verið vanmetin frá upphafi. Með hliðsjón af framansögðu er það niðurstaða mín, að ekki hafi komið fram, að ólögmæt sjónarmið hafi legið að baki niðurstöðu tryggingaráðs í máli þessu.

Í úrskurði tryggingaráðs í málinu er ekki vísað til þeirra réttarreglna, sem ákvörðun ráðsins er byggð á, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar tel ég, með vísan til þess, sem að framan greinir, að meginsjónarmið, sem réðu niðurstöðu tryggingaráðs í málinu, hafi komið fram í rökstuðningi þess. Tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við efnislega niðurstöðu í málinu. Hins vegar beini ég þeim tilmælum til tryggingaráðs, að það gæti reglna stjórnsýslulaga um úrskurði við úrlausn þeirra mála, sem koma til úrskurðar hjá ráðinu.“