Álit

I.

Hinn 28. mars 1996 leitaði til mín B, forstöðumaður, fyrir hönd A með kvörtun yfir synjun fjármálaráðuneytisins, dags. 14. mars 1996, á því að staðfesta reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn. Í synjuninni kom fram, að í reglugerðinni væri gert ráð fyrir, að sjóðnum yrði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu. Fjármálaráðuneytið hefði áður hafnað sams konar beiðni. Sú synjun hefði verið borin undir umboðsmann Alþingis, sem í áliti sínu frá 6. október 1995 í málinu nr. 1204/1994 hefði talið, að synjunin væri ekki lögmæt.

II.

Í fyrrgreindri synjun fjármálaráðuneytisins, dags. 14. mars 1996, á erindi A segir svo:

„Ráðuneytið vísar til erindis yðar dags. 31. október og 10. janúar s.l. varðandi staðfestingu á reglugerð sjóðsins.

Í reglugerðinni er gert ráð fyrir því að sjóðnum verði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu. Ráðuneytið hafði áður hafnað sams konar beiðni. Sú synjun var borin undir umboðsmann Alþingis sem taldi í áliti sínu frá 6. október s.l. að synjunin væri ekki lögmæt.

Eins og yður mun kunnugt skipaði fjármálaráðherra nefnd s.l. haust um lífeyrismál. Nefndin hefur að undanförnu unnið að samningu frumvarps um rekstur og fjárfestingu lífeyrissjóða og er sú vinna langt komin. Í frumvarpið verða m.a. settar ítarlegar reglur um fjárfestingar lífeyrissjóða, rekstur þeirra og innra eftirlit. Ráðuneytið hefur af þeim sökum ákveðið að samþykkja ekki breytingar á reglugerðum lífeyrissjóða af því tagi sem hér um ræðir enda má ætla að innan tíðar verði tekið á umræddum atriðum með lagasetningu.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég fjármálaráðherra bréf, dags. 23. apríl 1996, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og lýsti viðhorfum sínum til kvörtunarinnar. Í bréfi mínu sagði m.a. svo:

„Þess er sérstaklega óskað að upplýst verði, hvort í ráði sé að leggja fram frumvarp til laga um rekstur og fjárfestingu lífeyrissjóða á yfirstandandi þingi. Ef svo er ekki, er þess óskað að upplýst verði, hvort ráðuneytið sé reiðubúið að taka erindi [A] til meðferðar á ný. Ef svo er ekki, er þess óskað að ráðuneytið geri grein fyrir þeirri lagaheimild, sem það byggði þá ákvörðun sína á, að synja að samþykkja umræddar breytingar á reglugerð fyrir [A], sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 14. mars 1996.“

Með bréfum til fjármálaráðherra, dags. 12. júní, 13. ágúst, 20. nóvember og 13. desember 1996, ítrekaði ég framangreind tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þá ítrekaði ég þessi tilmæli á fundi með ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins 26. september 1996.

Í bréfi mínu til fjármálaráðherra, dags. 9. janúar 1997, rakti ég fyrrgreind bréfaskipti. Síðan sagði svo í bréfinu:

„Eins og sést á dagsetningum hinna tilvitnuðu bréfa eru nú liðnir 8 1/2 mánuður frá því að ég sendi ráðuneytinu fyrst tilmæli mín. Á þeim tíma hafa mér ekki borist neinar skýringar á því, hvers vegna erindi mínu hefur ekki verið svarað. Ég tel því að dregist hafi lengur en eðlilegt geti talist að ráðuneyti yðar svari framangreindu erindi eða láti mér í té skýringar á þeim drætti, sem orðið hefur á afgreiðslu þess. Um leið og ég ítreka enn framangreind tilmæli mín, óska ég eftir því, að samhliða svari við erindi mínu frá 23. apríl 1996 láti ráðuneytið mér í té skýringar á hvers vegna dregist hefur svo lengi sem raun ber vitni að svara erindi mínu.“

Með bréfi, dags. 26. febrúar 1997, barst mér loks svar frá fjármálaráðuneytinu, er varðaði samsvarandi kvörtun frá öðrum lífeyrissjóði. Bréf þetta er svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til erindis yðar frá 28. janúar s.l. varðandi málefni [X].

Það er rétt sem fram kemur í bréfi [X] að erindi hans frá 30. nóvember 1993 sem ítrekað var í desember 1996 um stofnun séreignadeildar hefur ekki verið svarað með formlegum hætti. Erindið hefur hins vegar verið rætt nokkrum sinnum við forráðamenn sjóðsins og kom þar fram m.a. að ráðuneytið taldi ekki rétt að samþykkja meiri háttar breytingar á skipulagi lífeyrissjóða og þar með skipan þessara mála á meðan í vinnslu væri frumvarp um lífeyrismál. Hefur afstaða ráðuneytisins verið sú sama í öðrum hliðstæðum málum. Gert er ráð fyrir því að það skýrist á næstu þremur vikum hvort frumvarp um skipan lífeyrismála verði lagt fram á yfirstandandi þingi. Verði ekkert að framlagningu slíks frumvarps mun ráðuneytið taka fyrirliggjandi erindi um stofnun séreignadeilda og aðra deildarskiptingu lífeyrissjóða til afgreiðslu og afgreiða þau með formlegum hætti.“

Hinn 11. mars 1997, ritaði ég fjármálaráðherra svohljóðandi bréf:

„Ég vísa til bréfs ráðuneytis yðar [...], dags. 26. febrúar s.l., sem snertir kvörtun [X]. Ég óska upplýsinga ráðuneytis yðar um það, hvort nefnt bréf eigi að teljast geyma skýringar ráðuneytisins á því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið hefur ekki staðfest reglugerðarbreytingar, sem [X] hefur óskað staðfestingar á og lúta að stofnun séreignardeildar. Jafnframt óska ég þess, að ráðuneytið upplýsi, hvort umrætt bréf þess frá 26. febrúar s.l. eigi að skýra viðhorf ráðuneytisins til kvörtunar þeirrar, sem [B] hefur borið fram fyrir hönd [A], en slíkra skýringa óskaði ég með bréfi, dags. 26. apríl 1996, sem ég hef ítrekað fimm sinnum síðan, án þess að svör ráðuneytis yðar hafi fengist.“

Með bréfi, dags. 5. júní 1997, til fjármálaráðherra ítrekaði ég tilmæli mín í fyrrgreindu bréfi frá 11. mars 1997 og óskaði jafnframt skýringa ráðuneytisins á því, hvers vegna bréfinu hefði ekki verið svarað. Tók ég fram, að ég vænti svars ekki síðar en 20. júní 1997.

Með bréfi, dags. 25. júní 1997, barst mér loks svar fjármálaráðuneytisins, svohljóðandi:

„Til svars skal það upplýst að bréfinu var ætlað að skýra hvernig ráðuneytið hefur fjallað um mál um breytingar á reglugerðum lífeyrissjóða sem ekki eru í samræmi við það sem tíðkast almennt hjá lífeyrissjóðum á meðan frumvarp um starfsemi lífeyrissjóða er til meðferðar hjá Alþingi. Þetta á við um [A] og erindi forráðamanna hans um deildarskiptingu sjóðsins eins og önnur sambærileg erindi.

Ráðuneytið mun fjalla frekar um mál þetta í bréfi sem sent verður yður fljótlega.“

Með bréfi, dags. 8. júlí 1997, gerði fjármálaráðuneytið nánari grein fyrir sjónarmiðum sínum. Bréf þetta er svohljóðandi:

„Í bréfi ráðuneytisins frá 26. febrúar 1997 kom fram að yrði ekkert af framlagningu frumvarps um starfsemi lífeyrissjóða á nýliðnu Alþingi myndi ráðuneytið taka fyrirliggjandi erindi um stofnun séreignadeilda og aðra deildarskiptingu lífeyrissjóða til afgreiðslu með formlegum hætti.

Frumvarp til laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða var lagt fram á Alþingi s.l. vor. Frumvarpið var afgreitt úr efnahags- og viðskiptanefnd en kom ekki til umræðu eftir það og hlaut því ekki afgreiðslu. Skipuð hefur verið nefnd til að yfirfara frumvarpið ásamt breytingartillögum, [...]. Breytingartillögurnar hafa verið felldar inn í upphaflega frumvarpstextann og frumvarpið prentað þannig upp, [...].

Ráðuneytið hefur tekið þá ákvörðun að staðfesta ekki reglugerðir sem fela í sér frávik frá þeim reglum sem lífeyrissjóðir almennt starfa eftir í dag fyrr en umfjöllun Alþingis á komandi haust er lokið. Þetta á t.d. við um stofnun séreignadeilda við almenna lífeyrissjóði og deildarskiptingu eins og þá sem [A] hefur áhuga á að taka upp, sbr. t.d. bréf yðar frá 12. júní 1996. Fyrirliggjandi erindum hefur verið svarað í samræmi við ofangreint, [...].

Eftir nýgenginn dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli Lífeyrissjóðs sjómanna er ráðuneytinu jafnframt nauðsynlegt að taka til skoðunar hver ábyrgð þess er við staðfestingu á reglugerðum lífeyrissjóða.

Að lokum er beðist velvirðingar á því að bréfum yðar vegna kvartana [A] hefur ekki verið svarað með fullnægjandi hætti. Ráðuneytið mun greina yður frá framvindu vinnunnar við endurskoðun frumvarpsins en gert er ráð fyrir að nefndin ljúki störfum í september.“

Með bréfi, dags. 15. júlí 1997, sendi ég A ljósrit af bréfum fjármálaráðuneytisins, dags. 25. júní og 8. júlí 1997, og óskaði eftir því, að mér yrðu sendar athugasemdir sjóðsins, teldi sjóðurinn tilefni til þess. Engar athugasemdir hafa borist frá lífeyrissjóðnum.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 8. janúar 1998, sagði:

„Í tilefni af kvörtun A er óhjákvæmilegt að rekja í höfuðdráttum afgreiðslu mína á fyrri kvörtun sjóðsins til mín frá 31. ágúst 1994, sbr. mál nr. 1204/1994, út af synjun fjármálaráðuneytisins um að staðfesta breytta reglugerð fyrir sjóðinn. Afgreiðslu minni á þeirri kvörtun lauk með áliti mínu, dags. 6. október 1995 (SUA 1995:214). Að því búnu mun ég fjalla sérstaklega um þá kvörtun sjóðsins, sem nú liggur fyrir.

1.

Í framangreindu máli nr. 1204/1994 kvartaði A yfir synjun fjármálaráðuneytisins um að staðfesta reglugerð fyrir sjóðinn með breytingum, sem höfðu verið samþykktar á félagafundi og lutu að því að sjóðnum yrði skipt upp í deildir eftir fjárfestingarstefnu, er talið var leiða til fleiri kosta sjóðfélaga um fjárfestingar á lífeyrissparnaði, m.a. á erlendum markaði.

Með bréfum, dags. 7. september 1993 og 28. desember 1993, var tilhögun af fyrrgreindum toga borin undir fjármálaráðuneytið af hálfu A. Í bréfi, dags. 29. október 1993, kvað fjármálaráðuneytið ekki unnt að fallast á slíkar breytingar, þar sem með þeim væri vikið frá hefðbundinni áhættudreifingu í samræmi við mótaðar starfsvenjur. Þá tók ráðuneytið fram, að stefnt væri að því að leggja fram á þá yfirstandandi þingi frumvarp til laga um starfsemi lífeyrissjóða, þar sem gert væri ráð fyrir að settar yrðu almennar reglur um fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða. Af þeim sökum m.a. teldi ráðuneytið ekki ástæðu til að hverfa frá þeirri fjárfestingarstefnu, sem mótuð hefði verið, fyrr en ljóst yrði, hvort til lagabreytingar kæmi. Í bréfi sínu til A, dags. 14. mars 1994, vísaði fjármálaráðuneytið til bréfs síns, dags. 29. október 1993. Tók ráðuneytið fram, að það hefði ekki hafnað „beiðni yðar vegna þess að verið væri að vinna að frumvarpi um lífeyrismál heldur var aðeins vikið að því í niðurlagi bréfsins að verið væri að vinna að slíku frumvarpi og því væri ráðuneytið ekki reiðubúið til þess að víkja frá þeim venjum sem mótast hafa varðandi fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða“. Að því er snertir lagagrundvöll fyrir synjun um staðfestingu tók fjármálaráðuneytið fram, að í lögum nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, væri ekki að finna ítarlegar reglur um starfsemi lífeyrissjóða, þ. á m. ekki reglur um fjárfestingarstefnu. Hins vegar væri ráðuneytinu fengið það hlutverk í 2. gr. laganna að staðfesta reglugerðir einstakra sjóða. Í því fælist, að ráðuneytið yrði að meta, hvort ákvæði í reglugerðum lífeyrissjóða væru í samræmi við lög nr. 55/1980 og aðrar réttarreglur svo og venjur. Teldi ráðuneytið sig hafa nokkurt svigrúm í þeim efnum, enda væri ákvörðun rökstudd og jafnræðis gætt. Ráðuneytið hefði aldrei samþykkt fjárfestingarstefnu af umræddu tagi.

Stjórn A sendi fjármálaráðuneytinu nýja og breytta reglugerð fyrir sjóðinn til staðfestingar með bréfi, dags. 29. mars 1994. Með bréfi, dags. 2. ágúst 1994, hafnaði fjármálaráðuneytið erindi sjóðstjórnarinnar með svofelldum rökum:

„Í bréfi ráðuneytisins frá 29. október s.l. var því hafnað að sjóðnum yrði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu. Þessi afstaða var ítrekuð í bréfi ráðuneytisins frá 14. mars s.l. Ráðuneytið telur ekkert það nýtt komið fram [í] málinu sem leiða eigi til þess að ráðuneytið breyti fyrri afstöðu til málsins. Ráðuneytið mun því ekki staðfesta breytingar á reglugerð fyrir sjóðinn sem fela í sér að sjóðnum verði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu.“

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég fjármálaráðuneytinu bréf, dags. 13. september 1994, sem ég ítrekaði 24. nóvember 1994, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim reglum, sem það hefði fylgt við úrlausn þess, hvort staðfesta skyldi „reglugerð“ samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda.

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 30. desember 1994, var vikið að því, að í 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963, um tekjuskatt og eignarskatt, sem fjallaði um frádráttarbærni lífeyrisiðgjalda, kæmi m.a. fram, að fé lífeyrissjóða skyldi ávaxtað með tilteknum hætti. Ráðuneytið teldi þau sjónarmið, sem fram kæmu í ákvæði þessu, í fullu gildi, en þar væri leitast við að tryggja, að lítil áhætta fylgdi fjárfestingum lífeyrissjóða. Ráðuneytið hefði fylgt þessum sjónarmiðum, þegar nýjar reglugerðir hefðu verið samþykktar. Ráðuneytið áliti, að umræddar breytingar á reglugerð fyrir A væru ekki í samræmi við þessi sjónarmið og því hefði staðfestingu verið hafnað. Í bréfi fjármálaráðuneytisins kom fram varðandi starfshætti við staðfestingar reglugerða lífeyrissjóða, að það kannaði, hvort ákvæði viðkomandi reglugerðar brytu í bága við ákvæði gildandi laga og reglna á þessu sviði, en þar væri um að ræða lög nr. 55/1980, reglugerð nr. 194/1981, lög nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða, og reglur, sem settar hefðu verið á grundvelli þeirra laga. Enn fremur væri athugað, hvort reglugerðin væri sett í samræmi við þær reglur, sem kveðið væri á um í reglugerðinni sjálfri. Loks væri athugað, hvort reglugerðin bryti í bága við aðrar réttarreglur eða venjur. Fátítt væri, að staðfestingu reglugerðar væri hafnað. Þess væru þó dæmi, t.d. vegna þess, að ákvæði í reglugerð hefðu ekki samrýmst ákvæðum laga nr. 55/1980 og/eða fjárfestingarreglum.

Í áliti mínu, dags. 6. október 1995, rakti ég ákvæði reglugerðar fyrir A og taldi, að ákvæði 2. gr. laga nr. 55/1980 um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða tækju til A, enda þótt aðild að sjóðnum væri ekki skyldubundin. Þá rakti ég þær réttarheimildir, sem staðfestingar fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða höfðu byggst á, og hvað fælist í staðfestingum þessum. Tók ég fram, að nú byggðist staðfesting fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða á 2. gr. laga nr. 55/1980, sbr. og 2. gr. reglugerðar nr. 194/1981, sbr. hliðstætt lagaákvæði, sem áður var í 2. gr. laga nr. 9/1974, um starfskjör launþega o.fl. Áður hefðu staðfestingar fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða byggst á ákvæði í lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Gerði ég grein fyrir ákvæðum þessum svo og ákvæðum um þetta í reglugerðum um tekjuskatt og eignarskatt. Þá gat ég um upptöku frádráttarheimildar lífeyrisiðgjalda að nýju með lögum nr. 30/1995 og frádráttarheimildar frá greiddum lífeyri með lögum nr. 147/1994, þar sem áskilið væri, að viðkomandi lífeyrissjóðir störfuðu samkvæmt lögum eða hefðu hlotið staðfestingu fjármálaráðuneytisins samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/1980.

Ég tók fram í áliti mínu, að áskilnað 2. gr. laga nr. 55/1980 um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði yrði að skilja svo, að ráðuneytinu bæri að synja um staðfestingu á slíkum reglugerðum, ef ákvæði þeirra stefndu réttindum sjóðfélaga í óhóflega hættu eða þau væru ósamrýmanleg lögum eða öðrum réttarreglum með öðrum hætti. Bæri fjármálaráðuneytinu því að kanna, hvort ákvæði reglugerða fyrir lífeyrissjóði stæðust að þessu leyti. Þær réttarheimildir, sem fjármálaráðuneytið gæti sérstaklega um í svarbréfi sínu, dags. 30. desember 1994, væru lög nr. 55/1980 og lög nr. 27/1991. Þá væri getið annarra réttarreglna eða venja. Fjallaði ég og frekar um viðhorf fjármálaráðuneytisins til réttarheimilda í þessu sambandi, bæði í bréfum til A og svarbréfi til mín. Benti ég á, að það væri fyrst í svarbréfinu, að fram kæmi af hálfu ráðuneytisins, að sjónarmið í 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963 væru í fullu gildi.

Ég tók fram, að ekki væri fyrir að fara almennri löggjöf um starfsemi lífeyrissjóða, þ. á m. um ávöxtun fjár þeirra og áhættudreifingu. Í lögum nr. 55/1980 væri engin ákvæði að finna um ávöxtun fjár lífeyrissjóða, áhættudreifingu og fjárfestingarstefnu sjóðanna. Telja yrði, að sú réttarheimild, sem fjármálaráðuneytið byggði fyrst og fremst á, væru ákvæði B-liðar 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963. Í þessu sambandi benti ég m.a. á, að líta yrði til tilgangsins með þessum reglugerðarákvæðum, eins og hann hefði verið markaður í lögum, þ.e. að setja skilyrði fyrir frádráttarbærni lífeyrisiðgjalda til skatts, og að sá lagagrundvöllur hefði verið felldur úr gildi og ekki verið endurvakinn með þeim hætti, að reglugerðarákvæðin gætu haft sama gildi og áður. Yrði að telja vafamál, að þessi ákvæði reglugerðar nr. 245/1963 væru nú gild réttarheimild. Þá benti ég á, að raunar yrði ekki séð, að rök hefðu staðið til þess, að fjármálaráðuneytið drægi þessi reglugerðarákvæði fram til stuðnings synjun sinni um staðfestingu, enda yrði ekki ráðið, að ágreiningur hefði verið um ávöxtun fjár sjóðsins, heldur eingöngu um skiptingu hans í deildir eftir fjárfestingarstefnu. Þá taldi ég ástæðu til að benda á, að róttækar breytingar hefðu orðið á skipan fjármagnshreyfinga milli Íslands og annarra landa á síðustu árum.

Í lok niðurstöðu álits míns, dags. 6. október 1995, sagði svo:

„Ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði verður fjármálaráðuneytið að byggja á fullnægjandi lagagrundvelli. Í meginatriðum er það viðurkennt af hálfu ráðuneytisins. Ber að hafa í huga, að hér er um einkaréttarleg samningsatriði að ræða, sem almennt verður ekki gripið inn í af hálfu stjórnvalda, nema skýr lagaheimild standi til þess. Fjármálaráðuneytið hefur auk fyrrgreinds reglugerðarákvæðis vísað til venju svo og borið því við, að það hafi „[...] nokkurt svigrúm í þessu efni [...]“, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 14. mars 1994. Um þetta er það að segja, að ráðuneytið hefur ekki gert grein fyrir tilurð venju og á hvern hátt synjun þess gæti byggst á venju. Sökum þessa og nauðsynjar á lagaheimild tel ég að skírskotun fjármálaráðuneytisins til venju, eins og henni er farið, geti ekki haft þýðingu í málinu. Ekki er heldur fyllilega ljóst hvað ráðuneytið hefur í huga með því „svigrúmi“, sem það telur sig hafa við mat á því, hvort reglugerð fyrir lífeyrissjóð skuli staðfest. Hvað sem öðru líður er þó ljóst, að stjórnvöld hafa ekki svigrúm til þess að grípa inn í slíkt einkaréttarlegt samningsatriði, eins og hér um ræðir, og banna skiptingu lífeyrissjóðs í deildir, nema með viðhlítandi stoð í lögum. Þar sem ákvarðanir fjármálaráðuneytisins verða að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög, svo sem ráðuneytið hefur sjálft í höfuðatriðum viðurkennt, sé ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði.

Það er því niðurstaða mín, að fjármálaráðuneytið verði við ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði að byggja á þeim lagaákvæðum, sem um það efni fjalla á hverjum tíma. Meðal þeirra laga eru lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda og ber fjármálaráðuneytinu því að meta, hvort reglugerð sú, sem í hlut á, leiði til svo mikillar áhættu, að tilgangi laganna með lífeyrissparnaði sé stefnt í háska. Hitt er annað mál, hvort löggjöf hafi að geyma nægileg fyrirmæli um lífeyrissjóði og starfsemi þeirra. Til þess tek ég ekki afstöðu í áliti þessu. Eins og fram hefur komið, reisa lög ekki beinar skorður við efni þeirra reglugerðarbreytinga, sem fjármálaráðuneytið neitaði að staðfesta. Þar sem fjármálaráðuneytið hefur heldur ekki sýnt fram á, að umrædd deildarskipting sjóðsins feli í sér slíka áhættu fyrir sjóðfélaga, að í bága fari við megintilgang lífeyrissparnaðar, tel ég ekki, að fjármálaráðuneytið hafi á þeim grundvelli getað synjað um staðfestingu. Hafa ber í huga, að sú aukning áhættu fyrir einstaka sjóðfélaga, sem ráðuneytið telur leiða af hinum umdeildu reglugerðarbreytingum og það hnýtur um, stafar af einkaréttarlegum samningsatriðum. Samkvæmt þessu tel ég, að synjun fjármálaráðuneytisins á breytingum þeim á reglugerð fyrir [A], sem samþykktar voru á fundi sjóðfélaga 23. mars 1994, hafi ekki verið lögmæt.“

Í samræmi við framangreinda niðurstöðu í áliti mínu frá 6. október 1995 voru það tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið tæki erindi A til meðferðar að nýju og leysti úr því í samræmi við niðurstöðu álitsins, kæmi fram ósk um það frá fyrirsvarsmönnum lífeyrissjóðsins.

2.

Eins og fram kemur í IV. kafla 1 hér að framan, varð það niðurstaðan í áliti mínu, dags. 6. október 1995, vegna fyrri kvörtunar A, að fjármálaráðuneytið yrði að byggja ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði á fullnægjandi lagagrundvelli. Í þeim efnum yrði ráðuneytið að byggja á þeim lagaákvæðum, sem um þetta efni fjölluðu á hverjum tíma. Í meginatriðum var þetta viðurkennt af hálfu fjármálaráðuneytisins. Fjallaði ég um það í þessu áliti, hvernig lagagrundvelli væri háttað í þessum efnum og komst að þeirri niðurstöðu, að lög reistu ekki beinar skorður við efni þeirra reglugerðarbreytinga, sem fjármálaráðuneytið neitaði að staðfesta. Þá taldi ég, að fjármálaráðuneytið hefði heldur ekki sýnt fram á, að margnefnd deildarskipting A fæli í sér slíka áhættu fyrir sjóðfélaga, að færi í bága við megintilgang lífeyrissparnaðar, þannig að á þeim grundvelli hefði ráðuneytið ekki getað synjað um staðfestingu.

Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 29. október 1993, til A vísaði ráðuneytið til þess, að stefnt væri að því á þá yfirstandandi þingi að setja reglur um fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða og m.a. af þeim sökum teldi ráðuneytið ekki ástæðu til að hverfa frá fyrri fjárfestingarstefnu, fyrr en ljóst yrði, hvort kæmi til lagabreytinga. Í bréfi sínu til A, dags. 14. mars 1994, tók fjármálaráðuneytið fram, að það hefði ekki hafnað beiðni sjóðsins vegna þess að verið væri að vinna að frumvarpi til laga um lífeyrismál, heldur hefði þess aðeins verið getið í bréfinu, að vinna við slíkt frumvarp stæði yfir og því væri ráðuneytið ekki reiðubúið til að víkja frá þeim venjum, sem mótast hefðu varðandi fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 30. desember 1994, var því ekki borið við á neinn hátt, að hugsanlegar lagabreytingar hefðu ráðið einhverju um synjun ráðuneytisins.

Þrátt fyrir það, sem að framan greinir um afstöðu fjármálaráðuneytisins við meðferð á fyrri kvörtun A, byggði ráðuneytið á því, þegar lífeyrissjóðurinn leitaði til ráðuneytisins að nýju, að fengnu áliti mínu, dags. 6. október 1995, að fyrirhugað væri að setja lög um lífeyrissjóði, sem tækju m.a. til fjárfestinga lífeyrissjóða, og væri nefnd starfandi við samningu slíks frumvarps, sbr. bréf ráðuneytisins til A, dags. 14. mars 1996. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 26. febrúar 1997, kom og fram, að ráðuneytið teldi ekki rétt að samþykkja meiri háttar breytingar á skipulagi lífeyrissjóða, meðan unnið væri að samningu frumvarps um lífeyrismál. Yrði ekki af framlagningu slíks frumvarps, mundi ráðuneytið taka fyrirliggjandi erindi um stofnun séreignadeilda og aðra deildarskiptingu lífeyrissjóða til afgreiðslu og afgreiða þau með formlegum hætti. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 8. júlí 1997, er fjallað um framlagningu og afdrif frumvarps til laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða á síðasta löggjafarþingi og tekið fram, að ráðuneytið hafi ákveðið að staðfesta ekki reglugerðir, sem feli í sér frávik frá þeim reglum, sem lífeyrissjóðir starfi eftir, fyrr en umfjöllun Alþingis nk. haust sé lokið. Þá er því og borið við, að ráðuneytinu sé nauðsynlegt að skoða ábyrgð sína við staðfestingu reglugerða fyrir lífeyrissjóði að gengnum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli Lífeyrissjóðs sjómanna. Tekið skal fram, að 20. desember 1997 samþykkti Alþingi lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Samkvæmt framansögðu horfir meðferð og afstaða fjármálaráðuneytisins til erindis A þannig við, að við umfjöllun þess í upphafi og við meðferð fyrri kvörtunar sjóðsins til mín hvarf ráðuneytið alveg frá því að byggja synjun sína á hugsanlegri lagasetningu og tók undir það, að lagagrundvöll fyrir staðfestingum yrði að sækja í gildandi lög á hverjum tíma. Þegar á reyndi, að fengnu nýju erindi A í framhaldi af áliti mínu frá 6. október 1995, hvarf ráðuneytið frá fyrri afstöðu og neitaði enn um staðfestingu og taldi sig nú geta byggt ákvörðun sína á því einu, að löggjöf, er varðaði málefnið, kynni að vera í sjónmáli. Út af fyrir sig er óþarft er að rekja enn ólögmæti þessa sjónarmiðs, enda verður það skýrt ráðið af áliti mínu frá 6. október 1995.

Miðað við þá afstöðu, sem fjármálaráðuneytið hefur tekið, sbr. bréf þess til A, dags. 14. mars 1996, og bréf þess til mín, dags. 26. febrúar 1997 og 8. júlí 1997, verður að líta svo á, að ráðuneytið hafi ákveðið að skjóta því á frest að afgreiða erindi A með formlegum hætti, uns fyrir lægi, hvort sett yrði almenn löggjöf um lífeyrisréttindi og starfsemi lífeyrissjóða. Af þessu tilefni tek ég fram, að borgararnir eiga rétt á því, að stjórnvöld afgreiði mál þeirra svo fljótt sem unnt er á grundvelli þeirra laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem í gildi eru, þegar þeir bera fram erindi sín við stjórnvöld, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er almennt ekki á valdi stjórnvalda að ákveða að bíða með afgreiðslu mála langtímum saman, þar til settar hafa verið nýjar reglur, heldur verða stjórnvöld að beita þeim réttarheimildum, sem í gildi eru á hverjum tíma við úrlausn mála.

Meðferð fjármálaráðuneytisins á erindi A og afstaða þess til erindisins er því marki brennd, sem hér hefur verið lýst. Auk þess er til þess að líta, að í þessu tilviki sérstaklega byggði fjármálaráðuneytið, eins og fyrr segir, á engan hátt á því við fyrri meðferð á máli A, að ákvæði í löggjöf, sem síðar kynnu að verða sett, ættu að skipta máli við afgreiðslu erindisins. Þvert á móti var afstaða ráðuneytisins ótvírætt sú, bæði við meðferð á erindi A í hið fyrra sinn og við afgreiðslu mína á kvörtun sjóðsins, að við ákvörðun um staðfestingu á reglugerð fyrir sjóðinn yrði einungis horft til gildandi réttarreglna. Af þessum sökum tel ég ástæðu til að finna að því, að fjármálaráðuneytið skuli síðar hafa tekið aðra afstöðu. Í þessu sambandi tel ég auk framanritaðs ástæðu til að árétta lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar og jafnræðisreglur, sem lögfestar hafa verið í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er að mínum dómi tilefni til að minna á, að óréttlætt synjun um afgreiðslu mála getur leitt til bótaskyldu hins opinbera.

Ég tel ástæðu til að taka fram, að löggjafanum er í lófa lagið, við samþykkt löggjafar um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða, að mæla svo fyrir, ef ástæða er talin til þess, að áður staðfestar reglugerðir verði aðlagaðar lagafyrirmælum, ef þær fullnægja ekki nýjum lagakröfum, enda verði í því skyni veittur eftir atvikum hæfilegur frestur.

Ekki er mér fyllilega ljóst, hvernig skilja ber þá athugasemd í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 8. júlí 1997, sem varðar könnun á ábyrgð þess við staðfestingar á reglugerðum lífeyrissjóða í tilefni af dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli Lífeyrissjóðs sjómanna. Hér mun átt við dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 9. júní 1997 í málinu nr. E-3671/1996: Svavar Benediktsson gegn Lífeyrissjóði sjómanna og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs. Með þessum dómi var fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs dæmdur bótaskyldur gagnvart stefnanda fyrir að staðfesta reglugerð fyrir Lífeyrissjóð sjómanna í ólögmætum búningi. Ég get út af fyrir sig skilið, að fjármálaráðuneytið telji sig þurfa að athuga vinnubrögð sín við staðfestingu á reglugerðum lífeyrissjóða í tilefni af þessum dómi. Ég tel það raunar af hinu góða. Það réttlætir hins vegar ekki, að ráðuneytið haldi að sér höndum um afgreiðslu erinda af þessu tagi enn frekar en orðið er.

Eins og fram kemur í III. kafla hér að framan, óskaði ég eftir því með bréfi, dags. 23. apríl 1996, að fjármálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þessi tilmæli ítrekaði ég bréflega fimm sinnum auk ítrekunar á fundi með ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins. Í bréfi mínu til fjármálaráðuneytisins, dags. 9. janúar 1997, fór ég sérstaklega fram á, að ráðuneytið gæfi mér skýringar á því, hvers vegna dregist hefði svo lengi sem raun bar vitni að svara erindi mínu. Í bréfi mínu til fjármálaráðuneytisins, dags. 11. mars 1997, óskaði ég upplýsinga um það, hvort bréf ráðuneytisins til mín, dags. 26. febrúar 1997, varðandi kvörtun annars lífeyrissjóðs ætti að teljast geyma skýringar ráðuneytisins vegna kvörtunar A. Ítrekaði ég þetta með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 5. júní 1997, og óskaði jafnframt skýringa ráðuneytisins á því, hvers vegna bréfi mínu frá 11. mars 1997 hefði ekki verið svarað. Þegar svarbréf barst loks frá fjármálaráðuneytinu, dags. 8. júlí 1997, var u.þ.b. fjórtán og hálfur mánuður liðinn frá því að ég óskaði eftir gögnum og skýringum ráðuneytisins. Í svarbréfinu eru engar skýringar gefnar á þeim mikla drætti, sem varð á því, að ráðuneytið svaraði bréfum mínum.

Í fyrstu skýrslu minni til Alþingis, þ.e. fyrir árið 1988, tók ég fram, að forsenda laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, væri sú, að umboðsmaður væri virtur svars og tekið væri tillit til álita hans. Ef sú forsenda brygðist, hlyti það að koma í hlut Alþingis að taka á ný afstöðu til þess, með hvaða hætti unnið skyldi að endurbótum í stjórnsýslu hér á landi. Í skýrslu minni fyrir árið 1989 ítrekaði ég þessa skoðun mína og gerði jafnframt sérstaka grein fyrir dæmum um drátt stjórnvalda á að svara erindum mínum. Kom fjármálaráðuneytið mjög við þá sögu. Í skýrslu minni fyrir árið 1996 tek ég fram, að enn sé nokkur misbrestur á því, að tilmælum mínum um upplýsingar og skýringar sé sinnt af stjórnvöldum innan þeirra tímamarka, sem ætla verður að undirbúningur þeirra krefjist, er hafi að sjálfsögðu í för með sér, að niðurstaða af athugun mála við embætti mitt dregst. Jafnframt tek ég fram í skýrslunni, að slíkur dráttur á svörum stjórnvalda við erindum mínum geti þó ekki talist almennur lengur, heldur sé bundinn við ákveðin stjórnvöld, stundum tímabundið vegna breytinga á starfsmannaskipan. Mikil bragarbót hafi orðið á verklagi margra stjórnvalda í þessu efni.

Fyrir liggur samkvæmt framansögðu, að fjármálaráðuneytið hefur virt álit mitt frá 6. október 1995 að vettugi, svarar ekki erindum mínum, þrátt fyrir endurteknar ítrekanir, fyrr en liðið er á annað ár, eftir að ég hef óskað skýringa í tilefni af kvörtun, gefur engar skýringar á drættinum, þótt eftir þeim sé leitað, og þegar svör loks berast, eru þau ófullnægjandi. Að mínum dómi má telja, að fjármálaráðuneyti skeri sig að þessu leyti verulega úr miðað við önnur stjórnvöld. Af þessum sökum tel ég rétt að gera forsætisráðherra og forseta Alþingis grein fyrir þessu máli með því að senda þeim þetta álit mitt.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins, að afgreiða ekki erindi A um staðfestingu á reglugerð fyrir sjóðinn með formlegum hætti á grundvelli gildandi laga, hafi verið ólögmæt.

Þá tek ég eftirfarandi fram:

Með viðbrögðum sínum við áliti mínu frá 6. október 1995 í máli A og erindum mínum í tilefni af kvörtun sjóðsins í kjölfar álitsins og með afstöðu sinni hefur fjármálaráðuneytið, að mínum dómi, gert hvort tveggja í senn, aukið rangindi þau, sem það hafði áður beitt A, og lagt stein í götu starfs umboðsmanns Alþingis. Af þeim sökum sendi ég forsætisráðherra og forseta Alþingis þetta álit mitt.”

VI.

Í framhaldi af ofangreindu áliti tel ég rétt að geta þess að hinn 30. júní 1998, var samþykkt í fjármálaráðuneytinu reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn A.