Álit

I.

Hinn 25. febrúar 1997 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 22. janúar 1997, þar sem honum var gert að sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, vegna rangra upplýsinga í tilefni af umsókn hans um atvinnuleysisbætur.

II.

Upphaflega leitaði A til mín 19. febrúar 1996. Bar hann þá fram kvörtun við mig vegna úrskurðar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 2. febrúar 1996, þar sem staðfest var sú ákvörðun úthlutunarnefndar Verzlunarmannafélags Reykjavíkur og Rafiðnaðarsambands Íslands, að hann skyldi sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Álit mitt í málinu lá fyrir 10. október 1996. Segir svo í niðurstöðukafla þess:

"Ég tel ástæðu til að minna á, að 41. gr. laga nr. 93/1993 hefur ekki að geyma ákvæði um hlutlæga skyldu til endurgreiðslu oftekins fjár. 41. gr. laganna hefur einvörðungu að geyma ákvæði um refsikennd viðurlög, sem bundin eru huglægum refsiskilyrðum.

Samkvæmt 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er óheimilt að refsa manni, nema hann hafi gerst sekur um háttsemi, sem refsing er lögð við í lögum eða öldungis má jafna til hennar. Hið sama gildir að meginstefnu til um refsikennd viðurlög. Af þessum sökum verða bótaþegar ekki beittir öðrum refsikenndum viðurlögum en fram koma í 41. gr. laga nr. 93/1993, nema skýr heimild sé til þess í öðrum lögum og þá aðeins að uppfylltum refsiskilyrðum.

Samkvæmt 1. og 2. mgr. 41. gr. laganna er heimilt að ákveða að maður missi rétt til bóta, hafi hann gert tilraun til þess að afla sér bóta með því að gefa visvítandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína.

Eins og áður segir, er óumdeilt að [A] veitti rangar upplýsingar á eyðublaði til úthlutunarnefndar og fékk af þeim sökum bætur, sem hann átti ekki rétt til að lögum. Deila málsins snýst aftur á móti um það, hvort [A] hafi af ásetningi veitt hinar röngu upplýsingar til þess að afla sér bóta, sem hann átti ekki rétt til. Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 93/1993 er gert ráð fyrir því, að hlutaðeigandi hafi vísvitandi gefið rangar eða villandi upplýsingar og með því reynt að afla sér bóta. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins og forsögu þess er ljóst, að ásetnings er krafist sem saknæmisskilyrðis. Af ákvæðinu verður á hinn bóginn gagnályktað, að brot framið af gáleysi sé refsilaust. Það ræður því úrslitum í máli þessu, hvort hinar röngu upplýsingar voru veittar af ásetningi í því skyni að afla hins óréttmæta ávinnings.

Samkvæmt 41. gr. laganna er það úthlutunarnefnd, sem í fyrstu sker úr, hvort lagaskilyrði séu til þess að beita hinum refsikenndu viðurlögum, en ekki dómstólar, eins og raunin er um sambærileg tilvik skv. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 53/1993, um ábyrgðarsjóð launa vegna gjaldþrota. Af þessum sökum verður úthlutunarnefnd að vanda mjög rannsókn og undirbúning máls. Má í þessu sambandi minna á tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (91) 1 um "administrative sanctions". Þar sem ekki hefur verið kvartað sérstaklega yfir málsmeðferð úthlutunarnefndar, tel ég ekki efni til þess að víkja nánar að henni.

Þegar mál hefur verið nægilega rannsakað, ber úthlutunarnefnd síðan að skera úr því með ótvíræðum hætti, hvort lagaskilyrði séu til þess að beita hinum refsikenndu viðurlögum. Eins og áður segir, snýst deila þessa máls um það álitaefni, hvort saknæmisskilyrði 1. mgr. 41. gr. laganna hafi verið uppfyllt.

Í úrskurði úthlutunarnefndar 2. janúar 1996 er ekkert vikið að því, hvort þetta saknæmisskilyrði hafi verið uppfyllt. Ekki er heldur vikið að þessu í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs þrátt fyrir að [A] hafi sérstaklega borið fyrir sig í kæru sinni, að um vankunnáttu eða gáleysi hafi verið að ræða en ekki ásetning. Í rökstuðningi stjórnar fyrir staðfestingu niðurstöðu úthlutunarnefndar segir einungis:

"Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar, þar sem umsækjendum atvinnuleysisbóta ber að fylla út allar þær upplýsingar sem um er beðið á umsókn."

Þegar haft er í huga, að í rökstuðningnum er á engan hátt tekið á hinu ófrávíkjanlegu saknæmisskilyrði 1. mgr. 41. gr., þrátt fyrir að það hafi verið höfuðefni stjórnsýslukæru [A], verður að telja, að rökstuðningur og úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs uppfylli ekki skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga, enda í engu getið mats og sönnunarfærslu stjórnar sjóðsins að því er þetta grundvallaratriði snertir. Með vísan til dóms Hæstaréttar frá 5. nóvember 1991 (H 1991:1690) verður að telja þennan annmarka á rökstuðningi úrskurðarins verulegan. Þar við bætist, að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs er heldur ekki að öðru leyti að formi og efni til eins og áskilið er í 31. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til framangreindra annmarka á úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs eru það tilmæli mín, að stjórnin taki málið til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá [A]." (SUA 1996:76.)

Með bréfi, dags. 17. febrúar 1997, óskaði ég eftir upplýsingum um það frá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, hvort A hefði leitað til hennar að nýju í tilefni af áliti mínu, og ef svo væri, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Svarbréf stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs barst mér 20. febrúar 1997. Í því segir svo:

"Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ákvað á fundi sínum þann 13. janúar s.l., með vísan til bréfs umboðsmanns Alþingis, dags. 10. október s.l., að endurupptaka fyrri afgreiðslu sína og úrskurð vegna kæru [A] á úrskurði úthlutunarnefndar Verslunarmannafélags Reykjavíkur.

Stjórnin staðfesti fyrri úrskurð sinn í málinu. Fylgir hjálagt afrit af bréfi stjórnar sjóðsins til [A]."

Bréf stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs til A, sem vísað er til í framangreindu bréfi stjórnarinnar til mín, er í raun úrskurður stjórnarinnar í máli hans. Er hann dagsettur 22. janúar 1997 og hljóðar svo:

"Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ákvað á fundi sínum þann 13. janúar s.l., með vísan til bréfs umboðsmanns Alþingis dags. 10. október s.l., að endurupptaka fyrri afgreiðslu sína og úrskurð vegna kæru [A] á úrskurði úthlutunarnefndar Verslunarmannafélags Reykjavíkur. Stjórnin hefur yfirfarið fyrirliggjandi gögn, úrskurð úthlutunarnefndar, kæru [A] og bréf umboðsmanns Alþingis til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs.

Málavextir.

[A] [...] sótti um atvinnuleysisbætur með skriflegri umsókn þann 1. febrúar 1994. Að loknu þessu bótatímabili sótti hann á ný um bætur með skriflegri umsókn þann 16. maí 1995. Á fyrri umsókninni getur umsækjandi þess ekki að hann njóti bóta frá almannatryggingum og á [...] síðari umsókn er merkt "nei" við þá spurningu hvort umsækjandi njóti bóta frá almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris og hver sé fjárhæð hans.

Þegar í ljós kom að upplýsingar bótaþega voru rangar að þessu leyti var mál hans tekið fyrir á fundi úthlutunarnefndar Verslunarmannafélags Reykjavíkur þann 2. janúar 1996. Fyrir fundinum lágu þær upplýsingar að hann hafði á þeim tíma sem hann naut atvinnuleysisbóta þegið ellilífeyri frá almannatryggingum en ekki látið þess getið, hvorki skriflega né munnlega. Á grundvelli þessara upplýsinga var hann úrskurðaður til endurgreiðslu er skyldi vera jöfn greiðslu ellilífeyris til hans á tímabilinu frá 16. maí 1995 - 27. nóvember 1995. Jafnframt var úrskurðað um missi bótaréttar í tvo mánuði. Af hálfu nefndarinnar var ekki talin ástæða til að gera kröfu um endurgreiðslu vegna fyrra bótatímabilsins.

Málsástæður kæranda.

Með kæru dags. 8. janúar 1996, kærði [A] framangreindan úrskurð til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í kæru sinni byggir hann á því að vanþekking sín hafi valdið því að hann lét þess ógetið á umsókn sinni um atvinnuleysisbætur að hann frá 1. mars 1994 hefði þegið ellilífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins. Hafi um augljósa vanþekkingu sína og/eða gáleysi [verið] að ræða. Vísaði hann jafnframt til þess, að af kennitölu hans hefði mátt ráða að hann væri farinn að geta notið ellilífeyris og hafi því í raun ekkert getað falið í þeim efnum.

Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis, eftir að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs lá fyrir, ítrekaði hann þessi sjónarmið sín. Hafi honum láðst að merkja við á umsókn sinni um atvinnuleysisbætur þann 16. maí 1995, að hann nyti ellilífeyris. Hafi hann verið í góðri trú að þessu leyti þar sem ekki hefðu verið gerðar athugasemdir á fyrra bótatímabili vegna þessa atriðis. Kveðst hann jafnframt draga í efa lagagrundvöll til að takmarka rétt hans til atvinnuleysisbóta á þeim grundvelli að hann hafi hafið töku ellilífeyris. Að lokum vísar hann til þess að verði niðurstaðan sú að heimild sé til að beita 41. gr. laga nr. 93/1993, þá sé með vísan til málavaxta og þess að honum hafi ekki verið veitt aðvörun, gengið mun lengra en nauðsyn beri til í úrskurði úthlutunarnefndarinnar og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs.

Úrskurður.

Ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993, byggja á því að einstaklingar sem verða atvinnulausir eigi rétt á því að sækja um bætur til atvinnuleysistryggingasjóðs. Er kveðið á um að bótaréttur og bótahlutfall umsækjanda skuli byggður á fjölda dagvinnustunda umsækjanda í tryggingarskyldri vinnu á síðustu 12 mánuðum áður en hann varð atvinnulaus. Er í þessu skyni farið fram á við umsækjanda, að hann leggi fram svokallað vinnuveitendavottorð þessu til staðfestingar. Ennfremur skal umsækjandi bóta upplýsa m.a. um þau atriði sem leitt geta til hækkunar eða skerðingar á greiðslum til umsækjanda á bótatímabili. Má í þessu sambandi nefna rétt bótaþega til aukagreiðslna hafi hann börn á sínu framfæri, sbr. 2. mgr. 23. gr. og ákvæði um frádrátt bótagreiðslna njóti umsækjandi elli- og örorkulífeyris eða örorkustyrks, sbr. 4. mgr. 23. gr.

Um bæði þessi atriði og önnur er spurt með skýrum og ótvíræðum hætti á því eyðublaði sem notað var á því tímabili sem hér um ræðir og er enn notað sem umsókn um atvinnuleysisbætur. Ber umsækjanda [sjálfum] að fylla út þessa umsókn og staðfesta þær upplýsingar sem þar koma fram með eiginhandarritun.

Á umsókn þeirri sem bótaþegi og kærandi í máli þessu lagði fram er hann sótti um bætur þann 29. maí 1995 merkti hann "nei" við þá spurningu hvort hann [nyti] bóta úr almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris. Þessi umsókn sem hann staðfesti með eiginhandarritun var síðan ásamt öðrum gögnum lögð til grundvallar er hann var úrskurðaður með bótarétt þann 16. maí 1995.

Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs metur það svo að umsækjanda um bætur beri [lagaskylda] til að upplýsa um þau atriði sem varða rétt hans til bóta er hann sækir um bætur. Er ekki talinn grundvöllur til þess, að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta skuli draga í efa sannleiksgildi þeirra upplýsinga sem fram koma á umsóknum einstaklinga um atvinnuleysisbætur, hvort sem þær upplýsingar varða það atriði sem hér um ræðir eða önnur. Skal í þessu sambandi bent á, að úthlutunarnefndir atvinnuleysisbóta hafa ekki heimild til að krefja Tryggingastofnun ríkisins um upplýsingar, sbr. 2. mgr. 39. gr. um þau atriði sem hér um ræðir. Þá heimild hefur, samkvæmt orðanna hljóðan, aðeins Atvinnuleysistryggingasjóður. Verður úthlutunarnefnd því, eins og áður segir, að byggja ákvarðanir sínar á upplýsingum umsækjanda sjálfs um þetta atriði sem önnur.

Samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, veldur það missi bótaréttar ef umsækjandi um bætur reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína. Hafi bótaþegi aflað sér bóta með framangreindum hætti skal hann þá til viðbótar missi bóta endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað.

Er það niðurstaða stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að gefi bótaþegi rangar upplýsingar, á umsókn um atvinnuleysisbætur, um atriði sem með skýrum og ótvíræðum hætti er spurt um, þá skuli slíkt metið sem sviksamlegt athæfi í skilningi 3. mgr. 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993. Með vísan til framangreinds skal [A] greiða Atvinnuleysistryggingasjóði fjárhæð sem nemur greiðslu ellilífeyris til hans frá Tryggingastofnun ríkisins frá 16. maí 1995 til 27. nóvember s.á. Auk þess skal hann sæta missi bótaréttar í tvo mánuði, sbr. 2. mgr. 41. gr. laga nr. 93/1993.

Úrskurðarorð.

[A] er úrskurðaður til að greiða Atvinnuleysistryggingasjóði fjárhæð er nemur greiðslu ellilífeyris til hans frá Tryggingastofnun ríkisins á tímabilinu frá 16. maí 1995 til 27. nóvember s.á. Auk þess skal hann sæta missi bótaréttar í tvo mánuði."

Undir úrskurðinn ritar lögfræðingur Atvinnuleysistryggingasjóðs f.h. stjórnar sjóðsins.

Í kjölfar þessa úrskurðar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs leitaði A til mín að nýju og bar fram þá kvörtun, sem hér er til umfjöllunar.

III.

Hinn 20. mars 1997 ritaði ég stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórnin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að stjórn sjóðsins skýrði nánar, hvaða rannsóknir eða athuganir hefðu legið til grundvallar þeirri niðurstöðu hennar, að fullnægt hefði verið huglægum skilyrðum um sviksamlegt athæfi A, sbr. 3. mgr. 41. gr. laga nr. 93/1993. Var í því sambandi óskað upplýsinga um það, hvort teknar hefðu verið skýrslur af A og, ef svo væri, hvort lagt hefði verið mat á gildi þeirra. Framangreind tilmæli mín ítrekaði ég með bréfum 26. júní og 21. ágúst 1997. Mér barst svarbréf stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 17. september 1997. Í því segir svo:

"Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs byggði ákvörðun sína fyrst og fremst á þeim gögnum sem fyrir lágu í málinu. [A] ritaði eigin hendi undir umsókn um atvinnuleysisbætur en lét þess ekki getið að hann fengi greiddar bætur frá Tryggingastofnun, sbr. 4. mgr. 23. gr. Stjórn sjóðsins telur að um þetta atriði hafi verið spurt með skýrum og ótvíræðum hætti á því umsóknareyðublaði sem notað var þegar [A] sótti um atvinnuleysisbætur.

Á umsókn þeirri sem [A] lagði fram er hann sótti um bætur þann 29. maí 1995 merkti hann "nei" við þá spurningu hvort hann [nyti] bóta úr almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris. Þessi umsókn sem hann staðfesti með eiginhandarritun var síðan ásamt öðrum gögnum lögð til grundvallar er hann var úrskurðaður með bótarétt þann 16. maí 1995.

Var það niðurstaða stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að gefi bótaþegi rangar upplýsingar á umsókn um atvinnuleysisbætur, um atriði sem með skýrum og ótvíræðum hætti er spurt um, skuli slíkt metið sem sviksamlegt athæfi í skilningi 3. mgr. 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993.

Ekki hefur tíðkast að taka munnlegar skýrslur [af] bótaþegum þegar upp koma mál vegna meintra brota á lögum um atvinnuleysistryggingar. Var það ekki gert í tilviki [A]."

Með bréfi, dags. 17. september 1997, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við framangreint bréf stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og bárust mér þær 17. október 1997.

IV.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 27. febrúar 1998, segir:

1.

"Kvörtun A lýtur, svo sem fram er komið, að því, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi að ófyrirsynju gert honum að sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Ákvæði þetta, sem tekið var í lög um atvinnuleysistryggingar með c-lið 16. gr. laga nr. 54/1993, um breytingu á lögum nr. 96/1990, um atvinnuleysistryggingar, féll úr gildi við gildistöku laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar. Það hljóðaði svo:

"Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína missir rétt til bóta.

Fyrsta brot varðar missi bóta í 2-6 mánuði, en ítrekað brot í 1-2 ár. Úthlutunarnefnd úrskurðar um missi bótaréttar af þessum sökum en úrskurðum hennar má skjóta til stjórnar sjóðsins sem úrskurðar endanlega um málið. Úthlutunarnefnd skal tilkynna sjóðstjórn um missi bótaréttar skv. þessari grein.

Nú hefur bótaþegi aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi, sbr. 1. mgr., og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 2. mgr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað."

Áréttað skal, að í ákvæði þessu er mælt fyrir um heimild til beitingar refsikenndra viðurlaga, sem bundin eru huglægum refsiskilyrðum og er ásetnings krafist sem saknæmisskilyrðis. Þá er vert að benda á það, til viðbótar því, sem þegar hefur komið fram um þetta atriði, að í núgildandi lögum um atvinnuleysistryggingar (lög nr. 12/1997) er svipting eða missir bótaréttar og krafa um greiðslu á allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð, sem aflað hefur verið með röngum eða villandi upplýsingum, ekki einskorðað við ásetningsverknað. Í upphaflegu lagafrumvarpi var þó ekki gert ráð fyrir því, að gerð yrði efnisleg breyting á lagaákvæðum, sem þá giltu um heimild til beitingar hinna refsikenndu viðurlaga. Meiri hluti félagsmálanefndar Alþingis lagði hins vegar fram breytingartillögu við þau ákvæði frumvarpsins, er að þessu lúta. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3300.) Var gerð svofelld grein fyrir henni í nefndaráliti meiri hlutans:

"Lagt er til að það skilyrði 15. gr. að einungis vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar varði missi bótaréttar falli brott. Telja verður nægjanlegt að rangar eða villandi upplýsingar séu gefnar enda getur reynst erfitt að sanna ásetning manna í þessum efnum. Með hliðsjón af þessari breytingu er einnig lögð til breyting á 26. gr. og er þar vísað til ákvæðis 15. gr." (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3298.)

Framangreind tillaga var ein þeirra breytingartillagna við upphaflegt frumvarp, sem samþykki hlutu.

2.

Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 22. janúar 1997 og í bréfi hennar til mín, dags. 10. september sama ár, segir, að á umsóknareyðublaði um atvinnuleysisbætur, sem A útfyllti og vinnumiðlunin í Reykjavík veitti viðtöku 29. maí 1995, hafi hann svarað neitandi spurningu um það, hvort hann nyti bóta frá almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris. Hið rétta er, að á umsóknareyðublaðinu er lagt fyrir umsækjanda, njóti hann tiltekinna bóta frá almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris, að tilgreina fjárhæð þeirra. Lét A hjá líða að veita þær upplýsingar. Af þeim sökum bar umsókn hans það ekki með sér að þessu leyti, að hann nyti ellilífeyris.

3.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði, að mál sé nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Fer það eftir eðli málsins, svo og réttarheimild þeirri, sem er grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga þarf að afla til þess að rannsókn þess teljist fullnægjandi og efnislega rétt ákvörðun verði tekin í því. Þá er það viðtekið sjónarmið við frekari afmörkun þess, hversu ítarlega beri að rannsaka mál, að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun ríkari kröfur verði að gera til þeirrar rannsóknar, sem ákvörðun styðst við.

Af framangreindu leiðir, að áður en tekin er afstaða til þess, hvort heimilt sé að beita viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, þarf að rannsaka málið með tilliti til saknæmisskilyrðis ákvæðisins. Verður ekki með réttu gripið til umræddra viðurlaga fyrr en rannsókn máls hefur ótvírætt leitt það í ljós, að lagaskilyrðum fyrir beitingu þeirra sé fullnægt. Hvílir þannig sú skylda á hlutaðeigandi stjórnvöldum, að þau færi ótvíræðar sönnur fyrir þeirri ályktun sinni, að röng eða villandi upplýsingagjöf bótaþega verði í raun rakin til þess, að fyrir honum hafi vakað að afla sér bóta, sem hann að öðrum kosti átti ekki rétt til. Þá skal sérstaklega á það bent, að hafi stjórnvald tekið ákvörðun, sem er mjög íþyngjandi fyrir aðila, ber því skylda til að rökstyðja réttmæti ákvörðunar með skýrum hætti og þannig að séð verði, hvaða athafnir hans hafi réttlætt slíkt úrræði. Á það alveg sérstaklega við, ef ákvörðun felur í sér beitingu refsikenndra viðurlaga. Má um þetta vísa til 22. gr. laga nr. 37/1993 og athugasemda við þá grein í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga.

4.

Svo sem fram er komið, var niðurstaða stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs í máli A 22. janúar 1997 á því byggð, "að gefi bótaþegi rangar upplýsingar, á umsókn um atvinnuleysisbætur, um atriði sem með skýrum og ótvíræðum hætti er spurt um, þá skuli slíkt metið sem sviksamlegt athæfi í skilningi 3. mgr. 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993". Samkvæmt þessu og þar sem A hafði, á umsóknareyðublaði um atvinnuleysisbætur 29. maí 1995, svarað neitandi spurningu um það, hvort hann nyti bóta frá almannatryggingum, teldist nægilega sannað, að hann hefði gefið rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína af ásettu ráði og í því skyni að afla sér frekari atvinnuleysisbóta en hann átti rétt til.

Þegar hefur verið að því vikið, að í framangreindum úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs gætir ónákvæmni um það efnisatriði, sem niðurstaða hennar er alfarið reist á samkvæmt framansögðu. Hvað sem því líður og með vísan til þess, sem rakið er hér að framan um huglæg skilyrði fyrir beitingu refsikenndra viðurlaga samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, sbr. og álit mitt frá 10. október 1996 (mál nr. 1702/1996), tel ég einsýnt, að ákvörðun um, að til þeirra skuli gripið, verði ekki með réttu grundvölluð á því einu, að bótaþegi hafi í skriflegri umsókn sinni um atvinnuleysisbætur ekki getið atriða eða gefið rangar eða villandi upplýsingar, sem máli skiptu við úrlausn um bótarétt hans. Verður í samræmi við þá ríku rannsóknar- og sönnunarskyldu, sem á hlutaðeigandi stjórnvöldum hvílir, sbr. kafla 3 hér að framan, að gera þá kröfu til þeirra, að þau færi frekari sönnur fyrir réttmæti þeirrar ákvörðunar, að umræddum viðurlögum skuli beitt.

5.

Með vísan til alls þess, sem nú hefur verið rakið, er það niðurstaða mín, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi ekki enn lagt viðhlítandi grundvöll að þeirri ákvörðun sinni, að A skuli sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, vegna umsóknar hans um atvinnuleysisbætur í maí 1995. Fær hún því að óbreyttu ekki staðist. Eru það því tilmæli mín, að málið verði endurupptekið, komi fram ósk um það frá A, og að úr því verði leyst í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef lýst í áliti þessu.

6.

Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 22. janúar 1997 er þess ekki getið, hverjir stóðu að þeirri afgreiðslu málsins. Af þessu leiðir, að ekki verður ótvírætt ráðið af úrskurðinum, hvort málið hafi í raun verið leitt til lykta af stjórnvaldi, sem var hæft til ályktunar, en um það fer eftir 1. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 6. gr. laga nr. 93/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 45/1995. Samkvæmt því og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti tel ég, að gera hefði átt grein fyrir því í upphafi úrskurðar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, hverjir stóðu að umræddri afgreiðslu hennar."

V.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um, hvort A hefði leitað til tryggingasjóðs á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Hinn 28. júní 1999 ítrekaði ég fyrri fyrirspurn mína, frá 10. maí 1999.

Í svari vinnumálastofnunar, dags. 9. júlí 1999, segir meðal annars: „Mál [A] var afgreitt með niðurfellingu fyrri úrskurðar um endurgreiðslu ofgreiddra bóta vegna rangra upplýsinga hans um greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins. Var ákveðið að greiða honum bætur í samræmi við skráningu hans hjá vinnumiðlun Reykjavíkur tímabilið [1. október 1995 til 21. júní 1996] með fyrirvara um frádrátt vegna ellilífeyris frá [Tryggingastofnun ríkisins] á sama tíma.“