Álit

I.

Með bréfi, dags. 17. október 1996, leitaði til mín A. Með bréfi, dags. 28. október 1996, óskaði ég eftir því, að A gerði nánari grein fyrir kvörtun sinni. Hinn 29. janúar 1997 barst mér síðan kvörtun hans á sérstöku eyðublaði. Kvartaði hann yfir þeirri ákvörðun stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 25. september 1996, að hafna umsókn hans um atvinnuleysisbætur.

II.

Kvörtun A beindist jafnframt að þeirri ákvörðun stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 13. ágúst 1996, að hafna umsókn X-bæjar um styrk til verkefna samkvæmt 35. og 36. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar.

Í bréfi, dags. 26. júní 1997, greindi ég A frá þeirri skoðun minni, að einungis sveitarfélög geti átt aðild að umsóknum um styrk til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs samkvæmt ákvæðum 35. og 36. gr. laga nr. 93/1993, sem þau geti síðan nýtt til ákveðinna verkefna. Afgreiðsla stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs snúi því að X-bæ sem umsækjanda. Afskiptum mínum af þessum þætti kvörtunarinnar væri því lokið, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Umfjöllun mín vegna kvörtunar A hér á eftir beinist því eingöngu að þeim þætti kvörtunarinnar, sem greint er frá í I. kafla hér að framan.

III.

Í úrskurði úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga frá 2. september 1996 segir: "Umsókn er hafnað, Umsækjandi er í vinnu." Síðan eru í bréfi úthlutunarnefndarinnar rakin ákvæði reglugerðar nr. 304/1994, um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi einstaklingar fái atvinnuleysisbætur.

Ákvörðun stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 25. september 1996 hljóðar svo:

"Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur fjallað um erindi yðar og bókað eftirfarandi:

"Lagt fram bótamál [A] [...], sjálfstætt starfandi.

Umsókn [A] var tekin fyrir á fundi úthlutunarnefndar fyrir sjálfstætt starfandi þ. 02.09.1996 og er umsækjanda hafnað þar sem hann er í vinnu. Einnig fylgir blaðagrein úr Morgunblaðinu frá 11. ágúst 1996. Þar kemur fram að hann er einn eigandi fyrirtækisins [B] ehf. og aðalhönnuður þess. Í útskrift úr þjóðskrá kemur fram að umsækjandi er forráðamaður fyrirtækisins [B] ehf.

Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar."

IV.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 14. maí 1998, sagði svo:

"Ég ritaði stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf 6. febrúar 1997, þar sem þess var óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té gögn málsins, þ. á m. fundargerðir úthlutunarnefndar fyrir sjálfstætt starfandi, þar sem umsókn A um atvinnuleysisbætur hefði verið til umfjöllunar. Gögn málsins bárust mér með bréfi Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 11. apríl 1997.

Ég ritaði stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf á ný 26. júní 1997, sem ítrekað var með bréfum, dags. 21. ágúst og 28. október 1997, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn sjóðsins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var þess óskað, að fram kæmi í skýringum stjórnar sjóðsins, á hvaða lagaheimildum umræddur úrskurður væri byggður og hvort hann uppfyllti kröfur um form og efni úrskurða samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svarbréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 5. nóvember 1997, segir meðal annars svo:

"Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs staðfesti á fundi sínum þann 25. september 1996 úrskurð úthlutunarnefndar sjálfstætt starfandi um að hafna bæri umsókn [A] um atvinnuleysisbætur. Var það gert með vísan til þess að gögn málsins báru með sér að [A] væri ekki atvinnulaus í skilningi þágildandi laga um atvinnuleysistryggingar.

Þegar [A] skráði sig hjá Vinnumiðlun [X] þann 10. júní 1996 sem umsækjandi um atvinnuleysisbætur kom í ljós að hann var skráður einn eiganda fyrirtækisins [B] [...]. Jafnframt kom fram að hann starfaði fyrir fyrirtækið sem aðalhönnuður þess. Í bréfi sínu til [A] fór úthlutunarnefnd þá leið að vísa ótilgreint í ákvæði reglugerðar um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi fái atvinnuleysisbætur. Ekki voru tilgreind þau ákvæði reglugerðarinnar sérstaklega sem að mati úthlutunarnefndar komu í veg fyrir rétt hans til atvinnuleysisbóta né var lagt mat á málsatvik að öðru leyti. Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs er hins vegar vikið að málsatvikum og úrskurður úthlutunarnefndar staðfestur.

Samkvæmt framansögðu verður ekki annað séð en að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi ekki verið að formi og efni í samræmi við 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Til að færa frekari rök fyrir niðurstöðu stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs er þó á það bent að samkvæmt 1. gr. þágildandi laga um atvinnuleysistryggingar er það eitt skilyrði bótaréttar að launamaður/sjálfstætt starfandi sé orðinn atvinnulaus. [A] mun hafa verið styrkþegi á grundvelli átaksverkefnis fyrstu mánuði ársins 1996. Þegar það tímabil var liðið sótti hann um atvinnuleysisbætur. Við þau tímamót kom í ljós að átaksverkefnið hafði borið nokkurn árangur m.a. með formlegri stofnun umrædds félags. Úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta leit því svo á að [A] væri ekki atvinnulaus. Fullyrðing hans um að hann hefði engar tekjur af rekstrinum hefðu í raun ekki skipt máli þar sem hann var ekki atvinnulaus á þessum tíma í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Er einnig vísað til 2. mgr. 1. gr. þágildandi laga um atvinnuleysistryggingar þar sem segir að sjálfstætt starfandi einstaklingar, sem hættir eru eigin atvinnurekstri og eru atvinnulausir og í atvinnuleit, skulu eiga sama rétt til bóta úr Atvinnuleysistryggingasjóði og launamenn, enda fullnægi þeir skilyrðum reglna sem ráðherra setur að fenginni umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Þar sem [A] var í rekstri á sama tíma og hann sótti um atvinnuleysisbætur uppfyllti umsókn hans ekki heldur skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 304/1994, um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi einstaklingar fái atvinnuleysisbætur. Í 3. gr. reglugerðar þessarar er kveðið á um lok sjálfstæðrar starfsemi sem skilyrði þess að sjálfstætt starfandi einstaklingar teljist atvinnulausir og eigi rétt á atvinnuleysisbótum. Í 1. mgr. ákvæðisins segir orðrétt: Sjálfstætt starfandi telst vera atvinnulaus, þegar hann uppfyllir öll eftirtalin skilyrði:

1. er hættur rekstri, sbr. 4.- 6. gr.,

2. hefur ekki tekjur eða tekjuígildi af rekstri,

3. hefur ekki hafið störf sem launamaður,

4. er sannanlega í atvinnuleit og getur tekið tilboðum um vinnu,

5. hefur tilkynnt lok rekstrarins til opinberra aðila, sbr. 4. gr.

Gögn málsins báru með sér að [A] var enn í rekstri og því ekki atvinnulaus þegar hann sótti um atvinnuleysisbætur í júní 1996."

Athugasemdir A, vegna framangreinds bréfs stjórnar Atvinnuleysis-tryggingasjóðs, bárust mér með bréfi, dags. 25. febrúar 1998. Um rekstur fyrirtækisins segir svo í bréfinu:

"Ég var aldrei með neinn rekstur, þ.e.a.s. ég seldi engar afurðir og hafði engar tekjur ég var aðeins að hanna hluti er ég ætlaði að gera að markaðsvöru með tímanum, ég lét skrá mig atvinnulausan, þar sem ég hefði auðveldlega getað stundað fulla vinnu með þessu, og ég þurfti að sjálfsögðu að hafa í mig og á eins og aðrir.

Ég hélt að hver og einn gæti átt hlut eða hluti í fyrirtæki og samt verið atvinnulaus."

Þá segir í bréfinu, að hann hafi ekki haft tekjur hjá fyrirtækinu, ekki verið launamaður og verið í atvinnuleit. Að því er snertir það skilyrði, að lok reksturs hafi verið tilkynnt til opinberra aðila, segir, að fyrirtækið hafi verið komið með kennitölu, en í raun ekki verið í rekstri, aðeins í þróun. Það væri ekki ennþá fært um að greiða laun.

V.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 14. maí 1998, sagði svo:

"Samkvæmt 1. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, eiga launamenn, sem verða atvinnulausir, rétt á bótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði samkvæmt því, sem fyrir er mælt í lögunum. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skulu eiga sama rétt til bóta sjálfstætt starfandi einstaklingar, sem hættir eru eigin atvinnurekstri, eru atvinnulausir og í atvinnuleit, enda fullnægi þeir skilyrðum reglna, sem ráðherra setur að fenginni umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Samkvæmt 16. gr. eiga rétt til bóta þeir, sem eru atvinnulausir og í atvinnuleit og fullnægja skilyrðum 1.- 4. tölul. 1. mgr. hennar. Meðal annars skal umsækjandi hafa unnið tilteknar dagvinnustundir í tryggingaskyldri vinnu á síðustu 12 mánuðum. Til að finna dagvinnustundir sjálfstætt starfandi einstaklings skal miðað við skil á tryggingagjaldi af reiknuðu endurgjaldi síðustu 12 mánuði, áður en sjálfstæðri starfsemi var hætt, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. Þeir, sem stunda vinnu í eigin þágu, sem gefur þeim tekjur eða tekjuígildi, er a.m.k. samsvarar hámarksbótum atvinnuleysistrygginga á hverjum tíma, eiga þó ekki rétt á atvinnuleysisbótum, sbr. 7. tölul. 21. gr. laganna.

Samkvæmt 1. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 304/1994, um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi einstaklingar fái atvinnuleysisbætur, merkir hugtakið "sjálfstætt starfandi": "einstaklingur sem starfar við eigin rekstur eða sjálfstæða starfsemi í því umfangi að honum sé gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglubundnum hætti skv. ákvörðun skattyfirvalda, skil á tryggingagjaldi og virðisaukaskatti". Fjallað er um lok sjálfstæðrar starfsemi í 3.- 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. telst "sjálfstætt starfandi" vera atvinnulaus, þegar hann uppfyllir öll þargreind skilyrði, þ.e. er hættur rekstri, sbr. 4.-6. gr., hefur ekki tekjur eða tekjuígildi af rekstri, hefur ekki hafið störf sem launamaður, er sannanlega í atvinnuleit og getur tekið tilboðum um vinnu, og hefur tilkynnt lok rekstrarins til opinberra aðila, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Í 4. og 5. gr. reglugerðarinnar segir:

"4. gr.

Til að tilkynning um lok sjálfstæðrar starfsemi teljist fullnægjandi þarf hún að bera með sér að:

1. lok sjálfstæðrar starfsemi hafi verið tilkynnt launagreiðendaskrá ríkisskattstjóra og

2. virðisaukaskattskyldri starfsemi hefur verið hætt.

Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs metur að öðru leyti hvað er fullnægjandi trygging fyrir því að sjálfstætt starfandi hafi hætt starfsemi.

5. gr.

Sjálfstætt starfandi sem hefur haldið áfram persónubundnu starfi sínu við reksturinn eftir að hafa byrjað í launavinnu telst ekki atvinnulaus og í atvinnuleit, þó hann missi launavinnuna, nema hann uppfylli skilyrði 3. gr. eða sýnt þyki að reksturinn framfleyti aðeins öðrum aðila sem hefur starfað að fullu við reksturinn. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs metur hvort skilyrði þessi séu uppfyllt."

Í viðmiðunarreglum nr. 628/1994, sem settar eru samkvæmt 9. gr. reglugerðar nr. 304/1994, er nánar fjallað um lok reksturs og bótarétt "sjálfstætt starfandi". Í 1. gr. er meðal annars vísað til 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 304/1994, að því er snertir það hlutverk stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að meta, hvort "sjálfstætt starfandi" hafi hætt starfsemi, og settar viðmiðunarreglur í því sambandi. Í 2. gr. er fjallað um bótarétt manns, sem hefur haldið áfram persónubundnu starfi við rekstur, eftir að hafa byrjað launavinnu, og sækir um atvinnuleysisbætur, eftir að hafa misst launavinnuna. Er þar meðal annars vísað til þess hlutverks stjórnarinnar, að meta, hvort rekstur framfleyti aðeins öðrum aðila, sem hefur starfað við reksturinn, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Er þar miðað við að tekjur þess aðila séu að jafnaði minni en atvinnuleysisbætur.

VI.

Ég hef áður fjallað um hlutverk úthlutunarnefnda og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs samkvæmt VI. kafla laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, þar á meðal í álitum mínum frá 15. ágúst 1995 (mál nr. 960/1993, sbr. SUA 1995:49) og frá 1. september 1995 (mál nr. 1425/1995, sbr. SUA 1995:55). Var það niðurstaða mín, að úthlutunarnefndum og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs væru fengnar heimildir að lögum til að skera úr um rétt einstakra bótaþega til atvinnuleysisbóta og að við meðferð slíkra máli bæri að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt úrskurði úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi var umsókn A hafnað vegna þess að hann var í vinnu. Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs var vísað til þess, að hann væri eigandi tiltekins fyrirtækis og aðalhönnuður og forráðamaður þess. Frekari rökstuðningur var ekki fyrir afgreiðslu umsóknarinnar. Í skýringum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 5. nóvember 1997 kemur fram, að umsóknin hafi ekki verið talin uppfylla skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 304/1994 um lok sjálfstæðrar starfsemi. Úrlausn þess, hvort A ætti rétt til atvinnuleysisbóta virðist samkvæmt framansögðu á því byggð, að hann hafi ekki verið atvinnulaus og haft með höndum rekstur, sem ekki væri lokið. Því hafi hann ekki fullnægt skilyrðum laga um atvinnuleysistryggingar og reglugerðar um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi einstaklingur fái atvinnuleysisbætur.

Hugtakið "sjálfstætt starfandi" er, eins og áður greinir, skilgreint í reglugerð nr. 304/1994. Samkvæmt þeirri skilgreiningu er þar um að ræða einstakling, sem starfar við eigin atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi í því umfangi, að honum sé gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglubundnum hætti samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda, skil á tryggingagjaldi og virðisaukaskatti. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar verður "sjálfstætt starfandi" að vera hættur rekstri til að teljast vera atvinnulaus og hafa sent tilkynningu þar að lútandi til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra og tilkynna, að virðisaukaskattsskyldri starfsemi hafi verið hætt, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Að öðru leyti skal stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs meta, hvað teljist fullnægjandi trygging fyrir því, að "sjálfstætt starfandi" hafi hætt starfsemi, sbr. 2. mgr. 4. gr.

Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins er því haldið fram, að fyrirtækið sé enn í mótun og ekki farið að greiða laun. Í umsókn sinni um atvinnu til vinnumiðlunar Hveragerðis tekur A meðal annars fram, að hann vinni að uppbyggingu eigin fyrirtækis. Hann hafi ekki haft af því tekjur og fyrirtækinu verði ekki mögulegt að greiða laun fyrr en síðar, eftir árangri á markaði. Þá liggja fyrir upplýsingar um, að hann hafi áður notið styrks til að auka atvinnu og fyrirtækið verið stofnað í kjölfar þeirrar vinnu.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Í málinu liggja ekki fyrir tilskilin gögn um lok sjálfstæðrar starfsemi samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 304/1994 né upplýsingar um, að þeirra hafi verið óskað af hálfu úrskurðaraðila. Ég tel, að fyrirliggjandi upplýsingar og staðhæfingar umsækjanda í málinu hafi hins vegar gefið úrskurðaraðilum tilefni til að kanna og leggja mat á það, hvort um sjálfstæða starfsemi í skilningi reglugerðar nr. 304/1994 hafi verið að ræða. Tel ég þar skipta meginmáli upplýsingar um umfang starfseminnar með tilliti til skyldu til þess að standa með reglubundnum hætti skil á tryggingagjaldi og virðisaukaskatti vegna hennar, sbr. 1. tölul. 1. gr. reglugerðarinnar. Eins og máli þessu er háttað, verði því ekki gerð krafa um tilkynningu um lok starfsemi, nema tekin hafi verið afstaða til þess á grundvelli slíkra upplýsinga, hvort rekstur í framangreindum skilningi hafi verið hafinn. Með vísan til framangreinds bar stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að afla frekari gagna um rekstur fyrirtækisins, en stofnun fyrirtækisins virðist hafa ráðið úrlausn hennar í málinu.

Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bar að gæta ákvæða 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um form og efni úrskurða í kærumáli. Í úrskurði stjórnarinnar er málavöxtum lýst að nokkru. Þar er hins vegar hvorki gerð grein fyrir kröfum A, sbr. 1. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, né fyrir ágreiningsefninu að öðru leyti, sbr. 3. tölul. 31. gr. Um ákvörðun þá, sem kærð var, segir ekki annað en að úthlutunarnefnd fyrir sjálfstætt starfandi hafi hafnað umsókn, þar sem umsækjandi væri í vinnu. Í niðurlagi úrskurðarins staðfesti stjórnin úrskurð úthlutunarnefndar, án þess að skýra nánar, á hvaða atvikum og lagasjónarmiðum sú niðurstaða byggðist. Skorti því rökstuðning samkvæmt 22. gr., sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga.

VII.

Það er niðurstaða mín, að skort hafi á, að undirbúningur úrlausnar um umsókn A um atvinnuleysisbætur hafi verið nægilega rækilegur, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 25. september 1996 fullnægi ekki fyrirmælum stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum samkvæmt 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Það eru því tilmæli mín, að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta taki mál A til meðferðar á ný, sbr. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, ef ósk kemur um það frá honum, og sjái til þess, að um mál hans verði fjallað í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu."