Álit

I.

Hinn 6. október 1995 leitaði til mín A, ábúandi á ríkisjörðinni X, og kvartaði yfir því, að honum hefði ekki borist svar við bréfi, sem hann ritaði landbúnaðarráðuneytinu 18. júní sama ár í tilefni af sölu ríkisins á hluta af óskiptu landi svonefndrar Z í Ölfushreppi til H. Kemur fram í bréfi A, að hann hafi sem ábúandi að X nytjað hið óskipta land um áratuga skeið ásamt ábúendum jarðarinnar Y. Engu að síður hafi umrædd sala farið fram að honum fornspurðum.

Ég ritaði landbúnaðarráðuneytinu bréf 13. október 1995 og spurðist fyrir um það, hvað liði svörum þess við framangreindu bréfi A. Með bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 25. október 1995, var mér sent afrit af bréfi, sem ráðuneytið hafði þann sama dag sent A. Þar segir meðal annars: „Hinn 5. apríl s.l. var undirritaður samningur milli ráðuneytisins og bæjarstjórnar [H] um makaskipti á hluta af óskiptu landi [Z] og landspildu úr jörðinni [Æ], sem liggur austast í landi jarðarinnar, austan Varmár og sunnan [Y]. Var samningur þessi gerður með fyrirvara af hálfu jarðadeildar ráðuneytisins um samþykki Alþingis vegna skorts á lagaheimild til ráðstöfunar landsins til Hveragerðisbæjar, en umsaminn afhendingartími þess er eigi síðar en 1. júní n.k.

Makaskiptasamningur ráðuneytisins raskar ekki þeim réttindum sem fylgja jörðinni [X], sbr. byggingarbréf yðar, sem staðfest var í ráðuneytinu hinn 11. mars 1967.“

Í bréfi A til mín, dags. 19. nóvember 1995, gerir hann athugasemdir við framangreint svarbréf landbúnaðarráðuneytisins. Þar segir meðal annars svo:

„Ég vil í upphafi bréfs míns lýsa yfir mikilli óánægju með umræddan makaskiptasamning og einnig með hvaða hætti málið var unnið. Mér finnst með ólíkindum að ráðuneytið skyldi ganga frá samningnum án samráðs við mig. Ég fékk ekki einu sinni að vita um málið eftir að samningurinn var undirritaður þann 5. apríl s.l.

[...]

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins stendur: Makaskiptasamningur ráðuneytisins raskar ekki þeim réttindum sem fylgja jörðinni [X], smbr. byggingarbréf yðar [...]. Í byggingarbréfi mínu 8. gr. stendur að vísu að landsdrottinn megi taka undan jörðinni landsspildur en þetta ákvæði getur ekki átt við í mínu tilviki vegna þess að landfræðilegar forsendur eru ekki fyrir hendi – einnig er þetta ákvæði skilyrt því að jörðin sé vel lífvænleg til búreksturs að dómi úttektarmanna. Jörðin [X] er lítil og umrædd úttekt hefur ekki farið fram. Ekki fæ ég heldur séð að 17. gr. byggingarbréfsins eigi við. Vegna 13. greinarinnar vil ég geta þess að Varmá rennur á mörkum hins óskipta lands. Þarna hef ég fram til þessa haft réttindi sem erfðaleiguábúandi.

Nú kann að vera að það beri að túlka orð ráðuneytisins um að samningurinn raski ekki réttindum þannig að ráðuneytið telji að Hveragerðisbær hafi yfirtekið skuldbindingar landsdrottins við mig. Ég get ekki sætt mig við þessa túlkun. Ég veit ekki betur en makaskiptin hafi verið gerð vegna þess að [H] ráðgeri þarna framtíðarbyggingarsvæði, málið snýst því um að gengið verður á rétt minn og afkomenda minna fyrr eða síðar og þegar að því kemur verður [jörðin] [X] óhæf sem búskaparjörð.

Nú er það svo að umrætt land er ekki hólfað niður og vegna átroðnings nú og á liðnum árum, óskaði ég eftir að minn hlutur yrði girtur af. Í lok bréfsins frá landbúnaðarráðuneytinu stendur að ráðuneytið telji að ekki séu fullgild rök til að skipta umræddu landi […] m.a. vegna þess að áform ráðuneytisins standi ekki til að heimila afnot af landi þessu til nýs leigutaka […]. Ég geri ekki ráð fyrir að ég megi túlka orð ráðuneytisins svo að með þessu sé verið að afhenda mér öll yfirráð á landinu. Alla vega er þarna nú stór hrossahópur í óþökk minni og hafa þó ábúendaskipti þegar farið fram á [Y] a.m.k. hvað varðar landnotkun.“

Í niðurlagi þessa bréfs síns óskar A eftir því, að ég skeri úr því, hvort gengið hafi verið á rétt hans með umræddum makaskiptasamningi. Þá beinist kvörtun A jafnframt að því, hvernig staðið var að gerð samningsins af hálfu landbúnaðarráðuneytisins.

II.

Í makaskiptasamningnum frá 5. apríl 1995 fólst, að jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins og H skiptust á 78,5 ha spildu úr óskiptu landi Z í Ölfushreppi og 43,5 ha spildu úr jörðinni Æ.

Í 6. gr. samningsins er tekið fram, að hann sé undanþeginn ákvæðum 6. og 35. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, um samþykki hreppsnefndar Ölfushrepps og jarðanefndar Árnessýslu og um forkaupsrétt Ölfushrepps. Í 7. gr. samningsins er síðan kveðið á um það, að hann sé af hálfu jarðadeildar landbúnaðaráðuneytisins gerður með fyrirvara um samþykki Alþingis vegna nauðsynlegrar lagaheimildar til sölu umræddrar spildu úr landi Reykjatorfunnar og einnig til að kaupa umrædda 43,5 ha spildu úr landi Æ.

III.

1.

Ég ritaði landbúnaðarráðherra bréf 15. desember 1995 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 3. janúar 1996. Í því segir meðal annars:

„Vegna kvörtunarinnar bendir ráðuneytið á, að með samningnum er ráðstafað 78,5 ha landspildu úr óskiptu landi Reykjatorfunnar, en ekki úrskiptu landi [X]-jarðarinnar. Umrætt land er afgirt og hefur verið til sameiginlegra beitarafnota fyrir ábúendur á jörðunum [Y] og [X]. Í ljósi þess taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að ræða sérstaklega við ábúandann á [X], áður en samningurinn var undirritaður. Gert er ráð fyrir því að landspildan verði afhent kaupanda eigi síðar en 1. júní 1996 og þá með kvöð um áframhaldandi beitarafnot frá jörðinni [X], eins og verið hefur. Þegar hefur verið rætt við forseta bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar og mun það ekki sæta athugasemdum. Raunar má gera ráð fyrir því að landið verði afhent fljótlega á næsta ári, því Alþingi hefur þegar samþykkt nauðsynlega lagaheimild vegna makaskiptanna. [...]

Um ástæður þess að í samningnum er sérstaklega tekið fram að hann sé undanþeginn ákvæðum 6. og 35. gr. jarðalaga nr. 65/1976 má vísa til þess að samkvæmt 2. tl. 4. mgr. 6. gr. ber ekki nauðsyn til að afla samþykkis sveitarstjórnar eða jarðanefndar þegar ríkissjóður kaupir eða selur fasteignir sem lögin taka til og samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 35. gr. sömu laga gilda ákvæði jarðalaganna um forkaupsrétt ekki þegar ríkissjóður ráðstafar fasteigna-réttindum.

Með vísan til þess sem að framan segir er það mat ráðuneytisins að nefndur makaskiptasamningur og afhending umræddrar landspildu til Hveragerðisbæjar muni ekki raska þeim réttindum sem fylgja jörðinni [X].“

Með bréfi, dags. 4. janúar 1996, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf landbúnaðarráðuneytisins og bárust mér þær í bréfi, dags. 16. sama mánaðar. Þar segir meðal annars svo:

„[Vitnað er] í 6. og 35. gr. jarðalaga nr. 65/1976 sem heimila í undantekningartilfellum sölu án samþykkis sveitarstjórnar og án forkaupsréttar. Þetta er gott og blessað og [kannski] stundum eðlilegt - en varla í þessu tilviki þar sem þriðji aðili tengist málinu, þ.e.a.s. ég og fjölskylda mín. Ég fæ ekki séð að umræddar lagagreinar séu afdráttarlausar og mér finnst ótrúlegt ef erfðaábúð mín og byggingarbréf tryggja ekki rétt minn við eigendaskipti á umræddu landi.

Forseti bæjarstjórnar [H] hefur lýst því yfir að umrætt land sé framtíðar byggingarsvæði [H]. [X] er lítil jörð og þolir enga skerðingu og því mótmæli ég þeirri staðhæfingu [...] sem fram kemur í lok bréfs [landbúnaðarráðuneytisins] að „nefndur makaskiptasamningur og afhending umræddrar landspildu til Hveragerðisbæjar muni ekki raska þeim réttindum sem fylgja jörðinni [X]“.“

Ég ritaði landbúnaðarráðherra bréf að nýju 12. febrúar 1996 og óskaði nánari skýringa ráðuneytis hans á því, við hvaða heimild sú ráðstöfun styddist, að afsala umræddri landspildu úr óskiptu landi Reykjatorfunnar að ábúandanum að X fornspurðum. Þá óskaði ég eftir því að upplýst yrði, á hvern hátt ráðuneytið hygðist ganga frá þeirri „kvöð um áframhaldandi beitarafnot frá jörðinni [X]“, sem um er rætt í framangreindu bréfi þess til mín. Erindi þetta var ítrekað með bréfi, dags. 19. apríl 1996. Svar ráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 2. maí 1996. Í því segir:

„Tilefni kvörtunar [A] er samningur milli jarðadeildar ráðuneytisins og [H] frá 5. apríl 1995 um makaskipti á tveimur landspildum í Ölfushreppi, annars vegar úr jörðinni [Æ], sem er í eigu [H], og hins vegar úr óskiptu landi [Z], í eigu ríkisins, en lögbýlinu [X] [...] var á sínum tíma skipt út úr Reykjatorfunni.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. 29. desember 1995 er landspildan úr [Z] afgirt til beitarafnota fyrir ábúandann á [X] og hefur ráðuneytið margsinnis lýst því yfir, m.a. við [A], að þrátt fyrir makaskiptin verði ekki breyting á nýtingarmöguleikum hans á landinu. Þess var hins vegar ekki gætt að kveða á um þær nytjar í samningnum frá 5. apríl 1995 og að því leyti er kvörtunin eðlileg.

Ráðuneytið lítur svo á að með makaskiptaafsali, sem undirritað var hinn 30. apríl s.l. hafi verið bætt úr ágalla samningsins frá 5. apríl 1995, sbr. nánar ákvæði 2. mgr. 3. gr. afsalsins [...]. Ákvæði þetta tryggir óbreytta nýtingu landsins frá [X] eins og heimildir standa til samkvæmt ábúðarsamningi um jörðina frá 11. mars 1967, sbr. einnig ábúðarlög nr. 64/1976. Þá telur ráðuneytið að jafnframt sé tryggt að ábúandanum að [X] verði bættur allur afnotamissir af landspildunni, komi til þess að hún verði ekki lengur nýtanleg til beitar, að hluta eða í heild.“

Í því ákvæði makaskiptaafsals, sem vísað er til í framangreindu bréfi landbúnaðarráðuneytis, segir svo:

„Það er skilningur aðila að afnotaréttur ábúenda á jörðunum [Æ] og [X] raskist ekki þrátt fyrir makaskiptin og haldist óbreyttur svo sem verið hefur í samræmi við þau réttindi sem ábúðarsamningur og lög tryggja. Komi til þess [að ábúandi] á [X] missi beitarafnot sín á landspildu þeirri sem tilgreind er í 1. gr., skal eigandi spildunnar greiða ábúandanum bætur [fyrir] afnotamissinn.“

Með bréfi, dags. 7. maí 1996, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf landbúnaðaráðuneytisins og bárust þær mér í bréfi, dags. 10. júní 1996. Þá hefur hann sent mér afrit bréfs, sem hann ritaði landbúnaðarráðuneytinu 7. október 1997, en þar tilkynnir hann ráðuneytinu að hann óski eftir að neyta lögákveðins kaupréttar síns að jörðinni X.

2.

Ég ritaði landbúnaðarráðherra bréf 10. nóvember 1997, þar sem ég beindi þeirri fyrirspurn til ráðuneytis hans, hvort skilja beri það ákvæði makaskiptaafsalsins, sem vitnað er til hér að framan, á þann veg, að þrátt fyrir afsalið standi óhaggaður lögbundinn og umsaminn réttur A til afnota af óskiptu landi Z, sbr. byggingarbréf hans frá 11. mars 1967. Ef svo væri, óskaði ég eftir því, að ráðuneyti hans hlutaðist til um það, að aðilar að umræddum makaskiptasamningi staðfestu þennan skilning sinn með formlegum hætti og beindu yfirlýsingu um það til A.

Hinn 10. desember 1997 barst mér afrit af bréfi landbúnaðarráðuneytisins til A, dags. 8. sama mánaðar. Því fylgdi svohljóðandi yfirlýsing, sem undirrituð var af fyrirsvarsmönnum H og jarðadeildar landbúnaðarráðuneytisins 28. nóvember og 2. desember 1997:

„Að gefnu tilefni vilja aðilar að makaskiptaafsali frá 30. apríl 1996, þ.e. jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins, Sölvhólsgötu 7, Reykjavík, annars vegar, og bæjarstjórn [H] hins vegar, staðfesta þann skilning sinn og túlkun, að þrátt fyrir afsal jarðadeildar á 78,5 ha landspildu úr óskiptu landi Reykjatorfunnar í Ölfushreppi til [H], stendur óhaggaður lögbundinn og umsaminn réttur [A], [X], til afnota af hinni tilgreindu landspildu, sbr. byggingarbréf hans, frá 11. mars 1967.“

Yfirlýsing þessi var send A með framangreindu bréfi landbúnaðarráðuneytisins og í samræmi við tilmæli mín.

IV.

1.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 8. janúar 1998, sagði:

„Með byggingarbréfi, sem staðfest var af landbúnaðarráðuneytinu 11. mars 1967, var A byggð „til löglegrar ábúðar og erfðaleigu [þjóðjörðin] [X] í Árnessýslu frá fardögum 1966 að telja“. Hefur ábúð hans á jörðinni staðið óslitið síðan og án þess að gerð hafi verið um hana önnur samningsbundin skipan.

Samkvæmt ábúðarlögum nr. 64/1976 á leiguliði að hafa full afnotaumráð þeirra nytja, sem jörðin sjálf gefur af sér í samræmi við forna landsvenju, sbr. 1. og 2. mgr. 24. gr. laganna. Nær samhljóða ákvæði var að finna í 25. gr. ábúðarlaga nr. 36/1961, en þau voru í gildi þá er ábúðarréttur A stofnaðist. Ákvæði þessi fela það í sér, að leiguliði geti hagnýtt sér öll gögn og gæði jarðarinnar, nema sérstakar takmarkanir séu gerðar. Í ábúðarlögum er mælt fyrir um ýmis jarðarafnot, sem undanskilin eru eða heimilt er að undanskilja leiguliðaafnotum. Þá getur landsdrottinn í byggingarbréfi undanskilið tiltekin jarðarafnot umfram það, sem í ábúðarlögum greinir, enda raski það ekki lögbundnum leiguliðaafnotum.

Hið óskipta land Z í Ölfusi, sem makaskiptasamningur ríkisins og H frá 5. apríl 1995 tekur til, tilheyrir ríkisjörðunum X og Y og verður að teljast hluti þeirra, sé ekki annan veg mælt í lögskiptum um þær. Í byggingarbréfi til handa A er þessi hluti ábúðarjarðar hans ekki undanskilinn leiguliðaafnotum og ekki er þar að finna ákvæði, sem mæla fyrir um sérstaka takmörkun á afnotum af honum. Af þessu leiðir, að gagnvart landsdrottni er afnotaréttur A af hinu óskipta landi ekki bundinn öðrum takmörkunum en þeim, sem eiga við um ábúðarjörð hans að öðru leyti.

Nú liggur fyrir sá sameiginlegi skilningur samningsaðila, sem beint hefur verið til A í formi skriflegrar yfirlýsingar, að þrátt fyrir samninginn standi óhaggaður lögbundinn og umsaminn réttur A til afnota af hinu selda landi, sbr. byggingarbréf hans frá 11. mars 1967. Samkvæmt því ber að leggja til grundvallar, að afnotarétti A af ríkisjörðinni X, sem hann fékk til erfðaábúðar á árinu 1967, sé ekki raskað með sölu á hluta hins leigða lands til H 5. apríl 1995. Tel ég því ekki ástæðu til að aðhafast neitt frekar í tilefni af þessum þætti málsins, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

2.

Samkvæmt fortakslausu ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 35. gr. jarðalaga nr. 65/1976 verður forkaupsréttur leiguliða, sem kveðið er á um í 2. mgr. 30. gr. laganna, ekki virkur, þegar ríkissjóður ráðstafar fasteignaréttindum. Standa lög því ekki til þeirrar niðurstöðu, að borið hafi að bjóða A forkaupsrétt að hluta hins óskipta lands, sem ráðstafað var með makaskiptasamningnum frá 5. apríl 1995. Þá verður sú niðurstaða ekki leidd af lögum, að kaupréttur A að ábúðarjörð hans, sem nú er mælt fyrir um í 1. mgr. 38. gr. jarðalaga, sbr. 11. gr. laga nr. 90/1984, hafi staðið greindri ráðstöfun í vegi.

3.

Í umræddum makaskiptasamningi jarðadeildar landbúnaðarráðuneytisins og H er hvergi að því vikið, að hið óskipta land Z, sem samningurinn tekur til, sé háð erfðaábúðarétti. Í afsali fyrir landinu, sem gefið var út rösku ári eftir undirritun makaskiptasamningsins, var því ekki heldur komið á framfæri með viðhlítandi hætti, að umsaminn og lögbundinn afnotaréttur A af landinu stæði óhaggaður þrátt fyrir sölu þess. Skapaði þetta óviðunandi óvissu um réttarstöðu A og ríka hagsmuni hans. Tel ég ástæðu til að gera athugasemd við það, hvernig staðið var að málum af hálfu landbúnaðarráðuneytisins að þessu leyti. Ég tel einnig, að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði landbúnaðarráðuneytið átt að kynna A fyrirhugaða samningsgerð og gefa honum kost á að koma að sjónarmiðum sínum af því tilefni.

V.

Niðurstaða.

Niðurstaða mín í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, er samkvæmt framansögðu sú, að ekki sé tilefni til þess að ég aðhafist neitt frekar í tilefni af því, að landbúnaðarráðuneytið ráðstafaði landspildu úr landi Z í Ölfusi í makaskiptum með samningi við H frá 5. apríl 1995, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tel hins vegar, að landbúnaðarráðuneytið hefði átt að gæta betur vandaðra stjórnsýsluhátta við undirbúning og frágang umræddra makaskipta, eins og nánar hefur verið gerð grein fyrir hér að framan.“