Álit

I.

Hinn 12. mars 1996 leitaði til mín A, og bar fram kvörtun, er laut að afgreiðslu landbúnaðarráðuneytisins frá 13. mars 1995 á máli, er snerti álagningu og innheimtu svonefndra sjóðagjalda af kartöfluuppskeru hans. Í gögnum þeim, er A lagði fram með kvörtun sinni, kom fram, að Framleiðsluráð landbúnaðarins hefði byggt ákvörðun gjalda þessara á áætlaðri framleiðslu A, þar sem hann hefði ekki „sinnt lagafyrirmælum um skýrsluskil vegna kartöfluuppskeru haustin 1990, 1991, 1992 og 1993“, eins og sagði í áðurgreindu bréfi landbúnaðarráðuneytisins.

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. þágildandi laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, sbr. nú 1. mgr. 10. gr. samnefndra laga nr. 85/1997, ákvað ég að takmarka athugun mína á kvörtun A við heimild Framleiðsluráðs landbúnaðarins til að byggja ákvörðun gjaldanna á áætlun.

II.

Samkvæmt gögnum málsins voru gjöld þau, sem Framleiðsluráði landbúnaðarins var lögum samkvæmt falið að innheimta af „vöru og leigusölu“ í landbúnaði á framangreindu tímabili, einu nafni nefnd sjóðagjöld. Þau verða að öðru leyti greind í þrennt eftir þeim lagaheimildum, sem álagning þeirra byggðist á.

1. Búnaðarmálasjóðsgjald.

Í fyrsta lagi var um að ræða svonefnt búnaðarmálasjóðsgjald, sem greiða skyldi skv. 1. gr. laga nr. 41/1990, um Búnaðarmálasjóð, af nánar tilgreindri „vöru og leigusölu í landbúnaði“ í 2. gr. s.l., þ. á m. 1,5% af þeirri upphæð, sem framleiðendum garð- og gróðurhúsaafurða hvers konar væri greidd fyrir framleiðslu sína, sbr. d-lið í B-lið þeirrar greinar. Í 7. gr. laganna var ráðherra gert að setja í reglugerð „nánari ákvæði um gjaldskyldu, innheimtu, gjalddaga, lögvernd, álagningu gjaldanna skv. áætlun og annað“, er lögin varðaði. Á grundvelli þessa ákvæðis setti landbúnaðarráðherra reglugerð nr. 393/1990, um innheimtu gjalds til Búnaðarmálasjóðs. Geymir hún m.a. ákvæði um áætlun gjaldsins og innheimtu samkvæmt áætlun við nánar tilteknar aðstæður, sbr. 7. gr.

2. Framleiðsluráðsgjald.

Í öðru lagi var um að ræða gjald, sem landbúnaðarráðherra var heimilað að innheimta samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 46/1985, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, af heildsöluverði þeirra búvara, sem lögin tóku til, til að standa straum af kostnaði Framleiðsluráðs landbúnaðarins við framkvæmd laganna umfram þann kostnað, sem það fengi greiddan samkvæmt öðrum ákvæðum þeirra. Í 2. gr. laganna kom fram, að til búvara teldust m.a. afurðir nytjajurta. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laganna mátti gjaldið vera mishátt eftir einstökum tegundum búvara, en þó aldrei hærra en 0,25% af heildsöluverði þeirra. Í 2. mgr. 27. gr. laganna var ráðherra gert að setja í reglugerð nánari ákvæði um gjaldskyldu, innheimtu, gjalddaga, lögvernd, álagningu gjaldanna samkvæmt áætlun og annað, er laut að framkvæmd á innheimtu gjaldanna. Ákvæði þessi voru óbreytt, þegar lög nr. 46/1985 voru, samkvæmt heimild í 22. gr. laga nr. 112/1992, endurútgefin með innfelldum síðari breytingum og birt með sömu greinatölu í lögum nr. 99/1993.

Á grundvelli framangreindra lagaheimilda var gjald þetta ákveðið 0,25% af heildsöluverði búvara í 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 536/1990, um innheimtu gjalda til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Stofnlánadeildar landbúnaðarins. Í f-lið 2. gr. reglugerðarinnar var ákveðið, að gjaldskylda skv. 1. gr. hennar tæki til garð- og gróðurhúsaafurða hvers konar og í 2. mgr. 5. gr. að heimilt væri að áætla gjöldin og innheimta þau samkvæmt þeirri áætlun, ef gjaldskyldur aðili léti ekki í té fullnægjandi upplýsingar til ákvörðunar gjaldanna.

3. Neytenda- og jöfnunargjald.

Í þriðja lagi var um að ræða 1% jöfnunargjald og 1% gjald á óniðurgreitt heildsöluverð landbúnaðarvara skv. 3. og 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, sem rann til stofnlánadeildarinnar. Í 2. mgr. sömu greinar var Framleiðsluráði landbúnaðarins falið að annast innheimtu og álagningu þessara gjalda „[...] samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð“. Jafnframt var í 18. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 68/1973, að finna eldri heimild til að setja með reglugerð „nánari ákvæði um starfsemi Stofnlánadeildarinnar, m.a. um tilhögun á innheimtu álags á landbúnaðarvörur samkvæmt 4. gr., enda [bryti] sú reglugerð ekki í bága við nein ákvæði í lögum“.

Á grundvelli þessara lagaheimilda var í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 536/1990, um innheimtu gjalda til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Stofnlánadeildar landbúnaðarins, mælt fyrir um greiðslu svonefnds neytenda- og jöfnunargjalds til Stofnlánadeildar landbúnaðarins, er skyldi vera 2% af heildsöluverði búvara samkvæmt lögum nr. 45/1971. Í 5. gr. reglugerðar þessarar var að finna ákvæði um áætlun gjaldsins og innheimtu samkvæmt áætlun við nánar tilteknar aðstæður svo sem fram hefur komið, þar eð ákvæði hennar voru sameiginleg fyrir innheimtu þessa gjalds og gjalds til Framleiðsluráðs landbúnaðarins samkvæmt lögum nr. 46/1985, sbr. síðar lög nr. 99/1993.

III.

1.

Íslensk stjórnskipun er byggð á þeirri grundvallarreglu, að stjórnsýslan sé bundin af lögum. Regla þessi hefur verið nefnd lögmætisreglan og er ein af grundvallarreglum réttarríkisins. Í henni felst, að ákvarðanir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og að ákvarðanir þeirra verða að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Af þessari reglu leiðir, að stjórnvöld geta almennt ekki tekið ákvarðanir, sem eru íþyngjandi fyrir borgarana, nema hafa til þess heimild í lögum. Meginreglan er þá sú, að það sé einungis löggjafinn, sem hafi vald til þess að mæla fyrir um það með lögum, innan þeirra marka, sem stjórnarskrá heimilar, að hvaða leyti og með hvaða hætti stjórnvöldum sé heimilt að íþyngja almenningi með ákvörðunum sínum.

Með því að 7. gr. laga nr. 41/1990, um Búnaðarmálasjóð, og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 46/1985, sbr. síðar lög nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, veittu sérstakar heimildir fyrir því, að gjöld samkvæmt þeim lögum mætti leggja á og innheimta samkvæmt áætlun, og reglugerðir, sem settar voru á grundvelli þeirra lagaheimilda, gerðu ekki ráð fyrir að því úrræði yrði beitt, nema gjaldendur veittu ekki fullnægjandi upplýsingar til að ákvarða stofn gjaldanna, þótti mér ekki ástæða til að taka þann þátt máls þessa til nánari athugunar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Sambærilega heimild var hins vegar ekki að finna í lögum nr. 45/1971. Varð það mér tilefni til að rita landbúnaðarráðherra bréf 29. ágúst 1996 og leita eftir skýringum ráðuneytis hans, með vísan til 9. gr. þágildandi laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og að röktum málavöxtum í II. kafla 3 hér að framan, á lagastoð 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 536/1990 til að leggja á og innheimta svonefnt neytenda- og jöfnunargjald samkvæmt áætlun.

2.

Við athugun máls þessa vakti það jafnframt athygli mína, að 27. gr. laga nr. 99/1993 var með 1. gr. laga nr. 99/1995 breytt á þann veg, að reglugerðarheimild 2. mgr. 27. gr. fyrrnefndu laganna, m.a. til að kveða nánar á um innheimtu og álagningu gjalds til Framleiðsluráðs landbúnaðarins skv. 25. gr. þeirra, féll brott. Enda þótt lagabreyting þessi hefði verið gerð utan þess tímabils, sem athugun í máli þessu tekur til, leitaði ég í áðurgreindu bréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 29. ágúst 1996, jafnframt eftir skýringum ráðuneytis hans á því, hvort 27. gr. laga nr. 99/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 99/1995, veitti fullnægjandi lagastoð til þess að heimta gjald skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 536/1990 á grundvelli áætlunar skv. 2. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar.

IV.

Svar landbúnaðarráðuneytisins barst mér 3. desember 1996 í bréfi, dags. 29. nóvember s.á. Þar sagði meðal annars svo:

„Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971 er gert ráð fyrir að innheimta þeirra gjalda sem þar um ræðir fari fram hjá Framleiðsluráði landbúnaðarins og samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð, nú rg. nr. 536/1990. Í þeirri reglugerð er fjallað sameiginlega um innheimtu á gjöldum til Stofnlánadeildar landbúnaðarins og Framleiðsluráðs landbúnaðarins, en innheimta gjalds til Framleiðsluráðs byggir á ákvæði í 1. mgr. 25. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum. Í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 99/1993 er gert ráð fyrir að ráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um innheimtu og álagningu þeirra gjalda sem innheimt eru skv. lögunum, þ. á m. gjalds til Framleiðsluráðs landbúnaðarins, og er þar heimilað að áætla álagningu gjaldsins og innheimta það skv. þeirri áætlun.

Áralöng framkvæmdavenja er fyrir jafnhliða innheimtu sjóðagjalda á vegum Framleiðsluráðs landbúnaðarins samkvæmt mismunandi lagaheimildum. Vísar ráðuneytið í því sambandi til nánast samhljóða ákvæða í reglugerðum nr. 393/1990 um innheimtu gjalds til Búnaðarmálasjóðs og reglugerðar nr. 536/1990 um innheimtu gjalda til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Stofnlánadeildar landbúnaðarins. Þá má nefna eldri reglugerðir, þ.e. nr. 627 og 631 frá 11. nóvember 1982. Það er skoðun ráðuneytisins að í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971 felist það víðtæk heimild til að setja með reglugerð ítarleg ákvæði um allt er varðar álagningu og innheimtu gjalda skv. 3. og 4. tl. 1. mgr. 4. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 1. gr. rg. 536/1990, að unnt sé að beita því úrræði að áætla gjöldin og innheimta þau eins og kveðið er á um í 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þá er, eins og áður er fram komið, beint gert ráð fyrir því í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 99/1993, að gjald samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 536/1990, verði innheimt á grundvelli áætlunar samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Gjaldskyldur aðili á þess kost að gera athugasemd við umrædda áætlun og krafist endurskoðunar hennar og einnig á hann þess kost að skjóta málinu til úrskurðar ráðuneytisins.

Að síðustu skal þess getið að lög nr. 45/1971 hafa verið endurskoð[uð] og hefur [r]íkisstjórnin nú til meðferðar frumvarp til laga um Lánasjóð landbúnaðarins sem ætlað er að koma í stað nefndra laga. Þá vinnur ráðuneytið, eða nefnd á þess vegum, að því að endurskoða lög um Búnaðarmálasjóð nr. 41/1990.“

Breytingar þær, sem boðaðar voru í niðurlagi svarbréfs landbúnaðarráðuneytisins til mín, voru gerðar með lögum nr. 68/1997, um Lánasjóð landbúnaðarins, og með lögum nr. 84/1997, um búnaðargjald. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 84/1997 tóku þau gildi hinn 1. janúar s.l. og féllu þá jafnframt úr gildi lög nr. 41/1990, um Búnaðarmálasjóð, og 25. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 68/1997 komu þau einnig til framkvæmda hinn 1. janúar s.l. og féllu þá úr gildi lög nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum, með síðari breytingum. Samkvæmt þessu fer álagning hinna svonefndu sjóðagjalda á framleiðslu landbúnaðarvara ekki lengur fram á grundvelli þeirra lagaheimilda, sem lýst var í II. kafla hér að framan. Engu að síður tel ég, að A eigi hagsmuni af að fá úrlausn um, hvort löglega hafi verið staðið að álagningu og innheimtu þeirra gjalda, sem á hann voru lögð með áætlun um framleiðslu hans á því tímabili, sem landbúnaðarráðuneytið hefur fjallað um, þ.e. á árunum frá 1990 til 1993.

Með bréfi, dags. 3. desember 1996, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf landbúnaðarráðuneytisins. Erindi þetta ítrekaði ég með bréfum, dags. 20. febrúar og 18. mars 1997. Athugasemdir hans bárust mér í bréfum, dags. 2. apríl og 12. desember 1997.

V.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 24. júní 1998, sagði svo:

„1. Gjaldtökuheimildin.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, var Framleiðsluráði landbúnaðarins falið að innheimta tvenns konar gjöld af „óniðurgreiddu heildsöluverði landbúnaðarvara", sbr. 3. og 4. tölul. 1. mgr. sömu greinar, og skyldi álagning þeirra og innheimta fara fram samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.

2. Gjaldskyldar vörutegundir.

Um gjaldskylduna sagði nánar tiltekið í nefndum 4. tölul., að jöfnunargjaldið skyldi reiknað og innheimt á sama hátt og segði í 3. tölul. Í 5. málsl. þess töluliðar sagði, að gjaldið næði til „allra sömu vörutegunda og gjald skv. 2. tölul.“ sömu greinar. Jafnframt var í 6. málsl. 3. tölul. sérstaklega vikið að kartöflum með þeim orðum, að „innheimta [skyldi] sama gjald af innfluttum kartöflum og tekið [væri] af kartöflum framleiddum innanlands“.

Samkvæmt nefndum 2. tölul. var svonefnt framleiðendagjald lagt á söluvörur og þjónustu landbúnaðarins í alifugla- og svínarækt, fiskeldi, fiskrækt, land- og veiðileigu annars vegar og annað, sem gjaldskylt var hins vegar, og skyldi það ákvarðað og innheimt „á sama hátt og búnaðarmálasjóðsgjald“. Þessi töluliður var hins vegar felldur úr gildi 1. september 1990 með b-lið 8. gr. laga nr. 41/1990, um Búnaðarmálasjóð, þegar gjald í þann sjóð kom í stað framleiðendagjaldsins (Alþt. 1989–1990, A-deild, bls. 3988).

Af almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 41/1990, verður ráðið, að framangreind breyting á gjaldtöku samkvæmt lögum nr. 45/1971, með síðari breytingum, miðaði einungis að því, að fella niður svonefnt framleiðendagjald sem slíkt (Alþt. 1989–1990, A-deild, bls. 3988) og sameina það búnaðarmálasjóðsgjaldi með samsvarandi hækkun á gjaldhlutfalli þess gjalds (Alþt. 1989–1990, A-deild, bls. 3989). Samkvæmt því verður ekki séð að ætlan löggjafans hafi verið að gera neina breytingu á öðrum gjöldum, sem innheimt voru samkvæmt lögum nr. 45/1971, með síðari breytingum, enda þótt ákvæði þeirra um gjaldskyldar vörutegundir hafi ekki staðið eftir jafnskýr og áður.

Fram til þess að ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, var fellt á brott höfðu síðast gilt um ákvörðun búnaðarmálasjóðsgjalds lög nr. 40/1982, um búnaðarmálasjóð. Samkvæmt c-lið 3. mgr. 2. gr. þeirra laga voru garð- og gróðurhúsaafurðir hvers konar meðal þeirra vara, sem gjaldskyldan tók til. Þegar þetta er virt ásamt þeirri ráðagjörð, er telja verður að falist hafi í 6. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, um að kartöflur teldust til gjaldskyldra vörutegunda, þykir gjaldskylda framleiðslu A ekki vera vafa undirorpin, sbr. einnig f-lið 2. gr. reglugerðar nr. 536/1990.

3. Um gjaldskylda aðila.

Í 4. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, sagði enn fremur, að skylda til að standa skil á gjaldinu hvíldi á sölusamtökum framleiðenda og öðrum seljendum á heildsölustigi. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 536/1990 var greiðsluskylda lögð á viðskiptaaðila, „sem kaupa eða taka við vörunum frá framleiðendum sem milliliðum að smásöludreifingu", og „framleiðendur sem selja vöru sína án milliliða til neytenda eða til smásöluaðila“.

4. Um ákvörðun gjaldstofns.

Samkvæmt 1. málsl. 3. tölul. og 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, námu gjöld þau, sem hér um ræðir, tilteknum hundraðshluta af „óniðurgreiddu heildsöluverði landbúnaðarvara“. Eins og gjaldstofn þessi var ákveðinn, er ljóst, að álagning gjaldsins gat ekki farið fram, nema fyrir lægju fullnægjandi upplýsingar um magn gjaldskyldra afurða (gjaldanda) á hverju álagningartímabili, sem og upplýsingar um verðmæti þeirra, ef heildsöluverð var ekki ákveðið af fimmmannanefnd, sbr. 16. gr. laga nr. 46/1985 og síðar sömu grein laga nr. 99/1993. Í lögum nr. 45/1971, með síðari breytingum, var þó hvorki að finna sérstök ákvæði um það, hvernig Framleiðsluráði bæri að standa að öflun tilskildra upplýsinga í þessu skyni né heldur fyrirmæli um upplýsingaskyldu þeirra, sem gert var að standa skil á gjöldunum gagnvart Framleiðsluráði.

Með 2. og 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 536/1990, um innheimtu gjalda til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Stofnlánadeildar landbúnaðarins, var hins vegar lagt fyrir gjaldskylda aðila að skila Framleiðsluráði landbúnaðarins mánaðarlega skýrslu um þær upplýsingar, er ráðinu voru nauðsynlegar til að ákvarða gjaldstofn neytenda- og jöfnunargjalds. Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar þessarar, sagði jafnframt, að innheimtuaðila væri „ [...] heimilt að áætla gjöldin og innheimta þau skv. þeirri áætlun“, ef gjaldskyldur aðili léti ekki fullnægjandi gögn af hendi til ákvörðunar gjaldanna, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.

VI.

1.

Þegar stjórnvöldum er falið að taka ákvarðanir, er íþyngja borgurunum með þeim hætti, sem hér um ræðir, leiðir af þeirri grundvallarreglu, er lýst var í upphafi III. kafla og nefnd hefir verið lögmætisreglan, að nauðsynlegt er að skýrt sé frá því gengið í lögum, hvaða kvaðir verði lagðar á borgarana.

Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga leggur þá skyldu á stjórnvöld að sjá til þess að mál séu nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin. Þrátt fyrir þetta felst ekki í reglunni að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar mál byrjar að frumkvæði málsaðila, getur stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn, sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Þegar mál byrjar á hinn bóginn að frumkvæði stjórnvalds, hafa stjórnvöld mun minna svigrúm á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga til þess að leggja skyldu á aðila til þess að afla gagna og veita upplýsingar. Hafi stjórnvöld ekki sérstakar lagaheimildir til þess að krefja málsaðila upplýsinga í slíkum tilvikum, stendur lögmætisreglan því almennt í vegi, að íþyngjandi upplýsingagjöf verði lögð á borgarana.

Þegar stjórnvöldum er falin álagning skatta og gjalda á grundvelli upplýsinga, sem gjaldandi þeirra þarf sjálfur að láta í té, til að skatturinn eða gjaldið verði á hann lagt, er þess vegna nauðsynlegt að löggjafinn taki skýra afstöðu til þess í lögum, hvaða heimildir stjórnvöldum er ætlað að hafa, til að krefja gjaldandann um þær upplýsingar, og enn fremur, hvaða úrræði skuli vera þeim tæk, bregðist gjaldandinn lögboðinni skyldu sinni að þessu leyti. Í þessu skyni eru stjórnvöldum oft veittar víðtækar lagaheimildir til að afla sér nauðsynlegra upplýsinga til álagningar lögboðinna gjalda. Til marks um það má t.d. nefna aðgang Framleiðsluráðs landbúnaðarins að upplýsingum hjá skattstjórum skv. 68. gr. laga nr. 99/1993 og heimildir skattyfirvalda skv. IX. kafla laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, um framtöl og skýrslugjöf.

Í lögum nr. 45/1971, með síðari breytingum, var eins og fyrr greinir ekki að finna neinar slíkar heimildir fyrir Framleiðsluráð landbúnaðarins til að krefja þá, er álagning hins svonefnda neytenda- og jöfnunargjalds beindist að, um upplýsingar til að ákvarða gjaldstofn gjaldsins.

2.

Kemur þá næst til athugunar, hvort íþyngjandi ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 536/1990 eigi sér nægilega skýra stoð í lögum nr. 45/1971, með síðari breytingum.

Samvæmt skýringum landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. nóvember 1996, var reglugerð sú, er gjald þetta var síðast innheimt samkvæmt, sett á grundvelli svohljóðandi ákvæðis 2. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982:

„Framleiðsluráð landbúnaðarins annast innheimtu á gjöldum skv. [...], 3. og 4. tölul. þessarar greinar og skal innheimta og álagning gjaldanna fara fram samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð.“

Í 18. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 68/1973, var þó jafnframt að finna aðra heimild til að setja reglugerð um starfsemi Stofnlánadeildar landbúnaðarins, „m.a. um tilhögun á innheimtu álags á landbúnaðarvörur skv. 4. gr., enda [bryti] sú reglugerð ekki í bága við nein ákvæði í lögum“.

Í ljósi þess, að lög nr. 45/1971, með síðari breytingum, víkja ekki með öðrum hætti að málsmeðferð Framleiðsluráðs við gjaldtöku þessa, þykir rétt að gera hér svofellda grein fyrir könnun á tilurð reglugerðarheimilda þessara og skýringargögnum við þær.

3.

Þegar lög nr. 45/1971 voru sett, byggðust tekjur Stofnlánadeildar landbúnaðarins skv. 4. gr. laganna á tvenns konar gjöldum, sem lögð voru með mismunandi hætti á söluvörur landbúnaðarins, auk framlaga úr ríkissjóði og vaxtatekna, svonefndu framleiðendagjaldi skv. 2. tölul. og sams konar gjaldi og því, er síðar var nefnt neytendagjald skv. 4. tölul. Í 2. mgr. 4. gr. var Framleiðsluráði landbúnaðarins falið að sjá um framkvæmd á ákvæðum 2. og 4. tölul. greinarinnar. Í því skyni bjó ráðið við mismunandi ákvæði. Annars vegar sagði í 2. tölul., að framleiðendagjaldið skyldi ákvarðað og innheimt á sama hátt og búnaðarsjóðsgjald samkvæmt lögum nr. 38 15. febrúar 1945. Samkvæmt 3. gr. þeirra laga var verslunum og sölumiðstöðvum, er fyrst veittu gjaldskyldum vörum móttöku, gert að standa skil á gjaldinu. Í því skyni var í 2. mgr. sömu greinar sérstaklega mælt fyrir um skyldu þessara aðila til að afhenda stjórnvöldum skýrslu um móttekið vörumagn og verð fyrir þær til framleiðenda, svo sem mælt væri fyrir um í reglugerð. Með þessu móti var því með lögum mælt fyrir um skyldu gjaldenda til að láta stjórnvöldum í té nauðsynlegar upplýsingar til að stofn gjaldsins yrði ákveðinn og álagning og innheimta gæti farið fram samkvæmt því.

Með svipuðum hætti sagði í 4. málsl. 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1971, að sölusamtök framleiðenda og aðrir seljendur skyldu standa skil á gjaldi samkvæmt þeim tölulið samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Þar sagði hins vegar ekkert um skyldu gjaldenda til að láta stjórnvöldum í té upplýsingur um sölumagn gjaldskyldra afurða eða heimildir stjórnvalda til að heimta þær af þeim, enda þótt upplýsingar þar að lútandi væru nauðsynlegur þáttur í álagningu gjaldsins.

Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarps þess, er varð að lögum nr. 45/1971, sagði um 4. gr., að hún væri óbreytt. (Alþt. 1970, A-deild, bls. 1388.) Var þá vísað til þess, að engar breytingar væru í þeirri grein gerðar frá því, sem ákveðið var með lögum nr. 75/1962, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum, með síðari breytingum, en lög nr. 45/1971 leystu þau lög af hólmi, sbr. 77. gr. síðarnefndu laganna.

Þessi atriði tóku ekki efnislegum breytingum, þegar lögum nr. 45/1971 var breytt með lögum nr. 68/1973 og I. kafli laganna, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, var tekinn upp í heild sinni og ýmsar breytingar aðrar gerðar á tekjustofnum deildarinnar skv. 4. gr., þ. á m. á hlutfalli framangreindra gjalda af gjaldstofnum sínum. Jafnframt var gjaldtaka skv. 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. flutt í 3. tölul. sömu málsgreinar.

Engar breytingar voru heldur gerðar á málsmeðferðarákvæðum eða reglugerðarheimildum laga nr. 45/1971, sbr. lög nr. 68/1973, þegar svonefndu jöfnunargjaldi var aukið við tekjustofna Stofnlánadeildar með 1. gr. laga nr. 60/1978, um breytingu á þeim lögum. Um útreikning á gjaldinu sagði aðeins, að það skyldi vera einn af hundraði og reiknað á sama hátt og gjald skv. 3. tölul.

Með 1. gr. laga nr. 41/1982 var 4. gr. laga nr. 45/1971, eins og henni hafði verið breytt með 1. gr. laga nr. 68/1973 og 1. gr. laga nr. 60/1978, enn tekin upp í heild sinni. Fram að því hafði 2. mgr. greinarinnar aðeins mælt fyrir um, að Framleiðsluráð landbúnaðarins annaðist innheimtu á gjöldum skv. 1. mgr., en við þessa breytingu var bætt við þá málsgrein ákvæði um að álagning þeirra og innheimta skyldi fara fram samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Um leið var heimild til að setja í reglugerð nánari ákvæði um skyldu sölusamtaka framleiðenda og annarra seljenda til að standa skil á gjaldi skv. 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. felld brott.

Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 41/1982, kom fram, að nýmæli samkvæmt greininni fælust í lækkun framleiðendagjalds skv. 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. gagnvart nánar tilteknum gjaldstofnum annars vegar og hins vegar í heimild til að endurgreiða eða fella niður neytenda- og jöfnunargjöld skv. 3. og 4. tölul. 1. mgr. sömu greinar af búvöru til útflutnings. Að öðru leyti væru ákvæði þessarar greinar efnislega samhljóða þágildandi lögum. (Alþt. 1981–82, A-deild, bls. 1707.)

Samhengis vegna er rétt að rifja hér upp, að samhliða lögum nr. 41/1982 voru sett ný heildarlög um búnaðarmálasjóð, lög nr. 40/1982, er komu í stað eldri laga nr. 38/1945. Í 3. gr. yngri laganna voru áfram sams konar ákvæði og verið höfðu í eldri lögunum um skyldu gjaldenda til veita stjórnvöldum nauðsynlegar upplýsingar til að ákvarða gjaldstofn búnaðarmálasjóðsgjalds, en í 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. laga nr. 45/1971, eins og honum var breytt með 1. gr. laga nr. 41/1982, var áfram vísað til þess gjalds við ákvörðun og innheimtu framleiðendagjalds, að brott felldri tilvísun í númer eldri laganna.

4.

Auk þess, sem að framan er rakið, var í 18. gr. laga nr. 45/1971, sbr. 1. gr. laga nr. 68/1973, ákvæði, er heimilaði að sett væru með reglugerð „nánari ákvæði um starfsemi Stofnlánadeildarinnar, m.a. um tilhögun á innheimtu álags á landbúnaðarvörur samkvæmt 4. gr., enda [bryti] sú reglugerð ekki í bága við nein ákvæði í lögum“. Samhljóða ákvæði var áður í 24. gr. laga nr. 45/1971 og var flutt óbreytt þangað úr 23. gr. laga nr. 75/1962, með síðari breytingum. (Alþt. 1970, A-deild, bls. 1389.) Í athugasemdum við þá grein frumvarps þess, er varð að lögum nr. 75/1962, sagði svo um ástæður þess, að sérstaklega væri vikið að gjaldtöku þessari í ákvæðinu:

„Erfitt er á þessu stigi að ákveða endanlega hversu hagað verði innheimtu álags á landbúnaðarvörur. Verður því að heimila ákvörðun þess atriðis í reglugerð. Þykir ástæða til að tilgreina það atriði sérstaklega, enda þótt auðvitað kunni að vera þörf á setja nánari ákvæði í reglugerð um ýmis önnur framkvæmdaatriði.“ (Alþt. 1961, A-deild, 1003.)

5.

Að virtum þeim kröfum, sem gera verður til skýrleika lagaheimilda fyrir íþyngjandi reglugerðarákvæðum, sbr. 1. og 2. tölul. þessa kafla, er það álit mitt í ljósi þess, sem að framan er rakið um tilurð og efni lagaheimilda til að setja reglugerðir á grundvelli laga nr. 45/1971, með síðari breytingum, að ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 536/1990 eigi sér ekki viðhlítandi stoð í lögum, en í ákvæðinu er fjallað um heimildir Framleiðsluráðs til að áætla neytenda- og jöfnunargjald skv. 2. mgr. 1. gr. sömu reglugerðar og innheimta það samkvæmt þeirri áætlun, ef gjaldskyldur aðili lætur ekki í té þær upplýsingar, sem 2. og 3. mgr. 3. gr reglugerðarinnar tekur til.

VII.

Fyrir liggur í máli þessu, að Framleiðsluráði landbúnaðarins bar samkvæmt lögum nr. 45/1971, með síðari breytingum, að leggja svokallað neytenda- og jöfnunargjald á landbúnaðarvörur og innheimta það af sölusamtökum framleiðenda þeirra og öðrum seljendum á heildsölustigi. Með sama hætti hvíldi á hinum gjaldskyldu aðilum lögbundin skylda til að standa Framleiðsluráði skil á gjöldunum. Engu að síður voru stjórnvöldum ekki af löggjafans hálfu fengin þau úrræði, sem einungis er í hans valdi að veita, til að gjaldið yrði lagt á og innheimt í samræmi við tilgang laganna. Þar sem lög nr. 45/1971 hafa nú verið felld úr gildi, tel ég hins vegar ekki ástæðu til að aðhafast neitt frekar í tilefni af þessum meinbugum á þeim lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Af sömu ástæðu er það ekki á mínu færi að leysa úr því, hvort A hafi greitt þessi gjöld umfram skyldu á því tímabili, sem kvörtun hans tók til. Í ljósi þess, að álagning þeirra og innheimta fór fram samkvæmt áætlun, og þeirrar niðurstöðu, að stjórnvöld hafi ekki að lögum búið að fullnægjandi heimildum til að grípa til þess úrræðis, beini ég því til landbúnaðarráðuneytisins, að álagning gjaldanna á umræddu tímabili verði endurupptekin í ljósi þeirra sjónarmiða, sem lýst hefir verið hér að framan, komi fram ósk um það frá A.

VIII.

1.

Í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 1995 benti ég á að undirrót margra ágreiningsefna í stjórnsýslu væru oft atriði, sem ekki hefði verið hugað nægilega að við samningu laga (SUA 1995:12). Ágreiningur sá, er mál þetta er sprottið af, á að verulegum hluta rætur að rekja til slíkra atriða, eins og grein hefur verið gerð fyrir hér að framan.

2.

Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 536/1990, um innheimtu gjalda til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Stofnlánadeildar landbúnaðarins, sótti hún einnig stoð sína í þágildandi lög nr. 46/1985, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, að því er varðaði svonefnt framleiðsluráðsgjald skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar.

Í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 46/1985 var svohljóðandi heimild til að setja reglugerð:

„Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um gjaldskyldu, innheimtu, gjalddaga, lögvernd, álagningu gjaldanna skv. áætlun og annað sem lýtur að framkvæmd á innheimtu gjaldanna.“

Lög nr. 46/1985 voru síðar endurútgefin með innfelldum síðari breytingum sem lög nr. 99/1993. Hélst framangreind reglugerðarheimild óbreytt með sömu greinatölu í þeim lögum allt þar til lög nr. 99/1995 voru sett.

Við athugun máls þessa vakti það athygli mína, að með 1. gr. síðastnefndu laganna var 27. gr. laga nr. 99/1993 breytt á þann veg, að framangreind 2. mgr. greinarinnar féll brott. Af þessu tilefni leitaði ég í bréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 29. ágúst 1996, eftir skýringum á því, hvort 27. gr. laga nr. 99/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 99/1995, þætti veita fullnægjandi lagastoð til að heimta gjald skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 536/1990 á grundvelli áætlunar skv. 2. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. nóvember 1996, var ekki vikið að þessu atriði.

Við nánari athugun málsins kom hins vegar í ljós, að lögum nr. 99/1993 var enn breytt með lögum nr. 124/1995 á þann veg, að við 27. gr. bættust á ný sömu málsgreinar og fallið höfðu brott með 1. gr. laga nr. 99/1995.

Að þessu virtu þykir ljóst, að 2. og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 99/1993 voru með 1. gr. laga nr. 99/1995 felldar brott fyrir mistök, sem leiðrétt voru tæpu hálfu ári síðar með 21. gr. laga nr. 124/1995. Breytir það ekki því, að á því tímabili naut reglugerð nr. 536/1990 ekki lagastoðar að því er varðar hið svonefnda framleiðsluráðsgjald skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. 27. gr. laga nr. 99/1993 og 1. gr. laga nr. 99/1995.

Að sínu leyti er hér um ræða vandamál af sama meiði og lýst var í áðurnefndum inngangi að ársskýrslu minni fyrir árið 1995. Gefur það tilefni til að árétta, að ekki er aðeins brýnt að vanda til nýsmíði laga, heldur einnig og ekki síður til síðari breytinga á þeim.

IX.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að A hafi verið lögskylt að greiða af kartöfluuppskeru sinni umrætt gjald samkvæmt 4. gr. laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum, með síðari breytingum.

Hins vegar er það álit mitt, að ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 536/1990 um heimildir Framleiðsluráðs til að áætla neytenda- og jöfnunargjald skv. 2. mgr. 1. gr. sömu reglugerðar og innheimta það samkvæmt þeirri áætlun, ef gjaldskyldur aðili lætur ekki í té þær upplýsingar, sem 2. og 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar tekur til, eigi sér ekki tilskilda lagastoð.

Í ljósi þess, að álagning nefndra gjalda og innheimta fór fram samkvæmt áætlun, og þeirrar niðurstöðu, að stjórnvöld hafi ekki að lögum búið að fullnægjandi heimildum til að grípa til þess úrræðis, beini ég því til landbúnaðarráðuneytisins, að álagning gjaldanna á því tímabili, sem um ræðir í áliti þessu, verði endurupptekin í ljósi þeirra sjónarmiða, sem lýst hefir verið hér að framan, komi fram ósk um það frá A.

Í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 1995 benti ég á, að undirrót margra ágreiningsefna í stjórnsýslu væru oft atriði, sem ekki hefði verið hugað nægilega að við samningu laga (SUA 1995:12). Ágreiningur sá, er mál þetta er sprottið af, á að verulegum hluta rætur að rekja til slíkra atriða, eins og grein hefur verið gerð fyrir hér að framan.

Athugun mín hefur leitt í ljós, að 2. og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 99/1993 voru með 1. gr. laga nr. 99/1995 felldar brott fyrir mistök, sem leiðrétt voru tæpu hálfu ári síðar með 21. gr. laga nr. 124/1995. Breytir það ekki því, að á því tímabili naut reglugerð nr. 536/1990 ekki lagastoðar að því er varðar hið svonefnda framleiðsluráðsgjald skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. 27. gr. laga nr. 99/1993 og 1. gr. laga nr. 99/1995. Að sínu leyti er hér um ræða vandamál af sama meiði og lýst var í áðurnefndum inngangi að ársskýrslu minni fyrir árið 1995. Gefur það tilefni til að árétta, að ekki er aðeins brýnt að vanda til nýsmíði laga, heldur einnig og ekki síður til síðari breytinga á þeim.“