Álit

I.

Hinn 5. september 1996 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu samgönguráðuneytisins, dags. 30. júlí 1996, á stjórnsýslukæru hans frá 29. janúar 1996 varðandi ákvæði um hámarksaldur í starfsreglum Flugmálastjórnar um nám í flugumferðarstjórn.

II.

Með bréfi, dagsettu 29. janúar 1996, kærði A til samgönguráðuneytisins þá ákvörðun Flugmálastjórnar að synja umsókn hans um að hefja nám í flugumferðarstjórn. Í bréfinu segir meðal annars:

„Ég sótti um starf flugumferðarstjóra samkvæmt auglýsingu en hef nú fengið synjun á umsókn minni án þess að vera boðið í stöðupróf. Ég uppfyllti mjög vel öll skilyrði til umsóknar utan eitt; ég er eldri en 30 ára gamall (fæddur 1963). Formaður valnefndar hefur upplýst mig um að öllum umsóknum fólks fæddu fyrir 1966 hafi verið hafnað, en fólki fæddu 1966 eða síðar boðið að koma í stöðupróf. Mun þetta vera vinnuregla Flugmálastjórnar.

Þessa vinnureglu neyðist ég til að kæra til yðar sem æðsta stjórnvalds Flugmálastjórnar. Þessi „vinnuregla“ getur ekki talist vera annað en skýrt brot á jafnræðisreglu gildandi stjórnsýslulaga, þar sem engin heimild er fyrir henni, hvorki í reglugerð né lögum um útgáfu skírteina til flugumferðarstjóra. Reglugerðarákvæði myndi ekki einu sinni duga þar sem skýrlega yrði að vera lagastoð fyrir slíkri reglu.

Ég verð því að krefjast þess að fá að þreyta stöðupróf í starfið og að ráðuneytið fái hlutlausan aðila til að meta árangur þeirra prófa svo að niðurstaða þeirra verði óvilhöll í minn garð.

Vinsamlegast athugið að málið þarfnast flýtimeðferðar þar sem prófin fara fram þann 3. og 4. febrúar. [...]“

Með bréfum, dagsettum 22. febrúar og 25. mars 1996, ítrekaði A fyrra erindi sitt. Með bréfi, dags. 18. apríl 1996, leitaði A til umboðsmanns Alþingis vegna tafa á afgreiðslu málsins. Umboðsmaður Alþingis sendi samgönguráðherra bréf 23. apríl 1996, sem umboðsmaður ítrekaði með bréfum, dags. 12. júní og 16. júlí 1996. Óskaði umboðsmaður þar eftir því, með vísan til 7. gr. þágildandi laga um umboðsmann Alþingis, laga nr. 13/1987, að ráðuneytið upplýsti, hvað liði afgreiðslu á framangreindu erindi A.

Samgönguráðuneytið svaraði kæru A með bréfi, dagsettu 30. júlí 1996. Kom þar fram, að ráðuneytið hefði sent Flugmálastjórn kæruna til umsagnar. Síðan segir meðal annars í svari ráðuneytisins:

„Í reglugerð um skírteini gefin út af Flugmálastjórn nr. 344/1990, sbr. breytingu nr. 137/1996, er kveðið á um skilyrði þess að fá útgefið skírteini flugumferðarstjóra, en þau lúta að aldri, þekkingu og menntun, reynslu, heilbrigði, reglusemi og ríkisfangi. Umsækjandi um skírteini flugumferðarstjóra skal meðal annars hafa lokið viðurkenndu þjálfunarnámi og starfað í a.m.k. 3 mánuði við stjórn flugumferðar undir eftirliti fullgilds flugumferðarstjóra.

Um nokkur ár hefur Flugmálastjórn annast starfsþjálfun nema í flugumferðarstjórn, en áður voru nemar sendir til útlanda í starfsþjálfun. Settar hafa verið starfsreglur um nám í flugumferðarstjórn þar sem miðað er við að nemendur hljóti þá starfsþjálfun sem gerður er áskilnaður um til að fá útgefið skírteini flugumferðarstjóra í reglugerð um skírteini gefin út af Flugmálastjórn nr. 344/1990 með síðari breytingum. Í starfsreglunum er miðað við að skilyrði fyrir námi í flugumferðarstjórn sé að umsækjandi hafi lokið stúdentsprófi, tali skýrt mál, riti greinilega hönd, hafi gott vald á íslenskri og enskri tungu, fullnægi tilskildum heilbrigðiskröfum, sé ekki yngri en 20 ára, ekki eldri en 30 ára og leggi fram sakavottorð, er fullnægi skilyrðum loftferðalaga og reglugerða. Skipuð er 5 manna valnefnd samkvæmt reglum Flugmálastjórnar um nám í flugumferðarstjórn og velur hún úr hópi umsækjenda nema til náms í flugumferðarstjórn. Hún gengur úr skugga um hvort umsækjendur uppfylli skilyrði til náms í flugumferðarstjórn og lætur prófa kunnáttu umsækjenda í ensku, íslensku, stærðfræði og eðlisfræði. Að þeim prófum loknum skal velja allt að þrefalt fleiri en ráða skal og skulu þeir þreyta fjarskipta- og einbeitingarpróf (Taxi-test). Jafnframt skulu umsækjendur taka viðtals- og sálfræðipróf.

Þegar nám í flugumferðarstjórn var auglýst á árinu 1995 bárust tæplega 190 umsóknir. Um 30 umsækjendur uppfylltu ekki skilyrði reglugerðar nr. 344/1990 og reglna Flugmálastjórnar um stúdentspróf, aldur og sakavottorð, þar af voru um 10 umsækjendur sem uppfylltu ekki skilyrði um hámarksaldur. Um 100 umsækjendur luku stöðuprófi í ensku, íslensku, stærðfræði og eðlisfræði. Í framhaldi af niðurstöðum stöðuprófa fóru 44 umsækjendur í viðtal hjá sálfræðingi og gengust undir svokallað skipulagspróf (fjarskipta- og einbeitingarpróf) og stóðust um 20 umsækjendur prófið og fóru í viðtöl valnefndar og valdi hún síðan 11 umsækjendur til að fara í starfsþjálfun í flugumferðarstjórn.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér er ákvæðið um hámarksaldur í starfsreglum um flugumferðarstjórn í samræmi við sambærilegar reglur nágrannaríkjanna, í Danmörku eru þessi aldursmörk 18–25 ára, í Noregi 20–26 ára og í Bretlandi 18–26 ára. Ástæður þessarar reglu eru fyrst og fremst þær að starfsævi flugumferðarstjóra er stutt og er þeim gert að hætta starfi við 60 ára aldur, en víða erlendis er miðað við 55 ár og er þróunin sú að lækka eftirlaunaaldur enn frekar. Í ljósi þess hve starfsævi flugumferðarstjóra er stutt og að um kostnaðarsamt nám er að ræða, sem er að fullu kostað af Flugmálastjórn telur ráðuneytið að skilyrði um hámarksaldur nema í flugumferðarstjórn sé eðlilegt og byggi á málefnalegum rökum. Ráðuneytið getur því ekki fallist á það með yður að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin, enda verður ekki annað séð en að valnefnd hafi afgreitt umsóknir þeirra sem ekki uppfylltu skilyrði um hámarksaldur með sama hætti.“

Með bréfi, dags. 5. september 1996, leitaði A til umboðsmanns Alþingis á nýjan leik vegna framangreindrar afgreiðslu ráðuneytisins á kæru hans. Taldi A vinnureglu Flugmálastjórnar varðandi aldurshámark skorta lagaheimild, auk þess sem um brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga væri að ræða.

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði samgönguráðherra bréf 17. september 1996 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. þágildandi laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti umboðsmanni í té þau gögn, er málið snertu, þar á meðal framangreindar starfsreglur Flugmálastjórnar. Umboðsmaður óskaði þess sérstaklega, að ráðuneytið gerði grein fyrir lagagrundvelli starfsreglnanna. Bréf þetta ítrekaði umboðsmaður 20. nóvember 1996 og 9. janúar, 20. febrúar, 21. apríl og 26. júní 1997.

Svar ráðuneytisins, ásamt gögnum málsins, barst umboðsmanni með bréfi, dags. 30. júlí 1997. Þar segir meðal annars:

„1. Störf flugumferðarstjóra eru opinber og heyra undir Flugmálastjórn og eru réttindi og skyldur háð ákvæðum í loftferðalögum nr. 34/1964 og reglum og reglugerðum á því sviði. Fellur starfið undir 80. gr. laganna, þar sem svo er um mælt að flugmálaráðherra sé rétt að kveða á, hverjum kostum þeir skuli búnir sem starfi á flugvelli eða í öðru flugvirki eða hafi á hendi annað starf utan loftfars er mikilvert sé um öryggi loftferða og setji hann reglur um starfsskírteini fyrir slíkum störfum, sbr. reglugerð nr. 344/1990.

2. Störf flugmálastjóra byggja á l. nr. 119/1950 um stjórn flugmála, en í 2. gr. þeirra laga eins og hún var í janúar 1996 þegar A var hafnað af valnefnd, segir m.a. um flugmálastjóra: „Hann skal annast rekstur og viðhald flugvalla ríkisins og öll önnur störf, er flugið varðar, svo sem nýbyggingu flugvalla, loftferðaeftirlit og öryggisþjónustu, undir stjórn flugráðs.“

Með l. nr. 83/1997 var 2. gr. l. nr. 119/1950 breytt og er niðurlag greinarinnar nú sem hér segir: „Hlutverk Flugmálastjórnar er að fara með framkvæmdarvald samkvæmt lögum um loftferðir og öðrum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum á sviði flugmála.“

Ráðuneytið telur að ofangreind ákvæði séu fullnægjandi lagagrunnur fyrir reglum um nám í flugumferðarstjórn.

3. A víkur að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og telur reglur Flugmálastjórnar um aldursmörk nema í flugumferðastjórn brot á þeirri reglu. Ráðuneytið getur ekki fallist á þetta sjónarmið. Aldursmörkin gilda um alla án undantekningar. Í lögum og íslenskum rétti er fjöldi ákvæða um aldursmörk og algjörlega fráleitt að telja þessi ákvæði brot á jafnræðisreglu. Þegnarnir öðlast kosningarétt við 18 ára aldur og enginn hefur haldið því fram að með því sé brotin jafnræðisregla á öllum 17 ára og yngri. Í ritinu Lögbókin þín eftir Björn Þ. Guðmundsson er á blaðsíðum 565 til og með 571 yfirlit yfir réttaráhrif aldurs og því fer víðsfjarri að með þeim ákvæðum sé verið að brjóta jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

4. Allt tal A um að aldursmörkin séu „á skjön við hefðbundinn vinnurétt“ er órökstutt með öllu, enda er fjöldi ákvæða í löggjöf er varða atvinnu og aldur og sennilega eru í samningum launþega og vinnuveitenda mun afdrifaríkari ákvæði er varða aldur.

5. Ráðuneytið telur að aldursmörk í reglum Flugmálastjórnar hafi fulla lagastoð, séu skynsamlegar og í samræmi við reglur þeirra landa, sem við berum okkur saman við. Námi í flugumferðarstjórn má líkja við kostnaðarsama starfsþjálfun, sem er nemandanum að kostnaðarlausu. Að námi loknu vinnur flugumferðastjórinn aðeins hjá Flugmálastjórn og starfstíminn er stuttur.

Allt ber þetta að sama brunni. Aldursmörkin eru lögleg og skynsamleg.“

Með bréfi ráðuneytisins fylgdi meðal annars minnisblað forstöðumanns rekstrardeildar flugumferðarþjónustu Flugmálastjórnar til flugmálastjóra, dags. 1. febrúar 1996, sem samið var í tilefni af framangreindri stjórnsýslukæru A til samgönguráðuneytisins. Eru þar rakin þau aldurstakmörk, sem gilda um inngöngu í nám í flugumferðarstjórn í nokkrum löndum. Síðan segir meðal annars:

„1. Stutt starfsævi og ströng heilbrigðisskilyrði.

Eftirlaunaaldur flugumferðarstjóra á Íslandi er 60 ár en víða erlendis 55 ár og almenn þróun er í þá átt að lækka eftirlaunaaldur í þessu starfi.

Ef ekki væru aldursmörk þá er ljóst að starfsævin gæti orðið stutt og nýtni ríkisins af starfskraftinum hlutfallslega lág miðað við kostnað, auk þess sem reynslan sýnir að nokkuð algengt er að menn missi starfsréttindi sín af heilbrigðisástæðum áður en eftirlauna aldri er náð.

2. Náms- og þjálfunarkostnaður.

Þjálfunarkostnaður á hvern flugumferðarstjóra skiptir milljónum króna og er að fullu greiddur af vinnuveitanda, þannig að eðlilegt er að settar séu kröfur um aldur þegar starfsmenn eru ráðnir, þó ekki sé nema vegna eftirlaunaréttinda. Rétt er að það komi einnig fram hér, að aðeins kostnaðurinn vegna prófa og vals í nám flugumferðarstjóra nemur hundruðum þúsunda.

3. Verið er að velja starfsmenn fyrir flugmálastjórn.

Hvað varðar þá fullyrðingu að verið sé að brjóta einhverjar jafnræðisreglur þá er það skoðun flugumferðarþjónustu að svo sé ekki.

Eingöngu er verið að velja starfsfólk fyrir [Flugmálastjórn] sem þjálfað verður í skóla [Flugmálastjórnar] og ljóst er að ekki er um almennt nám að ræða, heldur starfsþjálfun.

Að okkar mati horfði öðruvísi við ef um t.d. almennt háskólanám væri að ræða, þar sem menn væru að afla sér menntunar sem gæti nýst á almennum markaði.[...]“

Jafnframt fylgdu með bréfi ráðuneytisins reglur Flugmálastjórnar um nám í flugumferðarstjórn. Grein 1.1. í þessum reglum er svohljóðandi:

„Inntökuskilyrði til náms í flugumferðarstjórn eru, að umsækjandi hafi lokið stúdentsprófi, tali skýrt mál, riti greinilega hönd, hafi gott vald á íslenskri og enskri tungu, fullnægi tilskildum heilbrigðiskröfum, sé ekki yngri en 20 ára, ekki eldri en 30 ára og leggi fram sakavottorð, er fullnægi skilyrðum loftferðalaga og reglugerða.“

Með bréfi, dags. 12. október 1997, bárust umboðsmanni athugasemdir A við svör samgönguráðuneytisins. Segir þar um framangreint minnisblað til Flugmálastjóra:

„Í minnisblaðinu segir að aldursreglan sé nokkurra áratuga gömul og til samræmis við það sem almennt er gert í hinum vestræna heimi. Þetta mun rétt með þeim meginmun þó að megnið af hinum vestræna heimi hefur lagaheimild til takmarkananna. [...]

[A, forstöðumaður rekstrardeildar] segir einnig: „Ef ekki væru aldurstakmörk þá er ljóst að starfsævin gæti orðið stutt og nýtni ríkisins af starfskraftinum hlutfallslega lág miðað við kostnað.“ Hér er komið að grundvallarspurningu um heimildir stofnana til þess að mismuna mönnum eftir aldri. Vissulega væri þjóðhagslega hagkvæmt að neita mönnum um að hefja læknisnám eftir 23 ára aldur eða ráða ráðuneytisstjóra eingöngu undir þrítugu. Umboðsmaður Alþingis ætti kannski ekki að vera mikið eldri en 35 þegar hann hefur störf. Ég er ekki að vefengja sannleikann í orðum [A] einungis að benda á að hann er lagalega á hálum ís. [...]“

Þá bendir A á að Flugmálastjórn hafi enga tryggingu fyrir því að menn starfi hjá henni fram að eftirlaunaaldri.

Umboðsmaður skrifaði samgönguráðherra á ný bréf 8. janúar 1998, sem hann ítrekaði með bréfum, dags. 27. febrúar og 8. apríl 1998. Þar óskaði umboðsmaður Alþingis þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti honum í té upplýsingar um eftirfarandi atriði:

„1) Hvort það, að umsækjandi er valinn til inntöku í flugumferðarstjórnarnám, jafngildi ráðningu í starf flugumferðarstjóra, og ef svo er, á hvaða tímamarki nemendur byrji að þiggja laun.

2) Hversu oft námskeið í flugumferðarstjórn séu haldin og með hvaða hætti þau séu auglýst.

3) Nánari skýringa á því viðhorfi, sem kemur fram í bréfi yðar frá 30. júlí 1997, að ákvæði laga nr. 119/1950, um stjórn flugmála, sbr. lög nr. 83/1997, veiti fullnægjandi lagaheimild fyrir reglum um nám í flugumferðarstjórn, þar með töldum þeim þrengdu aldursskilyrðum, sem um getur í reglunum.“

Svarbréf ráðuneytisins barst umboðsmanni Alþingis 13. maí 1998. Þar segir meðal annars:

„Ráðuneytið leitaði umsagnar Flugmálastjórnar um fyrstu tvær spurningarnar og er umsögn hennar meðfylgjandi.

Í svari Flugmálastjórnar kemur fram að það jafngildi ekki ráðningu í starf flugumferðarstjóra að vera valinn til að sitja grunnnámskeið í flugumferðarstjórn. Þegar lokið er grunnnámskeiði er þátttakendum gert að taka próf og aðeins þeir sem ljúka umræddu prófi með fullnægjandi hætti eru ráðnir í réttindanám í flugumferðarstjórn og byrja að þiggja laun frá þeim degi.

Námskeið eru aðeins haldin eftir þörfum þegar Flugmálastjórn telur vanta fleiri flugumferðarstjóra til starfa. Þau eru auglýst í Lögbirtingablaðinu og helstu dagblöðum landsins.

Vegna lokaspurningar yðar um viðhorf ráðuneytisins í bréfi til yðar dags. 30. júlí 1997 vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram.

Ráðuneytið telur ákvæði laga um stjórn flugmála nr. 119/1950 með síðari breytingum ekki fela í sér lagaheimild fyrir reglum um nám í flugumferðarstjórn svo sem áður var haldið fram. Þau lög sem hér koma til álita eru hins vegar lög um loftferðir nr. 34/1964. Þar er ekki að finna beina lagaheimild til stuðnings þeirri framkvæmd Flugmálastjórnar að binda inntöku í nám í flugumferðarstjórn ákveðnu aldurshámarki.

Hins vegar er í 80. gr. laga um loftferðir nr. 34/1964 með síðari breytingum, gefin mjög rík heimild fyrir ráðherra að setja nánari reglur um framkvæmd þeirra laga.

Ákvæðið er svohljóðandi:

„Flugmálaráðherra er rétt að kveða á, hverjum kostum þeir skulu búnir vera, sem starfa á flugvelli, í öðru flugvirki eða hafa á hendi annað það starf utan loftfars, sem mikilsvert er um öryggi loftferða. Ráðherra setur reglur um starfsskírteini fyrir slíkum starfa.“

Rétt er að skoða þetta ákvæði með hliðsjón af ákvæði 36. gr. laga um loftferðir en þar er kveðið á um að flugmálaráðherra ákveði hverjum skilyrðum flugverjar, er í loftfari starfa, skuli fullnægja um ríkisfang, aldur, líkamlegt og andlegt hæfi, reglusemi, menntun og þjálfun. Ráðherra hefur sett slíkar reglur í reglugerð um skírteini gefin út af Flugmálastjórn nr. 344/1990. Í reglugerðinni er að finna skilyrði þess að fá útgefið skírteini flugumferðarstjóra. Í grein 4.3.1. segir m.a.:

„Umsækjandi um skírteini flugumferðarstjóra skal fullnægja tilteknum skilyrðum um aldur, þekkingu og menntun, reynslu, færni, heilbrigði, reglusemi og ríkisfang [¼] Flugmálastjórn er þó rétt að setja nánari reglur um töku prófa fyrir útgáfu skírteinis og áritana [...]“

Á grundvelli þessarar heimildar hefur flugmálastjóri sett starfsreglur þær sem hafðar eru til hliðsjónar við val á umsækjendum í nám í flugumferðarstjórn. Flugmálastjórn stendur straum af kostnaði við nám í flugumferðarstjórn og annast starfsþjálfun nema. Námið er mjög dýrt fyrir stofnunina og úr hópi nemenda veljast þeir sem starfa fyrir Flugmálastjórn til langframa. Vegna hins mikla kostnaðar sem Flugmálastjórn ber vegna námsins eru engin tök á að hafa námið opið öllum sem um það sækja. Þegar nemendur í skólann eru valdir þarf vissulega að gæta að almennum hæfisskilyrðum þeirra en Flugmálastjórn hefur litið svo á með hliðsjón af ofangreindum sjónarmiðum sé eðlilegt að nemendur séu ungir er þeir hefja námið enda er starfsævi flugumferðarstjóra mjög stutt.

Ráðuneytið vill benda á að Flugmálastjórn starfar í alþjóðlegu umhverfi og þar er mikilsvert að reglur hennar séu í samræmi við reglur annarra þjóða. Engu að síður verður ávallt að gæta þess að íþyngjandi reglur séu settar með öruggum hætti. Með hliðsjón af þessu mun ráðuneytið endurskoða þær reglur sem í þessu umhverfi gilda m.a. með könnun á reglum annarra þjóða og afla nauðsynlegra lagaheimilda reynist þess þörf.“

Með bréfi, dags. 15. september 1998, tilkynnti ráðuneytið umboðsmanni Alþingis, að mistök hefðu orðið varðandi tilvitnun til reglugerðar nr. 344/1990 í framangreindu bréfi. Vísaði ráðuneytið þess í stað til greina 4.1.1 og 4.1.2 í reglugerðinni máli sínu til stuðnings, en þær eru svohljóðandi, sbr. reglugerð nr. 137/1996:

„4.1.1 Áður en umsækjandi fær gefið út á sínu nafni skírteini eða áritun fyrir aðra en flugliða skal hann uppfylla þær kröfur sem tilteknar eru fyrir það skírteini eða áritun varðandi aldur, þekkingu og menntun, reynslu og, þegar það á við, líkamlegt heilbrigði og kunnáttu þegar það á við.

4.1.2 Umsækjandi um skírteini eða áritun fyrir aðra en flugliða skal sanna á þann hátt sem Flugmálastjórn ákveður að hann uppfylli þær kröfur um þekkingu, menntun og kunnáttu sem tilteknar eru fyrir það skírteini eða áritun.“

Í umsögn Flugmálastjórnar, dags. 27. febrúar 1998, sem fylgdi svari ráðuneytisins, kemur fram, að af u.þ.b. 200 umsækjendum, sem sótt hafi um setu á síðasta námskeiði, sem haldið var í flugumferðarstjórn, hafi 12 verið valdir til að sitja svokallað grunnnámskeið. átta þeirra hafi náð að ljúka fullnægjandi prófi. Af þeim átta, sem luku grunnprófi, hafi sex lokið réttindanámi, en einn sé enn í námi.

Með bréfi, dagsettu 22. maí 1998, bárust umboðsmanni Alþingis athugasemdir A við framangreind svör samgönguráðuneytisins. Bendir A þar meðal annars á, að samkvæmt upplýsingum Flugmálastjórnar virðist sem fullnægjandi frammistaða í grunnnámi leiði ætíð til ráðningar, enda virðist til þess ætlast, að menntaðir séu nákvæmlega jafnmargir starfsmenn og Flugmálastjórn vantar á hverjum tíma. Í þessu sambandi áréttar A, að honum hafi aldrei verið leyft að taka stöðupróf, heldur hafi umsókn hans verið synjað aðeins vegna aldurstakmarkana. Þá telur A, að heimild Flugmálastjórnar til setningar nánari reglna um töku prófa fyrir útgáfu skírteinis og áritana, sem sé að finna í reglugerð nr. 344/1990, eigi eingöngu við um fagleg atriði varðandi próftökuna, enda sé kveðið á um aldursmörk flugumferðarstjóra í ákvæðum reglugerðarinnar sjálfrar.

IV.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 1. desember 1998, sagði svo:

„1.

Með 80. gr. laga nr. 34/1964, sbr. nú 73. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, er ráðherra flugmála falið að setja reglur um starfsskírteini vegna starfa á flugvelli, þ. á m. um það, hverjum kostum þeir skuli vera búnir, sem sinna slíku starfi. Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 34/1964, segir meðal annars um ákvæði 79. gr. frumvarpsins, sem í meðförum þingsins varð að 80. gr. laganna:

„Það er nauðsynlegt að þeir, sem vinna að störfum á flugvöllum og flugvirkjum, séu hæfir til starfans, þannig að öryggi loftferða stafi eigi hætta af vankunnáttu þeirra. Viðbætir I við Chicago-sáttmálann geymir því ákvæði um, að flugtæknifræðingar og afgreiðslumenn loftfara skuli vera búnir skírteinum.

Eigi hefur þótt unnt að svo stöddu að telja upp í lögum þá starfsmenn á flugvöllum og í flugvirkjum á jörðu, er skírteini þurfa, þar sem þróun er mjög ör á þessu sviði. Sama er að segja um þær hæfnikröfur, sem gera verður til þessara starfsmanna. Þær breytast. Er flugmálaráðherra því falið að ráða fram úr þessum málum eftir fyllstu kröfum hvers tíma.

[...]“

(Alþt. 1963, A-deild, bls. 193.)

Reglur um þetta eru nú í reglugerð nr. 344/1990, um skírteini gefin út af Flugmálastjórn, með síðari breytingum.

Kafli 4.4 í framangreindri reglugerð, sbr. reglugerð nr. 137/1996, fjallar um skilyrði fyrir útgáfu skírteinis flugumferðarstjóra. Grein 4.4.1.1 hljóðar svo:

„Aldur.

Umsækjandi skal ekki vera yngri en 21 árs.

Skírteinishafa er eigi rétt að starfa sem flugumferðarstjóri eftir að hann hefur náð 60 ára aldri. Heimilt er þó að framlengja þennan hámarksaldur um allt að 3 ár, enda gangist hlutaðeigandi flugumferðarstjóri undir skoðun trúnaðarlækna Flugmálastjórnar ekki sjaldnar en á fjögurra mánaða fresti eftir að hann hefur náð 60 ára aldri.“

Auk þessa þarf umsækjandi um skírteini flugumferðarstjóra meðal annars að hafa lokið viðurkenndu þjálfunarnámi, ásamt því að hafa starfað í a.m.k. þrjá mánuði við stjórn flugumferðar undir eftirliti fullgilds flugumferðarstjóra. Hins vegar er hvorki að finna fyrirmæli um nám í flugumferðarstjórn í settum lögum né í reglugerð nr. 344/1990.

2.

Grunnnámskeið í flugumferðarstjórn og eftirfarandi þjálfunarnámskeið eru haldin á kostnað Flugmálastjórnar í því skyni að þjálfa nægilegan fjölda flugumferðarstjóra, og miðast fjöldi þátttakenda við áætlaða starfsmannaþörf Flugmálastjórnar hverju sinni.

Samkvæmt vinnureglum Flugmálastjórnar um nám í flugumferðarstjórn skal auglýsa námskeið í helstu dagblöðum. Umsækjendur skulu prófaðir í ensku, íslensku, stærðfræði og eðlisfræði. Að þeim prófum loknum skal sérstök valnefnd velja tiltekinn fjölda nemenda, sem hefja á svokallað grunnnám. Af bréfi Flugmálastjórnar, dags. 27. febrúar 1998, má ráða, að þeir nemendur, sem ljúka grunnnámskeiði þessu áfullnægjandi hátt, séu að því loknu teknir inn í réttindanám í flugumferðarstjórn, og byrji þá að þiggja laun frá Flugmálastjórn.

Starfræksla náms í flugumferðarstjórn þjónar samkvæmt framansögðu þeim tilgangi að sjá Flugmálastjórn fyrir nægilegum fjölda hæfra flugumferðarstjóra. Af fram komnum upplýsingum í málinu má ráða, að þeir, sem ljúka grunnnámi í flugumferðarstjórn með fullnægjandi hætti, eigi almennt kost á að gerast starfsmenn Flugmálastjórnar. Ég tel ekki ástæðu til athugasemda við það, að Flugmálastjórn takmarki fjölda þeirra nemenda, sem teknir eru inn í grunnnám, við áætlaða starfsmannaþörf stofnunarinnar. Þá tel ég ekki ástæðu til athugasemda við það, að þeir umsækjendur hafi ekki verið látnir þreyta stöðupróf, sem ljóst var að myndu ekki geta fullnægt þeim hæfiskröfum, sem gerðar eru til flugumferðarstjóra í ákvæðum reglugerðar nr. 344/1990, svo sem varðandi lágmarksaldur eða menntun.

Hins vegar er ljóst, að þar sem val þeirra umsækjenda, sem taka á í grunnnám, er liður í því að velja starfsmenn í stöður flugumferðarstjóra, þarf valnefnd að gæta lögmætra sjónarmiða við starf sitt. Hér hlýtur hæfni umsækjenda á þeim sviðum, sem skipta máli í starfi flugumferðarstjóra, að hafa úrslitavægi. Í þessu skyni er prófuð kunnátta umsækjenda í ensku, íslensku, stærðfræði og eðlisfræði. Að þeim prófum loknum er tilteknum fjölda umsækjenda boðið að þreyta fjarskipta- og einbeitingarpróf, auk viðtals- og sálfræðiprófs.

Ég tel, að þar sem námskeið í flugumferðarstjórn eru haldin með það að markmiði að þjálfa menn til að gegna stöðum hjá Flugmálastjórn, hafi valnefnd borið skylda til að kanna nægilega hæfni allra þeirra umsækjenda, sem hugsanlega hefðu getað uppfyllt hæfisskilyrði flugumferðarstjóra, með það fyrir augum að velja úr þá einstaklinga, sem best væru til starfsins fallnir samkvæmt hlutlægum mælikvarða. Ég tel í sjálfu sér ekki ómálefnalegt að líta til aldurs umsækjenda ásamt öðrum atriðum, þegar tekin er ákvörðun um val í starfsþjálfun, enda hefur Flugmálastjórn réttmæta hagsmuni af því, að til starfa ráðist menn, sem gegnt geti starfinu lengi, og að geta þar með haldið mannabreytingum og þjálfunarkostnaði í lágmarki.

Ég fæ hins vegar ekki séð, að ákvæði 4.1.1 og 4.1.2 í reglugerð nr. 344/1990, sbr. reglugerð nr. 137/1996, sem samgönguráðuneytið vísar til, veiti Flugmálastjórn neina heimild til að setja það skilyrði fyrir inntöku í nám flugumferðarstjóra, að umsækjendur séu ekki eldri en 30 ára. Samkvæmt efni sínu fela ákvæði þessi Flugmálastjórn eingöngu mat á því, hvernig staðreynt skuli að umsækjendur fullnægi hæfisskilyrðum flugumferðarstjóra, eins og þau eru sett fram í reglugerð nr. 344/1990. Ákvæðin veita hins vegar enga heimild til að þrengja skilyrðin frekar en gert er í reglugerðinni. Með setningu hins fortakslausa aldursskilyrðis afnam Flugmálastjórn hluta þess mats, sem henni var skylt að framkvæma samkvæmt reglugerðarákvæðum þessum. Tel ég því, að Flugmálastjórn hafi brostið heimild til þess að setja framangreint skilyrði fyrir inntöku í grunnnámskeið í flugumferðarstjórn.

Ég tek fram, að með framansögðu hef ég ekki tekið neina afstöðu til þess, hvort rétt sé að setja fortakslausar aldurstakmarkanir varðandi inngöngu í nám til réttinda flugumferðarstjóra. Ég tel hins vegar, að slíkar reglur verði aðeins settar af þar til bærum aðila á grundvelli fullnægjandi lagaheimildar, annaðhvort með beinum ákvæðum laga eða skýrri lagaheimild til samgönguráðherra til að setja slíkar reglur. Ég vek athygli á því að ákvæði 80. gr. laga nr. 34/1964, um loftferðir, sjá nú 73. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, er almennt orðuð um heimild ráðherra til að kveða á um hverjum kostum þeir skuli vera búnir, sem starfa á flugvelli. Til samanburðar bendi ég á, að í 36. gr. laga nr. 34/1964, sjá nú 31. gr. laga nr. 60/1998, eru talin upp þau skilyrði sem ráðherra skal kveða nánar á um þegar í hlut eiga flugverjar, þ.m.t. aldur. Jafnframt þarf hér að hafa í huga að við ráðstöfun fjármuna af hálfu Flugmálastjórnar til að mæta kostnaði við nám í flugumferðarstjórn er verið að ráðstafa opinberu fé, og að með slíku námi kunna þátttakendur að afla sér verðmætra atvinnuréttinda.

Þar sem fyrir liggur að í tilviki A brast Flugmálastjórn heimild til að setja umrætt aldursskilyrði fyrir inntöku í grunnnámskeið í flugumferðarstjórn, verður hér ekki fjallað sérstaklega um hvort 80. gr. laga nr. 34/1964, um loftferðir, kunni að hafa verið fullnægjandi lagaheimild, ef samgönguráðherra hefði á grundvelli hennar sett reglur um þau aldursskilyrði sem um er fjallað í kvörtun A.

Í bréfi samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, sem barst 13. maí 1998, kemur fram að ráðuneytið muni endurskoða þær reglur, sem eins og þar segir „í þessu umhverfi gilda“ og afla nauðsynlegra lagaheimilda reynist þess þörf. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan eru það tilmæli mín, að samgönguráðuneytið taki við framangreinda endurskoðun afstöðu til þess að hvaða marki er talin þörf á reglum um hámarksaldur þeirra, sem almennt geta komið til greina við nám og ráðningu í starf flugumferðarstjóra, og hver þurfi að vera lagagrundvöllur slíkra reglna.

3.

Þar sem erindi A til samgönguráðuneytisins frá 29. janúar 1996 var í eðli sínu stjórnsýslukæra, bar ráðuneytinu að ljúka úrskurði á erindið í samræmi við reglur 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Afgreiðsla ráðuneytisins í málinu er hins vegar ekki í samræmi við þær kröfur, sem ákvæði þessi gera til slíkra úrskurða æðra stjórnvalds.

Samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga skal í úrskurði kærumáls koma fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls, og samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laganna skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna, sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Meðal þess, sem byggt er á í stjórnsýslukæru A, er, að lagastoð skorti fyrir hinu umdeilda aldursskilyrði. Í niðurstöðu ráðuneytisins er engin grein gerð fyrir þeim réttarheimildum, sem ráðuneytið hefur talið að veiti reglum Flugmálastjórnar um hámarksaldur lagastoð. Þar sem stjórnsýslukæran var að verulegu leyti á því byggð, að lagastoð skorti, er hér um að ræða ágalla á rökstuðningi niðurstöðunnar. Þá er niðurstaða ráðuneytisins ekki dregin saman í sérstakt úrskurðarorð, eins og mælt er fyrir um í 5. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga.

4.

Kæra A til samgönguráðuneytisins er dags. 29. janúar 1996. Ráðuneytið tók afstöðu til kærunnar með bréfi, dags. 30. júlí sama ár, eftir að umboðsmanni Alþingis hafði borist kvörtun A vegna dráttar ráðuneytisins á svörum. Ekki er að sjá, að ráðuneytið hafi tilkynnt A um, að tafir væru fyrirsjáanlegar á afgreiðslu málsins, eins og því var skylt skv. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eftir að kvörtun A vegna efnislegrar niðurstöðu ráðuneytisins hafði borist umboðsmanni Alþingis, ritaði hann ráðuneytinu bréf 17. september 1996, þar sem hann óskaði eftir viðhorfi þess til kvörtunarinnar ásamt gögnum málsins. Svar við þessu bréfi barst ekki fyrr en rúmum tíu mánuðum síðar, eða 31. júlí 1997. Síðara bréf umboðsmanns Alþingis til samgönguráðuneytisins vegna málsins er dagsett 8. janúar 1998, og barst svar við því 13. maí 1998, eða um fjórum mánuðum síðar. Í báðum þessum bréfum voru villur varðandi lagatúlkun, sem ráðuneytið sá sig síðar knúið til að leiðrétta, eins og að framan er rakið.

Samkvæmt framansögðu varð verulegur dráttur á afgreiðslu umrædds máls hjá samgönguráðuneytinu, sem ekki getur talist í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þá er viðbrögðum ráðuneytisins við erindum umboðsmanns Alþingis verulega ábótavant, bæði að því er varðar hraða á svörum og efnislegt innihald.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að skilyrði Flugmálastjórnar um hámarksaldur til að hefja réttindanám í flugumferðarstjórn hafi ekki stuðst við fullnægjandi heimild. Beini ég því þeim tilmælum til Flugmálastjórnar, að framkvæmd námskeiða í flugumferðarstjórn verði eftirleiðis hagað í samræmi við þau sjónarmið, er fram koma í áliti þessu, á meðan ekki nýtur við reglna frá þar til bærum aðila um skilyrði til að stunda nám þetta.

Jafnframt er það niðurstaða mín, að meðferð samgönguráðuneytisins á málinu hafi verið verulega áfátt, bæði að því er varðar málshraða, og einnig hvað snertir form og efni niðurstöðu. Því eru það tilmæli mín til ráðuneytisins, að það taki til athugunar, með hvaða hætti hægt sé að rétta hlut A. Þá vænti ég þess, að ráðuneytið geri reka að því að koma meðferð kærumála, sem því berast, í það horf að samræmist þeim sjónarmiðum, sem sett eru fram í áliti þessu.

[…]“

VI.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum samgönguráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti. Þá fyrirspurn ítrekaði ég hinn 28. júní 1999.

Svar samgönguráðuneytisins barst mér, dags. 7. júlí 1999. Þar sagði meðal annars:

„Ráðuneytið hefur gert samkomulag við [A] dags. 19. janúar sl. þar sem ráðuneytið skuldbindur íslenska ríkið til að greiða bætur að fjárhæð kr. 650.000 þúsund til [A]. Við ákvörðun þessarar fjárhæðar var einkum horft til þeirrar fyrirhafnar og óþæginda sem [A] hefur mátt þola af ofangreindum orsökum auk þeirrar vinnu sem hann hefur lagt í málarekstur sinn. Ráðuneytið fól Flugmálastjóra með bréfi sama dag að inna umrædda samkomulagsfjárhæð að hendi. Þá hefur Flugmálastjórn fellt niður ákvæði um hámarksaldur í starfsreglum Flugmálastjórnar um nám í flugumferðastjórn.“