Álit

I.

Hinn 14. júní 1996 leitaði til mín A og kvartaði yfir veitingu styrkja úr Lýðveldissjóði á árinu 1995. Laut kvörtun A annars vegar að því, hvernig staðið hefði verið að auglýsingu á fyrirhuguðum styrkveitingum, og hins vegar að því, að í verkefnisstjórn vistfræðirannsókna, sem hafði undirbúning málsins með höndum, hefðu setið menn, sem ekki uppfylltu sérstök hæfisskilyrði stjórnsýslulaga.

II.

Í kvörtun A er því lýst, að hann hafi um nokkurra ára skeið stundað rannsóknir á erfðavistfræði þorsksins. Þegar Alþingi hefði á hátíðarfundi sínum á Þingvöllum 17. júní 1994 samþykkt þingsályktunartillögu um stofnun hátíðarsjóðs í tilefni af 50 ára afmæli lýðveldisins, sem meðal annars var ætlað að efla rannsóknir á lífríki og vistfræði sjávar, hefði hann ákveðið að sækja um styrk til rannsókna. Ekki hefði verið auglýst opinberlega eftir umsóknum um styrki. Hefði honum borist vitneskja um umsóknarfrest þremur vikum eftir að hann var liðinn. A sótti síðan um styrk úr sjóðnum 24. mars 1995. Stjórn Lýðveldissjóðs tilkynnti A 16. júní 1995 að sjóðurinn sæi sér ekki fært að styrkja verkefni hans.

Í bréfi, sem A ritaði stjórn Lýðveldissjóðs 30. janúar 1996, lýsti hann þeirri afstöðu sinni, að hann væri ekki sáttur við úthlutun stjórnar sjóðsins og afgreiðslu hennar. Gerði A athugasemdir við það, með hvaða hætti mönnum hefði verið gefinn kostur á að sækja um styrki úr sjóðnum. Í bréfi A segir meðal annars svo:

„Umsókn undirritaðs var synjað [...] en umsókn þeirra kollega minna [...] sem fengu að vita og sóttu fyrir tilskilinn umsóknarfrest voru styrktar [...] Af þessari staðreynd gæti ég dregið þá ályktun að það að mér var leyft að senda inn mína umsókn eftir tilskilinn umsóknarfrest hafi verið yfirskin, að ákvörðun hafi þá þegar verið tekin. Til að upplýsa þetta spyr ég:

1. Hvaða stofnunum og hvaða einstaklingum var boðið að taka þátt í rannsóknum á lífríki sjávar?

2. Hvað var lagt til grundvallar ákvörðun um hvaða stofnunum og einstaklingum yrði boðið að taka þátt í þeim rannsóknum?

3. Var fyllsta jafnræðis gætt við framkvæmd kynningar á fyrirhuguðum styrkveitingum og umsóknarfresti?

Umsókn minni um styrk til verkefnisins „Erfðabreytileiki sem vísitala æxlunarárangurs þorsksins“ var synjað. Á lista sjóðsins yfir styrki [...] og lista yfir verkefnistjóra einstakra verkefna [...] sést að [X, Y], og [Z] eru víða verkefnisstjórar einstakra verkefna og eiginlegir styrkþegar að stórum hluta allra styrkveitinga. Ég lít svo á að sem verkefnisstjórar einstakra verkefna séu þeir styrkþegar sjóðsins og eiginlegir mótumsækjendur mínir um styrk úr sjóðnum. Jafnframt sátu þessir þrír menn í verkefnisstjórn þeirri sem í raun ákvað hvaða umsóknir skyldu styrktar og skipti fé sjóðsins með tillögum sínum til sjóðstjórnar Lýðveldissjóðs [...] Þeir eru því eiginlegir umsækjendur og styrkþegar sjóðsins jafnframt því að sitja í úthlutunarnefnd. [...]“

Í svarbréfi stjórnar Lýðveldissjóðs, dags. 30. apríl 1996, er í upphafi þess vísað til þingsályktunartillögu Alþingis frá 17. júní 1994 um stofnun nefnds hátíðarsjóðs og ummæla í greinargerð með ályktuninni um, að það skyldi vera hlutverk Hafrannsóknastofnunar að gera tillögur til sjóðstjórnar um rannsóknaáætlun, stjórn verkefnisins og þátttöku vísindamanna og stofnana í verkefninu. Í samræmi við þetta hafi verkefnisstjórn vistfræðirannsókna verið skipuð tveimur starfsmönnum Hafrannsóknastofnunar og einum frá Háskóla Íslands. Hafi ekki verið ætlast til þess, að „þeir vísindamenn, sem skipuðu verkefnisstjórnina, væru [...] útilokaðir frá þátttöku í vísindaáætluninni“. Síðan segir í bréfi stjórnar Lýðveldissjóðs:

„Um störf verkefnisstjórnar vistfræðirannsókna er annars þetta að segja:

Verkefnisstjórnin tók, að höfðu samráði við stjórn Lýðveldissjóðs, ákvörðun um hvaða stofnunum og einstaklingum var boðið að taka þátt í rannsóknaáætluninni. Það voru eftirtaldir aðilar: sérfræðingar Hafrannsóknastofnunar svo og þeir af sérfræðingum sjávarútvegsdeildar Háskólans á Akureyri sem einnig starfa á Hafrannsóknastofnun. Þeim var í lok janúar 1995 sent tölvuskeyti þar sem vakin var athygli á fyrirhuguðu „Átaki í rannsóknum á lífríki sjávar“ og var þeim boðið að koma fram með hugmyndir að verkefnum. Forstöðumönnum Náttúrufræðistofnunar og Líffræðistofnunar Háskólans var enn fremur sent í lok janúar 1995 símbréf um sama efni. Í bréfinu var leitað eftir hugmyndum sérfræðinga þessara stofnana að verkefnum og þeir beðnir um að koma þeim á framfæri við verkefnisstjórn fyrir 24. febrúar 1995. Gengið var út frá því að forstöðumenn þessara stofnana gerðu sérfræðingum á þeim, sem unnið hafa að rannsóknum tengdum lífríki sjávar, grein fyrir erindinu og fylgdu málinu eftir. Nokkrir sérfræðingar utan áðurgreindra stofnana höfðu samband við verkefnisstjórn og báðu um frekari upplýsingar um rannsóknir þessar. Var þeim sent sérstaklega bréf það sem farið hafði til sérfræðinga Hafrannsóknastofnunarinnar og sent hafði verið forstöðumönnum Náttúrufræðistofnunar og Líffræðistofnunar Háskólans.

Á þennan hátt var reynt [...] að tryggja að allar helstu íslenskar rannsóknastofnanir og einstaklingar, sem starfa á þeim og sinnt hafa rannsóknum á lífríki sjávar, fengju vitneskju um fyrirhugaðar rannsóknir. Hvorki stjórn Lýðveldissjóðs né verkefnisstjórn taldi eðlilegt, þegar að undirbúningi rannsóknaáætlunarinnar var unnið, að auglýsa opinberlega (t.d. í dagblöðum) eftir þátttöku vísindamanna eða hugmyndum um verkefni, m.a. vegna áðurgreindra ákvæða í greinargerð þingsályktunartillögunnar, sem samþykkt var á Þingvöllum, um forustuhlutverk Hafrannsóknastofnunar.

Stjórn Lýðveldissjóðs telur að með þessu vinnulagi hafi þess verið gætt nægjanlega að allar helstu íslenskar rannsóknastofnanir og einstaklingar, sem starfa á þeim og tengst hafa rannsóknum á lífríki sjávar, hafi fengið vitneskju um fyrirhugaðar rannsóknir. [...]

Enda þótt frestur til að skila tillögum að verkefnum hafi verið til 24. febrúar 1995 fengu tillögur að verkefnum, sem bárust eftir þann tíma, en þær voru nokkrar, að öllu leyti sömu umfjöllun og komu til álita við styrkveitingu eins og aðrar sem bárust fyrir þann tíma. Var það gert með hliðsjón af því að verkefnið var að fara af stað og til ýmissa þátta að líta á fyrsta starfsári sjóðsins.

Um mat á umsóknum er þetta að segja:

Mat umsókna fór fram á faglegum grunni en sérstaklega var tekið mið af því að þær féllu innan þeirra meginsviða sem tilgreind eru í greinargerð áðurnefndrar þingsályktunartillögu um stofnun Lýðveldissjóðs. Einnig var höfð hliðsjón af því hvort sjóðurinn gæti styrkt verkefnin á þann hátt að þau skiluðu tilætluðum árangri á starfstíma hans.

[...]

Í þessu sambandi er mikilvægt að benda á að þegar tillögur verkefnisstjórnar voru að mestu leyti mótaðar, og fyrir lá að einstaklingar í verkefnisstjórn áttu aðild að einstökum verkefnum, eða stjórnuðu þeim, samþykkti stjórn sjóðsins á fundi sínum 11. maí 1995 að kynna tillögurnar forstjóra og aðstoðarforstjóra Hafrannsóknastofnunar, bæði almennt og sérstaklega að þessu leyti. Fóru þeir vandlega yfir tillögurnar og skiluðu áliti á fundi stjórnar Lýðveldissjóðs 30. maí 1995. Þá samþykkti stjórn sjóðsins enn fremur að fela tveimur sérfræðingum utan Hafrannsóknastofnunarinnar, sérfræðingum á sviði fiskifræði og líffræði, að leggja sjálfstætt mat á áætlunina, og sérstaklega þau verkefni sem verkefnisstjórnarmenn áttu aðild að. Niðurstaða þeirra lá fyrir á fundi stjórnarinnar 11. júní. Að fengnu áliti frá þessum aðilum, svo og á grundvelli þeirrar sérþekkingar sem er fyrir hendi í stjórn sjóðsins, samþykkti hún þær tillögur sem verkefnisstjórn gerði endanlega til stjórnarinnar.

[...]

Varðandi umsókn yðar sérstaklega, og hvernig um hana var fjallað, skal þetta tekið fram:

Umsóknin var lesin yfir af verkefnisstjórn og í framhaldi af því send til tveggja utanaðkomandi sérfræðinga. Umsögn þeirra beggja um verkefnið, svo og um þá upphæð sem sótt var um, var á þann veg að verkefnisstjórn taldi sér ekki fært að styrkja verkefnið.

Tillögum, sem verkefnisstjórn mælti ekki með, var öllum vísað til sérstakrar umfjöllunar stjórnar sjóðsins, og svo var einnig um umsókn yðar. Það skal tekið fram sérstaklega að synjun um styrk til yðar byggðist að engu leyti á því að umsóknin barst ekki fyrr en eftir auglýstan umsóknarfrest, heldur einvörðungu á efnislegu mati.

Að lokum vill stjórn Lýðveldissjóðs benda yður á að verkefnisstjórn vistfræðirannsókna er ekki stjórnsýslunefnd í skilningi stjórnsýslulaga þar eð hún tekur ekki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Verkefni hennar er það eitt að afla umsókna um styrki og gera tillögur um úthlutun styrkja til stjórnar Lýðveldissjóðs. Stjórn Lýðveldissjóðs telur sig hins vegar vera stjórnsýslunefnd í áðurgreindum skilningi enda er það hún sem tekur endanlegar ákvarðanir um úthlutun styrkja. Stjórn sjóðsins telur að hún hafi að öllu leyti lagt sjálfstætt mat á tillögur verkefnisstjórnar með því að afla álits fjögurra utanaðkomandi sérfræðinga, auk þeirrar sérfræðiþekkingar sem er fyrir hendi innan stjórnarinnar og áður hefur verið drepið á. Stjórnin hefur jafnframt litið svo á að stjórnarmenn Lýðveldissjóðs ættu ekki að eiga aðild að neinum verkefnum á vegum sjóðsins.

Verkefnisstjórn vistfræðirannsókna hefur því einungis starfað sem faglegur ráðgjafi. Einstaklingar, sem í henni sitja, voru valdir í hana á grundvelli sérfræðiþekkingar og starfa þeirra. Stjórn sjóðsins taldi það mikinn feng að fá þá þrjá einstaklinga sem um ræðir, [Z, X] og [Y] prófessor, í verkefnisstjórnina og vildi ekki að með þátttöku sinni í verkefnisstjórninni væru þeir útilokaðir frá þátttöku í verkefnum í svo viðamikilli rannsóknaáætlun sem hér um ræðir.

Stjórn Lýðveldissjóðs telur því samkvæmt framansögðu að aðfinnslur yðar um störf og hæfi verkefnisstjórnar vistfræðirannsókna séu ekki á rökum reistar. Stjórnin telur að undirbúningur, þar á meðal kynning verkefna, hafi verið fullnægjandi af hálfu verkefnisstjórnar og að henni hafi verið heimilt að gera tillögur um verkefni þar sem verkefnisstjórnarmenn áttu sjálfir aðild að, enda hefur verið fjallað sjálfstætt og af nægilegri sérfræðiþekkingu um tillögurnar. Þá telur stjórn Lýðveldissjóðs að umsókn yðar hafi fengið eðlilega og efnislega meðferð sem engir sérstakir annmarkar séu á.“

Með bréfi, dags. 30. apríl 1996, sótti A um styrk til Lýðveldissjóðs á grundvelli 10. gr. reglugerðar nr. 324/1995, um Lýðveldissjóð, til svonefndra „minni háttar verkefna“. Sótti hann um framlag til kaupa á sjálfvirkum DNA raðgreini. Hlaut hann styrk að fjárhæð 800.000 kr. þó að því tilskildu, að styrkur fengist á móti úr tækjakaupasjóði Háskólans.

III.

Með bréfi, dags. 24. júní 1996, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Lýðveldissjóðs gerði grein fyrir viðhorfum sínum til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Skýringar stjórnar Lýðveldissjóðs bárust mér með bréfi stjórnar sjóðsins 31. október 1996. Áður höfðu mér borist viðbótarupplýsingar frá A með bréfi hans, dags. 1. júlí 1996. Í bréfi sínu upplýsir A, að hann hafi einnig sótt um styrk til minni háttar verkefna, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 324/1995, um Lýðveldissjóð, og að hann hafi fengið slíkan styrk. Meðal umsækjenda um sams konar styrk hafi verið forstjóri Hafrannsóknastofnunar. Síðan segir í bréfinu:

„Í kvörtun minni til umboðsmanns rakti ég hvernig forstjóri Hafrannsóknastofnunar réði í reynd skipun verkefnisstjórnar [...] og var fenginn sem utanaðkomandi sérfræðingur til að leggja mat [á] tillögur verkefnisstjórnar og sérstaklega að því leyti að verkefnisstjórnarmenn voru sjálfir umsækjendur [...] Ég vek athygli á því að hér kemur forstjóri Hafrannsóknastofnunar fram sem mótumsækjandi undirritaðs sem aðili að umsókn um samskonar tæki.“

Með bréfi, dags. 3. júlí 1996, gerði ég stjórn Lýðveldissjóðs grein fyrir framangreindu bréfi A.

Að því er snerti þann hluta kvörtunar A, sem laut að kynningu á fyrirhuguðum styrkveitingum úr Lýðveldissjóði, vísaði stjórn sjóðsins í skýringum sínum í bréfi frá 31. október 1996 til bréfs síns frá 30. apríl 1996. Enn fremur vísaði stjórnin til bréfs verkefnisstjórnar frá 9. september 1996, þar sem því væri einnig lýst, hvernig að kynningu á fyrirhuguðum styrkveitingum hefði verið staðið og tillögum verkefnisstjórnarinnar um þátttöku vísindamanna í rannsóknaáætluninni. Í skýringum stjórnar Lýðveldissjóðs segir meðal annars:

„Stjórn Lýðveldissjóðs telur að umsókn dr. [A] hafi hlotið faglega umfjöllun, en leitað var álits fagaðila eins og frekast var kostur og hlutleysis gætt. Eins og fram kemur hér að framan og í bréfi Lýðveldissjóðs til [A], dags. 30. apríl 1996, bls. 3, voru tillögur [A] ekki einungis meðhöndlaðar af mönnum með sérþekkingu innan stjórnar sjóðsins heldur var áætlunin í heild sinni einnig kynnt forstjóra og aðstoðarforstjóra Hafrannsóknastofnunar, þeim [...] sem fóru vandlega yfir tillögur verkefnisstjórnar og skiluðu áliti. Enn fremur var tveimur sérfræðingum utan Hafrannsóknastofnunarinnar, sérfræðingum á sviði og líffræði, þeim [...], falið að leggja sjálfstætt mat á áætlunina og sérstaklega þau verkefni sem verkefnisstjórnarmenn áttu aðild að. Á grundvelli álita allra þessara aðila var ákvörðun tekin um áætlunina og þar á meðal að hafna umsókn dr. [A]. Til nánari skýringar og fróðleiks um úthlutun Lýðveldissjóðs fylgir með yfirlit yfir úthlutun sjóðsins 1995 þar sem fram kemur að hvaða verkefnum verkefnisstjórnin átti aðild.“

Í tilvitnuðu bréfi verkefnisstjórnar vistfræðirannsókna frá 9. september 1996 kemur fram, að bréfið er svar við ósk stjórnar Lýðveldissjóðs um greinargerð um það, hvernig hagað hefði verið sambandi verkefnisstjórnar við vísindamenn utan Hafrannsóknastofnunarinnar um kynningu áætlunar um vistfræðirannsóknir og með hvaða hætti þeim hefði verið gefið tækifæri til þess að eiga aðild að henni. Í nefndu bréfi verkefnisstjórnarinnar segir meðal annars:

„Það er mikilvægt í þessu samhengi öllu að í þeirri greinargerð sem fylgdi tillögu til þingsályktunar nr. 1322 um stofnun hátíðasjóðs í tilefni af 50 ára afmæli lýðveldisins til átaks í rannsóknum á vistfræði sjávar, var það vilji Alþingis að rannsóknirnar lytu yfirstjórn Hafrannsóknastofnunar og tækju mið af þeim verkefnum sem stofnunin teldi brýnust á þessu sviði og ekki hafði verið hægt að sinna sem skyldi fram að þessu. Í greinargerðinni segir m.a. svo: „Það er skoðun flutningsmanna að heppilegast sé að Hafrannsóknastofnun, er býr yfir mestri þekkingu á vistfræði sjávar hérlendis, hafi forustu um undirbúning þessa verkefnis. Það kæmi því í hlut Hafrannsóknastofnunar að gera tillögur til sjóðstjórnar um rannsóknaáætlunina, stjórn verkefnisins og þátttöku vísindamanna og stofnana í verkefninu“. Af greinargerðinni er því alveg „kristaltært“ að [sjóðnum] er fyrst og fremst ætlað að efla þær rannsóknir sem stundaðar eru á Hafrannsóknastofnun á sviði vistfræði sjávar. Því var í raun ekki verið að setja á laggirnar sjóð sem allir sem sinntu sjávarrannsóknum hefðu frjálsan aðgang að. Við framkvæmd var hinsvegar reynt, að svo miklu leyti sem verkefnin gáfu tilefni til, að virkja aðrar stofnanir sem sinna verkefnum á þessu sviði.

[...]

Um tengsl okkar í verkefnisstjórn við þau verkefni sem Lýðveldissjóður hefur styrkt og unnin eru af Hafrannsóknastofnun er að öðru leyti þetta að segja. Öll eru verkefnin grundvallarþættir í starfsemi stofnunarinnar með einum eða öðrum hætti. Þau miðast við það að afla upplýsinga um og öðlast dýpri skilning á lífríki hafsins og svara spurningum þar að lútandi [...]. Rannsóknastefna stofnunarinnar er hinsvegar að sjálfsögðu mörkuð af forstjóra stofnunarinnar og stjórn en ekki okkur sem verkefnisstjórnar „Átaks í vistfræðirannsóknum á lífríki sjávar“. Framlag Lýðveldissjóðs er í flestum tilfellum aðeins brot af heildarkostnaði hvers verkefnis. Mikilvægi þessa framlags fyrir Hafrannsóknastofnunina felst hins vegar í því [að] gera stofnuninni kleyft að kaupa ýmis konar rannsóknabúnað og vinna betur og markvissar úr niðurstöðum en unnt væri að öðrum kosti. Eðli málsins samkvæmt eiga starfsmenn verkefnisstjórnar þátt í nokkrum viðfangsefnanna. Hins vegar erum við allir fastráðnir starfsmenn Háskólans og Hafrannsóknastofnunarinnar og eigum því persónulega engra fjárhagslegra hagsmuna að gæta.“

Með bréfi, dags. 4. nóvember 1996, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til vegna skýringa Lýðveldissjóðs. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 26. nóvember 1996.

Með bréfi, dags. 25. september 1997, óskaði ég eftir því við stjórn Lýðveldissjóðs, að hún veitti mér upplýsingar um starfstengsl Y, prófessors, við Hafrannsóknastofnun. Mér bárust svör stjórnar Lýðveldissjóðs með bréfi, dags. 30. september 1997. Með bréfinu fylgdi samningur á milli Háskóla Íslands og Hafrannsóknastofnunar um rannsókna- og kennslustöðu í hafefnafræði fyrir prófessor Y. Þar kemur m.a. fram, að Y hefur starfs- og rannsóknaraðstöðu hjá Hafrannsóknastofnun. Þá hefur hann aðgang að skipum stofnunarinnar, eins og hann kann að hafa þörf fyrir vegna rannsókna og gagnasöfnunar. Niðurstöður rannsókna Y, sem birtar eru, skulu koma út á vegum Hafrannsóknastofnunar og Háskóla Íslands.

Með bréfi, dags. 9. október 1997, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til, vegna skýringa Lýðveldissjóðs. Ég ítrekaði tilmæli mín í bréfi, dags. 28. október 1997, og óskaði þess að þær bærust fyrir 15. nóvember 1997. A óskaði eftir því að fá framlengingu á fresti til þess að skila athugasemdum sínum til 1. janúar 1998 og varð ég við því. Athugasemdir A bárust mér síðan með bréfi hans, dags. 29. desember 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Þegar [Y] tekur við starfi prófessors í hafefnafræði virðist hann fá svipaða fyrirgreiðslu og forveri hans [...] sem hafði rannsóknaaðstöðu á Hafrannsóknarstofnun. Samkvæmt samningnum veitir Hafrannsóknastofnun [Y] ýmsa aðstoð og aðstöðu til kennslu og rannsókna og til kennslu í rannsóknatengdu framhaldsnámi til M.S., þar með talið tíma á skipum stofnunarinnar. Vinnustaður [Y] við rannsóknir telst vera Hafrannsóknastofnun og áætlanir [Y] sem hann stundar einn eða í samvinnu við starfsmenn Hafrannsóknastofnunar eru metnar á sama hátt og rannsóknir annarra starfsmanna Hafrannsóknastofnunar. [Y] er því háður Hafrannsóknastofnun. Hafrannsóknastofnun er einnig háð [Y] eins og fram kemur í 6. gr. að niðurstöður rannsókna [Y] koma út á vegum Hafrannsóknastofnunar og HÍ. Rannsóknir [Y] auka virðingu Hafrannsóknastofnunar og þann virðingarauka notar stofnunin til áhrifa, m.a. þegar stofnunin sækir fé til fjárveitingarvaldsins.

Af þessu er ljóst að þrátt fyrir að [Y] sé prófessor við Háskóla Íslands eru rannsóknartengsl hans við Hafrannsóknastofnun slík að hann getur ekki talist vera aðili óháður Hafrannsóknastofnun. [Y] hefur ýmsan hag af tengslum sínum við Hafrannsóknastofnun og Hafrannsóknastofnun hefur hag af tengslum við [Y]. Þegar forstjóri Hafrannsóknastofnunar skipar á sínum tíma verkefnisstjórnina velur hann því ekki aðila óháða stofnuninni. [Y] er einn af vísindamönnum stofnuninnar, þar er hans vinnustaður og hann situr við sama borð og aðrir vísindamenn á stofnuninni [...]“

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 13. febrúar 1998, sagði svo:

„Á hátíðarfundi á Þingvöllum 17. júní 1994 samþykkti Alþingi þingsályktun um stofnun hátíðarsjóðs í tilefni 50 ára afmælis lýðveldisins. Í ályktuninni sagði, að ráðstöfunarfé sjóðsins skyldi vera 100 milljónir króna árlega á árunum 1995 til 1999. Skyldi helmingur fjárhæðarinnar renna til átaks í vistfræðirannsóknum á lífríki sjávar. Samkvæmt tillögunni skyldi Alþingi kjósa þriggja manna sjóðstjórn, sem skyldi staðfesta sérstaka rannsóknaáætlun og reglur um stjórn verkefnisins, svo og um þátttöku vísindamanna og stofnana í því. Í greinargerð með tillögunni sagði meðal annars:

„Umsjón með vistfræðirannsóknum á lífríki sjávar verður á hendi faglegrar verkefnisstjórnar og skulu reglur um störf hennar staðfestar af sjóðstjórn. Jafnframt er gert ráð fyrir að sjóðstjórnin staðfesti rannsóknaáætlunina. Það er skoðun flutningsmanna að heppilegast sé að Hafrannsóknastofnun, er býr yfir mestri þekkingu á vistfræði sjávar hérlendis, hafi forustu um undirbúning þessa verkefnis. Það kæmi því í hlut Hafrannsóknastofnunar að gera tillögur til sjóðstjórnar um rannsóknaáætlunina, stjórn verkefnisins og þátttöku vísindamanna og stofnana í verkefninu. Verkefnisstjórn hefði á hendi hina faglegu umsjón með verkefninu og annaðist greiðslur fyrir einstaka þætti þess. Gera verður ráð fyrir að verkefnið verði einkum á hendi starfsmanna Hafrannsóknastofnunar en jafnframt er ætlast til þess að stofnunin nýti sér þekkingu annarra vísindamanna eftir því sem við á.“ (Alþt. 1993, A-deild, bls. 5225–5226.)

Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er enn fremur nánari útlistun á tillögunni, þ. á m. þætti Hafrannsóknastofnunar í svokölluðum fjölstofnarannsóknum, og hugmyndir um þau verkefni, sem stofnunin teldi einna brýnust á sviði vistfræði sjávar (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 5226–5227). Í ræðu flutningsmanns tillögunnar segir meðal annars:

„Eins og áður er fram komið er gert ráð fyrir að 50 millj. kr. renni árlega næstu fimm árin til sérstakra verkefna er lúta að rannsóknum á lífríki hafsins. Út frá því er gengið, eðli málsins samkvæmt, að forusta um þessi verkefni verði á hendi Hafrannsóknastofnunar og vísindamanna hennar. Það er mat forustumanna stofnunarinnar að fyrir það fé sem hér um ræðir megi gera myndarlegt átak í rannsóknum, sem til þessa hafa setið á hakanum þótt mjög mikilvægar séu, til aukins skilnings á fæðukeðjunni í hafinu umhverfis landið. Jafnframt hyggst stofnunin endurskipuleggja ráðstöfun rannsóknafjárins og mannahald til þess að tryggja að framlög úr lýðveldissjóði nýtist sem best.

Í greinargerð með tillögunni liggja fyrir ítarlegar upplýsingar um þau brýnu rannsóknaverkefni sem fyrir liggja hjá stofnuninni á þessu sviði. [...]

Flutningsmenn tillögunnar vilja taka fram að æskilegt er að vísindamenn frá öðrum rannsóknastofnunum en Hafrannsóknastofnun geti komið að þessum verkefnum í einhverjum mæli og eftir því sem við getur átt. Í tillögunni er miðað við að vistfræðirannsóknirnar verði á hendi faglegrar verkefnisstjórnar sem geri nákvæma rannsóknaáætlun.“ (Alþt. 1993–1994, B-deild, dálk. 8913.)

Á grundvelli framangreindrar þingsályktunar voru síðan sett lög nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð. Skyldi starfstími hans vera frá ársbyrjun 1995 til ársloka 1999 og varsla hans og dagleg umsýsla heyra undir forsætisráðuneytið. Samkvæmt 3. gr. laganna skyldi Alþingi kjósa fyrir árslok 1994 þriggja manna stjórn sjóðsins. Skyldi það vera hlutverk stjórnarinnar að staðfesta rannsóknaáætlun fyrir verkefni í vistfræðirannsóknum á lífríki sjávar og reglur um stjórn verkefnisins, svo og um þátttöku vísindamanna og stofnana í því. Í 5. mgr. sama ákvæðis er síðan gert ráð fyrir því, að stjórn sjóðsins skuli „gangast fyrir vali á þriggja manna verkefnisstjórnum", sem skuli hafa á hendi „faglega yfirstjórn verkefnaáætlana um lífríkisrannsóknir". Í greinargerð þeirri, sem fylgdi frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð, segir meðal annars svo:

„Umsjón með vistfræðirannsóknum á lífríki sjávar verður á hendi faglegrar verkefnisstjórnar og skulu reglur um störf hennar staðfestar af sjóðstjórn. Þá er gert ráð fyrir að sjóðstjórn staðfesti rannsóknaáætlunina. Talið er heppilegt að Hafrannsóknastofnun hafi með höndum forustu um undirbúning þessa verkefnis og geri tillögur til sjóðstjórnar um rannsóknaáætlunina, stjórn verkefnisins og þátttöku vísindamanna og stofnana í því. Þótt gera megi ráð fyrir að þetta verkefni verði einkum á hendi starfsmanna Hafrannsóknastofnunar er ætlast til þess, að stofnunin nýti sér þekkingu annarra vísindamanna eftir því sem við á.“ (Alþt. 1994, A-deild, bls. 1461.)

Með reglugerð nr. 324/1995, um Lýðveldissjóð, voru síðan sett nánari ákvæði um skipulag sjóðsins og framkvæmd laga nr. 125/1994.

V.

1. Hæfi stjórnarmanna í verkefnisstjórn vistfræðirannsókna sjávar.

A kvartar yfir því, að þeir X, Y og Z hafi verið vanhæfir til meðferðar mála í verkefnisstjórn vistfræðirannsókna sjávar við úthlutun úr Lýðveldissjóði árið 1995, þar sem þeir hafi átt aðild að nokkrum af þeim verkefnum, sem samþykkt voru og styrkir veittir til úr Lýðveldissjóði. Af kvörtuninni verður ráðið, að hvorki séu bornar brigður á færni né menntun umræddra manna. Kvörtunin snertir því einungis sérstakt hæfi þeirra til undirbúnings, meðferðar og gerðar tillagna til stjórnar um úthlutun styrkja úr Lýðveldissjóði árið 1995, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 324/1995.

Eins og áður er fram komið, var Lýðveldissjóður stofnaður með lögum nr. 125/1994. Samkvæmt 1. gr. laganna er hann eign ríkisins og heyrir varsla hans og dagleg umsýsla undir forsætisráðuneytið. Stjórn sjóðsins er kosin af Alþingi, sbr. 3. gr. laganna. Að framansögðu athuguðu er ekki vafa undirorpið, að Lýðveldissjóður telst til stjórnsýslu ríkisins í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem ákvarðanir um úthlutun styrkja úr opinberum sjóðum teljast ákvarðanir um réttindi eða skyldur manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, ber meðal annars að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð mála hjá Lýðveldissjóði.

Í skýringum forstjóra Hafrannsóknastofnunar í bréfi hans til stjórnar Lýðveldissjóðs, dags. 12. september 1996, kemur fram, að umræddir menn hafi verið valdir í verkefnastjórn vistfræðirannsókna sjávar, þar sem þeir hafi verið taldir hæfastir til þess að gegna þessu starfi sökum afburðaþekkingar á haffræði, lægstu þrepum fæðukeðjunnar og tengslum þeirra við aðra þætti lífríkis sjávar.

Á minnisblaði, sem fylgdi bréfi Lýðveldissjóðs til mín, dags. 31. október 1996, kemur fram, að X, Y og Z hafi átt aðild að 5 af 21 verkefni, sem samþykkt hafi verið og styrkir veittir til. Flestum verkefnunum hafi 2–5 vísindamenn stjórnað.

Hver sá, sem á aðild að eða er í fyrirsvari fyrir umsókn um styrk úr opinberum sjóði, er vanhæfur til meðferðar málsins á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, en þar segir, að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls, ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila. Fyrir gildistöku stjórnsýslulaga giltu sambærilegar réttarreglur á grundvelli hinnar óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar. Enn fremur var að finna nokkur lagaákvæði, er áréttuðu þetta, svo sem 6. gr. laga nr. 94/1984, um kvikmyndamál, þar sem svo er fyrir mælt, að við úthlutun úr Kvikmyndasjóði megi nefndarmenn ekki eiga hagsmuna að gæta við úthlutunina. Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga, svo og athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, er ljóst að hæfisreglur laganna gilda ekki aðeins um þá starfsmenn, sem taka þátt í úrlausn máls, heldur taka þær einnig til starfsmanna, sem eingöngu hafa það hlutverk að undirbúa mál og gera tillögur að úrlausn þeirra.

Í svörum Lýðveldissjóðs og verkefnastjórnar vistfræðirannsókna sjávar er meðal annars bent á, að það hafi verið ætlun löggjafans að styrkja fyrst og fremst rannsóknir, sem stundaðar eru á Hafrannsóknastofnun. Þá hafi löggjafinn lagt til grundvallar, að starfsmenn Hafrannsóknastofnunar ættu að gera tillögur til sjóðstjórnar um rannsóknaáætlun.

Ég skil framangreindar skýringar svo, að því sé borið við, að með lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð, hafi löggjafinn vikið til hliðar hæfisreglum stjórnsýslulaga, þannig að starfsmenn Hafrannsóknastofnunar teljist ekki vanhæfir til þess að taka þátt í undirbúningi og meðferð mála um úthlutun styrkja úr Lýðveldissjóði, enda þótt þeir hafi verið stjórnendur nokkurra þeirra verkefna, sem þeir fjölluðu um og gerðu tillögu um að hlytu styrki úr sjóðnum.

Eins og ég hef áður vikið að í áliti mínu frá 4. janúar 1996, í máli nr. 993/1994 (SUA 1996:206), verður að byggja á því, að hæfisreglur II. kafla stjórnsýslulaga taki til slíkra hagsmunaárekstra, verði ekki ráðið skýrlega af lögum eða lögskýringargögnum, að ætlun löggjafans hafi verið að víkja beinlínis frá sérstökum hæfisreglum stjórnsýsluréttar.

Í lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð, kemur engin slík ráðagerð fram í lögunum sjálfum. Í 2. gr. laganna segir, að annað meginhlutverk sjóðsins sé að stuðla að rannsóknum á lífríki sjávar. Í ákvæðinu er ekkert minnst á sérstakt hlutverk Hafrannsóknastofnunar í því sambandi. Í 5. mgr. 3. gr. laganna er sjóðstjórninni meðal annars gert að gangast fyrir vali á þriggja manna verkefnisstjórn, er hafi á hendi faglega yfirstjórn verkefnaáætlana um lífríkisrannsóknir sjávar. Í greininni er hvorki mælt svo fyrir, að starfsmenn Hafrannsóknastofnunar skuli eiga þar sæti né að vikið skuli að einhverju leyti frá hæfisreglum stjórnsýslulaga.

Í lögskýringargögnum kveður aftur á móti við annan tón. Bæði í greinargerð með þingsályktunartillögu um stofnun hátíðarsjóðs í tilefni af 50 ára afmæli lýðveldisins (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 5225–5226) svo og í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi því, er varð að lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð (Alþt. 1994–1995, A-deild, bls. 1461), er ráðagerð um sérstakt hlutverk Hafrannsóknastofnunar og starfsmanna hennar við rannsókn vistfræðirannsókna sjávar. Framangreind lögskýringargögn eru rakin í IV. kafla hér að framan. Þar kemur annars vegar fram, að talið sé heppilegt að Hafrannsóknastofnun undirbúi og geri tillögur til sjóðstjórnar um rannsóknaáætlun, stjórn verkefna og þátttöku vísindamanna og stofnana í því. Hins vegar kemur fram ráðagerð um, að þessi verkefni verði einkum á hendi starfsmanna Hafrannsóknastofnunar.

Samkvæmt framansögðu virðist löggjafinn hafa byggt á því, að starfsmenn Hafrannsóknastofnunar gætu haft afskipti af undirbúningi að úthlutun styrkja úr Lýðveldissjóði, þótt fyrirsjáanlegt væri, að verkefnin, sem styrkir væru veittir til, yrðu einkum á hendi þeirra. Umrædd ummæli fela því í sér ráðagerð um frávik frá hæfisreglum stjórnsýslulaga.

Þótt ákvæðum yngri laga sé ætlað að ganga framar hæfisreglum stjórnsýslulaga víkja slík ákvæði hæfisreglum stjórnsýslulaga sjaldnast að öllu leyti til hliðar heldur einungis að því er varðar afmarkaðar vanhæfisástæður. Það er því ávallt sérstakt rannsóknarefni, að hvaða leyti vikið er frá hæfisreglum stjórnsýslulaga með yngri lögum. Með það í huga, að stjórnsýslulögunum var ætlað að auka og tryggja betur réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við stjórnvöld með því að gera ákveðnar lágmarkskröfur til málsmeðferðar stjórnvalda (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3277), tel ég að byggja verði á því sjónarmiði, að ekki verði vikið frá hæfisreglum stjórnsýslulaga, nema að því leyti sem skýrlega verður ráðið af lögum eða lögskýringargögnum, að ætlun löggjafans hafi staðið til þess.

Það veldur óneitanlega vafa við skýringu laga nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð, gagnvart hæfisreglum stjórnsýslulaga, að ráðagerð löggjafans um að víkja að nokkru frá hæfisreglum stjórnsýslulaga kemur aðeins fram í lögskýringargögnum en ekki hinum birta lagatexta. Vegna framangreindra ummæla í lögskýringargögnum verður þó að mínum dómi ekki talið, að starfsmenn Hafrannsóknastofnunar séu vanhæfir til að undirbúa mál í verkefnastjórn vistfræðirannsókna sjávar og gera tillögur til sjóðstjórnar, enda þótt fyrirsjáanlegt sé, að þeir muni síðar starfa að sumum af þessum verkefnum hjá Hafrannsóknastofnun, þar sem ætlun löggjafans virðist hafa verið að una við þennan hagsmunaárekstur. Vegna þeirra nánu starfstengsla, sem prófessor Y hefur við Hafrannsóknastofnun og rakin eru í III. kafla hér að framan, tel ég, að hið sama gildi um hann.

2. Meinbugir á lögum.

Almennt hefur verið talið, að það sé nauðsynlegt skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og því trausti, sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi, að starfsmenn virði hinar sérstöku hæfisreglur. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga, að hinar sérstöku hæfisreglur miða ekki eingöngu að því, að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því, að almenningur og þeir, sem hlut eiga að máli, geti treyst því, að stjórnvöld leysi úr málum á óhlutdrægan hátt.

Við löggjöf hér á landi verður ekki horft fram hjá því, að vegna fámennis er oft ekki margra kosta völ um skipun sérfróðra manna á vissum sviðum í stjórnsýslunefndir. Þegar fyrirsjáanlegt er, að það verði verulegum vandkvæðum bundið að fá starfsmenn með nauðsynlega sérfræðikunnáttu, sem ekki tengist málum eða aðilum þess, til að annast undirbúning að úrlausn stjórnsýslumála, getur verið nauðsynlegt að lögfesta ákveðnar undantekningar frá hæfisreglum stjórnsýslulaga. Þegar svo stendur á, er mikilvægt að slíkar undantekningar frá hæfisreglum stjórnsýslulaga séu skýrar og ótvíræðar og þær komi fram í lögum. Það varðar ekki aðeins réttaröryggi almennings miklu, að slíkir löggjafarhættir séu viðhafðir, heldur einnig starfsskilyrði og réttaröryggi þeirra starfsmanna, sem sjá eiga um framkvæmd laga.

Eins og áður segir, kemur ráðagerð löggjafans um að víkja að nokkru frá hæfisreglum stjórnsýslulaga einungis fram í lögskýringargögnum en ekki fram í texta laga nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð. Þetta veldur óhjákvæmilega óvissu við skýringu laganna. Þannig er vafa undirorpið, hvort þetta er nægilegt til þess að víkja hæfisreglum stjórnsýslulaga til hliðar og þá að hvaða leyti. Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er athygli Alþingis vakin á þessum meinbugum á lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð.

3. Auglýsing um umsóknir um styrki úr sjóðnum.

Þá kvartar A yfir því, hvernig staðið var að auglýsingu fyrirhugaðra styrkveitinga úr Lýðveldissjóði á árinu 1995. Fram kemur í kvörtun hans, að ekki hafi verið auglýst opinberlega eftir umsóknum um styrki úr Lýðveldissjóði. Slíkt hafi einungis verið gert með styrki til minni háttar rannsókna skv. 10. gr. reglugerðar nr. 324/1995, um Lýðveldissjóð.

Í kvörtun A kemur fram, að hann hafi um árabil stundað rannsóknir á erfðavistfræði þorsksins. Fram kemur, að honum hafi ekki verið kynnt fyrirhuguð styrkveiting úr sjóðnum og hafi hann frétt af henni á skotspónum.

Í bréfi stjórnar Lýðveldissjóðs til A, dags. 30. apríl 1996, segir, að verkefnisstjórn hafi í samráði við stjórn Lýðveldissjóðs tekið ákvörðun um, hvaða stofnunum og einstaklingum skyldi boðið að taka þátt í rannsóknaáætluninni. Hafi þeim í lok janúarmánaðar á árinu 1995 verið sent tölvuskeyti og boðið að koma fram með hugmyndir að verkefnum fyrir 24. febrúar 1995. Hafi þannig verið reynt að tryggja, að allar helstu íslenskar rannsóknastofnanir og einstaklingar, sem starfa á þeim og sinnt hafa rannsóknum á lífríki sjávar, fengju vitneskju um fyrirhugaðar rannsóknir. Þá kemur fram, að hvorki stjórn Lýðveldissjóðs né verkefnisstjórn hafi talið eðlilegt, þegar að undirbúningi rannsóknaáætlunarinnar hafi verið unnið, að auglýsa opinberlega eftir þátttöku vísindamanna eða hugmyndum um verkefni, meðal annars vegna áðurgreindra ákvæða í greinargerð þingsályktunartillögunnar um forystuhlutverk Hafrannsóknastofnunar.

Í þessu sambandi skal áréttað, að í lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð, er ekki mælt svo fyrir, að Hafrannsóknastofnun eigi að stjórna því, hverjir fái að taka þátt í umræddum rannsóknum. Í öðru lagi er rétt að hafa í huga, að enda þótt að í lögskýringargögnum komi fram ráðagerð um, að rannsóknarverkefni verði einkum á hendi starfsmanna Hafrannsóknastofnunar, er sérstaklega áréttað bæði í greinargerð þingsályktunartillögunnar og greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð, að „ætlast [sé] til þess, að stofnunin nýti sér þekkingu annarra vísindamanna eftir því sem við á“ (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 5226 og Alþt. 1994–1995, A-deild, bls. 1461).

Eins og áður segir, tilheyrir Lýðveldissjóður stjórnsýslu ríkisins. Við meðferð og úthlutun þess opinbera fjár, sem Lýðveldissjóður hefur yfir að ráða, ber því meðal annars að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga svo og meginreglum stjórnsýsluréttar, þ.m.t. jafnræðisreglunni.

Þar sem sú skylda hvílir á stjórnvöldum að gæta jafnréttis milli borgaranna, hef ég í fyrri álitum mínum um hliðstæð efni bent á, að oft verði að gera þær kröfur til stjórnvalda, að þau noti opinberar auglýsingar við meðferð mála, þegar stjórnvöld eru að ráðstafa takmörkuðum gæðum, sem fyrirsjáanlegt er að færri fá en vilja. Með því er öllum, sem áhuga hafa og skilyrði uppfylla, gefið sama tækifæri til að sækja um.

Þar sem ekki lá afdráttarlaust fyrir í upphafi, hverjir kæmu til greina sem umsækjendur um styrki, tel ég, að réttara hefði verið að stjórn Lýðveldissjóðs hefði jafnframt auglýst fyrirhugaðar styrkveitingar opinberlega.

Þar sem umsókn A var tekin til efnislegrar umfjöllunar, þótt hún bærist eftir lok umsóknarfrests, tel ég ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þennan þátt kvörtunarinnar.

VI.

Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að réttara hefði verið, að stjórn Lýðveldissjóðs hefði jafnframt birt opinberlega þá tilkynningu, sem send var afmörkuðum hópi manna.

Eins og nánar greinir hér að framan, kemur ráðagerð löggjafans um að víkja að nokkru frá hæfisreglum stjórnsýslulaga einungis fram í lögskýringargögnum en ekki í texta laga nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð. Þetta veldur óhjákvæmilega réttaróvissu við skýringu laganna. Þannig er vafa undirorpið, hvort þetta er nægilegt til þess að víkja hæfisreglum stjórnsýslulaga til hliðar og þá að hvaða leyti. Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er athygli Alþingis vakin á þessum meinbugum á lögum nr. 125/1994, um Lýðveldissjóð.

Vegna framangreindra ummæla í lögskýringargögnum verður að mínum dómi ekki talið, að þeir, sem sæti áttu í verkefnisstjórn vistfræðirannsókna árið 1995, hafi verið vanhæfir til að undirbúa mál og gera tillögur til stjórnar Lýðveldissjóðs.“