Álit

I.

Hinn 25. febrúar 1997 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga frá 24. október og 8. nóvember 1996, sem stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs staðfesti á fundi sínum 16. desember 1996, að hann skyldi sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar.

II.

1.

Í kvörtuninni segir svo um málavexti:

"Málavextir eru í stuttu máli þeir, að ég hafði um nokkurt skeið gert út trillubát. Seint á árinu 1995 ákvað ég að hætta rekstri hans. Voru mér úrskurðaðar atvinnuleysisbætur 1. nóvember 1995. Ég ákvað að taka tilboði Þróunarsjóðs um kaup bátsins. Þegar nánar var litið á tilboð sjóðsins var ljóst að lánardrottnar myndu ekki fá nema lítinn hluta krafna sinna greiddan. Því var ákveðið að hefja útgerð á ný og freista þess að grynnka á skuldum. Báturinn var síðan seldur um haustið 1996. Eins og áður sagði ákvað ég að hefja rekstur að nýju og tilkynnti það skattyfirvöldum og vinnumiðlun Ísafjarðar 18. mars og lauk þá greiðslu atvinnuleysisbóta til mín. Ég sótti á ný um atvinnuleysisbætur haustið 1996. Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs virðist vera á því byggt, að ég hafi ekki tilkynnt stjórn sjóðsins um ákvörðun mína, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 304/1994."

Um málavexti vísar A í kvörtun sinni til bréfs, sem hann ritaði Atvinnuleysistryggingasjóði 5. nóvember 1996, svo og kæru sinnar til stjórnar sjóðsins 3. desember sama ár. Í kærunni segir meðal annars svo:

"[A] [...] lagði inn virðisaukaskattsnúmer sitt og sótti um atvinnu-leysisbætur sem sjálfstætt starfandi í ágúst s.l. þar sem fyrir lá að trillurekstur hans gengi ekki og við blasti að hann mundi neyðast til að selja bátinn og snúa sér að annarri lífsbjargarleið. Mál þróuðust þó á þann veg að sala trillunnar tafðist og neyddist [A] þá til að reyna að afla einhverra annarra tekna á hana svo fastur kostnaður rýrði ekki meira en orðið var eignina. Hann segist hafa skilið málið þannig að hann félli út af atvinnuleysisbótum sjálfkrafa eftir tilkynningu þar um til vinnumiðlunar og á skattstofu voru ekki taldir neinir meinbugir á að hefja aftur rekstur að fengnu virðisaukaskattsskírteini á ný. Þegar hann svo hættir þessum rekstri endanlega og sala trillunnar hafði gengið fyrir sig blasti sami vandi við. Ekkert starf að fá og ekkert hægt að gera annað en að sækja um atvinnuleysisbætur á ný. Þá kemur í ljós að hann fær þær ekki því honum hafði láðst að sækja um leyfi til Atvinnuleysistryggingasjóðs fyrir því að hefja rekstur á fyrrgreindum biðtíma."

Í niðurlagi kvörtunar sinnar færir A svofelld rök fyrir henni:

"Ég tel, að ekki hafi farið fram fullnægjandi rannsókn á máli mínu og að ekki hafi verið tekin afstaða til þess að ég hafði tilkynnt ákvörðun mína um að hefja rekstur á ný. Mér var ekki [bent] sérstaklega á eða veittar leiðbeiningar um að ég ætti að leita til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í öðru lagi vil ég benda á, að reglugerð nr. 304/1994 geymir ekki heimild til refsingar, né eru ákvæði í lögum nr. 93/1993, sem heimila refsingu fyrir þann verknað sem ég er sakaður um eða fyrir brot á reglugerðum settum samkvæmt lögunum. Loks er ákvörðun stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs ekki í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um form og efni úrskurða."

2.

Svo sem fram er komið, sótti A um atvinnuleysisbætur haustið 1996. Var umsókn hans tekin fyrir í úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga 24. október 1996. Komst nefndin þá að þeirri niðurstöðu, á grundvelli upplýsinga, sem hún hafði undir höndum, að A skyldi endurkrafinn um fjárhæð, sem næmi tvöföldum greiddum atvinnuleysisbótum, og hann skyldi að auki sviptur bótarétti í sex mánuði, sbr. 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Var þessi niðurstaða nefndarinnar kynnt Atvinnuleysistryggingasjóði með bréfi, dags. 28. október 1996. Þann sama dag ritaði lögfræðingur Atvinnuleysistryggingasjóðs A bréf, þar sem segir svo:

"Úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi hafa borist staðfestar upplýsingar um að þér hafið verið skráður á launagreiðendaskrá á 3. tímabili 1996, auk þess að þér hafið verið á skrá yfir aðila með virðisaukaskattsskylda starfsemi á umræddu tímabili.

Samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 304/1994, skal sjálfstætt starfandi einstaklingur sem verður atvinnulaus og nýtur bóta, sækja um það til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs ef hann hyggst hefja starfsemi að nýju innan 12 mánaða frá því að honum var úrskurðaður bótaréttur. Liggi ekki fyrir formlegt samþykki stjórnar eru viðurlög svipting bótaréttar og endurgreiðsla allt að tvöföldum greiddum atvinnuleysisbótum, sbr. 41. gr. laga nr. 93/1993.

Með vísan til ofangreinds er yður hér með gefinn frestur til 12. nóvember n.k. til að senda skýringar og athugasemdir yðar. Að þeim tíma loknum verður málið lagt fyrir úthlutunarnefnd til umfjöllunar og úrskurðar."

Athugasemdum sínum og skýringum kom A á framfæri við Atvinnuleysistryggingasjóð með fyrrgreindu bréfi, dags. 5. nóvember 1996. Tók úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga mál hans til umfjöllunar að nýju 8. sama mánaðar og staðfesti fyrri úrskurð sinn. Þann úrskurð kærði A til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 3. desember 1996. Gekk úrskurður í málinu þar 16. sama mánaðar og var A gerð grein fyrir honum með svohljóðandi bréfi stjórnarinnar til hans, dags. 20. desember 1996:

"Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs úrskurðaði á fundi sínum þann 16. desember s.l. að staðfesta úrskurð úthlutunarnefndar um 6 mánaða bið og endurgreiðslu atvinnuleysisbóta kr. 297.296, samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993.

Stjórnin ákvað að gefa yður kost á að greiða umrædda skuld með þeim hætti að þér stimplið yður bótalaust hjá vinnumiðlun Ísafjarðar þar til skuldin telst uppgreidd. Slíkt getið þér þó aðeins gert ef þér eruð án atvinnu. Hvað varðar úrskurð um niðurfellingu bótaréttar í 6 mánuði þá kemur sú ákvörðun til framkvæmda þegar þér byrjið að skrá yður atvinnulausan aftur."

III.

Hinn 11. mars 1997 ritaði ég stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórnin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins, þ. á m. gögn þau, sem úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga hafði undir höndum, þá er máli A var ráðið þar til lykta. Tilmæli þessi ítrekaði ég með bréfum 21. apríl, 26. júní og 21. ágúst 1997. Mér barst svarbréf stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 18. september 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo:

"[A] var úrskurðaður af úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi þann 1. nóvember 1995 með 74% bótarétt með vísan til þess að hann uppfyllti á þeim tíma skilyrði bótaréttar samkvæmt reglugerð um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi fái atvinnuleysisbætur nr. 304/1994.

Þegar úthlutunarnefndinni bárust upplýsingar frá embætti ríkisskattstjóra um að [A] hafi skráð sig á launagreiðendaskrá RSK á 3. tímabili 1996, auk þess að hann væri kominn á skrá yfir aðila með virðisaukaskattskylda starfsemi, var mál hans tekið fyrir með vísan til 7. gr. reglugerðar nr. 304/1994. Í ákvæði þessu kemur fram sú regla að sjálfstætt starfandi einstaklingur sem verður atvinnulaus og nýtur bóta, verði að sækja um það til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs ef hann hyggst hefja starfsemi að nýju innan 12 mánaða frá því að honum var úrskurðaður bótaréttur. Liggi ekki fyrir formlegt samþykki stjórnar eru viðurlög svipting bótaréttar og endurgreiðsla allt að tvöföldum greiddum atvinnuleysisbótum, samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar, sbr. 41. gr. laga nr. 93/1993.

Skiptir í þessu sambandi ekki máli hvort að viðkomandi einstaklingur hafi tekjur af starfseminni.

Þessa reglu verður að skoða í tengslum við 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 304/1994, en þar kemur fram sú grundvallarregla að árstíðabundin stöðvun starfsemi eða tímabundin hlé, vegna verkefnaskorts eða af öðrum ástæðum, veiti sjálfstætt starfandi ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Eins og heiti þessa ákvæðis í reglugerðinni ber með sér: "Lok sjálfstæðrar starfsemi", er þetta eitt þeirra sex skilyrða sem umsækjandi verður að uppfylla þegar hann sækir um bætur. Felst í ákvæði þessu skilgreining á atvinnuleysi sjálfstætt starfandi, eins og ráðherra ákvað hana með heimild í 2. mgr. 1. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993.

Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs er hins vegar heimilað í 7. gr. reglugerðarinnar að víkja til hliðar því skilyrði 2. mgr. 3. gr., að réttur til atvinnuleysisbóta sé ekki fyrir hendi þegar um tímabundið hlé eða verkefnaskort er að ræða. Segir í ákvæði þessu að bótaþegi geti sótt um það til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs að hefja sjálfstæða starfsemi að nýju áður en 12 mánuðir eru liðnir án þess að sæta viðurlögum samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar. Skilyrði er að forsendur hafi skapast fyrir því að hefja rekstur á nýjan leik í a.m.k. 60 virka daga. Er það stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs að meta hvort þessar forsendur séu fyrir hendi.

[...]

Í 8. gr. umræddrar reglugerðar segir, að verði sjálfstætt starfandi uppvís að því að hafa sótt um atvinnuleysisbætur í tímabundnu hléi vegna verkefnaskorts eða af öðrum ástæðum eða að hafa haldið áfram sjálfstæðri starfsemi án tilskilinnar skattalegrar skráningar og skal Atvinnuleysis-tryggingasjóður eða sá sem stjórnin hefur falið að annast greiðslu atvinnuleysisbóta til sjálfstætt starfandi, endurkrefja hlutaðeigandi um ofgreiddar bætur í samræmi við 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993. Jafnframt skal hlutaðeigandi sviptur bótarétti í hámarkstíma skv. 41. gr. laganna. Í 2. mgr. 8. gr. er að finna sambærilega reglu en þar er horft sérstaklega til þess að umsækjandi hafi tilheyrt starfsgrein sem í eðli sínu er árstíðarbundin. Er byggt á því að hefji hann starfsemi að nýju innan 12 mánaða frá því að hann sótti um atvinnuleysisbætur, skuli líta svo á að um tímabundið hlé hafi verið að ræða, sem ekki veitti rétt til atvinnuleysisbóta. Hafi stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ekki veitt samþykki sitt fyrir að rekstur sé hafinn á nýjan leik sbr. 7. gr. skal endurkrefja hlutaðeigandi um greiddar atvinnuleysisbætur í samræmi við 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Stjórn sjóðsins lítur svo á að sæki viðkomandi ekki um leyfi samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar áður en hann hefur starfsemi að nýju hafi hann í raun sýnt fram á að ákvörðun hans um að sækja um atvinnuleysisbætur hafi farið í bága við 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Hafi hann í raun aflað sér bóta til að bæta sér upp tekjumissi vegna tímabundins hlés fram að þeim tíma sem hann hefur að nýju starfsemi. Falli sú háttsemi ásamt vanrækslu hans á því að sækja um leyfi til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs samkvæmt framansögðu undir ákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 93/1993. Samkvæmt því telst bótaþegi brotlegur reyni hann að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína.

Fellst stjórn sjóðsins samkvæmt framansögðu ekki á þá fullyrðingu í kvörtun [A] að ákvörðun Atvinnuleysistryggingasjóðs um endurkröfu skorti lagastoð.

[...]

Hvað varðar kvörtun [A] er lýtur að því að form og efni ákvörðunar stjórnar frá 16. desember 1996 hafi ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög, er tekið fram að ákvörðunin fól fyrst og fremst í sér tilboð til hans um það hvernig hann gæti hagað endurgreiðslunni. Það má hins vegar fallast á að stjórn sjóðsins hefði jafnframt átt að útbúa sérstakan úrskurð í samræmi við 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993."

Með bréfi, dags. 19. september 1997, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við framangreint bréf stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og bárust mér þær 30. sama mánaðar.

IV.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 19. febrúar 1998, sagði svo:

"1.

Á grundvelli niðurlagsákvæðis 1. mgr. 29. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingasjóð, skaut A úrskurði úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga frá 8. nóvember 1996 til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 3. desember 1996. Kvað stjórnin upp úrskurð sinn í málinu 16. sama mánaðar. Við samningu hans bar að fylgja ákvæðum 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda um að ræða úrskurð í tilefni af stjórnsýslukæru. Reyndin varð hins vegar sú, svo sem skýrlega kemur fram í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs til mín, dags. 14. september 1997, að ákvæðis þessa var í engu gætt, þá er stjórnin leiddi málið til lykta.

2.

Kvörtun A lýtur aðallega að því, svo sem fram er komið, að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi að ófyrirsynju gert honum að sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Ákvæði þetta, sem tekið var inn í lög um atvinnuleysistryggingar með c-lið 16. gr. laga nr. 54/1993, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 96/1990, með síðari breytingum, féll úr gildi við gildistöku laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, 1. júlí 1997. Það hljóðaði svo:

"Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína missir rétt til bóta.

Fyrsta brot varðar missi bóta í 2-6 mánuði, en ítrekað brot í 1-2 ár. Úthlutunarnefnd úrskurðar um missi bótaréttar af þessum sökum en úrskurðum hennar má skjóta til stjórnar sjóðsins sem úrskurðar endanlega um málið. Úthlutunarnefnd skal tilkynna sjóðstjórn um missi bótaréttar samkvæmt þessari grein.

Nú hefur bótaþegi aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi, sbr. 1. mgr., og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 2. mgr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað."

Í áliti mínu frá 10. október 1996 í máli nr. 1702/1996 (SUA 1996:76) kom ákvæði þetta til athugunar. Þar segir meðal annars svo:

"[...] 41. gr. laga nr. 93/1993 hefur ekki að geyma ákvæði um hlutlæga skyldu til endurgreiðslu oftekins fjár. 41. gr. laganna hefur einvörðungu að geyma ákvæði um refsikennd viðurlög, sem bundin eru huglægum refsiskilyrðum.

Samkvæmt 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er óheimilt að refsa manni, nema hann hafi gerst sekur um háttsemi, sem refsing er lögð við í lögum eða öldungis má jafna til hennar. Hið sama gildir að meginstefnu til um refsikennd viðurlög. Af þessum sökum verða bótaþegar ekki beittir öðrum refsikenndum viðurlögum en fram koma í 41. gr. laga nr. 93/1993, nema skýr heimild sé til þess í öðrum lögum og þá aðeins að uppfylltum refsiskilyrðum.

[...]

[...] Í 1. mgr. 41. gr. [...] er gert ráð fyrir því, að hlutaðeigandi hafi vísvitandi gefið rangar eða villandi upplýsingar og með því reynt að afla sér bóta. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins og forsögu þess er ljóst, að ásetnings er krafist sem saknæmisskilyrðis. Af ákvæðinu verður á hinn bóginn gagnályktað, að brot framið af gáleysi sé refsilaust. Það ræður því úrslitum [...] hvort hinar röngu upplýsingar voru veittar af ásetningi í því skyni að afla hins óréttmæta ávinnings."

Þessu til viðbótar er vert að taka hér fram, að í upphaflegu frumvarpi til laga um atvinnuleysistryggingar, sem lagt var fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996, var kveðið á um missi bótaréttar og endurkröfu í 15. gr. og 2. mgr. 26. gr. Ákvæði þessi hljóðuðu svo:

"15. gr.

Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum um hagi sína missir rétt til bóta.

Fyrsta brot varðar missi bóta í 2-6 mánuði en ítrekað brot í 1-2 ár.

26. gr.

[...]

Nú hefur maður aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 15. gr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað." (Alþt. 1996, A-deild bls. 1460 og 1462.)

Meiri hluti félagsmálanefndar lagði fram tillögu um breytingu á þessum ákvæðum frumvarpsins, sem fól það annars vegar í sér, að orðið "vísvitandi" í 1. mgr. 15. gr. félli brott, og hins vegar, að í stað orðanna "sviksamlegu athæfi" í 2. mgr. 26. gr. kæmi: "því að gefa rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum um hagi sína". (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3300.) Er svofelld grein gerð fyrir þessari tillögu í nefndaráliti meirihlutans:

"Lagt er til að það skilyrði 15. gr. að einungis vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar varði missi bótaréttar falli brott. Telja verður nægjanlegt að rangar eða villandi upplýsingar séu gefnar enda getur reynst erfitt að sanna ásetning manna í þessum efnum. Með hliðsjón af þessari breytingu er einnig lögð til breyting á 26. gr. og er þar vísað til ákvæðis 15. gr." (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3298.)

Frumvarp til laga um atvinnuleysistryggingar var samþykkt sem lög frá Alþingi 13. mars 1997 (lög nr. 12/1997). Var framangreind tillaga ein þeirra breytingartillagna við upphaflegt frumvarp, sem voru samþykktar.

3.

Á grundvelli 2. mgr. 1. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, gaf félagsmálaráðherra 25. maí 1994 út reglugerð nr. 304/1994, um skilyrði þess að sjálfstætt starfandi einstaklingar fái atvinnuleysisbætur. Auk ákvæða um skilyrði bótaréttar og ákvörðun bótafjárhæðar er í reglugerðinni að finna svohljóðandi ákvæði, sem ber yfirskriftina "viðurlög":

"8. gr.

Nú verður sjálfstætt starfandi uppvís að því að hafa sótt um atvinnuleysisbætur í tímabundnu hléi vegna verkefnaskorts eða af öðrum ástæðum eða að hafa haldið áfram sjálfstæðri starfsemi án tilskilinnar skattalegrar skráningar og skal stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs eða sá sem stjórnin hefur falið að annast greiðslu atvinnuleysisbóta til sjálfstætt starfandi, endurkrefja hlutaðeigandi um ofgreiddar bætur í samræmi við ákvæði 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993. Jafnframt skal hlutaðeigandi sviptur bótarétti í hámarkstíma skv. 41. gr. laganna. Nú hefur sjálfstætt starfandi í starfsgrein sem í eðli sínu er árstíðabundin störf í greininni að nýju innan 12 mánaða frá því að hann sótti um atvinnuleysisbætur og skal þá litið svo á að um tímabundið hlé hafi verið að ræða, sem ekki veiti rétt til atvinnuleysisbóta. Ef stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur ekki veitt samþykki sitt fyrir að rekstur sé hafinn á nýjan leik sbr. 7. gr. skal stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs eða sá sem stjórnin hefur falið að annast greiðslu atvinnuleysisbóta til sjálfstætt starfandi, endurkrefja hlutaðeigandi um greiddar atvinnuleysisbætur í samræmi við ákvæði 41. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Jafnframt skal svipta hlutaðeigandi bótarétti í hámarkstíma skv. 41. gr. laganna. Sama gildir ef í ljós kemur að hlutaðeigandi hefur haldið áfram sjálfstæðri starfsemi án tilskilinnar skattalegrar skráningar."

Svo sem rakið er nánar hér að framan, er í 41. gr. laga nr. 93/1993 mælt fyrir um heimild til beitingar refsikenndra viðurlaga, sem bundin eru huglægum refsiskilyrðum. Er ásetnings krafist sem saknæmisskilyrðis. Aðeins að þessum skilyrðum fullnægðum er heimilt að grípa til þeirra viðurlaga, sem tilgreind eru í ákvæðinu. Í tilviki af því tagi, sem hér um ræðir, leiðir hið tilvitnaða ákvæði reglugerðar nr. 304/1994 hins vegar til þess, að svipting bótaréttar og endurkrafa ræðst af því einu, hvort stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi fyrir sitt leyti samþykkt, að bótaþegi hæfi atvinnurekstur að nýju innan 12 mánaða frá því að hann upphaflega sótti um atvinnuleysisbætur. Eru skilyrði fyrir beitingu viðurlaga samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993 þannig færð í hlutlægan búning, en huglægum skilyrðum vikið til hliðar. Hið sama á við um önnur tilvik, sem lýst er í reglugerðarákvæðinu.

Almennt verður við það að miða, þegar höfð er í huga sú meginregla, að stjórnsýslan sé lögbundin, að ákvæði í reglugerðum og öðrum almennum fyrirmælum stjórnvalda, sem eru íþyngjandi fyrir borgarana eða takmarka rétt þeirra, eigi sér skýra stoð í lögum. Með þessa grundvallarreglu í huga verður við samningu laga að kveða skýrlega á um þær heimildir, sem ætlunin er að veita stjórnvöldum. Í því sambandi nægir ekki almenn heimild í lögum til þess að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga. Þarf því að koma skýrt fram í lögum, ef heimild á að vera til þess að mæla fyrir um viðurlög í reglugerð. Slíka heimild er ekki að finna í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, né öðrum ákvæðum laganna.

Þegar framangreint er virt, er það álit mitt, að viðurlögum þeim, sem kveðið er á um í 41. gr. laga nr. 93/1993, verði því aðeins beitt gagnvart sjálfstætt starfandi einstaklingum, sem notið hafa atvinnuleysisbóta á grundvelli laganna, að skilyrði ákvæðisins um huglæga afstöðu bótaþega, svo sem því hefur hér verið lýst, sé fullnægt. Er staða sjálfstætt starfandi einstaklinga og annarra bótaþega því sú sama að þessu leyti.

Ég tel því samkvæmt framansögðu, að ákvæði 8. gr. reglugerðar nr. 304/1994 eigi sér ekki viðhlítandi stoð í lögum. Verður viðurlögum á grundvelli ákvæðisins þannig ekki komið fram gagnvart þeim, sem reglugerðin tekur til.

4.

Úrlausnir úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um að A skuli sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, eru grundvallaðar á því, svo sem fram er komið, að hann hafi hafið atvinnurekstur innan 12 mánaða frá upphaflegri umsókn hans um atvinnuleysisbætur og án þess að afla áður samþykkis stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs fyrir þeirri ráðstöfun. Samkvæmt þessu og með vísan til þess, sem rakið er hér að framan, er það álit mitt, að leyst hafi verið úr málinu á röngum lagagrunni. Eru það því tilmæli mín til nefndra stjórnvalda, að þau taki málið fyrir að nýju, komi fram ósk um það frá A, og taki við afgreiðslu þess tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Þá legg ég sérstaka áherslu á það, að úthlutunarnefnd ber skylda til að að vanda alla rannsókn og undirbúning málsins. Þegar málið hefur verið nægilega rannsakað, ber nefndinni síðan að skera úr því með ótvíræðum hætti, hvort lagaskilyrði séu til þess að beita hinum refsikenndu viðurlögum. Má um þetta vísa til álits míns frá 10. október 1996 í málinu nr. 1702/1996 (SUA 1996:76)."

V.

Með bréfi, dags. 5. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Þann 4. júlí s.á. ítrekaði ég þá beiðni.

Í svari Vinnumálastofnunar frá 9. júlí 2000 segir m.a.:

„[...]

Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ákvað þann 20. maí 1998 að fella úr gildi úrskurð þann sem [A] kvartaði yfir til umboðsmanns Alþingis um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. [A] var tilkynnt um ákvörðun þessa sama dag. Jafnframt var ákveðið að greiða honum atvinnuleysisbætur í samræmi við skráningu hans hjá vinnumiðlun veturinn 1996/1997.“