I.
Hinn 5. maí 1997 leitaði til mín B, f.h. A, og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 20. júní 1996, um mat á umhverfisáhrifum vegna álvers á Grundartanga, þ.e. byggingar álvers, lagningar háspennulínu og stækkunar Grundartangahafnar. Telur hún, að til grundvallar úrskurðinum hafi verið lögð lögbundin umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps, sem haldin sé verulegum annmarka, þar sem oddviti hreppsins hafi verið vanhæfur til að standa að umsögninni, þar sem hann hafi átt hagsmuna að gæta við afgreiðslu málsins.
II.
1.
Málavextir eru þeir helstir, að mat fór fram á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, vegna álvers við Grundartanga, lagningar háspennulínu frá Brennimel að fyrirhugaðri verksmiðju og stækkunar Grundartangahafnar. Niðurstöður frumathugunar og úrskurður Skipulags ríkisins eru frá 19. febrúar 1996. Í úrskurðinum er fallist á byggingu fyrsta áfanga álvers á Grundartanga með 60.000 tonna ársframleiðslu og annars áfanga með aukningu í allt að 180.000 tonna ársframleiðslu, ásamt hafnarmannvirkjum og háspennulínum, svo sem nánar er þar tilgreint, með tilteknum skilyrðum í sex liðum.
Heimild var til að kæra úrskurð þennan til umhverfisráðuneytisins og var kærufrestur fjórar vikur frá því að hann var birtur eða kynntur viðkomandi aðila, sbr. 14. gr. laga nr. 63/1993, sbr. og 20. gr. reglugerðar nr. 179/1994, um mat á umhverfisáhrifum. Leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest koma fram í úrskurði Skipulags ríkisins.
Úrskurður Skipulags ríkisins var kærður til umhverfisráðuneytisins af hreppsnefnd Kjósarhrepps, X, Y, Z og Þ, Landsvirkjun, markaðsskrifstofu iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar og Náttúruverndarráði.
Í samræmi við 2. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, sem kveður svo á, að umhverfisráðherra skuli leita umsagnar skipulagsstjóra, framkvæmdaraðila, leyfisveitenda og sveitarstjórna, sem hlut eiga að máli, var meðal annars óskað umsagnar Hvalfjarðarstrandarhrepps. Að fengnum lögboðnum umsögnum kvað umhverfisráðuneytið upp úrskurð hinn 20. júní 1996. Það var niðurstaða umhverfisráðuneytisins, að bygging fyrsta og annars áfanga álvers á Grundartanga, stækkun Grundartangahafnar og lagning háspennulínu, eins og framkvæmdum væri lýst í frummatsskýrslu, hefði ekki í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir, menningarverðmæti eða samfélag, og því var úrskurður Skipulags ríkisins, dags. 19. febrúar 1996, staðfestur, þó þannig að tiltekin skilyrði, sem Skipulag ríkisins hafði sett, voru felld niður.
2.
Í kvörtun A, dags. 5. maí 1997, kemur m.a. fram, að oddviti Hvalfjarðarstrandarhrepps hafi tekið þátt í að veita umsögn hreppsins, um mat á umhverfisáhrifum álvers á Grundartanga, til umhverfisráðuneytisins, og að reyndar virðist hann hafa samið umsögnina sjálfur. Í ljós hafi komið, að fáeinum dögum eftir afgreiðslu málsins í hreppsnefnd hafi oddviti hreppsins, L, selt hluta jarðar sinnar, L í Hvalfjarðarstrandarhreppi, undir fyrirhugað álver. Vegna þessa verði að telja, að hann hafi haft verulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu umhverfismatsins og ákvörðun um byggingu álversins. Hafi hann því verið vanhæfur til meðferðar hinnar lögbundnu umsagnar samkvæmt 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þar sem hin lögbundna umsögn hafi þannig verið haldin svo verulegum ágöllum megi ætla, að úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 20. júní 1996 sé jafnframt haldinn verulegum annmörkum og sé jafnvel ógildur þegar af þessari ástæðu.
3.
Umhverfisráðuneytið sendi kærur vegna úrskurðar Skipulags ríkisins um mat á umhverfisáhrifum vegna álvers á Grundartanga til umsagnar skipulagsstjóra ríkisins, markaðsskrifstofu iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar, Grundartangahafnar, hreppsnefnda Skilmannahrepps og Hvalfjarðarstrandarhrepps og Hollustuverndar ríkisins með bréfum, dags. 2. apríl 1996, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993.
Umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps er dagsett 28. apríl 1996. Umsögnin er í aðalatriðum tekin upp í úrskurð umhverfisráðuneytisins. Umsögnin er svohljóðandi:
„Umsögn hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps um kærubréf sem borist hafa umhverfisráðuneytinu, þar sem kærður er úrskurður skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum vegna byggingar álvers á Grundartanga og tengdra framkvæmda.
Um kæru hreppsnefndar Kjósarhrepps.
Í kæru þeirra er látið að því liggja að illa hafi verið staðið að gerð svæðisskipulagsins sunnan Skarðsheiðar. Þessu vill hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps vísa alfarið á bug. Við gerð svæðisskipulagsins var farið eftir öllum lögum og reglum er varða gerð slíks skipulags og til þess vandað svo sem unnt var. Ákvörðun um gerð svæðisskipulagsins var tekin þann 16. des. 1988 og því var endanlega lokið með samþykkt og staðfestingu umhverfisráðherra þann 26. apríl 1994. Í svæðisskipulaginu er gert ráð fyrir landi undir stóriðnað, í framhaldi af landi því sem tilheyrir járnblendiverksmiðjunni á Grundartanga og hefur nú vegna hugmynda um byggingu álvers verið unnið að gerð aðalskipulags á því og gerð deiliskipulags á hluta þess. Sú skipulagsvinna er á vegum og kostuð af Hvalfjarðarstrandar- og Skilmannahreppum.
Í kæru þeirra er talað um útlitslega og tilfinningalega mengun. Það er álit hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps að samkvæmt hugmyndum um gerð og útlit bygginga álversins, muni þær falla vel að byggingum járnblendiverksmiðjunnar og ekki valda frekari útlitsmengun en orðin er. Hreppsnefndin leggur þó mikla áherslu á að vel verði til þess vandað að hús falli sem best að landslagi, svo sem með gerð og lögun húsa og litavali.
Í kæru hreppsnefndar Kjósarhrepps kemur jafnframt fram ótti við að mengun spilli fyrir landbúnaðarvöruframleiðslu. Hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps hefur frá upphafi viðræðna við aðila, lagt á það þunga áherslu að besti og fullkomnasti mengunarvarnarbúnaður verður notaður við framleiðslu álversins. Áhersla hefur verið lögð á að nauðsynlegar umhverfisrannsóknir verði gerðar áður en starfsemi hefst og að mengunareftirlit verði með þeim hætti að mengunarmælingar verði gerðar reglulega í umhverfi verksmiðjunnar á sem flestum mælistöðum. Niðurstöður þeirra mælinga verði ávallt bornar saman við niðurstöður upphaflegu rannsóknanna og fyrirliggjandi dreifispár mengunar. Ef dreifispár mengunar sem fram koma í umhverfismatskýrslunni standast óttast hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps ekki að framleiðslu landbúnaðarafurða í hreppunum sunnan Skarðsheiðar og í Kjósarhreppi sé hætta búin.
Hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps getur ekki séð með hvaða hætti endurbætur á höfninni á Grundartanga getur haft neikvæð áhrif á kræklingstekju og laxagöngur í Laxá í Kjós nú fremur en þegar höfnin var byggð.
Fullyrðing hreppsnefndar Kjósarhrepps um að raflínur verði lagðar um þeirra lönd, er á engum rökum reist. Þess er hvergi getið í umhverfismatskýrslunni að það sé áætlað, því er ekkert um það að segja.
Um kæru [X].
Hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps sér ekki ástæðu til að ætla að [X] hefði átt að vera formlegur umsagnaraðili um umhverfismatið fremur er bændur og aðrir landeigendur í Hvalfjarðarstrandarhreppi.
Hreppsnefndin álítur sjálfsagt og nauðsynlegt að mengunareftirlit verði sem víðast og því eðlilegt að eftirlitsstaðir verði í Kjósarhreppi t.d. á bæjum með strönd Hvalfjarðar.
Um kæru [Z ] og [Þ].
Hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps er þeirrar skoðunar að mengunarhætta á [M] verði ekki fremur en á bæjum á Hvalfjarðarströnd. Ef dreifispár mengunar sem fram koma í umhverfismatinu standast, verður [M] og bæir á Hvalfjarðarströnd nema [N], vel utan áætlaðs þynningarsvæðis.
Um kæru Náttúruverndarráðs.
Það er skoðun hreppsnefndar að ef þurrhreinsibúnaður sá sem áætlað er að nota reynist ekki nægjanlega góður, skuli úr bætt með öðrum hætti t.d. með vothreinsibúnaði.
Um kæru M.I.L.
Hreppsnefndin tekur ekki afstöðu til hvort notað verður opið eða lokað kælikerfi. Ekki ætti að vera vandamál að afla vatns hér á svæðinu, hér er víða mikið af góðu vatni. Þess verður hins vegar að gæta vandlega, að spilla ekki lífríki við vatnstöku, ekki ætti að vera ástæða til að óttast slíkt ef vel er að gætt.
Um aðra þætti ofangreindra kæra fjallar hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps ekki, það eru þættir sem snúa minna að hagsmunum hreppsins.
Hreppsnefndin leggur á það áherslu að atvinnuuppbygging á Grundartangasvæðinu verði að veruleika og bendir á að á undanförnum árum hefur gengið illa að skapa varanleg störf hér á svæðinu sunnan Skarðsheiðar. Á undanförnum samdráttartímum í landbúnaði, hefur samdráttur í hefðbundnum búgreinum hér á svæðinu orðið hvað mestur á landinu. Á sama tíma voru hvalveiðar lagðar af, en þær voru umtalsverður þáttur í atvinnu svæðisins. Fá varanleg störf hafa orðið til í staðinn, er því þörfin afar brýn að efla atvinnu hér á svæðinu svo byggð megi viðhaldast og dafna“
Að fengnum umsögnum hinna lögbundnu umsagnaraðila kvað umhverfisráðuneytið upp úrskurð 20. júní 1996.
III.
Hinn 21. ágúst 1997 ritaði ég umhverfisráðherra bréf með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem ég óskaði eftir því, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Sérstaklega var þess óskað, að gerð yrði grein fyrir, hvort ráðuneytinu hefði verið kunnugt um meint vanhæfi oddvita þessa umsagnaraðila og ef svo væri, til hvaða ráðstafana hefði verið gripið af því tilefni. Jafnframt var óskað upplýst, hvaða áhrif umsögn hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps hefði haft á niðurstöðu ráðuneytisins í þessu úrskurðarmáli.
Með bréfi, dags. 8. september 1997, barst mér svar umhverfisráðuneytisins, en í því segir:
„Ráðuneytið vísar til erindis yðar frá 21. f.m. þar sem óskað er eftir því að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til kvörtunar [A], vegna úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 20. júní 1996 í kærumálum um úrskurð skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum vegna byggingar álvers á Grundartanga o.fl. Lýtur kvörtunin að því að ráðuneytið hafi í úrskurði sínum byggt á lögbundinni umsögn hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps, en málsmeðferð nefndarinnar hafi verið haldin verulegum annmarka. Annmarkinn er sá að nokkrum dögum eftir að umsögnin var veitt, hafi oddviti nefndarinnar selt fjármálaráðuneyti hluta jarðar sinnar, [L], undir byggingu álvers. Oddvitinn hafi því verið orðinn vanhæfur til þess að taka þátt í að veita umsögn um kærumálin vegna verulegra og persónulegra fjárhagslegra hagsmuna, sem hann kann að hafa að gæta við úrlausn málsins.
Í tilefni erindis yðar upplýsir ráðuneytið að það hafði ekki hugmynd um þegar það úrskurðaði í málinu að þeir annmarkar kynnu að vera á afgreiðslu málsins sem að ofan er lýst. Ráðuneytið gat ekki ráðið það af gögnum málsins og frétti fyrst af orðrómi um sölu oddvitans á hluta jarðarinnar [L] þegar úrskurðurinn hafði verið kveðinn upp.
Ráðuneytið sendir yður hér með úrskurð vegna mats á umhverfisáhrifum vegna byggingar álvers á Grundartanga frá 20. júní 1996 og þau gögn sem lágu til grundvallar við meðferð málsins, þ.á m. umsögn hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps.“
Hinn 21. ágúst 1997 ritaði ég hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps bréf með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem ég óskaði eftir því, að hreppsnefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Sérstaklega var þess óskað, að upplýst yrði, hvort hreppsnefndinni hefði verið kunnugt um meint vanhæfi oddvita nefndarinnar, þegar fjallað var um málið og umsögn veitt, þ.á m. hvort kunnugt hefði verið um að samningsumleitanir stæðu yfir. Ef svo hefði verið, var jafnframt óskast upplýst, hvort sveitarstjórn hefði tekið málið til úrskurðar á grundvelli 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Með bréfi, dags. 4. september 1997, barst mér svar hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps, þar sem gerð var grein fyrir sjónarmiðum hreppsins og umbeðin gögn send. Í bréfinu er komið á framfæri upplýsingum, sem nefndin telur skipta máli, skýrð atburðarás og varpað þannig ljósi á þá vinnu, sem liggi að baki núverandi framkvæmdum á Grundartanga.
Síðan segir í tilvitnuðu bréfi:
„Árið 1988 var hafist handa um að vinna svæðisskipulag, hið fyrsta á Íslandi, fyrir sveitarfélögin fimm í Borgarfjarðarsýslu sunnan Skarðsheiðar. Skipulagsvinnan stóð yfir í um 6 ár, frá 1988 til 1994, og lauk með því að samþykkt var svæðisskipulag 1994 fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp, Skilmannahrepp, Innri-Akraneshrepp, Akraneskaupstað og Leirár- og Melahrepp, þar sem á Grundartanga er skipulagt iðnaðarsvæði á hreppamörkum Skilmanna- og Hvalfjarðarstrandarhreppa.
Sveitarfélögin hafa lengi haft áhuga á að efla atvinnulíf á svæðinu og treysta það sem fyrir er. Þessi áhugi kom meðal annars fram í maí 1990 þegar sveitarfélögin sendu þáverandi iðnaðarráðherra bréf og buðu svæðið norðan Hvalfjarðar fram sem iðnaðarsvæði fyrir stóriðju. Þá var sérstaklega litið til Grundartanga, en að þessu sinni var tilefnið áhugi svonefnds Atlantalhóps á uppbyggingu álvers á Íslandi. Ekkert varð úr þeim hugmyndum, en síðar kom fram áhugi Columbia Aluminium Corporation á að byggja álver á Grundartanga. Að þessu sinni var Markaðsskrifstofa iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar (MIL) í forsvari í viðræðum við hið útlenda fyrirtæki. Nokkru síðar gekk þetta fyrirtæki út úr samningaviðræðum en í stað þess kom Columbia Ventures Corporation (CVC) til sögunnar og það fyrirtæki mun vera eignaraðili að Norðurál hf. sem er nú að byggja álver á Grundartanga.
Haustið 1995 var fyrst haft samband við hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps vegna þessara viðræðna MIL og CVC. Verkfræðistofan Hönnun hf. ritaði hreppsnefnd bréf þar sem óskað var staðfestingar á að bygging álvers á Grundartanga væri í samræmi við gildandi skipulag o.fl. Í nóvember 1995 svaraði oddviti f.h. hreppsnefndar þessu bréfi.
Hinn 28. nóvember 1995 var haldinn kynningarfundur um hugmyndir að byggingu álvers á Grundartanga. Þessi fundur var haldinn að Hlöðum og til hans boðuðu Hvalfjarðarstrandarhreppur og Skilmannahreppur bréflega með fundarboði á sérhvert heimili í hreppnum.
Í desember 1995 ritaði Skipulag ríkisins til hreppsnefndar vegna frumathugunar á mati á umhverfisáhrifum. Í janúar 1996 svaraði Hvalfjarðarstrandarhreppur fyrirspurn Skipulags ríkisins. Unnið var umhverfismat og kvartandi gerði ekki neinar athugasemdir við það, svo hreppsnefnd sé kunnugt um.
Á sama tíma, í lok árs 1995, var unnið deiliskipulag af iðnaðarsvæðinu á Grundartanga. Engar kvartanir eða athugasemdir voru gerðar við deiliskipulagið af hálfu kvartanda.
Í febrúar 1996 gerði [L], oddviti, samkomulag við fulltrúa ríkisins um sölu á landi úr [L].
Í byrjun apríl 1996 óskaði umhverfisráðuneytið eftir umsögn hreppsnefndar um athugasemdir sem borist höfðu um úrskurð Skipulags ríkisins um mat á umhverfisáhrifum. Eftir umfjöllun hreppsnefndar var oddvita falið að svara og sendi hann bréf í lok apríl 1996. Þetta mun vera sú umsögn sem talin er haldin svo verulegum ágöllum að það leiði til þess að úrskurður umhverfisráðuneytisins sé haldinn verulegum annmörkum.
Í byrjun maí 1996 fullgilti [L] viljayfirlýsinguna frá í febrúar 1996 við ríkið um spildu úr [L] og gerði formlegan kaupsamning.
Með því að skoða það sem gerst hefur áður í málinu má sjá að lengi hefur verið unnið að því að efla atvinnulíf í Hvalfjarðarstrandarhreppi með því að bjóða land og aðstöðu og með því að byggja upp iðnaðarsvæði. Öllum hreppsnefndarmönnum var kunnugt um að innan hins skipulagða iðnaðarsvæðis á Grundartanga var land í einkaeign. Við undirritaðir teljum hins vegar ekki að sú vitneskja hafi mótað aðgerðir hreppsnefndar eða oddvita heldur hafi þær verið í fullu samræmi við fyrri stefnumótun og þá vinnu sem unnin hefur verið mörg undanfarin ár. Hreppsnefndin lítur á það sem tilviljun að oddviti hreppsins skyldi eiga hluta þessa lands sem féll innan þeirrar lóðar sem ætluð var undir álver.
Fulltrúar ríkisvaldsins höfðu látið í ljós að ríkið mundi vilja eignast allt land innan hins skipulagða iðnaðarsvæðis hvort sem byggt yrði álver CVC eða ekki. Hreppsnefndinni var kunnugt um að það land sem ríkið ætlaði að kaupa af [C] var miklum mun stærra en það land sem ætlað var undir álver Norðuráls hf. á Grundartanga. Síðar kom í ljós, þegar ríkið gerði lóðarsamning við Norðurál hf. að innan Hvalfjarðarstrandarhrepps eru aðeins 53,9 ha. af lóð Norðuráls hf. og 28,3 ha. eru í Skilmannahreppi. Þá var einnig ljóst að hluti af því landi sem var í Hvalfjarðarstrandarhreppi og tilheyrði þeirri lóð sem átti að fara undir álver CVC hafði áður verið í eigu annars en [L].
Hreppsnefndarmenn þekkja það að landeigendur eiga almennt tvo kosti í stöðu eins og þeirri sem upp var að koma innan hins skipulagða iðnaðarsvæðis á Grundartanga: Að semja um landsölu eða láta taka landið eignarnámi og geta þá litlu um verð ráðið. Af tveimur slæmum kostum telja landeigendur almennt hagsmunum sínum betur borgið með samningum.
Þá vill hreppsnefnd einnig vekja máls á því að í kvörtun er vikið að því að umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps hafi vegið þungt. Rétt er að hafa í huga að lögskylt er að leita umsagnar margra aðila og í þessu máli er hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps önnur tveggja sveitarstjórna sem skylt var að leita umsagnar hjá, auk nokkurra fleiri aðila. Því er það talin oftúlkun á áhrifamætti umsagnar hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps að hún hafi verið sú eina þúfa sem velti hlassinu.
Þá má einnig minna á að í hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps sitja 5 menn og þeir afgreiddu erindið og umsögnina til umhverfisráðuneytisins samhljóða. Þótt varamaður hefði komið inn og greitt atkvæði á annan veg en oddviti gerði verður ekki séð að afgreiðslan hefði breyst við það.
Rétt er að oddviti hafði gert drög að svari til ráðuneytisins og hann lagði þessi drög fram á fundi nefndarinnar, en á hitt ber að líta að það er oddvitans verkefni að gera slíkt. Hann er framkvæmdastjóri sveitarfélagsins, enda er ekki starfandi [neinn] sérstakur sveitarstjóri í Hvalfjarðarstrandarhreppi. Þá má heldur ekki gleyma því að um málið var fjallað á fundi hreppsnefndar áður en það var afgreitt.
Það er afstaða okkar undirritaðra hreppsnefndarmanna og varahreppsnefndarmanns, að [L] hafi unnið oddvitastörf sín af trúmennsku og drengskap og sú tilviljun að hann hafi átt land sem ríkisvaldið hugðist kaupa eigi ekki að skipta neinu um hæfi hans í þessu máli. Verði túlkað þannig að hann hafi verið vanhæfur til starfa sinna í þessu máli teljum við að erfitt geti reynst að sitja í sveitarstjórnum og opinberum nefndum í litlum sveitarfélögum eins og Hvalfjarðarstrandarhreppi, vegna tengsla og skyldleika milli fólks, innbyrðis, samtvinnaðra og stundum gagnstæðra hagsmuna og fleira.
Þess vegna má lýsa viðhorfum hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps til fyrirspurna yðar þannig:
1. Öllum hreppsnefndarmönnum var kunnugt um að [C], oddviti, átti land sem var innan hins skipulagða iðnaðarsvæðis á Grundartanga og að þetta land hafði hann þegar samið um sölu á í öllum meginatriðum þegar umsögn var veitt umhverfisráðuneytinu.
2. Sveitarstjórn tók málið ekki til úrskurðar á grundvelli 45. gr. laga nr. 8/1986, en málið var hins vegar rætt óformlega og oddviti ekki talinn vanhæfur með tilliti til aðstæðna og aðdraganda málsins.“
IV.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 19. október 1998, sagði svo:
„1.
Samkvæmt gögnum málsins verður ekki séð, að A hafi kært til umhverfisráðherra úrskurð skipulagsstjóra um mat á umhverfisáhrifum vegna álvers á Grundartanga. Af þeim sökum verður því ekki séð, með vísan til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hún eigi aðild til þess að bera fram kvörtun yfir meintum annmarka á umsögn, sem einvörðungu var veitt til undirbúnings að úrlausn kærumáls, sem hún hafði ekki gerst aðili að. Ég hef á hinn bóginn ákveðið að fjalla engu að síður um efni kvörtunar hennar að eigin frumkvæði með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
2.
Áður en ég fjalla um sérstakt hæfi oddvita Hvalfjarðarstrandarhrepps, tel ég rétt, að gera stuttlega grein fyrir þeim ákvæðum laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem varða framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum. Um mat á umhverfisáhrifum gilda lög nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, og reglugerð nr. 179/1994, um mat á umhverfisáhrifum.
Markmið laga nr. 63/1993 er að tryggja, að áður en tekin sé ákvörðun um framkvæmdir, sem kunna vegna staðsetningar, starfsemi, sem þeim fylgir, eðlis eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum, svo og að tryggja, að slíkt mat verði fastur liður í gerð skipulagsáætlana, sbr. 1. gr. laganna. Lögin gilda um allar framkvæmdir, sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Tiltekið er í 5. gr. laganna, hvaða framkvæmdir séu háðar umhverfismati, auk þess sem umhverfisráðherra sé heimilt, að fengnu áliti skipulagsstjóra, að ákveða að tilteknar framkvæmdir, sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfið, verði háðar umhverfismati, sbr. 6. gr. tilvitnaðra laga.
Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 63/1993 segir, að beita skuli ákvæðum skipulagslaga við framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum, eftir því sem þau geti átt við.
Framkvæmdaraðili sér um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum og ber kostnað af því, sbr. 9. gr. laga nr. 63/1993.
Mat á umhverfisáhrifum skiptist í frumathugun og frekara mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.
Áður en hafist er handa við framkvæmdir, sem háðar eru umhverfismati, skal framkvæmdaraðili senda skipulagsstjóra tilkynningu um fyrirhugaðar framkvæmdir. Innan tveggja vikna á skipulagsstjóri að birta tilkynningu framkvæmdaraðila með opinberri auglýsingu. Athugasemdum skal skilað innan fimm vikna frá birtingu auglýsingarinnar, sbr. 7. gr. laga nr. 63/1993. Skipulagsstjóri ríkisins skal óska eftir umsögnum frá lögboðnum umsagnaraðilum, áður en úrskurður er kveðinn upp, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 179/1994. Skipulagsstjóri skal kveða upp rökstuddan úrskurð innan átta vikna frá birtingu tilkynningar framkvæmdaraðila. Í úrskurðinum skal koma fram, hvort fallist sé á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða hvort ráðast skuli í frekara mat á umhverfisáhrifum. Þegar úrskurður liggur fyrir, skal hann kynntur framkvæmdaraðila, leyfisveitendum og sveitarstjórnum, sem hlut eiga að máli. Jafnframt skal birta úrskurðinn opinberlega, sbr. 8. gr. laganna.
Geri skipulagsstjóri kröfu um frekara mat á umhverfisáhrifum, skal framkvæmdaraðili meta þá þætti, sem tilgreindir eru í úrskurðinum. Í mati á umhverfisáhrifum skal tilgreina á viðeigandi hátt áhrif, sem framkvæmdir og fyrirhuguð starfsemi kunna að hafa á menn, samfélag og menningu, dýr, plöntur og aðra þætti lífríkis, jarðveg, vatn, loft, veðurfar, landslag og samverkan þessara þátta. Þar skal gera sérstaka grein fyrir því, hvaða forsendur liggi til grundvallar matinu. Þegar skýrsla um frekara mat á umhverfisáhrifum berst skipulagsstjóra ríkisins, hefst önnur athugun, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 179/1994.
Innan tveggja vikna frá því að skipulagsstjóri hefur tekið á móti niðurstöðum frekara mats á umhverfisáhrifum skal hann birta þær með opinberri auglýsingu. Athugasemdum skal skilað til skipulagsstjóra innan fimm vikna frá auglýsingu. Skipulagsstjóri skal óska eftir umsögnum frá lögboðnum umsagnaraðilum við aðra athugun, og enn fremur getur hann leitað eftir áliti sérfróðra aðila eftir því sem þörf krefur, sbr. 17. gr. reglugerðar nr. 179/1994.
Innan átta vikna frá því að skipulagsstjóri hefur birt niðurstöður frekara mats á umhverfisáhrifum skal hann kveða upp rökstuddan úrskurð á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Í úrskurði getur falist, að fallist sé á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, að krafa sé gerð um frekari könnun einstakra þátta eða að lagst sé gegn viðkomandi framkvæmd. Þegar úrskurður skipulagsstjóra liggur fyrir, skal hann kynntur framkvæmdaraðila, leyfisveitendum og sveitarstjórnum, sem hlut eiga að máli. Jafnframt skal birta úrskurðinn eða útdrátt úr honum opinberlega. Almenningur skal eiga greiðan aðgang að úrskurði skipulagsstjóra, svo og niðurstöðum matsins, sbr. 11. gr. laga nr. 63/1993.
Í 14. gr. laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, er svo kveðið á, að úrskurð skipulagsstjóra samkvæmt 8. og 11. gr. laganna megi kæra til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því að hann er birtur eða kynntur fyrir viðkomandi aðila. Áður en umhverfisráðherra kveður upp úrskurð sinn, skal hann leita umsagnar skipulagsstjóra, framkvæmdaraðila, leyfisveitenda og sveitarstjórna, sem hlut eiga að máli. Umhverfisráðherra skal kveða upp rökstuddan úrskurð innan átta vikna frá því að beiðni barst honum.
3.
Fyrir liggur í máli þessu, að C, oddviti Hvalfjarðarstrandarhrepps, undirritaði viljayfirlýsingu, dags. 8. febrúar 1996, um að selja ríkinu 122 ha. lands úr jarðarhluta sínum í L. Í framhaldi af því var gerður kaupsamningur milli C og fjármálaráðherra um sölu þessa, dags. 3. maí 1996. Úrskurður Skipulags ríkisins er dagsettur 19. febrúar 1996 og var hann kærður til umhverfisráðuneytisins. Í samræmi við ákvæði laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, óskaði umhverfisráðuneytið umsagnar Hvalfjarðarstrandarhrepps 2. apríl 1996.
Umsögn hreppsins var send með bréfi 28. apríl 1996. Í fundargerð hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps frá 26. apríl 1996 kemur fram, að allir hreppsnefndarmenn voru á fundi og að fimmti dagskrárliður var erindi frá umhverfisráðuneyti, þar sem beðið var um umsögn um kærur, sem borist höfðu ráðuneytinu vegna úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins varðandi álver á Grundartanga. Í fundargerðinni segir:
„Oddviti hafði samið bréf til að senda umhverfisráðuneyti um kærur vegna umhverfismats.“
Annað kemur ekki fram í fundargerð hreppsnefndar.
Draga verður þá ályktun, að á umræddum fundi hreppsnefndar hafi verið tekin ákvörðun um að senda bréf það, er oddvitinn hafði samið, til umhverfisráðuneytisins, og að þar hafi komið fram umsögn hreppsins, enda ekkert í gögnum málsins, er bendir til annars, sbr. fyrirliggjandi bréf hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps til mín frá 4. september 1997, þar sem tekið er fram, að í hreppsnefnd sitji fimm menn „og þeir afgreiddu erindið og umsögnina til umhverfisráðuneytisins samhljóða“. Jafnframt segir: „oddviti hafði gert drög að svari til ráðuneytisins og hann lagði þessi drög fram á fundi nefndarinnar“. Enn fremur segir þar: „Þá má heldur ekki gleyma því að um málið var fjallað á fundi hreppsnefndar áður en það var afgreitt.“
Ljóst er, að á sama tíma og umrædd umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps var til meðferðar hjá hreppsnefnd var oddviti hreppsins í samningaviðræðum við fulltrúa ríkisins um sölu á hluta jarðar sinnar L undir byggingu álvers. Gengið var frá sölunni með undirritun kaupsamnings, dags. 3. maí 1996.
Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda ekki um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna, þar sem sérstaklega er tekið fram, að um það fari eftir sveitarstjórnarlögum, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 37/1993.
Um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanns var ákvæði í 45. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, nú 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. lög nr. 100/1998. Telja verður, að þetta ákvæði hafi tekið til starfsmanna, sem veittu eða tóku þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál, sem ætlað var að vera grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í máli.
45. gr. er svohljóðandi:
„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Honum er þó heimilt að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr hvort mál er svo vaxið. Sveitarstjórnarmaður, sem hlut á að máli, má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Sveitarstjórnarmanni, sem veit hæfi sitt orka tvímælis, ber að vekja athygli á því.
Sveitarstjórnarmaður, sem vanhæfur er við úrlausn máls, skal yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við afgreiðslu þess.“
Hafa ber í huga, að hæfisreglur stjórnsýsluréttar miða ekki eingöngu að því að hindra að óviðkomandi sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir í stjórnsýslunni, heldur einnig að koma í veg fyrir, að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið.
Fram hefur komið í málinu, að hreppsnefnd hafi ekki tekið til úrskurðar á grundvelli tilvitnaðs lagaákvæðis, hvort oddviti hefði verið hæfur til meðferðar málsins. Á hinn bóginn hafi það verið rætt óformlega og oddviti ekki verið talinn vanhæfur með tilliti til aðstæðna og aðdraganda málsins, svo sem fram kemur í bréfi hreppsnefndar til mín, dags. 4. september 1997. Þá kemur fram í tilvitnuðu bréfi til mín, að öllum hreppsnefndarmönnum hafi verið kunnugt um, að C, oddviti, hefði átt land innan hins skipulagða iðnaðarsvæðis á Grundartanga og að hann hefði þegar samið í meginatriðum um sölu á því, þegar umsögn var veitt umhverfisráðuneytinu.
Varði mál sveitarstjórnarmann svo sérstaklega, að almennt megi ætla, að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti af því, ber honum að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu málsins, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Talið er, að smávægilegir hagsmunir sveitarstjórnarmanns hafi hér ekki áhrif, heldur verði hagsmunir að vera sérstakir og verulegir. Til dæmis má nefna, að þótt ákvörðun í máli varði sveitarstjórnarmann verulega fjárhagslega, en þó ekki með öðrum hætti en aðra íbúa sveitarfélagsins, þá er sá sveitarstjórnarmaður ekki vanhæfur. Því verða umræddir hagsmunir hans að vera sérstakir borið saman við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins.
C var á þeim tíma, er umsögn hreppsins var veitt, í samningaviðræðum um að selja hluta úr jörð sinni, L, undir álver. C og fulltrúi fjármálaráðuneytisins undirrituðu viljayfirlýsingu um sölu á landi úr L, dags. 8. febrúar 1996. Hér var einvörðungu um að ræða viljayfirlýsingu og er að finna í henni fyrirvara um endanlegt samþykki fjármálaráðherra og að öll tilskilin leyfi fáist fyrir kaupunum. Kaupsamningur um jarðarhlutann var síðan gerður 3. maí 1996 og fyrir hann greiddar 16,8 milljónir króna.
Með hliðsjón af því, sem hér að framan er rakið, og fyrirliggjandi gögnum verður að telja ljóst, að C, oddviti, hafi átt sérstakra og verulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, er kom að því að veita umsögn til umhverfisráðherra vegna úrskurðar hans um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 63/1993, vegna byggingar álvers á Grundartanga. Þetta á við þegar oddvitinn undirbjó umsögnina en eftir henni var leitað með bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 2. apríl 1996, svo og þegar hann tók þátt í afgreiðslu hennar á fundi í hreppsnefnd hinn 26. apríl 1996. Af þeim sökum var C vanhæfur til undirbúnings og afgreiðslu umræddrar umsagnar til ráðherra, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Ég tel, að hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps hefði átt að úrskurða um hæfi C til meðferðar umrædds máls með formlegum hætti í samræmi við skýr fyrirmæli 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
4.
Umhverfisráðuneytinu var skylt að leita umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar, áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð samkvæmt lögum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 14. gr. Umhverfisráðuneytið gat því almennt ekki kveðið upp úrskurð sinn, dags. 20. júní 1996, fyrr en að fenginni umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps, sem er hlutaðeigandi sveitarstjórn samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði.
Þegar vanhæfur nefndarmaður hefur tekið þátt í meðferð og úrlausn máls, er talið, að ákvörðunin geti engu að síður verið gild, ef sannað er, að áhrif og atkvæði hins vanhæfa nefndarmanns hafi ekki ráðið úrslitum máls. Hér þarf að kanna, hvort umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps sé gild, þrátt fyrir að vanhæfur hreppsnefndarmaður hafi tekið þátt í undirbúningi og meðferð þess máls. Kemur þá til sérstakrar athugunar, hvort umræddur annmarki á umsögninni hafi verið til þess fallinn að hafa áhrif á efni hennar.
Þegar leysa á úr því, hvaða áhrif vanhæfi umrædds hreppsnefndarmanns kunni hafa haft á umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps, dags. 28. apríl 1996, er rétt að líta til aðdraganda máls þessa. Í niðurstöðum frumathugunar og úrskurðar Skipulags ríkisins á umhverfisáhrifum vegna byggingar álvers o.fl., dags. 19. febrúar 1996, kemur fram, að leitað hafi verið umsagnar sveitarstjórnar Hvalfjarðarstrandarhrepps með bréfi, dags. 20. desember 1995, og hafi umsögnin borist með bréfi hreppsins, dags. 18. janúar 1996.
Í umsögn hreppsnefndarinnar, dags. 18. janúar 1996, segir:
„Hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps hefur fjallað um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar byggingar álvers á Grundartanga.
Hreppsnefndin gerir ekki efnislega athugasemd við umhverfismatið og treystir á að þar sé gert ráð fyrir besta búnaði varðandi mengunarvarnir og aðra þá þætti er geta varðað hagsmuni íbúa Hvalfjarðarstrandarhrepps. Hvalfjarðarstrandarhreppur áskilur sér þó rétt til þess að hafa um málið að segja á síðari stigum framkvæmdarinnar, ef til hennar kemur.“
Ofangreint er í samræmi við það, sem kemur fram í umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps, dags. 28. apríl 1996, að hreppsnefndin hafi lagt áherslu á það frá upphafi, að besti og fullkomnasti mengunarvarnarbúnaður yrði notaður við framleiðslu álversins. Þar er og lögð áhersla á, að atvinnuuppbygging á Grundartangasvæðinu verði að veruleika og bent á, að á undanförnum árum hafi gengið illa að skapa varanleg störf á svæðinu sunnan Skarðsheiðar. Að öðru leyti er vísað til umsagnar hreppsnefndar Hvalfjarðarstrandarhrepps í II. kafla 3 hér að framan.
Síðastgreint er í samræmi við þau sjónarmið, sem koma fram í bréfi hreppsnefndar til mín, dags. 4. september 1997. Þar segir, að sveitarfélögin hafi lengi haft áhuga á að efla atvinnulíf á svæðinu og treysta það sem fyrir var. Nefnt er, að þessi áhugi hafi meðal annars komið fram í maí 1990, þegar sveitarfélögin hafi sent þáverandi iðnaðarráðherra bréf og boðið svæðið norðan Hvalfjarðar fram sem iðnaðarsvæði fyrir stóriðju. Þá kemur og fram í bréfi hreppsnefndar frá 4. september 1997, að í svæðisskipulagi frá árinu 1994 sé skipulagt iðnaðarsvæði á Grundartanga á hreppamörkum Skilmannahrepps og Hvalfjarðarstrandarhrepps.
Jafnframt kemur fram í bréfi hreppsnefndar til mín, dags. 4. september 1997, að öllum hreppsnefndarmönnum hafi verið kunnugt um, að innan hins skipulagða iðnaðarsvæðis á Grundartanga væri land í einkaeign. Hreppsnefndarmenn telji hins vegar, að sú vitneskja hafi ekki mótað aðgerðir hreppsnefndar eða oddvita, heldur verið í fullu samræmi við fyrri stefnumótun og þá vinnu, sem unnin hafi verið mörg undanfarin ár. Þá er tekið fram í bréfinu, að fimm hreppsnefndarmenn hafi tekið þátt í afgreiðslu umsagnarinnar og allir verið sammála.
Ekki verður annað séð en að umsögn Hvalfjarðarstrandarhrepps, dags. 28. apríl 1996, hafi verið í samræmi við stefnu hreppsins í málefnum stóriðju á þessu svæði.
Þess má og geta, að í umsögn hreppsnefndar Skilmannahrepps, dags. 30. apríl 1996, til umhverfisráðuneytisins vegna úrskurðar Skipulags ríkisins um mat á umhverfisáhrifum vegna álvers á Grundartanga o.fl., dags. 19. febrúar 1996, kemur fram lýsing á meðferð svæðisskipulags sunnan Skarðsheiðar. Síðar segir:
„Í ljósi ofangreinds má engum hafa dulist í næsta nágrenni sveitarfélaganna fimm sunnan Skarðsheiðar, þó hinum megin fjarðarins sé, að sameiginleg ætlun sveitarstjórna svæðisins hefur um langt skeið verið og er enn sú að nýta stórt svæði á Grundartanga, sem bæði er í Skilmannahreppi og Hvalfjarðarstrandarhreppi, til iðnaðarstarfsemi og atvinnuuppbyggingar í framtíðinni.“
Í úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 20. júní 1996, er tekið fram, að á Grundartanga hafi verið gert ráð fyrir iðnaðarsvæði samkvæmt staðfestu skipulagi síðan 1975 og staðfestu svæðisskipulagi frá 1994 og að áform um byggingu álverksmiðju á svæðinu nú séu því í samræmi við stefnumörkun viðkomandi sveitarstjórna um landnotkun á svæðinu síðastliðna áratugi.
Með hliðsjón af því, sem að framan er rakið, og gögnum málsins, verður ekki talið, að umrætt vanhæfi oddvita Hvalfjarðarstrandarhrepps hafi haft slík áhrif á umsögnina, að varða eigi ógildi umsagnarinnar. Þegar af þeirri ástæðu haggar þessi annmarki heldur ekki við úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 20. júní 1996.
V.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að í samræmi við skýr fyrirmæli 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 hefði hreppsnefnd Hvalfjarðarstrandarhrepps með formlegum hætti átt að úrskurða um hæfi C til þátttöku í meðferð og afgreiðslu umsagnar hreppsins um kærur til umhverfisráðuneytisins á úrskurði skipulagsstjóra um mat á umhverfisáhrifum vegna álvers á Grundartanga.
Þá er það niðurstaða mín, að C, oddviti Hvalfjarðarstrandarhrepps, hafi verið vanhæfur til meðferðar framangreinds máls, þar sem hann stóð á sama tíma í samningaviðræðum við ríkið um sölu á jarðarhluta, sem ætlaður var til nota fyrir nefnt álver. Var honum því óheimilt að koma að undirbúningi og afgreiðslu málsins í hreppsnefnd á sama tíma, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Á hinn bóginn er það jafnframt niðurstaða mín, að þessi annmarki á meðferð og afgreiðslu umsagnarinnar leiði ekki til ógildingar umsagnarinnar og hafi því ekki áhrif á gildi úrskurðar umhverfisráðuneytisins, dags. 20. júní 1996.“