Álit

I.

Í bréfi, er ég ritaði forsætisráðherra 12. júní 1997, greindi ég frá því, að í störfum mínum hefði það vakið athygli mína, að ekki lægi alltaf ljóst fyrir, hvernig háttað væri aðgangi almennings að „gerðum“, sem Ísland væri bundið af samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sem hér á eftir verður nefndur EES-samningurinn. Tók ég fram, að af því tilefni hefði ég, á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka til athugunar, hvernig Stjórnarráð Íslands hefði staðið að birtingu og miðlun upplýsinga um þær „gerðir“, sem taka bæri upp í íslenska löggjöf samkvæmt 7. gr. EES-samningsins.

Markmiðið með athugunum mínum var í höfuðatriðum tvíþætt. Annars vegar að kanna, hvort farið hefði verið að stjórnarskrá og almennum lögum um birtingu þeirra reglna, sem teknar voru í íslensk lög og binda áttu almenning. Hins vegar að kanna, hvernig staðið hefði verið að birtingu og miðlun upplýsinga um „gerðir“, sem íslenska ríkið er bundið af skv. þjóðarétti á grundvelli EES-samningsins. Í áliti þessu er að mestu sneitt hjá álitaefnum um það, hvort Ísland hafi fullnægt skuldbindingum sínum að þjóðarétti til að taka upp í íslenskan landsrétt þær „gerðir“ Evrópusambandsins, er leiddu af aðild Íslands að EES-samningnum, en slíkt eftirlit heyrir undir Eftirlitsstofnun EFTA og framkvæmdastjórn Evrópubandalagsins, sbr. 108.–110. gr. EES-samningsins.

Við undirbúning að athugunum mínum studdist ég meðal annars við greinargerð, sem Stefán Már Stefánsson, prófessor, tók saman að tilhlutan minni um EES-samninginn og lögfestingu hans.

Áður en ég rek bréfaskipti mín við forsætisráðuneytið, tel ég rétt að gera stutta grein fyrir lögtöku EES-samningsins, efni hans og megineinkennum.

1. Efni EES-samningsins.

Með 1. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, var íslenskum stjórnvöldum veitt heimild til þess að fullgilda fyrir Íslands hönd samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, þ.e. meginmál samningsins, bókanir við hann og viðauka, ásamt „gerðum“, sem í viðaukunum er getið. Samningurinn er milli Efnahagsbandalags Evrópu, Kola- og stálbandalags Evrópu og aðildarríkja þessara bandalaga annars vegar og aðildarríkja Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA-ríkin) hins vegar. Einnig var með ákvæðinu veitt heimild til þess að fullgilda tvo aðra samninga, annars vegar um stofnun Eftirlitsstofnunar EFTA og dómstóls og hins vegar um fastanefnd EFTA-ríkjanna. Voru samningar þessir undirritaðir í borginni Óportó í Portúgal 2. maí 1992.

Innihald EES-samningsins greinist í meginmál, sem er í 129 greinum, 49 bókanir, 22 viðauka, 71 yfirlýsingu og fjölda samþykkta. Í viðaukunum er vísað til á annað þúsund bindandi réttarheimilda, sem nefndar eru „gerðir“. Er þar einkum um að ræða tilskipanir og reglugerðir Evrópubandalagsins, sem hafa verið aðlagaðar Evrópska efnahagssvæðinu. Meginmarkmið EES-samningsins er stofnun sameiginlegs markaðar aðildarríkja Evrópusambandsins og EFTA-ríkjanna að Sviss frátöldu. Í því felst einkum, að EFTA-ríkin taka upp í löggjöf sína þann hluta af rétti Evrópubandalagsins, er lýtur að fjórfrelsinu svonefnda, auk samkeppnisreglna. Gert er ráð fyrir því í inngangsorðum samningsins, að skýring og beiting sambærilegra reglna sé samræmd á EES-svæðinu öllu, þ.e. bæði innan EFTA-ríkjanna og ríkja Evrópubandalagsins. Segir svo um það, að aðilar samningsins skuli „hafa í huga það markmið að mynda öflugt og einsleitt Evrópskt efnahagssvæði er grundvallist á sameiginlegum reglum og sömu samkeppnisskilyrðum“. Ekki er ástæða til þess að gera hér frekari grein fyrir inntaki og eðli EES-samningsins.

Með auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda, nr. 31/1993, um samning um Evrópska efnahagssvæðið og bókun um breytingu á samningnum, var ákveðið, að EES-samningurinn öðlaðist gildi hér á landi 1. janúar 1994. Í 2. mgr. auglýsingarinnar er tekið fram, að samningurinn sé birtur sem fylgiskjal með auglýsingunni. Um „gerðir“ þær, sem vísað er til í viðaukunum við samninginn, er tekið fram, að þær verði „birtar í sérriti“. Gerðar voru breytingar á EES-samningnum í Brussel 17. mars 1993, sem veitt var lagagildi hér á landi með lögum nr. 66/1993 .

2. EES-samningurinn sem þjóðréttarsamningur.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 2/1993, segir, að EES-samningurinn sé þjóðréttarsamningur og að sem slíkur bindi hann íslenska ríkið að þjóðarétti, en ekki einstaklinga eða fyrirtæki að landsrétti.

Í þjóðarétti er með talsverðri einföldun talað um tvær meginkenningar um samband þjóðaréttar og landsréttar. Annars vegar er kenningin um eineðli (monismi) þessara réttarkerfa og hins vegar er kenningin um tvíeðli þeirra (dualismi). Rétt er að rekja hér meginatriði þessara kenninga. Í kenningunni um eineðli þjóðaréttar og landsréttar felst, að þjóðarétturinn og landsrétturinn séu eitt og sama réttarkerfið. Af því leiðir, að þjóðarétturinn verði sjálfkrafa hluti landsréttar, án þess að gera þurfi sérstakar ráðstafanir til þess að lögfesta hann. Í kenningunni um tvíþætt eðli felst á hinn bóginn, að efni þjóðaréttar og landsréttar sé ekki hið sama. Er þá gert ráð fyrir, að um sé að ræða tvö aðskilin réttarkerfi, sem gildi hvort á sínu sviði. Gildir þjóðarétturinn milli ríkja, en landsrétturinn innan tiltekins ríkis. Af þessu leiði, að veita verði þjóðarétti lagagildi svo að hann geti talist til landsréttar.

Íslensk stjórnskipan fylgir reglunni um tvíeðli réttarins. Af því leiðir, að þjóðaréttur er ekki hluti íslensks landsréttar fyrr en hann hefur verið tekinn í íslensk lög með þeim hætti, sem fyrir er mælt í íslenskri stjórnskipan. Viðurkennt er aftur á móti, að skýra beri ákvæði landsréttar til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar. Í bókun 35 við samninginn segir, að komi til árekstra milli EES-reglna, sem komnar eru til framkvæmda, og annarra settra laga, skuldbindi EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis, að EES-reglur gildi í þeim tilvikum. 3. gr. laga nr. 2/1993 er ætlað að fullnægja þeirri skuldbindingu.

Samkvæmt reglum þjóðaréttarins ber ríkjum að taka hann í landslög að því marki sem nauðsynlegt er til þess að tryggja að honum verði fylgt. Þjóðarétturinn geymir ekki fyrirmæli um, hvernig þetta skuli gert. Það fer því eftir stjórnskipun hvers ríkis, hvaða háttur er þar hafður á. Er 3. gr. meginmáls EES-samningsins í samræmi við þessa reglu, þar sem gert er ráð fyrir því, að samningsaðilar skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja að staðið verði við skuldbindingar samkvæmt samningnum.

Lögfesting þjóðréttarsamninga getur í fyrsta lagi átt sér stað með þeim hætti, að hann sé lögfestur í heild sinni (incorporation). Þá eru íslensku lögin venjulega mjög stutt og vísa aðeins til samningsins í heild sinni og lögtaka hann. Í öðru lagi er unnt að lögtaka þjóðréttarsamning með svonefndri aðlögun (transformation). Þá er tekið í innlend lög það efni þjóðréttarsamnings, sem þörf þykir að lögfesta. Með þessum hætti er samningurinn felldur inn í innlenda löggjöf á þann hátt, að ekki er ljóst af textanum, hvaða þættir löggjafar eru upprunnir í þjóðréttarsamningi og hvaða þættir eru innlendir að uppruna.

Aðlögun þjóðréttarsamnings fer oftast fram með þeim hætti, að breyting er gerð á innlendri löggjöf (aktiv transformation). Þá getur það einnig orðið niðurstaðan, að gildandi löggjöf sé talin fullnægja þjóðréttarsamningi og þarf þá ekki að koma til nýrrar lagasetningar (passiv transformation).

3. Lögtaka EES-samningsins.

Við lögtöku EES-samningsins voru sumir hlutar hans lögteknir í heild sinni, en íslensk löggjöf aðlöguð öðrum hlutum hans. Þá var í sumum tilvikum ekki talin ástæða til beinna aðgerða. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993 hefur meginmál EES-samningsins lagagildi hér á landi. Sama gildir einnig um ákvæði bókunar 1 við samninginn og nánar tilgreind ákvæði í VIII. og XII. viðauka við samninginn. Er meginmál samningsins ásamt nefndri bókun birt sem fylgiskjal með lögunum. Samkvæmt 119. gr. EES-samningsins, sbr. einnig 2. gr., skulu viðaukar, svo og „gerðir sem vísað er til“ í þeim og aðlagaðar eru vegna samningsins, auk bókana, vera óaðskiljanlegur hluti samningsins. Um réttaráhrif „gerðanna“ segir svo í greinargerð þeirri, sem fylgdi frumvarpi því, er varð að lögum nr. 2/1993:

„Réttaráhrif gerðanna í EES-samningnum fara eftir því hvernig til þeirra er vísað í viðaukunum, en þar er greint á milli bindandi gerða og óskuldbindandi. Bindandi gerðir eru tilgreindar sem „gerðir sem vísað er til“, en óskuldbindandi gerðir sem „gerðir sem samningsaðilar skulu taka mið af“ eða „tilhlýðilegt tillit til“. M.ö.o. getur reglugerð verið bindandi innan EB, en óskuldbindandi innan EES. EES-samningurinn tilgreinir hvort gerð er bindandi fyrir samningsaðila, en ekki form hennar.

En í flestum tilfellum eru skuldbindandi gerðir reglugerðir eða tilskipanir, en óskuldbindandi gerðir tilmæli, leiðbeiningar, ályktanir, bréf eða þess háttar. Þótt gerð sé óskuldbindandi ber samt sem áður að taka tillit til hennar.

Í 7. gr. samningsins segir með hvaða hætti reglugerðir og tilskipanir, sem vísað er til í viðaukum, skulu teknar upp í landsrétt.

Íslenskum stjórnvöldum ber samkvæmt samningnum að lögfesta (bindandi) reglugerðir óbreyttar, sem lög eða stjórnvaldsreglur. Í flestum tilvikum yrði það gert með stjórnvaldsreglum, en það fer eftir því hvers eðlis reglurnar eru, hvort þær eru á sviði lagasetningar eða stjórnvaldsreglna samkvæmt almennum íslenskum stjórnarfarshefðum. Viðkomandi ráðuneyti gerir tillögu um hvor leiðin sé farin.

Tilskipanir er ekki nauðsynlegt að lögfesta sem slíkar. Þær kveða oftast á um ákveðinn ramma eða lágmarkskröfur sem verður að uppfylla. Samningsaðilar verða hins vegar að tryggja að tilgangi (bindandi) tilskipunar sé náð, þótt ákveðin formskilyrði séu ekki sett. Ef tilskipun er skýr, nákvæm og skilyrðislaus er hins vegar rétt að taka hana upp í lög eða stjórnvaldsreglur.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 52.)

Í 7. gr. EES-samningsins er mælt fyrir um, með hvaða hætti aðildarríkjum er ætlað að lögleiða EES-reglur, sem leiða af samningnum. Þar segir:

„Gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samning þennan, eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, binda samningsaðila og eru þær eða verða teknar upp í landsrétt sem hér segir:

a) gerð sem samsvarar reglugerð EBE skal sem slík tekin upp í landsrétt samningsaðila;

b) gerð sem samsvarar tilskipun EBE skal veita yfirvöldum samningsaðila val um form og aðferð við framkvæmdina.“

Í athugasemdum við 7. gr. samningsins, sem fylgdu frumvarpi því, er varð að lögum nr. 2/1993, segir:

„EES-samningurinn er bindandi að þjóðarétti fyrir samningsaðilana. Þær gerðir sem vísað er til í viðaukunum eru einnig bindandi að þjóðarétti. Innan EB hafa reglugerðir bein réttaráhrif sem felur í sér að einstaklingar geta sótt rétt sinn samkvæmt ákvæðum EB-reglna fyrir dómstólum í aðildarríkjunum á sama hátt og á grundvelli landslaga. Aðildarríkin hafa framselt löggjafarvald frá þjóðþingum sínum til stofnana EB sem gerir þeim kleift að setja reglur sem hafa lagagildi án þess að til komi sérstakt samþykki þjóðþinganna. Hið sama gildir ekki innan EFTA. Til þess að einstaklingar í EFTA-ríkjunum geti byggt rétt sinn á ákvæðum samningsins þar á meðal þeim gerðum sem vísað er til í viðaukum hans verða ákvæðin að vera hluti af landsrétti aðildarríkjanna. Hið sama gildir um ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þessi grein kveður nánar á um með hvaða hætti EES-reglugerðir og EES-tilskipanir verða teknar upp í landsrétt.

Í réttarkerfi EB er gerður greinarmunur á reglugerð (regulation, forordning, Verordnung), sem hefur lagagildi í aðildarríkjunum og tilskipun (directive, direktiv, Richtlinie), þar sem sett eru ákveðin markmið en aðildarríkjum er gefinn viss tími til lagasetningar í samræmi við þau á viðeigandi hátt. Tiltölulega lítill hluti gerða þeirra sem vísað er til í EES-samningnum er reglugerðir en þær ber skv. 7. gr. að taka upp orðrétt í landsrétt samningsaðila. Mun meira svigrúm er til þess að meta hvernig hægt sé að standa við þær samningsskuldbindingar sem upp eru teknar vegna tilskipana. Samningsaðilar hafa það í sinni hendi í hvaða formi efni tilskipananna er gert hluti af landsrétti.

Aðrar gerðir sem nefndar eru í viðaukunum oftast í formi tilmæla, orðsendinga eða ályktana eru ekki bindandi fyrir samningsaðilana heldur ber þeim ýmist að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra eða taka mið af þeim. Einnig eru nefndar gerðir sem eftirlitsstofnunum samningsaðila ber að taka tilhlýðilegt tillit til.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 66–67.)

Samkvæmt framansögðu gerir 7. gr. EES-samningsins greinarmun á EB-reglugerðum annars vegar og EB-tilskipunum hins vegar. Er í því efni tekið mið af 189. gr. Rómarsamningsins. Efni 7. gr. samningsins er á hinn bóginn annað, þar sem afleidd löggjöf Evrópubandalagsins getur ekki fengið bein lagaáhrif án þess að til komi íslensk lagasetning. Gerir ákvæðið ráð fyrir, að EFTA-ríkin taki þær „gerðir“ óbreyttar upp í löggjöf sína, sem vísað er til í viðaukum við EES-samninginn og svara til EB-reglugerða. Af þessu leiðir, að EB-reglugerðir verður að þýða orðrétt á íslensku og lögtaka þær í því horfi. Um EB-tilskipanir gildir það aftur á móti, að þær þarf ekki að lögfesta sem slíkar. Aftur á móti verða aðildarríkin að tryggja, að efni þeirra sé tekið með einhverjum hætti í landsrétt. Þótt íslensk stjórnvöld hafi þannig val um form og aðferð við að taka tilskipanir í íslenskan rétt, eru þessu vali þó settar skorður af íslenskum lögum, þ.m.t. stjórnarskrá. Þannig verður ávallt að velja lögmæta og færa leið, sem að íslenskum rétti getur tryggt, að tilgangi tilskipunar verði náð.

4. Birting lögfestra EES-reglna.

Eins og nánar verður vikið að hér á eftir, er það ófrávíkjanleg regla 1. málsl. 27. gr. stjórnarskrárinnar, að birta skuli lög. Þetta ákvæði stjórnarskrárinnar svo og lög nr. nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, eru á því byggð, að óbirtum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum verði ekki beitt gagnvart almenningi. Þegar teknar eru upp í landsrétt þær „gerðir“ Evrópubandalagsins, er leiða af EES-samningnum, verður að birta slíkar reglur í samræmi við kröfur samkvæmt íslenskum lögum, þ.m.t. stjórnarskrá. Um þýðingu birtingar og um þær kröfur, sem gerðar eru til birtingar réttarreglna samkvæmt íslenskum rétti, verður nánar fjallað um í III. kafla hér á eftir.

II.

Í framangreindu bréfi til forsætisráðherra 12. júní 1997 óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að forsætisráðuneytið léti mér í té upplýsingar og skýringar, og þá sérstaklega, er snertu eftirtalin atriði:

„1. Hvernig háttað sé birtingu þeirra „gerða“, sem samsvara reglugerðum Evrópubandalagsins, þegar þær eru lögteknar hér á landi samkvæmt ákvæðum 7. gr. EES-samningsins.

2. Hvernig háttað sé birtingu þeirra „gerða“, sem samsvara tilskipunum Evrópubandalagsins, þegar þær eru lögteknar hér á landi samkvæmt ákvæðum 7. gr. EES-samningsins.

3. Með hvaða hætti hafi verið kunngerðir dómar dómstóls Evrópubandalagsins, sem vísað er til í 6. gr. EES-samningsins.

4. Hvort almenningi sé tiltæk tæmandi og glögg skrá yfir allar „gerðir“ ásamt þeim aðlögunum, sem þeim tilheyra, sem í gildi eru hverju sinni og Ísland er bundið af vegna aðildar sinnar að EES-samningnum.

5. Hvort Stjórnarráð Íslands hafi mótað eða hafi í hyggju að móta almenna og samræmda stefnu um birtingu bindandi „EES gerða“ og þeirra aðlagana, sem þær hafa hlotið eða hljóta vegna aðgerða sameiginlegu EES-nefndarinnar.“

Forsætisráðherra svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 16. júní 1997. Þar segir:

„Með vísan til erindis yðar, dags. hinn 12. þ.m., vil ég upplýsa yður um að hinn 6. þ.m. skipaði ég nefnd sérfræðinga til að athuga með hvaða hætti reglum, sem settar hafa verið á hinu Evrópska efnahagssvæði, hefur verið veitt gildi hér á landi eftir gildistöku samnefndra laga nr. 2/1993, og hvort sá háttur, sem þar hefur verið á hafður, samrýmist reglum íslenskrar stjórnskipunar. Eftir að ég varð þess áskynja að þér hefðuð birtingu og miðlun slíkra reglna til sérstakrar athugunar hjá yður lagði ég hins vegar fyrir nefndina að taka þann þátt málsins ekki fyrir fyrr en athugun yðar væri lokið.

Að því er varðar nánar tilgreindar fyrirspurnir í erindi yðar sérstaklega vil ég einnig taka fram að ég hefi í dag falið sérstökum ráðgjafa ríkisstjórnarinnar í EES-málum, [...], að undirbúa drög að svörum við þeim.“

Tilvitnað svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 18. júlí 1997, þar segir meðal annars:

„EES-samningurinn vísar til gerða sem skráðar eru eða vísað er til í viðaukum við samninginn og í minna mæli í bókanir sem honum fylgja. Í viðræðum um gerð samningsins var ákveðið að í þann texta, sem síðar varð að hinum svokallaða Óportó-samningi, yrðu teknar allar þær gerðir Evrópubandalagsins (hér eftir nefnt: EB ) sem samkomulag yrði um að EES-samningurinn tæki til og lögteknar hefðu verið hjá EB fyrir lok júlí 1991. Jafnframt var ákveðið að þær gerðir sem heima ættu í EES-samningnum og lögteknar yrðu hjá EB frá 1. ágúst s.á. og fram að gildistöku EES-samningsins yrði safnað í svokallaðan „viðbótarpakka“ og lagðar fyrir sameiginlegu EES-nefndina, sem starfar skv. 2. þætti 1. kafla VII. hluta EES-samningsins, fljótlega eftir gildistöku hans. Óportó-samningurinn var birtur með þeim viðaukum og bókunum sem honum fylgdu í C-deild stjórnartíðinda sem fylgiskjal 1 með auglýsingu nr. 31/1993, um samning um Evrópska efnahagssvæðið og bókun um breytingu á samningnum. Í auglýsingu þessari sagði að gerðir sem getið væri í viðaukum við samninginn yrðu birtar í sérriti. Þetta sérrit var síðan gefið út af utanríkisráðuneyti í 50 heftum undir heitinu „EES gerðir“ og báru auðkennin S1–S50 í samfelldri töluröð. Í síðasta heftinu er m.a. að finna yfirlit um efni einstakra hefta.

Með 1. gr. laga nr. 91/1994 var gerð svofelld breyting á lögum nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið:

„Á eftir 3. gr. laganna kemur ný grein sem verður 4. gr. svohljóðandi:

Birting breytinga og viðbóta við EES-samninginn í sérstöku blaði, sem gefið verður út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA, telst fullgild birting.“

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 91/1994 öðlaðist breytingin gildi við birtingu laganna hinn 30. maí 1994.

Hið sérstaka blað sem hér um ræðir nefnist „EES-viðbætir við Stjórnartíðindi EB“ og er gefið út á íslensku annars vegar og norsku hinsvegar. Útgáfa þess hófst á því að framangreindur „viðbótarpakki“ var gefinn út í sex þykkum bindum eftir að sameiginlega EES-nefndin hafði fallist á hann. Voru þau auðkennd sem „sérstök útgáfa“ af viðbætinum og bækurnar tölusettar í samfelldri röð.

Allar ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar hafa síðan verið birtar í viðbætinum ásamt öðru efni er varðar framkvæmd EES-samningsins. Á sjötta tug hefta hafa komið út árlega. Skrifstofa Fríverslunarsamtaka Evrópu (hér eftir nefnd: EFTA) annast þýðingu ákvarðana nefndarinnar og efnis frá öðrum stofnunum EES á íslensku, en þýðingarmiðstöð utanríkisráðuneytis þýðir allar þær gerðir sem ákvarðanir vísa til. Viðbætirinn er seldur í áskrift og munu flestir áskrifendur hér á landi vera opinberar stofnanir og hagsmunasamtök.

Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skapa íslenskum stjórnvöldum þjóðréttarlega skyldu til þess að aðlaga landsrétt að gerðum EES-samningsins í samræmi við það markmið hans að einsleitni gildi á Evrópska efnahagssvæðinu í reglum á þeim sviðum er samningurinn tekur til. Samkvæmt 7. gr. EES-samningsins skal taka gerðir samningsins upp í landsrétt sem hér segir:

„[...]

a. gerð sem samsvarar reglugerð EBE skal sem slík tekin upp í landsrétt samningsaðila;

b. gerð sem samsvarar tilskipun EBE skal veita yfirvöldum samningsaðila val um form og aðferð við framkvæmdina.“

Í erindi yðar er í fyrsta lagi spurt, hvernig háttað sé birtingu þeirra gerða, sem falla undir framangreindan staflið a, þegar þær eru lögteknar hér á landi.

Lögtaka gerðanna hefur yfirleitt farið fram með svokallaðri tilvísunaraðferð eftir að viðkomandi ráðuneyti hafa gengið úr skugga um að fullnægjandi lagaheimildir séu fyrir hendi eða þeirra hefir verið aflað hjá löggjafarvaldinu.

Með tilvísunaraðferðinni er í reglugerð, sem ráðherra setur, annaðhvort vísað til birtingar viðkomandi reglugerðar EB með framangreindum hætti eða vísað til viðkomandi reglugerðar EB, sem þá er birt sem fylgiskjal með íslensku reglugerðinni. Skulu hér nefnd nokkur dæmi af handahófi.

Í 1. gr. auglýsingar frá samgönguráðuneyti nr. 441/1994, um gildistöku ákvæða er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna farþegaflutninga á landi, eru tilteknar reglugerðir EB felldar í íslenskan rétt á grundvelli laga nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum, sbr. sérstaklega 2. gr. laga nr. 62/1993. Í 2. gr. auglýsingarinnar segir síðan: „Gerðir samkvæmt 1. gr. eru birtar í bók 3 sérstakri útgáfu EES-viðbætis við Stjórnartíðindi EB, bls. 397–405 og 413–455, sbr. lög nr. 91/1994.“.

Annað dæmi er 1. gr. reglugerðar frá iðnaðarráðuneyti nr. 585/1993, um tilkynningu til Orkustofnunar um fjárfestingarverkefni, sem sett er á grundvelli 82. gr. orkulaga nr. 58/1967. Þar er tilteknum reglugerðum EB veitt gildi hér á landi og síðan sagt í 2. mgr. sömu greinar: „Reglugerðirnar eru birtar sem fylgiskjöl með reglugerð þessari.“.

Þriðja dæmið er reglugerð frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti nr. 136/1995, um aksturs- og hvíldartíma ökumanna o.fl. í innanlandsflutningum og við flutning innan Evrópska efnahagssvæðisins, þar sem bæði reglugerðir og ein tilskipun EB eru felldar í íslenskan rétt á grundvelli umferðarlaga nr. 50/1987, með síðari breytingu, og vísað til birtingar þeirra í sérritinu EES-gerðir, sem fylgdi auglýsingu nr. 31/1993, annars vegar og hins vegar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB. Auk þess eru í reglugerðinni nokkur „sérákvæði um aksturs- og hvíldartíma ökumanna í innanlandsflutningum“.

Fjórða dæmið er reglugerð frá viðskiptaráðuneyti nr. 594/1993, um efnislegar samkeppnisreglur í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þar eru taldar upp nokkrar EB-reglugerðir ásamt tveimur ákvörðunum sem teknar eru í íslenskan rétt með heimild í samkeppnislögum nr. 8/1993. Texti gerðanna er ekki birtur með reglugerðinni en vísað til birtingar þeirra í sérriti með auglýsingu nr. 31/1993 í C-deild stjórnartíðinda og síðan sagt í 2. mgr. 3. gr. að Samkeppnisstofnun muni gefa út í sérstakri handbók reglugerðir EES á sviði samkeppnismála.

Í öðru lagi er spurt hvernig háttað sé birtingu þeirra gerða sem falla undir b-lið 7. gr. EES-samningsins, þegar þær eru lögteknar hér á landi. Í tiltölulega mörgum tilvikum er efni þeirra tekið upp í lagatexta, sem lagður er í frumvarpsformi fyrir Alþingi. Tilskipanir eru oft þannig orðaðar að þær gefa aðildarríkjunum svigrúm eða val um aðgerðir, t.d. á sviði skaðsemisábyrgðar svo dæmi sé tekið. Þá eru margvíslegar tilvísanir til stofnana í tilskipununum sem umrita þarf að staðháttum í EFTA-ríkjunum. Í öðrum tilvikum eru þær lögteknar með reglugerðum á grundvelli lagaheimilda en þá umskrifaðar að íslenskum staðháttum. Loks hafa þær í fáeinum undantekningartilvikum verið lögfestar og birtar með tilvísunum á sama hátt og reglugerðir þær sem að framan er lýst.

Umritun tilskipana í íslenskan lagatexta er oft vandasamt verk. Meginreglan er sú að þær skuli umrita í ljósan og nákvæman texta, sem einstaklingar og lögaðilar geti byggt á fyrir innlendum dómstólum og hafi þannig bein réttaráhrif hér á landi. Því fylgir tvenns konar vandi og leiðir oft annan af hinum. Iðulega er texti frumgerðanna hvorki nægilega nákvæmur né skýr og þá leiðir að líkum að þýðingar þeirra á íslensku verða sömu annmörkum haldnar. Ekki er hægt að styðjast við athugasemdir lagafrumvarpa á sama hátt og gert er í norrænni lagahefð og skortur er á samsvarandi skýringargögnum. Á hinn bóginn hefur Eftirlitsstofnun EFTA í Brussel eftirlit með réttri lögtöku á gerðum EES-samningsins og aflar sér í því skyni margvíslegra upplýsinga um lögtöku þeirra hjá aðildarríkjum Evrópusambandsins. Er þeim miðlað til stjórnvalda í aðildarríkjum EFTA með ýmsum hætti, en á meðan ekki liggja fyrir dómar hinna fjölþjóðlegu dómstóla EB og EFTA um ýmis vafaatriði verður þó ekki útilokað að fram komi misræmi í túlkun tilskipananna í rétti aðildarríkja EES-samningsins af þeim sökum.

Eins og áður segir fer birting íslenskra réttarreglna sem byggðar eru á EES-tilskipunum oftast fram á sama hátt og almennt gildir um lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Undantekningar eru yfirleitt á sviði tilskipana um tæknileg atriði þar sem talið er unnt að nota tilvísunaraðferð eða birta tilskipanir sem fylgiskjal með íslenskri reglugerð.

Dæmi um hið síðastnefnda er reglugerð frá iðnaðarráðuneyti nr. 534/1995, um gildistöku tiltekinna tilskipana Evrópubandalagsins um tilhögun upplýsingaskipta vegna setningar tæknilegra staðla og reglugerða. Reglugerðin er sett á grundvelli laga nr. 97/1992, um staðla. Í 3. gr. hennar segir: „EB-gerðir samkvæmt 2. gr. eru birtar í einum samfelldum texta sem viðauki við þessa reglugerð.“.

Annað dæmi er reglugerð frá samgönguráðuneyti nr. 439/1994, um gildistöku ákvæða er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna flugmála, þar sem vísað er um birtingu þeirra reglugerða og tilskipana sem lögteknar eru í 1. gr. til EES-viðbætisins, sbr. 3. gr., en til stjórnartíðinda EB að því er varðar tiltekna tilskipun í 2. gr. Ráðuneytið mun síðan hafa gefið þessar reglur út í sérstakri handbók til afnota fyrir þann þrönga hóp sem reglurnar snerta.

Þá má nefna reglugerð frá fjármálaráðuneyti nr. 302/1996, um innkaup ríkisins, þar sem sex tilskipanir og ein reglugerð voru teknar upp með tilvísunaraðferðinni í 50. gr., en samhliða því gaf ráðuneytið út í handbók um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu, þar sem reglur á því sviði eru settar fram á einfaldan og skýran hátt.

Loks má nefna auglýsingu frá samgönguráðuneyti nr. 102/1994, um gildistöku ákvæða er leiða af sameiningu (sic) Evrópska efnahagssvæðisins vegna takmörkunar á hávaða frá loftförum, sem sett er á grundvelli laga nr. 34/1964, um loftferðir. Þar skorti á leiðbeiningar um birtingu á þeim þremur tilskipunum sem auglýsingin veitir gildi, en þær munu þó hafa birst í sérritinu er fylgdi auglýsingu nr. 31/1993 í C-deild Stjórnartíðinda, hefti S20. Slíkt telst til undantekninga en réttlætist e.t.v. af því að hér var um að ræða reglur, sem flugfélög þurftu einnig að uppfylla á áfangastöðum sínum erlendis og voru því væntanlega búin að samræma þær daglegum rekstri sínum hvort eð var. Engu að síður er óþarflega tafsamt að kanna efni þeirra reglna sem fyrrnefnd auglýsing vísar til.

Í þriðja lagi er spurt með hvaða hætti hafi verið kunngerðir dómar dómstóls Evrópubandalagsins sem vísað er til í 6. gr. EES-samningsins. Utan þess útdráttar sem ríkisstjórnin lét vinna á íslensku úr öllum þeim dómum EB-dómstólsins sem lagðir voru til grundvallar við gerð EES-samningsins og kynnti utanríkismálanefnd Alþingis við meðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 2/1993, hafa dómar dómstólsins ekki verið sérstaklega kunngerðir hér á landi.

Sökum mikils kostnaðar af þýðingu og útgáfu dómanna er sömu sögu að segja um önnur EFTA-ríki. Stjórnvöld í Noregi hafa t.d. ekki gefið dómana út í norskri þýðingu og sænsk og finnsk stjórnvöld áttu heldur ekki frumkvæði að útgáfu þeirra á sínum tungumálum meðan þau ríki voru aðilar að EFTA-stoð EES-samningsins. Á hinn bóginn lætur Evrópusambandið gefa dómana út á hinum 11 opinberu tungumálum sambandsins en þ. á m. eru bæði danska og enska sem Íslendingum eru vel kunnar.

Þá er kunnugt um að íslenskar stjórnsýslustofnanir, hagsmunasamtök og lögmannsstofur hafa í einhverjum tilvikum tryggt sér aðgang að prentuðum dómum dómstólsins eða með áskrift að geisladiskum sem gefnir eru út ársfjórðungslega (CELEX). T.d. hefur bókasafn nokkurra ráðuneyta í Arnarhvoli haft yfir að ráða tölvubúnaði til útskrifta á þessu efni um nokkurt skeið og starfsmaður þess veitt aðstoð við upplýsingaöflun þeim sem eftir því leita, þ. á m. utanaðkomandi. Um þessar mundir er einnig unnið að því að veita aðgang að sama efni á tölvuneti stjórnarráðsins. Ennfremur er mér kunnugt um að viðræður standa nú yfir milli Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns og Evrópusambandsins um að dóma EB-dómstólsins verði að finna í vörslu safnsins í prentuðu formi. Dómar EFTA-dómstólsins eru hins vegar birtir í EES-viðbætinum og nánari greinargerð um þá er að finna í ársskýrslu dómstólsins.

Samkvæmt þessu ætti að vera tryggður aðgangur að dómum EB-dómstólsins hér á landi, þó ekki á íslensku. Ábendingar og umfjöllun um dóma dómstólsins er og að finna í evrópskum fræðiritum á sviði lögfræði. Með slíkum leiðbeiningum ætti því að vera hægt að leita uppi þá dóma sem máli skipta í hverju tilviki.

Í fjórða lagi er spurt hvort almenningi sé tiltæk tæmandi og glögg skrá yfir allar gerðir ásamt tilheyrandi aðlögunum, sem í gildi eru hverju sinni og stjórnvöld eru bundin af vegna aðildar sinnar að EES-samningnum.

EFTA-skrifstofan í Brussel gaf í lok síðasta árs út á prenti uppfærða skrá á ensku yfir þær gerðir sem tilheyra EES-samningnum. Eðli samningsins samkvæmt úreldist sú skrá þó fljótt. Af þeirri ástæðu hefur heldur ekki þótt svara kostaði að gefa slíka skrá reglubundið út á íslensku. Hins vegar er nú unnið að því að gera þessa skrá aðgengilega á „interneti“ í því skyni að uppfæra hana þar eftir hvern fund sameiginlegu EES-nefndarinnar. Er þess að vænta að þessari tilhögun verði komið á að loknum yfirstandandi sumarleyfum hjá EFTA-skrifstofunni. Jafnframt er þó fyrirhugað að gefa skrána út á prenti öðru hverju.

Ennfremur er nú unnið að því að veita aðgang að íslenskum þýðingum allra gerða EES-samningsins frá þýðingarmiðstöð utanríkisráðuneytisins á „interneti“. Er reiknað með að því verki verði einnig lokið með haustinu. Þá mun fljótlega verða opnaður aðgangur á „interneti“ að skrá Eftirlitsstofnunar EFTA yfir aðlögun og upptöku EES-gerða í lög og reglugerðir EFTA-ríkjanna.

Hér skal þess einnig getið að utanríkisráðuneytið gaf á sínum tíma út nokkurs konar upplýsingablöð ætluð almenningi þar sem fjallað var í samandregnu máli um þær reglur sem gilda á einstökum sviðum EES-samningsins. Á vegum sama ráðuneytis er og um þessar mundir unnið að útgáfu meginmáls EES-samningsins og helstu fylgisamninga hans í handhægri prentaðri útgáfu.

Þegar öllu framangreindu hefur verið hrint í framkvæmd ætti því að vera unnt að nálgast yfirlit yfir gildandi EES-rétt og texta EES-gerðanna á íslensku á sæmilega skjótan og öruggan hátt, enda þótt enn megi telja álitamál hvort þessi skipan mála teljist fullnægjandi fyrir almenning.

Í fimmta lagi er spurt hvort Stjórnarráð Íslands hafi mótað eða hafi í hyggju að móta almenna og samræmda stefnu um birtingu bindandi EES-gerða og þeirra aðlagana sem þær hafa hlotið eða hljóta vegna aðgerða sameiginlegu EES-nefndarinnar.

Af þessu tilefni vil ég árétta það sem þegar er fram komið í erindi mínu til yðar, dags. hinn 16. f.m., að ég hefi nú nýverið skipað nefnd sérfræðinga til þess að athuga meðferð reglna sem settar hafa verið á grundvelli EES-samningsins og kanna hvort sá háttur, sem þar hefur verið á hafður, fullnægi kröfum stjórnskipunar- og stjórnarfarsréttar um aðlögun þeirra að landsrétti. Er þeirri nefnd ætlað að yfirfara það sem gert hefur verið á þessu sviði, skila mér um það skýrslu og eftir atvikum gera til mín tillögur um úrbætur.

Eftir að ég varð þess áskynja að þér hefðuð til sérstakrar athugunar hvernig staðið hefur verið að birtingu og miðlun upplýsinga um sömu reglusetningu beindi ég því til nefndarinnar að hún tæki þann þátt viðfangsefnis síns ekki fyrir fyrr en athugun yðar væri lokið. Þegar álit yðar liggur fyrir er þess hins vegar að vænta að mótun almennrar og samræmdrar stefnu um birtingu þeirra geti farið fram á grundvelli þess og þeirra ábendinga sem þar kunna að koma fram.“

III.

Eins og áður segir, felur EES-samningurinn í sér þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland til að aðhafast ekkert það á sviði löggjafar eða á sviði stjórnsýslu, sem gæti farið í bága við reglur hans. Að þessu leyti er hann líkur öðrum þjóðréttarsamningum. Á hinn bóginn er samningurinn ólíkur öðrum þjóðréttarsamningum, þar sem hann gerir miklar kröfur til löggjafans um að setja viðamikla löggjöf á því sviði, sem hann tekur til. Þar er um að ræða umfangsmiklar reglur, sem taka verður í lög eða í stjórnvaldsfyrirmæli. Að auki eru gerðar kröfur um, að löggjöf þessi skuli geyma nákvæmlega þau fyrirmæli, sem EES-samningurinn kveður nánar á um. Mörgum þeirra „gerða“, sem svara til EB-reglugerða eða tilskipana, er ætlað að veita einstaklingum og lögaðilum beinan rétt eða leggja á þá skyldur. Eins og áður er fram komið, geyma ákvæði 7. gr. EES-samningsins fyrirmæli um, hvaða EB-„gerðir“ skuli teknar upp í landsrétt samningsaðila og með hvaða hætti það skuli gert. Ákvæðið mælir á hinn bóginn ekki fyrir um það, með hvaða hætti „gerðir“ skuli aðlagaðar EES-rétti eða hvernig þær skuli birtar í framhaldi af lögfestingu þeirra. Í því efni gilda reglur íslensks réttar.

1. Fyrirmæli 27. gr. stjórnarskrárinnar um birtingu laga.

Það er ófrávíkjanleg regla skv. 1. málsl. 27. gr. stjórnarskrárinnar, að birta skuli lög. Í 2. málsl. segir síðan, að um birtingarháttinn og framkvæmd laga fari að landslögum. Í eldri stjórnskipunarlögum var gert ráð fyrir, að konungur annaðist „birting laga og framkvæmd“. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því, er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 33/1944, segir:

„Hér er boðið, að birta skuli lög, og felst í því, að landslýður skuli ekki fara eftir óbirtum lögum. Gert er ráð fyrir, að um birtingarháttu og framkvæmd laga sé kveðið á í landslögum, og er það réttara en það, sem nú segir, þar sem vitað er, að hvorki birting né almenn framkvæmd laga hefur í raun og veru verið í höndum konungs. Á það skal bent, að brýn nauðsyn er til, að lagaákvæðin um birtingu laga verði endurskoðuð og samin á ný.“(Alþt. 1944, A-deild, bls. 15.)

Litið er svo á, að birting laga heyri til stjórnsýslu, þar sem hún komi til eftir að hinu eiginlega löggjafarstarfi er lokið, sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Að baki áskilnaði stjórnarskrárinnar um birtingu laga felst ekki að sérhver skuli þekkja lögin, heldur það sjónarmið, að almenningur skuli eiga kost á að kynna sér lögin, enda verður almenningi ekki gert að fara eftir óbirtum lögum, eins og segir í tilvitnuðum skýringum. Auðsæ sjónarmið um réttaröryggi leiða til þess, að almenningur verður að eiga kost á því, að kynna sér efni og tilvist réttarreglna og þar með gæta hagsmuna sinna í skiptum sínum í milli eða við stjórnvöld.

Stjórnarskrárákvæðið segir ekki til um, hvernig birtingu skuli hagað, heldur er almenna löggjafanum falið að mæla fyrir um það.

2. Lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda.

Samkvæmt 27. gr. stjórnarskrárinnar fer um birtingarháttinn eftir almennum lögum. Um þetta efni gilda nú lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Þegar þau lög voru sett, hafði verið unnið að endurskoðun stjórnarskrárinnar og lá þá fyrir frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, er samið hafði verið af „milliþinganefnd í stjórnarskrármálinu“ (Alþt. 1944, A-deild, bls. 10–12). Í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 64/1943, sagði:

„Rétt þykir að setja heildarlög um birtingu laga og annarra ákvarðana og um útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs. Svo þykir og henta, að sett verði glögg fyrirmæli um það, hvenær fara megi að beita fyrirmælum laga o.s.frv. og hvenær allir verði að hlíta þeim. Er með því skorið úr ágreiningi meðal fræðimanna um þessi efni, með því að sumir telja rétt að beita óbirtum fyrirmælum gagnvart þeim, sem þekkja þau. Aðalatriðið virðist vera það, að fyrirmælin séu birt með þeim hætti, að almenningur geti aflað sér vitneskju um þau. Og eftir það verði allir að sæta ákvæðunum, en enginn fyrr. Með því skapast mest réttaröryggi.

Gleggra sýnist að binda gildistöku ákvarðana við tiltekinn mánaðardag en reikna í vikum frá útkomudegi B-deildar Stjórnartíðinda.“ (Alþt. 1943, A-deild, bls. 224–225.)

Í samræmi við framangreind ummæli er í 7. gr. laga nr. 64/1943 tekið fram, að „fyrirmælum, er felast í lögum, auglýsingum, tilskipunum, reglugerðum, opnum bréfum, samþykktum eða öðrum slíkum ákvæðum almenns efnis [megi ekki] beita, fyrr en birting samkvæmt 1. og 2. gr. [laganna] hefur farið fram“.

Lög nr. 64/1943 geyma fyrirmæli um útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs. Er útgáfan í höndum dóms- og kirkjumálaráðherra, sbr. 5. gr. laganna. Við setningu laga nr. 64/1943 var gert ráð fyrir, að Stjórnartíðindi skiptust í tvo hluta, A-deild og B-deild. Í 1. gr. laganna sagði meðal annars:

„Í A-deild Stjórnartíðinda skal birta lög öll, tilskipanir, opin bréf, auglýsingar, samninga við önnur ríki og aðrar tilkynningar almenns efnis, sem út eru gefnar af æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins, [...]“

Í 2. gr. laga nr. 64/1943 eru síðan fyrirmæli um það, sem birta skuli í B-deild Stjórnartíðinda. Sagði þar meðal annars:

„Í B-deild Stjórnartíðinda skal birta reglugerðir, erindisbréf, samþykktir og auglýsingar, sem gefnar eru út eða staðfestar af ráðherra, umburðarbréf, ákvarðanir og úrlausnir ráðuneyta, sem almenna þýðingu hafa, [...]“

Frumvarp það, er varð að lögum nr. 64/1943, geymdi ekki skýringar við einstök ákvæði, heldur einungis þær almennu athugasemdir, sem áður hafa verið raktar.

Með lögum nr. 22/1962 voru gerðar breytingar á 1. og 2. gr. laga nr. 64/1943. Fólu breytingarnar í sér, að auk A- og B-deilda Stjórnartíðinda skyldi komið á fót C-deild Stjórnartíðinda, en þar skyldi „birta samninga við önnur ríki, svo og auglýsingar varðandi gildi þeirra“. Í athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 22/1962, sagði:

„Frumvarp þetta er flutt að beiðni utanríkisráðuneytisins. Á vegum þess er nú unnið að heildarútgáfu samninga Íslands við erlend ríki. Mun fyrirhugað að sú útgáfa nái til ársloka 1961, og þykir hagræði að því, að frá þeim tíma verði unnt að hafa slíka samninga á einum stað sér í Stjórnartíðindum, en þetta efni hefur verið birt í A-deild Stjórnartíðinda, og þá eins og að líkum lætur á víð og dreif innan um annað efni.“ (Alþt. 1961, A-deild, bls. 818.)

Í ræðu framsögumanns, er frumvarpið var til umræðu í efri deild, kom eftirfarandi fram:

„Regluleg birting milliríkjasamninga í Stjórnartíðindum er óefað til mikilla bóta og mikils hagræðis fyrir alla þá, sem hafa með að gera utanríkismálefni í einni eða annarri mynd. Á hinn bóginn breyta auðvitað hinir fyrirhuguðu birtingarhættir engu um gildi milliríkjasamninga sem réttarheimildar hér á landi. Þrátt fyrir þá birtingarháttu verða milliríkjasamningar sem slíkir auðvitað ekki settir á bekk með landslögum að því er varðar skuldbindandi verkun fyrir þegnana og lægra sett stjórnarvöld, og er það einmitt undirstrikað með því, að þá á að birta í sérstakri deild Stjórnartíðinda.“ (Alþt. 1961, B-deild, dálk. 759.)

Samkvæmt lögum nr. 22/1962 skal ekki einungis birta samninga við önnur ríki í C-deild Stjórnartíðinda, heldur einnig „auglýsingar varðandi gildi þeirra“. Í samræmi við þessi fyrirmæli var í auglýsingu nr. 31/1993, um samning um Evrópska efnahagssvæðið og bókun um breytingu á samningnum, tekið fram í C-deild Stjórnartíðinda, hvenær samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið hefði verið undirritaður og að hann skyldi öðlast gildi 1. janúar 1994.

Verulegar breytingar hafa orðið á íslensku samfélagi frá því að lög nr. 64/1943 voru sett. Með nýjum aðferðum, einkum á sviði tölvutækni, hefur orðið gerbylting við miðlun upplýsinga. Þrátt fyrir það gilda enn þær röksemdir, er búa að baki þeim áskilnaði stjórnarskrárinnar um birtingu lagareglna, að menn skuli eiga kost á að kynna sér lögin, og ákvæðum um að mönnum sé ekki skylt að fara eftir óbirtum lögum.

3. Kröfur íslensku stjórnarskrárinnar og Mannréttindasáttmála Evrópu til réttarreglna, er snerta mannréttindi.

Hér er rétt að víkja að grundvallarreglum réttarríkisins og tengslum þeirra við löggjafarstarf og birtingu laga. Mannréttindasáttmáli Evrópu var lögtekinn hér á landi með lögum nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Í upphafi þess sáttmála leggja aðildarríkin áherslu á grundvallarreglur réttarríkisins. Að því er til mannréttinda tekur, leiðir af þessum grundvallarreglum ákveðnar kröfur til löggjafar, sem snertir mannréttindi.

Í mörgum ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu er aðildarríkjunum með vissum skilyrðum heimilað að setja mannréttindum ákveðnar skorður. Má hér einkum vísa til 8.–11. gr. sáttmálans, 1. gr. 1. samningsviðauka og 2. gr. 4. samningsviðauka. Meðal nefndra skilyrða er sú ófrávíkjanlega krafa, að umræddar skorður séu ákveðnar í lögum. Lög duga hins vegar ekki ein sér. Með hliðsjón af grundvallarreglum réttarríkisins verða lögin að vera reist á sjónarmiðum réttaröryggis. Lögin verða að vera nægilega skýr og almenningi aðgengileg.

Framangreind viðhorf til skýringar á Mannréttindasáttmála Evrópu hafa komið fram í fjölmörgum úrlausnum Mannréttindanefndar Evrópu og Mannréttindadómstóls Evrópu. Dæmi um það eru úrlausnir um takmarkanir á tjáningarfrelsi. Þar hefur verið lögð áhersla á, að það skilyrði í 2. mgr. 10. gr., að lög mæli fyrir um takmörkun, feli meira í sér en það eitt, að takmörkunin sé í samræmi við landslög. Það taki einnig til verðleika laganna, þar sem þau verði að samrýmast meginreglum formála mannréttindasáttmálans um réttarríkið (sjá dóm í máli Silvers o.fl. gegn Bretlandi frá 25. mars 1983, Ser. A No. 61, § 90, og dóm í máli Golders gegn Bretlandi frá 21. febrúar 1975, Ser. A No. 18, § 34). Þau lög, sem í hlut eiga, verða að vera nægilega aðgengileg í þeim skilningi, að borgarinn verður að eiga kost nægilegra upplýsinga um, miðað við alla málavexti, hvaða lagareglur eigi við. Til laga teljast með öðrum orðum aðeins fyrirmæli, sem eru það skýr, að borgarinn sé fær um að breyta samkvæmt þeim, eftir atvikum að fenginni nauðsynlegri ráðgjöf, og sjá fyrir, eftir því sem eðlilegt er að ætlast til eftir atvikum hverju sinni, hvaða afleiðingar sú athöfn, sem um er að ræða, hafi í för með sér (sjá dóm í máli Sunday Times gegn Bretlandi frá 26. apríl 1979, Ser. A No. 30, § 49). Í þessari kröfu felst, að landsréttur á að veita vissa vörn gegn handahófskenndum afskiptum handhafa opinbers valds af mannréttindum, sem verndar njóta (sjá dóm í máli Malone gegn Bretlandi frá 2. ágúst 1984, Ser. A No. 82, § 67).

Að mínum dómi verða framangreindar kröfur til laga ekki aðeins leiddar af Mannréttindasáttmála Evrópu, sem nú er lög í landinu, heldur verði þær einnig byggðar á stjórnskipun Íslands sem réttarríkis. Þær réttarreglur, sem fjallað er um í áliti þessu, verða því að fullnægja þeim skilyrðum, sem nefnd grundvallarsjónarmið réttarríkisins útheimta samkvæmt framansögðu.

4. Um tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar.

Af fyrirmælum stjórnarskrárinnar um að lög skuli birt og 7. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, er ljóst, að við það er miðað í íslenskum rétti, að réttarreglum, er felast í settum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum, verði ekki beitt, nema birting hafi farið fram í Stjórnartíðindum. Framangreindar réttarreglur endurspegla enn fremur þær kenningar, sem raktar hafa verið um samband landsréttar og þjóðaréttar í I. kafla 2 hér að framan. Til þess að þjóðréttarsamningi verði beitt sem íslenskum lögum þarf að lögfesta hann í samræmi við þær kröfur, er leiða af íslenskri stjórnskipan, þ. á m. um birtingu samkvæmt lögum nr. 64/1943. Til skýringar á því, sem hér hefur verið rakið, má nefna lögtöku Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Fyrir lögfestingu sáttmálans hafði Ísland skuldbundið sig með fullgildingu sáttmálans 19. júní 1953 til þess að tryggja hverjum þeim, sem lögsaga þess næði til, réttindi þau og frelsi, sem sáttmálinn kveður á um, sbr. auglýsingu nr. 11/1954 í A-deild Stjórnartíðinda, um fullgildingu Evrópusamnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis. Íslenska ríkið hafði einnig skuldbundið sig til að viðurkenna lögsögu Mannréttindadómstóls Evrópu, sbr. auglýsingu í A-deild Stjórnartíðinda nr. 58/1958.

Með 1. gr. laga nr. 62/1994 var kveðið svo á, að Mannréttindasáttmáli Evrópu ásamt þeim breytingum, sem á honum hefðu verið gerðar, hefði lagagildi á Íslandi. Þessi lög ásamt Mannréttindasáttmála Evrópu og viðaukum voru síðan birt í A-deild Stjórnartíðinda.

5. Fyrirmæli laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, og EES-samningsins um birtingu.

5.1. Birting viðbóta og breytinga við EES-samninginn.

Eins og rakið er í bréfi forsætisráðuneytisins 18. júlí 1997, var með 1. gr. laga nr. 91/1994 aukið nýrri lagagrein við lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, er varð 4. gr. laganna. Er greinin svohljóðandi:

„Á eftir 3. gr. laganna kemur ný grein sem verður 4. gr., svohljóðandi:

Birting breytinga og viðbóta við EES-samninginn í sérstöku blaði, sem gefið verður út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA, telst fullgild birting.“

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því, er varð að lögum nr. 91/1994, sagði svo um ástæður lagabreytingarinnar:

„Allar breytingar og viðbætur við EES-samninginn verða birtar á íslensku í sérstöku blaði sem gefið verður út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA. Rétt þykir að láta þessar birtingar nægja og ekki þurfi einnig að birta slíkar breytingar og viðbætur í C-deild Stjórnartíðinda. Breytingar og viðbætur á þeim hluta EES-samningsins sem hefur lagagildi, sbr. 2. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, þarf hins vegar að birta einnig í A-deild Stjórnartíðinda.“ (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 3947.)

Eins og áður er rakið, var í auglýsingu nr. 31/1993, um samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og bókun um breytingu á samningnum, tekið fram, að þær „gerðir“, sem vísað væri til í viðaukum við samninginn, yrðu „birtar í sérriti“. Í 7. gr. EES-samningsins er síðan að finna nánari fyrirmæli um það, hvernig „gerðir“ þessar skuli teknar upp í landsrétt. Tilvitnað sérrit, sem hér um ræðir, var gefið út af utanríkisráðuneytinu í 50 heftum undir heitinu „EES-gerðir“, er báru auðkennin S1–S50. Með 1. gr. laga nr. 91/1994 var síðan mælt fyrir um birtingu „breytinga og viðbóta við EES-samninginn í sérstöku blaði“. Eins og segir í bréfi forsætisráðuneytisins frá 18. júlí 1997, hófst útgáfa þess blaðs, er nefnist „EES-viðbætir við Stjórnartíðindi EB“, með útgáfu á svonefndum „viðbótarpakka“, sem gefinn var út í „sex þykkum bindum“ og auðkenndur sem „sérstök útgáfa“. Á sjötta tug hefta af viðbætinum hafa síðan komið út árlega og er hægt að fá viðbætinn keyptan í áskrift hjá útgáfumiðstöð EFTA í Brussel.

Þegar lögskýringargögn laga nr. 91/1994 eru könnuð, er ljóst, að birtingu „gerða“ í „EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB“ skv. 1. gr. laganna hefur verið ætlað að koma í staðinn fyrir birtingu í C-deild Stjórnartíðinda. Í fyrrnefndum athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því, er varð að lögum nr. 91/1994, er á hinn bóginn sérstaklega áréttað, að breytingar og viðbætur á þeim hluta EES-samningsins, sem hafi lagagildi, sbr. 2. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, þurfi einnig að birta í A-deild Stjórnartíðinda. Í athugasemdum við frumvarpið er ekki frekar vikið að birtingu annarra laga eða stjórnvaldsfyrirmæla. Verður því að telja að um birtingu þeirra fari eftir hinum almennu reglum í 1. og 1. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu í A- og B-deild Stjórnartíðinda, eftir því sem við á hverju sinni.

Af framansögðu er því ljóst, að vikið hefur verið frá þeirri stefnu, sem mörkuð var með lögum nr. 22/1962, að samningar Íslands við önnur ríki yrðu birtir á einum stað, með ákvæðum 1. gr. laga nr. 91/1994. Þannig eru þær „gerðir“, sem teljast hluti EES-réttarins, því að finna á þremur mismunandi stöðum eftir því, hvar þær hafa verið birtar. Í fyrsta lagi í nefndu sérriti, sem gefið var út í 50 heftum. Í öðru lagi í nefndum viðbótarpakka og loks í nefndum EES-viðbæti við stjórnartíðindi EB, sem kemur út í lausum heftum með reglulegu millibili. Í framangreindu felst enn fremur, að birting þjóðréttarsamninga heyrir nú ekki einungis undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið, sbr. 5. gr. laga nr. 64/1943, heldur einnig undir útgáfumiðstöð EFTA að því er snertir útgáfu á „gerðum Evrópubandalagsins“".

Rétt er hér einnig að vekja athygli á 4. gr. laga nr. 64/1943 sem kveður svo á, að komi upp vafamál, hvar birta skuli atriði þau, sem greinir í 1.–3. gr., „eða hvort erindi skuli birt eða eigi, [úrskurði] dómsmálaráðherra“.

5.2. Skylda samningsaðila til þess að birta upplýsingar.

Samhengis vegna tel ég rétt að geta þess, að skv. 6. lið bókunar 1 um „altæka aðlögun“, er hefur lagagildi hér á landi, sbr. 2. gr. laga nr. 2/1993, eru eftirfarandi skyldur lagðar á samningsaðila:

„a. Þegar aðildarríki EB á, samkvæmt gerð sem vísað er til, að birta ákveðnar upplýsingar um staðreyndir, málsmeðferð og annað slíkt skulu EFTA-ríkin einnig, samkvæmt samningnum, birta viðkomandi upplýsingar á samsvarandi hátt.

b. Þegar birta á, samkvæmt gerð sem vísað er til, staðreyndir, málsmeðferð, skýrslur og annað slíkt í Stjórnartíðindum Evrópubandalagsins skal birta þar samsvarandi upplýsingar varðandi EFTA-ríkin í sérstakri EES-deild.“

Um það, hvernig háttað verði birtingu framangreindra upplýsinga, fellur utan viðfangsefnis þessa álits.

IV.

1. Birting „gerða“, sem teknar hafa verið í landsrétt.

Við athugun mína á því efni, sem hér er til umfjöllunar, ákvað ég að kanna, með hvaða hætti birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla hefði verið háttað í þeim tilvikum, þegar EB „gerðir“, sbr. 7. gr. EES-samningsins, höfðu verið teknar í íslenskan rétt. Kannaði ég í því sambandi, hvaða háttur hefði verið hafður á við birtingu í A- og B-deild Stjórnartíðinda.

2. A-deild Stjórnartíðinda.

Eftir að lagafrumvarp hefur verið samþykkt á Alþingi og staðfest af forseta, eru lögin birt í A-deild Stjórnartíðinda. Þegar tilskipanir Evrópubandalagsins eru teknar í landslög, sbr. b-lið 7. gr. EES-samningsins, eru ýmsar leiðir færar, eins og lýst er í bréfi forsætisráðherra frá 18. júlí 1997 og nánar verður vikið að hér á eftir. Um EB-reglugerðir gildir á hinn bóginn, að þær ber að taka óbreyttar í landsrétt viðkomandi ríkis, sbr. a-lið 7. gr. EES-samningsins. Vegna þess hve mismunandi háttur getur verið á við aðlögun og lögleiðingu EB-tilskipana, ákvað ég að kanna þau lagafrumvörp, sem lögð höfðu verið fram á Alþingi frá því um haustið 1992 til vors 1996, þ.e. á 116.–120. löggjafarþingi, til að sannreyna, hvaða aðferðum hefði einkum verið beitt, er kom að birtingu í Stjórnartíðindum. Könnun mín tók til 60 lagafrumvarpa, sem urðu að lögum á þessu tímabili. Við samningu þeirra hafði verið tekið mið af um 213 EB-tilskipunum og 6 EB-reglugerðum. Af athugasemdum við einstök lagafrumvörp var ekki alltaf ljóst, hvort og þá að hvaða marki frumvarp hafði verið samið til þess að fullnægja fyrirmælum ákveðinna tilskipana. Voru dæmi um, að vísað væri í greinargerð til EES-reglna án þess að nánar kæmi fram, við hvaða reglur væri átt, sbr. t.d. lög nr. 81/1994, um breytingu á lögum um skipulag ferðamála, sjá Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 4122. Algengast var að EB-tilskipanir hefðu verið umskrifaðar sem lög, sbr. t.d. lög nr. 95/1992, um hópuppsagnir, en með þeim eru tekin í lög ákvæði tilskipunar nr. 75/129/EBE, eða að gerðar væru breytingar á íslenskum lögum til þess að fullnægja skuldbindingum samkvæmt tiltekinni tilskipun. Þá voru dæmi þess, að ráðherra væri veitt heimild til þess að setja stjórnvaldsfyrirmæli í því augnamiði, að lögfesta tilteknar tilskipanir og reglugerðir Evrópubandalagsins, sbr. lög nr. 33/1995, um samsetta flutninga o.fl. vegna aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.

Í sex lagafrumvörpum, er urðu að lögum, var lagt til, að tilteknar EB-reglugerðir yrðu teknar í íslenskan rétt. Í fjórum þeirra var um það að ræða, að reglugerð hafði verið veitt lagagildi og hún síðan birt sem fylgiskjal, sbr. reglugerð 1768/92/EBE, sem veitt var lagagildi með lögum nr. 36/1996, um breytingu á lögum um einkaleyfi nr. 17/1991, með síðari breytingum. Enn fremur með lögum nr. 47/1968, um vörumerki, með síðari breytingum, og lögum nr. 48/1993, um hönnunarvernd. Undir það sama féll enn fremur reglugerð nr. 1612/68/EBE, ásamt breytingum með reglugerð nr. 312/76/EBE, sem veitt var lagagildi með lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Síðastgreindum lögum var síðan breytt með lögum nr. 90/1995 vegna reglugerðar nr. 2434/92/EBE. Þá voru þess einnig dæmi, að í greinargerð væri vísað til þess, að við samningu frumvarpsins hefði verið höfð hliðsjón af tiltekinni EB-reglugerð, sbr. frumvarp það, er varð að lögum nr. 47/1994, um vöruflutninga á landi, en þar er vísað til þess, að 2. gr. frumvarpsins hafi verið í samræmi við „reglugerð Evrópusambandsins nr. 881/92“. (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 4118.)

3. B-deild Stjórnartíðinda.

Könnun mín á birtingu stjórnvaldsfyrirmæla í B-deild Stjórnartíðinda tók til áranna 1993, 1994 og 1995. Beindist könnunin að því að leiða í ljós, hvaða aðferðum hafði einkum verið beitt við birtingu nefndra „gerða“ Evrópubandalagsins. Á nefndu árabili tók ég til athugunar 150 stjórnvaldsfyrirmæli. Kom í ljós, að með þeim höfðu verið teknar upp í íslenskan rétt 365 tilskipanir og að auki 186 tilskipanir, sem fólu í sér breytingar á eldri tilskipunum. Af nefndum 365 tilskipunum höfðu 183 verið teknar upp í íslenskan rétt með svonefndri tilvísunaraðferð og að auki 107 tilskipanir, er fólu í sér breytingar á eldri tilskipunum. Með tilvísunaraðferð er átt við, að vísað sé til þess í stjórnvaldsfyrirmælum, oftast reglugerð, að tiltekin tilskipun Evrópubandalagsins skuli gilda hér á landi, án þess að hún sé birt sem fylgiskjal með stjórnvaldsfyrirmælum í Stjórnartíðindum. Um birtingu hennar er þá vísað til birtingar í fyrrnefndu sérriti, sbr. auglýsingu nr. 31/1993 í C-deild Stjórnartíðinda, eða í sérstakri útgáfu af viðbæti við EES-samninginn eða í viðbætinum sjálfum, eins og áður er rakið í III. kafla 4.1. Dæmi um tilvísunaraðferð við lögtöku tilskipana Evrópubandalagsins má finna í auglýsingu nr. 566/1993, um gildistöku ákvæða, er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna lágmarkskrafna fyrir tiltekin olíuflutningaskip. Þar er tekið fram, að tilskipun nr. 79/116/EBE, um lágmarkskröfur fyrir tiltekin tankskip sem koma til eða fara frá höfnum í bandalagslöndum, ásamt breytingu nr. 79/1034/EBE sé „birt í sérriti, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda“. Í 2. gr. var síðan gert ráð fyrir því, að samgönguráðuneytið gæfi út gerðir XIII. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið í sérriti. Með auglýsingu nr. 442/1994, um gildistöku ákvæða, er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna flutninga á sjó, var síðan ákveðið, að auglýsing nr. 566/1993 skyldi falla úr gildi 13. september 1995. Í 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. auglýsingar nr. 442/1994 er vísað til þess, að „tilskipun ráðsins 93/75/EBE [...], um lágmarkskröfur fyrir skip sem flytja hættulegar eða mengandi vörur til eða frá höfnum innan bandalagsins“, skuli öðlast gildi. Í 2. gr. auglýsingarinnar segir síðan, að „gerðir samkvæmt 1. gr. [séu] birtar í bók 3. sérstakri útgáfu EES-viðbætis Stjórnartíðindi EB, bls. 494–506, sbr. lög nr. 91/1994“. Sem annað dæmi um birtingu tilskipana með nefndri tilvísunaraðferð má nefna reglugerð nr. 130/1994, um gildistöku tiltekinna tilskipana Evrópubandalagsins um mælitæki. Í 2. gr. reglugerðarinnar er vísað til þess, að 11 tilgreindar gerðir Evrópubandalagsins skuli gilda hér á landi. Í 3. gr. reglugerðarinnar er síðan tekið fram, að þær „EB-gerðir“, sem vísað sé til í 1. og 2. gr., hefðu verið „birtar í sérriti, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 31/1993“. Í öðru lagi má nefna hér reglugerð nr. 242/1994, um breytingu á reglugerð um gerð og búnað ökutækja nr. 411 11. október 1993, en með henni eru teknar upp í íslenskan rétt 60 tilskipanir Evrópubandalagsins. Í 20. gr. reglugerðarinnar segir, að „EB gerðir sem vísað er til [séu] birtar í sérritunum EES-gerðir S4 og S5, sbr. auglýsingu nr. 31/1993 í C-deild Stjórnartíðinda“. Loks má einnig nefna hér reglugerð nr. 582/1995, um skráningu og útgáfu markaðsleyfa samhliða lyfja. Í viðauka 1 með reglugerðinni er tilgreind 31 tilskipun, sem skuli gilda hér á landi. Um birtinga þeirra segir, að þær sé „að finna í íslenskri þýðingu í riti um EES-samninginn, II. viðauka, undirflokki XIII og í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, bók 3, ISSN 1022–9337, EFTA Publication Unit“.

Í fimm tilvikum höfðu tilskipanir verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda sem fylgiskjal með hlutaðeigandi stjórnvaldsfyrirmælum. Dæmi um slíkt er reglugerð nr. 336/1995, um gagnkvæma viðurkenningu á flugstarfaskírteinum sem gefin eru út á Evrópska efnahagssvæðinu. Í 2. mgr. 1. gr. segir, að tilskipun ráðsins nr. 91/670/EBE sé birt sem viðauki við reglugerðina. Við nánari athugun kemur í ljós, að láðst hefur að birta viðaukann. Á hinn bóginn má nefna reglugerð nr. 534/1995, um gildistöku tiltekinna tilskipana Evrópubandalagsins um tilhögun upplýsingaskipta vegna setningar tæknilegra staðla, og reglugerð, þar sem þrjár tilskipanir Evrópubandalagsins eru birtar sem fylgiskjal með reglugerðinni.

Í 177 tilvikum var ljóst, að efni tilskipunar hafði verið aðlagað íslenskum rétti og tekið í stjórnvaldsfyrirmæli. Ekki er ástæða til þess að tilgreina sérstök dæmi hér.

Að því er snertir þær aðferðir, sem beitt var við birtingu reglugerða Evrópubandalagsins í B-deild Stjórnartíðinda, kom í ljós, að með nefndum 150 stjórnvaldsfyrirmælum voru teknar 98 reglugerðir Evrópubandalagsins í íslenskan rétt. Þar að auki var um að ræða 42 reglugerðir, sem breyttu eldri reglugerðum. Af nefndum 98 reglugerðum höfðu 93 þeirra verið teknar upp í íslenskan rétt með fyrrnefndri tilvísunaraðferð. Dæmi um slíkt er að finna í reglugerð nr. 136/1995, um aksturs- og hvíldartíma ökumanna o.fl. í innanlandsflutningum og við flutning innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þar er vísað til þess, að tilgreindar reglugerðir Evrópubandalagsins, ásamt breytingum, séu „birtar í sérritinu EES-gerðir S40, bls. 179–199, 204–206 og 312–315, sbr. auglýsingu nr. 31/1993 í C-deild Stjórnartíðinda, en EBE-gerðirnar [...] eru birtar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, sérstakri útgáfu, bók 4, bls. [...]“. Hér má einnig nefna auglýsingu nr. 279/1995 um gildistöku ákvæða, er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna samsettra flutninga. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru tilgreindar sjö reglugerðir og ein tilskipun Evrópubandalagsins, sem skuli gilda hér á landi. Um birtingu þeirra segir í 2. gr.: „Framangreindar gerðir eru birtar í C-deild Stjórnartíðinda.“ Ekki er nánar tilgreint, hvar nefndar „gerðir“séu birtar.

Þó svo að könnun mín hafi ekki tekið sérstaklega til ársins 1996, þykir mér þó rétt að nefna hér auglýsingu nr. 51/1996, um gildistöku EES-reglugerðar, um inn- og útflutning tiltekinna hættulegra efna. Í 1. gr. auglýsingarinnar er „auglýst gildistaka eftirtalinna reglugerða“. Síðan eru tilgreindar í þremur töluliðum þær reglugerðir Evrópubandalagsins, sem skuli gilda hér á landi. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir síðan:

„Reglugerð ráðsins nr. 2455/92 hefur verið birt í EES viðbæti við Stjórnartíðindi EB, sérstök útgáfa: Bók 3, bls. 468–473.

Reglugerð ráðsins nr. 41/94 hefur verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, nr. 50, 17.12.94, bls. 39–41.

Reglugerð ráðsins nr. 3135/94 hefur ekki enn verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, en birtist í „Official Journal of the European Communities“, nr. L 332, 22.1294, bls. 1–3.“

4. Samantekt.

Ekki ber að líta á framangreinda könnun mína sem tæmandi á því sviði, sem hér um ræðir. Ég tel engu að síður, að hún hafi almennt leitt í ljós, að meiri hluti þeirra „gerða“, sem lögtaka ber samkvæmt fyrirmælum 7. gr. EES-samningsins, hafi verið teknar upp í stjórnvaldsfyrirmæli. Að því er snertir aðferðir við birtingu þeirra, verður ekki betur séð en að þar hafi þær skipst nokkuð jafnt milli tvenns konar birtingarhátta, sem annars vegar voru fólgnir í svonefndri tilvísunaraðferð og hins vegar í birtingu umritunar. Að því er snertir aðferð við birtingu reglugerða Evrópubandalagsins var algengast að beitt væri nefndri tilvísunaraðferð.

V.

Um breytingar og setningu nýrra EES-reglna eru ákvæði í 97.–104. gr. EES-samningsins. Í 98. gr. segir, að breyta megi viðaukum samningsins, svo og bókunum 1–7, 9–11, 19–27, 30–32, 39, 41 og 47, eftir því sem við á, með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Setning nýrra reglna og breytingar á eldri reglum, sem falla undir 98. gr., hefst með því, að framkvæmdastjórn ESB gerir tillögu um nýja löggjöf eða breytingu á eldri. Þegar ráðherraráð ESB hefur tekið ákvörðun um nýjar reglur, sem jafnframt eiga við um EES-samninginn, ber sameiginlegu EES-nefndinni að taka ákvörðun eins fljótt og unnt er. Um gildistöku ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar er sérstaklega fjallað í 103. gr. EES-samningsins. Það ákvæði, sem skiptir hér mestu máli, kemur fram í 1. mgr. Þar segir:

„Ef ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar getur einungis verið bindandi fyrir samningsaðila eftir að hann hefur uppfyllt stjórnskipuleg skilyrði skal ákvörðunin ganga í gildi á þeim degi sem getið er í henni, ef sérstakur dagur er tiltekinn, að því tilskildu að hlutaðeigandi samningsaðili hafi tilkynnt hinum samningsaðilanum fyrir þann dag að stjórnskipuleg skilyrði hafi verið uppfyllt.

Hafi tilkynning ekki farið fram fyrir umræddan dag gengur ákvörðunin í gildi fyrsta dag annars mánaðar eftir síðustu tilkynningu.“

Í 2. mgr. 103. gr. EES-samningsins er gert ráð fyrir, að ákvarðanir EES-nefndarinnar geti tekið gildi til bráðabirgða, ef frestur verður á að einhverjir samningsaðilar uppfylli stjórnskipunarskilyrði heima fyrir. Ekki er ástæða til að lýsa þessu úrræði að öðru leyti hér.

Ákvæði 1. mgr. 103. gr. er reist á því, að einstök ríki geti við ákvarðanir í sameiginlegu EES-nefndinni sett það skilyrði fyrir því, að ákvörðun nefndarinnar taki gildi, að þau hafi áður tilkynnt, að stjórnskipulegum skilyrðum heima fyrir hafi verið fullnægt. Hér er vísað til stjórnskipulegra skilyrða fyrir stofnun þjóðréttarlegra skuldbindinga, en ýmis álitamál geta vaknað um það, hver þau skilyrði eru, hvenær slíkra tilkynninga er talin þörf og hvenær þær eru sendar. Eru ekki efni til að fjalla um þau hér.

Eins og áður er rakið, var nýrri lagagrein bætt við lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, og varð hún að 4. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 91/1994. Samkvæmt lagagreininni telst „birting breytinga og viðbóta við EES-samninginn í sérstöku blaði, sem gefið verður út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA, [...] fullgild birting“. Eins og áður segir, var ætlunin að láta slíka birtingu nægja, svo að „ekki [þyrfti] einnig að birta slíkar breytingar og viðbætur í C-deild Stjórnartíðinda“, eins og segir í athugasemdum, er fylgdu frumvarp því, sem varð að lögum nr. 91/1994 (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 3947).

Samkvæmt framansögðu er því ekki vafa bundið, hvar birta á breytingar og viðbætur við EES-samninginn vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins. Af athugasemdum í greinargerð með 1. gr. laga nr. 91/1994 er gert ráð fyrir því, að ekki þurfi að koma sérstaklega til birtingar á viðaukum við EES-samninginn í C-deild Stjórnartíðinda.

Þegar reglur 103. gr. EES-samningsins og ákvæði 1. gr. laga nr. 91/1994 eru athuguð nánar, kemur þó í ljós, að reglur þessar eru ekki eins skýrar og æskilegt væri. Er sérstaklega vakin athygli á því, að ekki er gert ráð fyrir, að birt sé opinberlega tilkynning, um að stjórnskipulegum skilyrðum hafi verið fullnægt. Birting í „EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB“ sker því ekki úr um það í öllum tilvikum, hvort og hvenær ákvörðun tekur gildi að þjóðarétti, og þar með hvort og þá hvenær þjóðréttarskuldbinding til að fella breytingar inn í íslenska löggjöf hefur stofnast. Skal hér áréttað, að sérstök ástæða er til að vanda birtingu EES-gerða, þar sem mörgum ákvæðum þeirra er, eins og fyrr segir, fyrst og fremst ætlað að hafa áhrif á réttarstöðu einstaklinga og lögaðila. Af þessari ástæðu meðal annars vaknar sú spurning, hvort birting í EES-viðbætinum geti talist fullnægjandi.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943 með síðari breytingum „skal birta [...] auglýsingar varðandi gildi þeirra“, þ.e. samninga við önnur ríki, í C-deild Stjórnartíðinda. Slíkar auglýsingar eru almennt ekki birtar í svonefndum „EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB“, sem gefinn er út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA í Brussel í Belgíu. Vaknar því sú spurning, hvort enn standi skylda skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943 til að birta slíkar auglýsingar í C-deild Stjórnartíðinda. Í slíkum auglýsingum kemur meðal annars fram, frá hvaða tíma íslenska ríkið er bundið að þjóðarétti af umræddum samningi, en frá þeim tíma ber t.d. almennt að skýra íslensk lög og stjórnvaldsfyrirmæli til samræmis við hinn þjóðréttarlega samning eftir því sem unnt er, óháð því hvort til standi að taka samninginn síðar upp í íslensk lög.

Þar sem slíkar auglýsingar hafa ekki verið birtar í C-deild Stjórnartíðinda frá því að lög nr. 91/1994 tóku gildi, tel ég rétt að beina því til utanríkisráðherra og dóms- og kirkjumálaráðherra, að tekið verði til athugunar, hvernig rétt sé að standa að tilhögun á slíkum auglýsingum, þar á meðal hvar beri að birta þær.

VI.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 9. janúar 1998, segir svo:

„Ég hef hér að framan gert grein fyrir þeim lagareglum, er gilda í íslenskum rétti um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla, og þeim mun, sem er á birtingu réttarreglna samkvæmt landsrétti og þjóðarétti. Íslensk stjórnskipan er að meginstefnu til reist á sjónarmiðum um tvíþætt eðli réttarins. Af því leiðir, að taka verður upp í íslenskan rétt þær réttarreglur þjóðaréttarins, sem ætlunin er að ljá lagagildi hér á landi. Að því búnu verður að birta slík fyrirmæli í samræmi við 27. gr. stjórnarskrárinnar og fyrirmæli laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Röng eða ófullnægjandi birting réttarreglna getur leitt til þess, að slíkum reglum verði ekki beitt gagnvart almenningi, sérstaklega ef þær eru í eðli sínu íþyngjandi eða snerta stjórnarskrárvarin mannréttindi.

Sú spurning vaknar óhjákvæmilega, hvort svonefnd „tilvísunaraðferð“ við að taka „gerðir“ Evrópusambandsins í íslenskan rétt uppfylli skilyrði íslenskra laga um fullnægjandi birtingu. Á ég þá við það afbrigði „tilvísunaraðferðarinnar“, þegar í lögum eða reglugerð er einungis vísað til nafns og númers hlutaðeigandi „gerðar“, en texti hennar og ákvæði, sem binda eiga almenning, eru ekki birt í A- eða B-deild Stjórnartíðinda, hvorki sem hluti af umræddum lögum eða reglugerð né sem fylgiskjal. Við það er þá látið sitja að vísa í þá birtingu, sem fram hefur farið vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins í C-deild Stjórnartíðinda eða í sérstöku blaði, svonefndum „EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB“, sem gefið er út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA í Brussel í Belgíu.

Ljóst er af þeim lögskýringargögnum, er snerta setningu laga nr. 91/1994, að birting „gerða“ Evrópusambandsins í viðbæti við EES-samninginn, sem gefinn er út af útgáfumiðstöð EFTA í Brussel, skyldi koma í stað birtingar í C-deild Stjórnartíðinda. Að því leyti hins vegar sem breytingar og viðbætur við samninginn áttu að hafa lagagildi skyldi einnig birta slíkar breytingar í A-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt þessu leikur enginn vafi á, að birting skv. lögum nr. 91/1994, var ekki ætlað að koma í stað birtingar skv. 1. gr. og 1. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, heldur eingöngu þeirrar birtingar, sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 2. gr. laganna um C-deild Stjórnartíðinda.

Lög nr. 64/1943 eru skýr um það, hvar birta skuli lög og reglugerðir, sbr. 1. gr. og 1. mgr. 2. gr. laganna. Fram kemur í athugasemdum við 27. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 33/1944, að í ákvæðinu felist, „að landslýður skuli ekki fara eftir óbirtum lögum“. (Alþt. 1944, A-deild, bls. 15.) Af ákvæðum laga nr. 64/1943 og lögskýringargögnum þeirra verður ráðið, að við setningu laganna hafi verið við það miðað, að með birtingu laga væri átt við birtingu samfellds texta, þ.e. þess texta, sem samþykktur hefði verið sem lög frá Alþingi og binda ætti almenning. Í 7. gr. laga nr. 64/1943 er tekið skýrt af skarið um, að „fyrirmælum“ laga og reglugerða megi ekki beita, „fyrr en birting samkvæmt 1. og 2. gr.“ laganna hafi farið fram. Með „fyrirmælum“ virðist ljóst, að vísað er til texta eða ákvæða umræddra laga og reglugerða, en ekki einungis nafns og númers þeirra. Sami skilningur kemur fram í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 64/1943, en þar kemur fram, að rétt þyki að setja skýrar reglur um það, „hvenær fara megi að beita fyrirmælum laga o.s.frv. og hvenær allir verði að hlíta þeim". Sú stefna, sem mörkuð var með lögunum, var „að fyrirmælin [væru] birt með þeim hætti, að almenningur [gæti] aflað sér vitneskju um þau. Og eftir það [yrðu] allir að sæta ákvæðunum, en enginn fyrr“ ((Alþt. 1943, A-deild, bls. 225.) leturbreyting mín).

Samkvæmt framansögðu leikur vafi á, hvort íþyngjandi ákvæðum „gerða“ verði beitt gagnvart almenningi, þegar þær hafa verið teknar upp í íslenskan rétt með því einu að vísa til nafns og númers þeirra í lögum eða reglugerð, en ákvæði „gerðarinnar“ ekki að öðru leyti birt í A- eða B-deild Stjórnartíðinda, sbr. ótvíræð fyrirmæli 7. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sbr. 27. gr. stjórnarskrárinnar. Það fellur undir dómstóla landsins að skera endanlega úr því, hvort, og þá eftir atvikum, að hvaða skilyrðum uppfylltum slík birting getur talist hafa réttaráhrif fyrir almenning að íslenskum lögum.

Hvað sem líður gildi slíkrar birtingar að landslögum, er ljóst, að ákvæði „gerða“, sem einvörðungu hafa verið birt í blaði því, sem útgáfumiðstöð EFTA gefur út í Brussel í Belgíu, geta vart talist aðgengileg almenningi. Þar við bætist, að ekki er samræmi í því, með hvaða hætti vísað er til birtingar „gerðanna“, og ekki einu sinni alltaf ljóst, hvar þær hafa verið birtar. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, er aðgangur almennings að þeim EB-„gerðum“, sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt, með nefndri tilvísunaraðferð, í raun takmarkaður og af þeirri ástæðu ekki fullnægjandi, þar sem réttaröryggi almennings er þá skert.

Að framansögðu athuguðu tel ég ljóst, að nauðsyn beri til að framkvæmd á birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla verði tekin til endurskoðunar í ljósi þeirra krafna, er leiddar verða af ákvæðum 27. gr. stjórnarskrárinnar, laga nr. 64/1943, Mannréttindasáttmála Evrópu og grundvallarsjónarmiða réttarríkisins. Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég sérstaka ástæðu til að vekja athygli Alþingis og forsætisráðherra f.h. Stjórnarráðs Íslands á þeim meinbugum á birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sem hér að framan hefur verið fjallað um.

Stjórnvöld gefa út ýmis sérrit, sem hafa að geyma samantekt á EES-reglum á tilteknum sviðum. Slík útgáfa er til bóta, þar sem hún auðveldar aðgang almennings að reglum á því sviði. Hún getur þó hvorki komið í stað þeirrar birtingar, sem kveðið er á um í lögum, né orðið til þess að unnt sé að víkja frá þeim lágmarkskröfum, sem gera verður til hennar og hér hefur verið vikið að. Loks veitir ný tækni í miðlun upplýsinga aukna möguleika fyrir stjórnvöld að miðla því efni, sem hér um ræðir, til almennings. Í því sambandi hefur forsætisráðuneytið bent á í bréfi sínu til mín, dags. 18. júlí 1997, að unnið sé að því að veita aðgang að íslenskum þýðingum allra „gerða“ EES-samningsins frá þýðingamiðstöð utanríkisráðuneytisins á „interneti“. Mun slíkt vafalaust auðvelda mjög aðgang að „gerðunum“, þegar sá gagnabrunnur opnast á netinu.

Við athugun mína á máli þessu hef ég rekist á nokkur álitamál, sem því tengjast. Með tilliti til þess, að forsætisráðherra hefur skipað nefnd sérfræðinga til að athuga vandamál af þessu tagi, hef ég ákveðið að fjalla ekki um þau að svo stöddu.“

VII.

Með bréfi frá forsætisráðuneytinu, dags. 20. janúar 1998, barst mér afrit af erindi forsætisráðherra til formanns nefndar um aðlögun „gerða“ samkvæmt EES-samningnum að íslensku réttarkerfi. Í bréfinu sagði m.a.:

„Umboðsmaður Alþingis hefur beint til mín hjálögðu áliti, dags. hinn 9. þ.m. um birtingu og miðlun upplýsinga um „gerðir“ samkvæmt EES-samningnum og réttarreglur sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Er hér um að ræða niðurstöður athugunar þeirrar er varð tilefni erindis míns til nefndar þeirrar, er þér leiðið, til að kanna aðlögun þessara „gerða“ að íslensku réttarkerfi, hinn 9. júní sl. Þar var því beint til yðar að taka þennan þátt viðfangsefnis nefndarinnar ekki fyrir fyrr en álit þetta lægi fyrir. Í niðurstöðu álitsins er því athygli mín vakin á meinbugum á birtingu þessara „gerða“ og álitaefnum sem af því leiða um gildi þeirra og gildistöku.

Á fundi ríkisstjórnarinnar í dag var fallist á tillögu mína um að fela nefnd þeirri, er þér stýrið, að taka álit þetta til athugunar og gera tillögur mína um, hvernig brugðist verði við þeim athugasemdum, er þar koma fram og álitaefnum um úrbætur á þessu sviði. Er þess sérstaklega óskað, að ráðgjöf nefndarinnar taki bæði til þess, hvernig risið verði undir þeim kröfum sem stjórnarskrá og landslög gera til birtingar fyrirmæla af þessu tagi framvegis sem og hvort og til hvaða ráðstafana beri að grípa vegna þeirra „gerða“ sem þegar hafa verið birtar með þeim hætti sem umboðsmaður gerir athugasemdir við.

Með bréfi, dags. 4. nóvember sl., varð ég við ósk nefndarinnar um að færa starfstíma hennar fram til 1. febrúar nk. Krefjist framangreint viðfangsefni lengri tíma verður orðið við erindi þess efnis. Þó legg ég áherslu á að verkefni hennar er brýnt og því mikilvægt að niðurstöður hennar geti legið fyrir snemma á yfirstandandi misseri“

Skýrsla ofangreindrar nefndar, „Skýrsla um lögleiðingu EES-gerða“, var gefin út af forsætisráðuneytinu hinn 17. september 1998.