I.
Hinn 2. október 1997 leitaði til mín A. Beinist kvörtun hans meðal annars að úrskurði barnaverndarráðs frá 9. apríl 1997, þar sem staðfestur er úrskurður barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar frá 12. desember 1996 þess efnis, að B skuli vera í fóstri til 16 ára aldurs. Jafnframt er í erindi hans vikið að fósturráðstöfun eldri sonar hans C, sem staðfest var af barnaverndarráði 6. apríl 1992. Þá kvartar hann yfir afskiptum barnaverndar- og félagsmálayfirvalda af málum fjölskyldunnar og framferði einstakra starfsmanna þeirra í því sambandi.
II.
Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal bera fram kvörtun innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur. Ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds, er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Með vísan til framangreinds og til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 að öðru leyti, tel ég, að kvörtun A uppfylli ekki skilyrði laganna til frekari meðferðar af minni hálfu um önnur atriði en úrskurð barnaverndarráðs frá 9. apríl 1997. Umfjöllun mín hér á eftir takmarkast því við atriði, sem snerta fóstur B samkvæmt framangreindum úrskurði barnaverndarráðs.
III.
Samkvæmt gögnum málsins undirrituðu A og D 15. júlí 1993 samkomulag við barnaverndarnefnd Keflavíkur þess efnis, að B færi í fóstur til reynslu í sex mánuði með framtíðarfóstur í huga. Í bókun barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar 12. nóvember 1996 kemur fram, að kynforeldrar hafi óskað eftir endurupptöku málsins, og í bókun nefndarinnar, dags. 5. desember sama ár, segir, að farið hafi verið fram á riftun gildandi fóstursamnings. Samkvæmt greinargerð lögmanns kynforeldra, dags. 5. desember 1996, telja þau meðferð málsins með þeim hætti, að rifta verði framangreindri fósturráðstöfun, og krefjast þess að fallist verði á, að syni þeirra B verði aftur komið fyrir á heimili þeirra. Þau hafi þær aðstæður og burði, er þurfi til að annast barnið á fullnægjandi hátt. Í niðurstöðu úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar í málinu, dags. 12. desember 1996, segir meðal annars svo:
„Að mati nefndarinnar hafa [A] og [D] engar forsendur til að taka við uppeldi drengsins á nýjan leik enda hafa aðstæður þeirra ekkert breyst.
[B] hefur verið í fóstri frá því 15. júlí 1993. Hann hefur aðlagast nýjum aðstæðum og tengst fósturforeldrum sínum sterkum tilfinningaböndum. Fósturforeldrar hafa átt í erfiðleikum með uppeldi hans og er fósturmóðir farin að neyta áfengis, sem er áhyggjuefni nefndarinnar. Hins vegar er ljóst að það myndi valda barninu verulegri röskun ef að fóstrinu yrði rift. Nefndin telur það barninu fyrir bestu að vera kyrrt hjá fósturforeldrum sínum að svo stöddu. Mun nefndin taka til skoðunar innan 6 mánaða hvort ástæða sé til að finna nýtt fósturheimili fyrir [B]. Með vísan til 35. gr. laga nr. 58/1992, sbr. l. nr. 22/1995 telur Barnaverndarnefnd Reykjanesbæjar að [B] skuli vera í fóstri til 16 ára aldurs.“
Í bókun barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar vegna fundar nefndarinnar 12. desember 1996 segir, að nefndin hafi á fundi sínum kveðið upp framangreindan úrskurð í málinu. Síðan segir:
„Einnig liggur fyrir beiðni um endurupptöku málsins á grundvelli 50. gr. laga nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna sbr. lög nr. 22/1995.
Með vísan til lýsingar á aðstæðum foreldra sbr. úrskurð dags. 12/12 1996 telur nefndin að ekki séu forsendur til endurupptöku málsins.“
Með bréfi, dags. 10. janúar 1997, var úrskurði barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar skotið til barnaverndarráðs. Í bréfinu er meðal annars bent á það, að ekki hafi verið gerð ný könnun á högum kynforeldra og möguleikum til að fara með forsjá drengsins. Þá er lögð áhersla á, að það hljóti að vera börnum fyrir bestu að alast upp hjá foreldrum sínum, sé þess nokkur kostur, og þess gætt, að foreldrum sé veittur sá stuðningur, sem á þurfi að halda, áður en gripið verði til þvingunarúrræða, sbr. 17. gr. laga nr. 58/1992, en á það hafi verulega skort í máli þeirra. Aðgerðir barnaverndarnefndar hafi fyrst og fremst miðað að því að fjarlægja drenginn af heimilinu en ekki veita þeim þann stuðning, sem þau gætu þegið.
Í úrskurði barnaverndarráðs frá 9. apríl 1997 eru atvik málsins rakin í stuttu máli, auk þess sem gerð er grein fyrir niðurstöðum sálfræðilegra athugana með tilliti til hæfni kynforeldra sem uppalenda frá árunum 1988, 1989 og 1993. Jafnframt er greint frá niðurstöðum skýrslna um athuganir á högum drengsins hjá fósturforeldrum frá árinu 1997. Í niðurstöðu úrskurðarins segir:
„[B] hefur verið í fóstri síðan 27. júlí 1993 eða í tæp fjögur ár. Ástæða fyrir því að drengurinn fór í fóstur var sú að foreldrum hans, þeim [A] og [D] var um megn að skapa honum viðunandi uppeldisskilyrði vegna þeirra margþættu erfiðleika sem þau áttu við að stríða.
Að mati Barnaverndarráðs hefur fóstur drengsins gengið vel og honum hafa verið sköpuð góð uppeldisskilyrði á fósturheimili sínu. Hann hefur tengst núverandi fósturfjölskyldu eðlilegum tilfinningaböndum. Barnaverndarráð telur rétt að staðfesta það álit Barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar að það sé barninu fyrir bestu að vera kyrrt hjá fósturmóður sinni og eiginmanni hennar, [X]. Einnig er staðfest mat nefndarinnar um að [A] og [D] hafi engar forsendur til að taka við uppeldi drengsins á ný þar sem aðstæður þeirra hafa ekki breyst. Ber því samkvæmt 35. gr. sbr. 49. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992 að staðfesta hinn kærða úrskurð um að drengurinn skuli vera áfram í fóstri.
Barnaverndarráði þykir ekki fram komnar ástæður fyrir því að finna þurfi nýtt fósturheimili fyrir drenginn að svo komnu máli. Hins vegar ber barnaverndarnefnd að veita fósturforeldrum leiðbeiningar og stuðning eftir því sem nauðsyn ber til, sbr. 3. mgr. 30. gr. laga um vernd barna og ungmenna. Málinu er því varðandi þann þátt vísað til Barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar til meðferðar að nýju samkvæmt 3. mgr. 49. gr. s.l.
ÚRSKURÐARORÐ
Úrskurður Barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar frá 12. desember 1996, þess efnis að [B], [...], skuli vera í fóstri til 16 ára aldurs er staðfestur.
Málinu er að öðru leyti vísað til áframhaldandi meðferðar til Barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar.“
IV.
Ég ritaði barnaverndarráði bréf 13. október 1997 og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að barnaverndarráð léti mér í té gögn málsins. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi barnaverndarráðs, dags. 16. október 1997.
Ég ritaði barnaverndarráði bréf á ný 5. nóvember 1997 og óskaði þess, að barnaverndarráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A að því leyti sem ráðið teldi nauðsynlegt til viðbótar því, sem fram kæmi í úrskurði þess. Enn fremur segir í bréfinu:
„Samkvæmt úrskurði barnaverndarráðs í málinu, dags. 9. apríl 1997, staðfestir ráðið, með vísan til 35. gr. sbr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, þann úrskurð barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar, að það sé barninu [B] fyrir bestu að vera kyrrt í fóstri. Með vísan til þess að barnaverndarráð staðfesti í úrskurði sínum það mat barnaverndarnefndar í málinu, að kynforeldrar hafi engar forsendur til að taka við uppeldi drengsins á ný, þar sem aðstæður þeirra hafi ekkert breyst, er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að barnaverndarráð upplýsi, hvort ráðið hafi jafnframt litið til 50. gr. barnaverndarlaga við úrlausn málsins. Þá er þess óskað að barnaverndarráð, eftir atvikum eftir að hafa aflað gagna frá barnaverndarnefnd Reykjanesbæjar, láti mér í té fyrirliggjandi gögn, skýrslur eða upplýsingar, sem liggja til grundvallar þeirri afstöðu barnaverndaryfirvalda, að aðstæður kynforeldra hafi ekki breyst til batnaðar frá undirritun fóstursamnings.“
Í svarbréfi barnaverndarráðs, dags. 8. janúar 1998, segir meðal annars svo:
„[B], f. 20. janúar 1991, var ráðstafað í fóstur í kjölfar samþykkis foreldra hans þar að lútandi eins og fram kemur í gögnum þessa máls. [A] og [D] kröfðust þess fyrir Barnaverndarnefnd Reykjanesbæjar að fóstursamningnum yrði rift og þeim falin forsjá drengsins að nýju. Því var hafnað og kveðið á um það, með vísan til 35. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992, að [B] yrði kyrr í fóstri. Úrskurðurinn var staðfestur fyrir Barnaverndarráði þann 9. apríl 1997 á grundvelli sömu lagagreinar.
Við meðferð þessa máls lagði Barnaverndarráð megináherslu á að kanna aðstæður og líðan [B], en honum hafði verið ráðstafað í fóstur 27. júlí 1993 vegna vanhæfni foreldra hans til þess að annast hann. Niðurstöður athugana ráðsins leiddu í ljós að fóstrið hefði gengið vel að flestu leyti. Auk þess að kanna aðstæður barnsins í fóstrinu tók Barnaverndarráð jafnframt mið af ákvæði 50. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992 varðandi aðstæður og hæfni kynforeldra drengsins. Það var mat ráðsins að ekkert í málinu gæfi tilefni til þess að ætla að breyting hefði orðið á þannig að foreldrar drengsins væru nú færir um að annast hann. Í því sambandi leyfir ráðið sér að benda á niðurstöður þeirra sálfræðiskýrslna sem eru meðal gagna málsins auk annarra gagna. Ráðið bendir einnig á þá staðreynd að [A] hefur lengi átt við alvarlegan áfengisvanda að stríða sem honum hefur enn ekki tekist að ná tökum á eins og fram kemur í hinum kærða úrskurði. Það var því ótvíræð niðurstaða ráðsins að hagsmunum barnsins væri best borgið með því að vera um kyrrt í fóstri.“
Athugasemdir [A] bárust mér með bréfum, dags. 4. mars og 11. maí 1998.
V.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 9. júní 1998, sagði svo:
„Samkvæmt framansögðu gerðu kynforeldrar kröfu um riftun fóstursamnings, sbr. 35. gr laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Jafnframt var óskað endurupptöku máls þeirra á grundvelli 50. gr. sömu laga.
Ákvæði 35. gr. laga nr. 58/1992 hljóðar svo:
„Nú óska foreldrar, sem samþykkt hafa fóstur, eftir því að fóstursamningi verði rift og skal barnaverndarnefnd þá taka málið til meðferðar. Við úrlausn máls skal fyrst og fremst taka mið af velferð barnsins. Barnaverndarnefnd er þá jafnan heimilt að úrskurða að barn, sem er í fóstri, skuli vera kyrrt hjá fósturforeldrum ef þar fer vel um það og hagsmunir barns mæla með því.“
Í úrskurði barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar kemur fram, að B hafi aðlagast vel nýjum aðstæðum og tengst fósturforeldrum sínum sterkum tilfinningaböndum, og það mat nefndarinnar, að það mundi valda barninu verulegri röskun, ef fóstrinu yrði rift. Af hálfu barnaverndarráðs var gerð sérstök könnun á högum barnsins og taldi ráðið rétt að staðfesta það álit barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar, að það væri barninu fyrir bestu að vera kyrrt í fóstri. Eins og áður hefur komið fram, skal velferð barns ávallt ganga fyrir við úrlausn máls um endurskoðun fósturráðstöfunar, sbr. 35. gr. (og 50. gr.) laga nr. 58/1992. Þá heimilar 35. gr. laganna jafnframt að úrskurða, að barn skuli vera kyrrt hjá fósturforeldri, ef þar fer vel um það og hagsmunir þess mæla með því. Ákvæðið byggist á dómvenju, sem mælir gegn því að flytja börn frá fósturforeldrum og byggist á því, að flutningur sé varhugaverður fyrir sálarlíf barnsins, enda beri barnaverndarnefndum í þessu efni sem öðrum að hafa að leiðarljósi, hvað barni sé fyrir bestu, sbr. athugasemdir í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 53/1966. (Alþt. 1964, A-deild, bls. 189.) Með vísan til framangreinds og þeirra gagna málsins, sem fjalla um aðstæður B, er það skoðun mín, að niðurstaða úrskurðar barnaverndarráðs í málinu byggist á lögmætum sjónarmiðum, þ.e. hagsmunum barnsins í málinu.
Endurupptökuheimild 50. gr. laga nr. 58/1992 hljóðar svo:
„Nú breytast aðstæður foreldra verulega frá því að samþykki var veitt eða úrskurður var kveðinn upp þannig, að ætla megi að foreldrar séu nú hæfir til þess að fara með forsjá barns og geta þeir þá farið fram á að barnaverndarnefnd taki mál þeirra upp á ný. Barnaverndarnefnd metur hvort mál skuli endurupptekið og afgreiðir beiðnina með bókun. Við úrlausn málsins skal velferð barns ávallt ganga fyrir.“
Í athugasemdum við 53. gr. frumvarpsins, sem varð 50. gr. laga nr. 58/1992, segir svo:
„Gildandi barnaverndarlög gera ekki ráð fyrir að foreldrar geti fengið mál sín tekin fyrir að nýju fyrir barnaverndarnefnd, jafnvel þó að aðstæður þeirra breytist til hins betra. Þess eru þó dæmi að nefndir hafi tekið úrskurðarmál fyrir að nýju að beiðni foreldra. Rétt þykir því að gera ráð fyrir slíkum möguleika í lögunum. Til þess að mál verði tekið upp að nýju verða foreldrar að sýna fram á með óyggjandi hætti að aðstæður þeirra hafi breyst verulega og nú megi ætla að þeir séu hæfir til að fara með forsjá barna sinna. Í þessum tilvikum sem endranær skal þó fyrst og fremst taka mið af hagsmunum barnsins en ekki foreldranna.“ (Alþt. 1990, A-deild, bls. 672.)
Verulegar breytingar á aðstæðum kynforeldra eru samkvæmt framansögðu forsenda endurupptöku slíkra mála, sem hér um ræðir, og ákveður barnaverndarnefnd, hvort foreldrarnir hafa sýnt fram á, að slíkar breytingar hafi orðið.
Endurupptökubeiðni kynforeldra á grundvelli þessa ákvæðis var afgreidd með bókun barnaverndarnefndar Reykjanesbæjar, dags. 12. desember 1996. Taldi nefndin, með vísan til lýsingar á aðstæðum foreldra í úrskurði nefndarinnar, dags. sama dag, ekki forsendur til endurupptöku málsins. Um þetta atriði segir í úrskurðinum, að nefndin líti svo á, að A og D hafi engar forsendur til að taka við uppeldi drengsins á nýjan leik, enda hafi aðstæður þeirra ekkert breyst. Í kæru til barnaverndarráðs, dags. 10. janúar 1997, er á það bent, að ekki hafi verið gerð ný könnun á högum þeirra A og D og möguleikum til að fara með forsjá drengsins.
Mat barnaverndarnefndar á aðstæðum kynforeldra var staðfest af barnaverndarráði í úrskurði þess frá 9. apríl 1997. Í skýringum barnaverndarráðs frá 8. janúar 1998 í þessu sambandi bendir ráðið á niðurstöður þeirra sálfræðiskýrslna, sem eru meðal gagna málsins, auk annarra gagna. Þær skýrslur, sem liggja fyrir í málinu, lýsa aðstæðum A og D á tímabilinu 1988 til 1993, eða til þess tíma, er samningurinn, sem óskað er endurskoðunar á, var gerður. Verður því ekki séð, að framangreint mat styðjist við skýrslur eða aðrar skjalfestar upplýsingar um aðstæður kynforeldra á þeim tíma, er fjallað var um mál þeirra. Þrátt fyrir að telja verði ýmis atriði framangreindra skýrslna taka til atriða, sem snerta hagi kynforeldra, sem ekki eru líkleg til að taka breytingum, verður að telja, að ekki verði fullyrt, að önnur atriði kunni ekki að hafa breyst og aðstæður skapast fyrir þá til að fara með forsjá barna, eftir atvikum með þeim stuðningsúrræðum, sbr. 17. gr. laganna, sem áður var ekki talið, að yrði komið við í málinu. Tel ég því, að ekki hafi komið fram með fullnægjandi hætti, hvaða upplýsingar lágu til grundvallar því mati barnaverndaryfirvalda, að hagir A og D væru óbreyttir og skilyrðum 50. gr. laga nr. 58/1992 til endurupptöku málsins því ekki fullnægt. Þá legg ég á það áherslu, að úrskurðir barnaverndarráðs beri greinilega með sér, hvaða ákvæði laga ráðið taki mið af við úrlausn mála. Með vísan til þess, að úrskurður barnaverndarráðs í málinu staðfestir mat barnaverndarnefndar um óbreyttar aðstæður kynforeldra, bar ráðinu því að vísa til 50. gr. laga nr. 58/1992 í úrskurði sínum.
Samkvæmt lokamálslið 50. gr. laga nr. 58/1992 skal velferð barns ávallt ganga fyrir við úrlausn mála á grundvelli ákvæðisins. Með vísan til framangreinds og umfjöllunar minnar um 35. gr. laga nr. 58/1992 hér að framan, að því er snertir hagsmuni barnsins í málinu, er það skoðun mín, að þrátt fyrir þá annmarka, sem ég tel vera á meðferð málsins á grundvelli 50. gr. laganna, byggist sú niðurstaða í málinu, að barnið skuli vera áfram í fóstri, á lögmætum sjónarmiðum. Tel ég því ekki ástæðu til frekari athugasemda vegna kvörtunar A.“