I.
Hinn 5. nóvember 1997 leitaði til mín A, gæsluvarðhaldsfangi í fangelsinu að Kópavogsbraut 17 í Kópavogi. Kvartaði hún yfir því, að gæsluvarðhaldsfangar fengju ekki greidda dagpeninga, á meðan á vistun þeirra í afplánunarfangelsi stæði.
II.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 11. nóvember 1997, og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té upplýsingar um reglur fangelsisyfirvalda um greiðslu dagpeninga og gerði grein fyrir sjónarmiðum að baki ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 132/1995, um dagpeninga fanga. Enn fremur, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess, sem fram kemur í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, að gæsluvarðhaldsfangi í afplánunarfangelsi skuli sæta almennum kjörum afplánunarfanga, að því er snertir dagpeninga, og til kvörtunar A að öðru leyti.
Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. desember 1997, segir meðal annars svo:
„Í reglugerð um gæsluvarðhaldsvist nr. 179/1992 er í XI. kafla fjallað um vinnu gæsluvarðhaldsfanga. Ef aðstæður leyfa skal gefa gæsluvarðhaldsfanga kost á vinnu eða námi í fangelsinu sbr. 74. gr. Ekki má hins vegar skylda gæsluvarðhaldsfanga til vinnu. Jafnframt segir í 3. mgr. 74. gr. að gæsluvarðhaldsfangi eigi ekki rétt á dagpeningum, þótt hann eigi ekki kost á vinnu í gæslunni. Í reglugerð um dagpeninga fanga nr. 132/1995 er þessi regla ítrekuð í 3. gr. Afplánunarföngum hins vegar er skylt að vinna þau störf sem þeim eru falin sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um fangelsi og fangavist nr. 48/1988. Gæsluvarðhaldsfangi er sakborningur sem talinn er saklaus uns sekt er sönnuð fyrir dómi. Þykir því ekki rétt að skylda hann til vinnu eins og fanga sem afplánar refsingu. Framboð af vinnu í fangelsunum hefur verið gott undanfarin misseri og því hafa gæsluvarðhaldsfangar átt kost á vinnu til jafns við afplánunarfanga. Af 1. gr. reglugerðar nr. 132/1995 leiðir að neiti afplánunarfangi vinnu missir hann rétt til dagpeninga, hafi læknir ekki vottað að viðkomandi fangi sé óvinnufær. Þrátt fyrir að gæsluvarðhaldsföngum sé ekki skylt að vinna í fangelsunum, þykir skjóta nokkuð skökku við að greiða þeim dagpeninga, hafni þeir vinnu sem stendur til boða, sérstaklega þegar framboð af vinnu er eins gott og undanfarið hefur verið.
Að því er varðar athugasemdir við 3. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/1988, þess efnis, að gæsluvarðhaldsfangi í afplánunarfangelsi skuli sæta almennum kjörum afplánunarfanga, þá er rétt að geta þess að á þeim tíma er frumvarpið var samið, áttu gæsluvarðhaldsfangar þess kost að láta flytja sig úr gæsluvarðhaldsfangelsi í afplánunarfangelsi þegar einangrun taldist ekki lengur nauðsynleg og njóta þar sömu kjara og afplánunarfangar, þ.m.t. um vinnuskyldu og greiðslu dagpeninga.“
Með bréfum, dags. 19. desember 1997, 27. janúar 1998, 19. febrúar 1998 og 17. mars 1998, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir hennar bárust 27. mars 1998 með bréfi, dags. 25. mars 1998. Í bréfinu kemur meðal annars eftirfarandi fram:
„Talað er um að framboð af vinnu hafi verið gott undanfarið. Þannig er að á þeim stað, þar sem ég var og er vistuð, er hver vinnudagur 4. klst. og tímalaun sem voru mest allt síðastliðið ár 175 kr. en eru nú 200 kr. Stóran hluta af tíma þeim er ég var í gæsluvarðhaldi, fékk ég ekki vinnu nema 3 daga vikunnar sem gáfu 2.100 kr á viku, þó svo að unnið væri 5 daga vikunnar.“
III.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 4. september 1998, segir:
„Málið snýst um það, hvort gæsluvarðhaldsfangi eigi sama rétt og afplánunarfangi til greiðslu dagpeninga, meðan á vistun hans stendur, að því tilskildu, að ekki sé kostur á vinnu eða að gæsluvarðhaldsfangi geti ekki sinnt vinnu sökum veikinda.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, skiptast fangelsi í afplánunarfangelsi og gæsluvarðhaldsfangelsi. Við setningu laga nr. 48/1988 var kveðið á um það í 4. mgr. 3. gr. laganna, að einnig mætti vista gæsluvarðhaldsfanga í afplánunarfangelsum, ef einangrun teldist ekki nauðsynleg. Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að nefndri 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1988, var svofelld athugasemd:
„Ef gæsluvarðhaldsfangi er vistaður í afplánunarfangelsi sætir hann almennum kjörum afplánunarfanga.“ (Alþt. 1987, A-deild, bls. 2091.)
Ákvæði 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1988 breyttist með 2. gr. laga nr. 123/1997, um breyting á lögum um fangelsi og fangavist, nr. 48 19. maí 1988. Í núgildandi ákvæði 4. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um það, að í afplánunarfangelsum megi starfrækja gæsluvarðhaldsdeildir. Segir síðan, að heimilt sé að vista gæsluvarðhaldsfanga meðal afplánunarfanga, ef einangrun telst ekki nauðsynleg. Tilefni þessarar breytingar á framangreindu ákvæði laga nr. 48/1988 er skýrt með eftirfarandi hætti í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 123/1997:
„Samkvæmt 3. gr. laganna [nr. 48/1988] skiptast fangelsi í tvo flokka, þ.e. afplánunarfangelsi og gæsluvarðhaldsfangelsi. Eftir að fangelsið að Síðumúla 28 í Reykjavík var lagt niður er ekkert fangelsi sem fellur undir skilgreiningu laganna um gæsluvarðhaldsfangelsi.
Þegar fangelsið að Síðumúla 28 var lagt niður var ákveðið að taka sérstaka deild á Litla-Hrauni undir gæsluvarðhald, auk þess sem gæsluvarðhaldsfangar eru vistaðir meðal afplánunarfanga ef einangrun telst ekki nauðsynleg. Þá eru tveir fangaklefar í Hegningarhúsinu við Skólavörðustíg notaðir til að einangra gæsluvarðhaldsfanga. Þegar konur eru í gæsluvarðhaldi og einangrun er ekki nauðsynleg eru þær vistaðar í fangelsinu að Kópavogsbraut 17 í Kópavogi.
Samkvæmt 4. mgr. 3. gr. laganna er heimilt að vista gæsluvarðhaldsfanga í afplánunarfangelsum ef einangrun telst ekki nauðsynleg. Með vísan til þess fyrirkomulags sem rakið er að framan er lagt til að þessari málsgrein verði breytt þannig að í afplánunarfangelsum megi starfrækja gæsluvarðhaldsdeildir og að sérstakt ákvæði komi þar sem segir að gæsluvarðhaldsfanga megi vista meðal afplánunarfanga ef einangrun telst ekki nauðsynleg.“
Með vísan til framangreindra breytinga var jafnframt gerð breyting á 7. gr. laga nr. 48/1988 með 3. gr. laga nr. 123/1997. Kemur þar nú fram, að ákvæði III. kafla laganna eigi við um afplánunarfanga. Um þessa breytingu segir svo í athugasemdum frumvarpsins:
„Eftir að farið var að vista gæsluvarðhaldsfanga í afplánunarfangelsum er nauðsynlegt að það sé áfram skýrt að ekki er ætlast til að ákvæði III. kafla gildi um aðra en afplánunarfanga. Um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanga er fjallað í lögum um meðferð opinberra mála og reglugerð um gæsluvarðhaldsvist.“
Af framangreindum breytingum á lögum nr. 48/1988 tel ég mega ráða, að sú þróun hafi orðið á undanförnum árum í vistunarmálum gæsluvarðhaldsfanga, að þeir séu nú, að meginstefnu til, vistaðir á meðal afplánunarfanga, svo lengi sem ekki teljist nauðsynlegt að þeir sæti einangrun vegna rannsóknarhagsmuna opinbers máls, sbr. b-lið 2. mgr. 108. gr. laga nr. 19/1991. Það er skoðun mín, að breytingar þær, sem gerðar voru á lögum nr. 48/1988, með lögum nr. 123/1997, raski ekki því grunnsjónarmiði, sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögunum frá 1988, að gæsluvarðhaldsfangi, sem vistaður er í afplánunarfangelsi, skuli sæta sömu kjörum og afplánunarfangi. Styðst þetta sjónarmið meðal annars við athugasemdir í greinargerð með 3. gr. laga nr. 123/1997, sem breytti 7. gr. laga nr. 48/1988, sem vitnað var til hér að framan, en þar er vísað til þeirrar aðgreiningar á gæsluvarðhaldsföngum og afplánunarföngum, sem hafi verið skýr allt frá gildistöku laga nr. 48/1988.
Um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanga fer eftir almennum ákvæðum 108. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Að öðru leyti gilda ákvæði reglugerðar nr. 179/1992 um gæsluvarðhaldsvist. Í XI. kafla reglugerðarinnar er að finna reglur um vinnu gæsluvarðhaldsfanga. Þar segir í 72. gr., að gæsluvarðhaldsfanga skuli gefinn kostur á vinnu í fangelsinu, ef aðstæður leyfa. Þó megi ekki skylda hann til vinnu. Þegar gæsluvarðhaldsfangi sinnir vinnu, sem fangelsi gefur kost á, skulu honum greidd laun fyrir þá vinnu, samkvæmt almennum reglum um laun fanga, sbr. 1. mgr. 74. gr. reglugerðarinnar. Í 3. mgr. 74. gr. kemur hins vegar fram, að gæsluvarðhaldsfangi eigi ekki rétt á dagpeningum, þótt hann eigi ekki kost á vinnu í gæslunni. Í 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 409/1998, um vinnu, nám og dagpeninga til afplánunarfanga, kemur fram, að þegar og þar sem ekki sé unnt að útvega fanga vinnu, skuli hann fá greidda dagpeninga, svo að hann eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu, svo sem hreinlætisvörum. Ef fangi eigi kost á vinnu eða er í vinnu, skuli hann þó ekki fá greidda dagpeninga, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. sömu reglugerðar.
Framangreint ákvæði 3. mgr. 74. gr. reglugerðar nr. 179/1992 kveður á um það, að gæsluvarðhaldsfangar skuli ekki fá greidda dagpeninga. Samhljóða ákvæði var að finna í eldri reglugerð nr. 132/1995, um dagpeninga fanga, en í núgildandi reglugerð nr. 409/1998, um vinnu, nám og dagpeninga til afplánunarfanga, sem sett er með stoð í ákvæði 36. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997, er ákvæði um bann við greiðslu dagpeninga til gæsluvarðhaldsfanga ekki tekið upp.
Í 8. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988 er lögfestur sá skilyrðislausi réttur afplánunarfanga, að fá greidda dagpeninga, ef hann er ekki settur í vinnu. Eins og fyrr greinir, gilda hins vegar almenn ákvæði 108. gr. laga nr. 19/1991 um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanga, en ekkert er vikið að dagpeningagreiðslum í því lagaákvæði. Það er skoðun mín, að þegar mat er lagt á lagastoð áðurnefnds ákvæðis 3. mgr. 74. gr. reglugerðar nr. 179/1992, verði annars vegar að líta til framangreindra athugasemda í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 48/1988, þess efnis, að almenn kjör afplánunar- og gæsluvarðhaldsfanga, sem sæta vistun í afplánunarfangelsi, skuli vera þau sömu, og hins vegar þeirra kjara, sem löggjafinn hefur veitt afplánunarföngum með lögum nr. 48/1988.
Staða gæsluvarðhaldsfanga annars vegar og afplánunarfanga hins vegar er ólík að íslenskum lögum. Þennan greinarmun má einkum ráða af ákvæðum laga nr. 19/1991, sbr. XIII. kafla laganna, og ákvæðum laga nr. 48/1988. Löggjafinn hefur, í samræmi við stöðu þessara fanga að lögum, ákveðið að veita þeim mismunandi réttindi og leggja á þá ólíkar skyldur, sbr. annars vegar 108. gr. laga nr. 19/1991 og hins vegar ákvæði III. kafla laga nr. 48/1988. Það er á hinn bóginn skoðun mín, að það sé stefna löggjafans, sem leiða má af framangreindum athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því, er varð að fangelsislögunum frá 1988, að við mat á almennum kjörum afplánunarfanga og gæsluvarðhaldsfanga, þegar hinir síðarnefndu eru vistaðir í afplánunarfangelsi, beri að gæta samræmis á milli hópanna og taka tillit til sambærilegra þarfa þeirra í vistinni.
Í athugasemdum greinargerðar með lögum nr. 48/1988 kemur fram, að dagpeningar skuli miðast við brýnustu persónulegu nauðsynjar fangans. Endurspeglast þetta sjónarmið í efnisákvæði 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 409/1998, þar sem kveðið er á um, að dagpeningagreiðslum sé ætlað að standa straum af kostnaði fanga við öflun nauðsynja til „persónulegrar umhirðu, s.s. [hreinlætisvara]“. Vek ég enn fremur athygli á ákvæði 20. gr. evrópsku fangelsisreglnanna, sem eru lágmarksreglur um meðferð fanga, en reglurnar gera ekki að þessu leyti greinarmun á afplánunarföngum annars vegar og gæsluvarðhaldsföngum hins vegar. Framangreint ákvæði 20. gr. reglnanna er svohljóðandi:
„Þess skal krafist af föngum að þeir haldi líkama sínum hreinum, og skal þeim því séð fyrir vatni og þeim hreinlætisvörum sem nauðsynlegar eru.“
Ljóst er, að hreinlætisþarfir gæsluvarðhaldsfanga, sem sætir vistun í afplánunarfangelsi, eru þær sömu og afplánunarfanga og tel ég því óeðlilegt, að framangreint ákvæði reglugerðar nr. 179/1992 útiloki alfarið möguleika gæsluvarðhaldsfanga til slíkra dagpeningagreiðslna.
Það er að auki skoðun mín, að 7. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sem kveður á um það, að ákvæði III. kafla laganna gildi um afplánunarfanga, og athugasemdir greinargerðar með lögum nr. 123/1997, sem breytti framangreindri 7. gr., girði ekki fyrir þá niðurstöðu, að leiða megi rétt gæsluvarðhaldsfanga til dagpeningagreiðslna, annars vegar af ákvæði 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1988, eins og skýra beri það ákvæði með tilliti til lögskýringargagna, og hins vegar af samsvarandi nauðsyn gæsluvarðhalds- og afplánunarfanga, til að gæta hreinlætis og hollustu í vistinni.
Í áðurnefndu svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. desember 1997, kemur fram í lokin, að þegar samið var frumvarp það, sem varð að lögum nr. 48/1988, hafi gæsluvarðhalds- og afplánunarfangar meðal annars notið sömu kjara, að því er til greiðslu dagpeninga tekur. Af framangreindri athugun minni á þeim lögskýringargögnum, sem hér koma til álita, og með vísan til þeirra sjónarmiða, er ég hef rakið, verður ekki séð, að löggjafinn hafi ætlað að breyta þeirri tilhögun, sem lýst er í bréfi dómsmálaráðuneytisins, hvorki með setningu laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, né ákvæðis 108. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála.
IV.
Samkvæmt framansögðu, er niðurstaða mín sú, að gæsluvarðhaldsfangar, sem vistaðir eru í afplánunarfangelsi, eigi að njóta sömu kjara og afplánunarfangar, að því er varðar greiðslu dagpeninga. Það eru því tilmæli mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hlutist til um endurskoðun á ákvæði 3. mgr. 74. gr. reglugerðar nr. 179/1992, þannig að gæsluvarðhaldsfangar, sem sæta vistun í afplánunarfangelsi, fái greidda dagpeninga, ef eigi er kostur á vinnu í fangelsinu eða viðkomandi ekki fær um að stunda vinnu sökum veikinda.“
V.
Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti.
Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. júní 1999, kemur fram að með reglugerð nr. 683, 23. nóvember 1998 um breyting á reglugerð um gæsluvarðhaldsvist nr. 179/1992, hafi 3. mgr. 74. gr. verið breytt á þann veg að gæsluvarðhaldsfangar fái greidda dagpeninga.