Álit

I.

Hinn 24. janúar 1997 leitaði til mín B, framkvæmdastjóri, fyrir hönd A og kvartaði yfir því, að fjármálaráðuneytið hefði ekki afgreitt beiðni lífeyrissjóðsins, upphaflega frá 30. nóvember 1993, sem síðar var margítrekuð, um staðfestingu á breytingu á reglugerð fyrir sjóðinn varðandi stofnun séreignardeildar við sjóðinn. Hinn 23. desember 1993 hafi fjármálaráðuneytið synjað um staðfestingu á reglugerð fyrir A með tilteknum rökstuðningi, án þess að vísa til lagaákvæða í því sambandi eða annarra gildra sjónarmiða. Á árunum 1995 og 1996 hefði lífeyrissjóðurinn í sex bréfum og á mörgum viðræðufundum krafið fjármálaráðuneytið um breytingu á afstöðu sinni til staðfestingar á reglugerðinni, eins og hún lægi fyrir, nú síðast með breytingu frá 10. september 1996, án þess að fá formlegt svar. Svo væri litið á af hálfu A, að tregða á formlegu svari þýddi í raun synjun á staðfestingu á reglugerð fyrir sjóðinn, án þess að frekari rök væru færð fram fyrir synjuninni.

II.

Í kvörtuninni er gerð grein fyrir því, að A hafi tekið til starfa 1. júní 1992. Á árinu 1993 hafi farið fram víðtæk umræða um reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn og á framhaldsaðalfundi, sem haldinn hafi verið 16. október 1993, hafi verið samþykkt ný reglugerð fyrir sjóðinn. Til breytinga á reglugerðinni hefði þurft samþykki þeirra verkalýðsfélaga, sem stæðu að sjóðnum, og Vinnuveitendasambands Íslands. Reglugerðin væri því ígildi kjarasamnings um lífeyrismál milli þeirra samtaka launamanna og vinnuveitenda, sem stæðu að lífeyrissjóðnum. Með þeim breytingum, sem gerðar hefðu verið á reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn á árinu 1993, hefði rekstri sjóðsins verið skipt í tvennt, annars vegar samtryggingarsjóð og hins vegar séreignardeild. Tilgangurinn með rekstri séreignardeildar væri fyrst og fremst sá að opna möguleika á því, að lífeyrissjóðurinn gæti veitt þá þjónustu að taka við viðbótariðgjaldi með séreignarfyrirkomulagi hvort heldur væri í samræmi við almenna kjarasamninga bundna við vinnustaði eða frá einstökum sjóðfélögum, sem vildu einir og sér auka lífeyrisrétt sinn á þennan hátt. Fram hefðu komið almennar óskir um þetta frá þeim verkalýðsfélögum, sem stæðu að sjóðnum, og hefði Vinnuveitendasamband Íslands fallist á þær.

Með bréfi, dags. 30. nóvember 1993, sendi A fjármálaráðuneytinu breytta reglugerð fyrir sjóðinn og óskaði eftir því, að ráðuneytið staðfesti breytingarnar. Gerð var grein fyrir helstu breytingum frá fyrri reglugerð, þ. á m. að sjóðnum væri skipt í fjórar deildir, þ.e. ellilífeyrisdeild, örorkulífeyrisdeild, fjölskyldulífeyrisdeild og séreignardeild. Um séreignardeildina var tekið fram, að einstaklingum, sem stunda sjálfstæða starfsemi og ekki væru skyldaðir til að greiða í annan lífeyrissjóð, væri einungis heimilt að greiða skylduiðgjaldið til séreignardeildarinnar samkvæmt sérstökum verklagsreglum, sem fjármálaráðuneytið samþykkti sérstaklega. Tillögur að slíkum verklagsreglum hefðu ekki verið gerðar af hálfu sjóðstjórnar og yrði þetta ákvæði því ekki virkt, fyrr en slíkar verklagsreglur hefðu verið settar.

Fjármálaráðuneytið tók erindi A til afgreiðslu með bréfi, dags. 23. desember 1993, og synjaði því. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Ráðuneytið hefur markað þá stefnu að samþykkja ekki stofnun séreignadeilda við starfandi tryggingasjóði eða að slíkum sjóðum sé breytt í séreignarsjóði. Hefur ráðuneytið nú þegar hafnað nokkrum slíkum erindum. Hefur synjun byggst á því m.a. að slík breyting gæti haft í för með sér umbyltingu í öllu lífeyrissjóðskerfinu og breytt eðli þess frá því að vera tryggingakerfi eins og nú er. Þá hefur verið talið að slík breyting gæti haft áhrif á áhættudreifingu í viðkomandi sjóði og aukið kostnað. Ennfremur að slík breyting samrýmist ekki því markmiði sem stefnt var að með núverandi lífeyrissjóðakerfi sem var m.a. að allir beri sama kostnað af lífeyristryggingakerfinu. Ráðuneytið telur að sömu sjónarmið eigi við þegar umfram iðgjald rennur í séreignadeild. Loks skal þess getið að telja verður að veigamikil atriði í rekstri lífeyrissjóðs verði að koma fram berum orðum í reglugerð viðkomandi sjóðs og ekki nægir að vísa þar til síðar tilkominna verklagsreglna jafnvel þótt ætlunin sé að fá samþykki ráðuneytisins á þeim.

Með vísan til framanritaðs mun ráðuneytið ekki samþykkja stofnun séreignadeildar við [A]. Ráðuneytið gerir hins vegar ekki athugasemdir við önnur atriði reglugerðarinnar og mun staðfesta þær breytingar ef erindi þess efnis berst ráðuneytinu.“

Með bréfi A, dags. 27. desember 1993, til fjármálaráðuneytisins fylgdu eintök reglugerðar fyrir lífeyrissjóðinn til staðfestingar með þeim breytingum, sem kynntar voru í bréfi sjóðsins, dags. 30. nóvember 1993, að undanskildum öllum ákvæðum um séreignadeild, sem felld höfðu verið niður. Var óskað staðfestingar á reglugerðinni í þessum búningi fyrir 31. desember 1993, en jafnframt tekið fram, að af hálfu A væri ekki tekin nein afstaða til synjunar fjármálaráðuneytisins um stofnun séreignardeildar við sjóðinn.

Með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 19. október 1995, tók A upp erindi sitt að nýju og sendi ráðuneytinu til staðfestingar nýja reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn, sem fól í sér stofnun séreignardeildar við sjóðinn, er lyti sérstakri stjórn og væri með aðskilinn fjárhag. Þeir einir gætu greitt til deildarinnar, sem greiddu viðbótarframlag við 10% framlagið eða væru ekki skyldir samkvæmt lögum eða kjarasamningum til að greiða til samtryggingasjóðs, hvort heldur það væri A eða annar lífeyrissjóður.

Í bréfi A var að því vikið, að það viðhorf hefði komið fram af hálfu fjármálaráðuneytisins, að ráðuneytið mundi ekki samþykkja stofnun séreignarsjóða, meðan beðið væri löggjafar um starfsemi lífeyrissjóða. Þá var á það bent, að eftir synjun fjármálaráðuneytisins um staðfestingu 23. desember 1993 hefði ráðuneytið samþykkt stofnun séreignarsjóðsins Æ, sem Ö ræki, á þeim forsendum, að því er virtist, að áður hefðu verið samþykktar reglugerðir fyrir slíka sjóði hjá öðrum verðbréfafyrirtækjum. Torvelt væri að sjá rökin fyrir þessu, þar sem slíkir sjóðir, að undanskildum X, hefðu verið stofnaðir 1990 eða síðar, en fullbúið lagafrumvarp um starfsemi lífeyrissjóða hefði legið í fjármálaráðuneytinu frá árunum 1986 og 1987. Hér væri um að ræða reglugerðir séreignarsjóða í vörslu verðbréfamarkaðar Íslandsbanka og Landsbréfa, sem báðar hefðu verið samþykktar eftir að umrætt frumvarp hefði legið fyrir.

Í bréfi A, dags. 19. október 1995, var vikið að forsendum synjunar fjármálaráðuneytisins í bréfi þess, dags. 23. desember 1993. Því var hafnað, að stofnun séreignardeildar hefði í för með sér umbyltingu í lífeyriskerfinu, enda væri ekki hægt að sjá neinn mun á því varðandi þá, sem gætu valið um til hvaða sjóðs þeir greiddu, hvort þeir greiddu iðgjald til A eða til séreignarsjóðs, sem ráðuneytið hefði samþykkt. Þá var vikið að áhættudreifingu og kostnaði og tekið fram, að rekstur séreignardeildar við lífeyrissjóð eða séreignarsjóðs fæli ekki í sér neina áhættudreifingu varðandi áföll sjóðfélaga frekar en sparisjóðsbók. Að því er kostnað áhrærði mundi séreignardeild njóta stærðarhagkvæmni sjóðsins. Að því er varðar það markmið með lífeyrissjóðakerfinu, að allir bæru sama kostnað, var vísað til þess, að fyrr eða síðar yrði sett löggjöf um starfsemi lífeyrissjóða, og jafnframt minnt á, að almennu lífeyrissjóðirnir byggðu á samtryggingarkerfi, þar sem iðgjöld stæðu undir réttindum. Stofnun séreignardeildar til að veita viðtöku viðbótariðgjaldi væri ekkert frávik frá þeirri stefnu. Meðan leyft væri að starfrækja séreignarsjóði, sem kallaðir væru lífeyrissjóðir, án samtryggingar, samkvæmt staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum, mætti einu gilda, hvort slíkur sjóður eða deild væri starfræktur af verðbréfafyrirtæki eða lífeyrissjóði. Þá var vísað til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis frá 6. október 1995 í máli X. Með sama hætti skorti fjármálaráðuneytið lagastoð fyrir synjun sinni um staðfestingu á reglugerð fyrir A.

Í bréfi sínu, dags. 19. október 1995, benti A á, að tæp tvö ár væru liðin síðan erindi sjóðsins hefði verið sent. Ekkert það hefði gerst á þeim tíma, sem styrkti niðurstöðu ráðuneytisins. Þvert á móti hefði staða sjóðsins til að veita sjóðfélögum þessa þjónustu aukist og á sama tíma hefði ráðuneytið samþykkt reglugerð fyrir séreignarsjóð og þar með viðurkennt, að sá sjóður sé lífeyrissjóður. Þá hefði það færst í vöxt, að verðbréfafyrirtæki væru rekstraraðilar fyrir lífeyrissjóði viðurkennda af ráðuneytinu. Það væri því beinlínis mismunun af hálfu ráðuneytisins að neita sjóðnum um staðfestingu á séreignardeild við sjóðinn.

Með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 15. desember 1995, gerði A grein fyrir því, að 8. desember 1995 hefði verið undirritað samkomulag um sameiningu Lífeyrissjóðs Þ við sjóðinn. Vegna sameiningarinnar þyrfti að breyta reglugerðum sjóðanna, sbr. gögn, sem fylgdu bréfinu. Jafnframt var athygli fjármálaráðuneytisins vakin á því, að með bréfi, dags. 19. október 1995, hefði verið óskað eftir staðfestingu ráðuneytisins á stofnun séreignardeildar við A. Í nýrri reglugerð, sem fylgdi bréfinu, væri gert ráð fyrir, að ráðuneytið hefði staðfest þá breytingu eða mundi gera það.

Með bréfi, dags. 10. júlí 1996, til fjármálaráðuneytisins var áréttuð sú ósk A, að ráðuneytið staðfesti breytingu á reglugerð fyrir sjóðinn, er fæli í sér stofnun séreignardeildar. Var meðal annars vísað til fundar, sem forsvarsmenn lífeyrissjóðsins hefðu átt með fjármálaráðherra 18. apríl 1996. Væri það skilningur þeirra á niðurstöðu þess fundar, að ef ekki yrði fullbúið frumvarp til laga um starfsemi lífeyrissjóða þá um vorið, sem samstaða væri um að leggja fram á haustþingi, mundi ráðuneytið staðfesta breytinguna á grundvelli gildandi lagaheimilda, en ella staðfesta breytingar innan ramma lagafrumvarpsins. Þá var vísað til þess, að ráðuneytið hefði að undanförnu staðfest breytingar á reglugerðum séreignarsjóða.

Með bréfi, dags. 26. júlí 1996, ítrekaði A við fjármálaráðuneytið, að það staðfesti umræddar breytingar á reglugerð fyrir sjóðinn. Bent var á, að beiðni um staðfestingu hefði legið hjá ráðuneytinu allt frá árinu 1993, án þess að synjun um staðfestingu væri rökstudd með vísan til gildandi laga. Jafnan hefði verið vísað til þess, að sjóðurinn sýndi biðlund, þar sem til stæði að setja lög um starfsemi lífeyrissjóða og á meðan vildi ráðuneytið ekki staðfesta reglugerðir, er fælu í sér svonefndar séreignardeildir eða séreignarlífeyrissjóði. Af hálfu A var tekið fram í bréfinu, að ekki væri dregið í efa, að lög um starfsemi lífeyrissjóða yrðu einhvern tímann sett. Þegar það hefði verið gert, yrði A, eins og aðrir, sem lögin tækju til, að laga starfsemi sína að þeim. Ekki yrði séð, að stofnun séreignardeildar við sjóðinn varðaði störf við undirbúning slíkrar lagasetningar.

Enn ritaði A fjármálaráðuneytinu bréf 10. september 1996 og fylgdi bréfinu reglugerð til staðfestingar með breytingum frá þeirri reglugerð, sem send hafði verið með bréfinu frá 26. júlí 1996. Um var að ræða breytingu frá fyrri búningi þess efnis, að einungis þeir sjóðfélagar, sem greiddu skylduiðgjald sitt, þ.e. 10% til samtryggingar hjá A, gætu greitt til séreignardeildar sjóðsins. Í kvörtun A kemur fram, að þessi breyting hefði annars vegar átt rætur að rekja til ábendinga fjármálaráðuneytisins og hins vegar til dóms Hæstaréttar Íslands í máli Trésmiðjunnar K14 gegn Sameinaða lífeyrissjóðnum, þar sem fortakslaust hefði komið fram, að sjálfstæðum atvinnurekendum á samningssviði sjóðsins bæri skylda til að greiða 10% iðgjald til sjóðsins.

Með bréfi, dags. 12. desember 1996, ítrekaði A enn ósk sína og fór fram á, að fjármálaráðuneytið tæki formlega afstöðu til erindis sjóðsins hið fyrsta og eigi síðar en 22. desember 1996. Tekið var fram, að biðlund sjóðsins væri þrotin, enda hefði beiðni sjóðsins legið á borði ráðuneytisins allt frá 30. nóvember 1993, án þess að synjun um staðfestingu væri rökstudd með vísan til lagaákvæða. Engu hefði skipt, þótt lífeyrissjóðurinn hefði komið til móts við ákveðin sjónarmið ráðuneytisins, sbr. bréf sjóðsins, dags. 10. september 1996. Áréttaði lífeyrissjóðurinn fyrri rökstuðning sinn í bréfum, dags. 30. nóvember 1993, 19. október 1995, 15. desember 1995, 10. júlí 1996, 26. júlí 1996 og 10. september 1996, svo og í samtölum við fjármálaráðherra og starfsmenn fjármálaráðuneytisins. Jafnframt var skírskotað til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

III.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 8. janúar 1998, sagði:

„Í kvörtun A frá 24. janúar 1997 kemur fram, að sjóðurinn telur fyrrgreinda synjun fjármálaráðuneytisins á afgreiðslu á erindi sjóðsins ólögmæta. Af hálfu lífeyrissjóðsins er bent á, að synjun ráðuneytisins verði að byggjast á fullnægjandi lagagrundvelli. Ráðuneytið hafi hins vegar ekki stutt synjunina neinum lagarökum. Ráðuneytinu sé ekki heimilt að grípa inn í einkaréttarleg samningsatriði nema á grundvelli skýrrar lagaheimildar. Ekkert í reglugerðarbreytingu lífeyrissjóðsins varðandi stofnun séreignardeildar rýri stöðu sjóðfélaga eða stofni hagsmunum þeirra í hættu á nokkurn hátt. Um sé að ræða viðbótarþjónustu við sjóðfélaga, sem kostuð verði af séreignardeildinni sjálfri.

Af hálfu A er í kvörtuninni fjallað sérstaklega um rökstuðning fjármálaráðuneytisins í bréfi þess, dags. 23. desember 1993. Vegna þeirrar viðbáru fjármálaráðuneytisins, að stofnun séreignardeildar hefði í för með sér umbyltingu í lífeyrissjóðakerfinu og breytingu á eðli þess sem tryggingakerfi, er tekið fram, að stjórnendur lífeyrissjóðsins telji, að grundvöllur lífeyriskerfisins eigi að byggjast á samtryggingakerfi. Hins vegar eigi öllum að vera frjálst að greiða viðbótariðgjald til þess sjóðs, sem ákveðið er í kjarasamningi eða að vali einstaklings. Séreignardeildin sé fyrst og fremst hugsuð sem þjónusta við slíka sjóðfélaga og vinnuveitendur, sem greiði til sjóðsins. Ekki sé unnt að sjá neinn mun á því, hvort slíkir aðilar, sem eigi val, greiði til séreignardeildar við A eða til séreignarsjóðs, sem ráðuneytið hefur samþykkt. Því sé ekki um neina umbyltingu að ræða í lífeyriskerfinu.

Að því er áhættudreifingu varðar er tekið fram, að rekstur séreignarsjóðs eða séreignardeildar við lífeyrissjóð feli í eðli sínu ekki í sér neina áhættudreifingu varðandi áföll sjóðfélagans frekar en sparisjóðsbók. Viðkomandi aðili eða maki hans eigi einungis það, sem lagt hafi verið inn. Varðandi áhættudreifingu við vörslu viðkomandi fjármagns njóti séreignadeild A þess, að fjármunir hennar séu með sömu áhættudreifingu og þeir fjármunir aðrir, sem eru í vörslu sjóðsins. Í þeirri reglugerð, sem send hafi verið fjármálaráðuneytinu, sé skýrt tekið fram, að séreignardeildin beri sinn hluta rekstrarkostnaðar. Hins vegar muni hún njóta stærðarhagkvæmni, sem náist með rekstri svo stórs sjóðs sem A sé.

Að því er varðar þá staðhæfingu fjármálaráðuneytisins, að breytingin samrýmist ekki því markmiði, sem stefnt hafi verið að með núverandi lífeyriskerfi, meðal annars af því að allir beri sama kostnað af lífeyristryggingakerfinu, er vísað til þess, að það hljóti að koma að því, að sett verði almenn löggjöf um starfsemi lífeyrissjóða, og jafnframt er minnt á, að almennu lífeyrissjóðirnir byggi að grunni til á samtryggingarkerfi og að iðgjöld standi undir réttinum. Stofnun séreignardeildar til að veita viðtöku viðbótariðgjaldi sé ekkert frávik frá þeirri stefnu. Meðan leyft sé að starfrækja séreignarsjóði, sem kallaðir séu lífeyrissjóðir, án þess að samtryggingu sé fyrir að fara, samkvæmt staðfestingum fjármálaráðuneytisins á reglugerðum þeirra, megi einu gilda, hvort slíkur sjóður eða deild sé starfræktur af verðbréfafyrirtæki eða lífeyrissjóði.

Af hálfu A er vísað til álits míns, dags. 6. október 1995, í málinu nr. 1204/1994 (SUA 1995:214) varðandi tiltekinn séreignarsjóð, þar sem niðurstaðan hefði orðið sú, að synjun fjármálaráðuneytisins um staðfestingu á reglugerð fyrir sjóðinn hefði ekki verið lögmæt. Telur A, að fjármálaráðuneytið skorti með sama hætti lagastoð til að synja erindi sjóðsins frá 30. nóvember 1993. Engin ákvæði í reglugerðarbreytingunni varðandi stofnun séreignardeildar við sjóðinn brjóti gegn ákvæðum gildandi laga um starfsemi lífeyrissjóða eða stefni lífeyrissparnaði sjóðfélaga í nokkurn háska.

Í kvörtun A er sérstaklega vikið að gildandi löggjöf um lífeyrissjóði. Vísað er til þess, að í lögum nr. 55/1980 og reglugerð nr. 194/1981 sé kveðið á um skyldu starfandi manna á vinnumarkaði til að greiða í lífeyrissjóð viðkomandi starfsstéttar eða starfshóps, enda starfi viðkomandi sjóður samkvæmt sérstökum lögum eða reglugerð, sem staðfest er af fjármálaráðuneytinu, sbr. 2. gr. laganna. Lagaákvæðið gefi ekki fjármálaráðuneytinu efnislega lögsögu um það, hvað skuli staðfesta. Beri ráðuneytinu að staðfesta reglugerð, svo framarlega sem hún brjóti ekki í bága við sett lög eða hagsmuni sjóðfélaga, sem varðir kunni að vera með öðrum hætti. Ráðuneytið hafi engan efnistækan rétt til að hafa áhrif á efni reglugerðar, sé hún í samræmi við kjarasamninga og löggjöf, sem taki til starfsemi lífeyrissjóða. Um sé að ræða lögmætisreglu. Ríkisvaldið taki að sér að tryggja, að reglugerðir lífeyrissjóða samrýmist gildandi lögum. Vísað er til niðurstöðu minnar í fyrrgreindu áliti frá 6. október 1995 í málinu nr. 1204/1994, þar sem fram komi, að áskilnað 2. gr. laga nr. 55/1980 um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði verði að skilja svo, að ráðuneytinu beri að synja um staðfestingu á slíkum reglugerðum, ef ákvæði þeirra stefna réttindum sjóðfélaga í óhóflega hættu eða þau eru ósamrýmanleg lögum eða öðrum réttarreglum með öðrum hætti. Beri fjármálaráðuneytinu því að kanna, hvort ákvæði reglugerða fyrir lífeyrissjóði standist að þessu leyti.

Þá er tekið fram í bréfinu að því er löggjöf snertir, að telja verði, að Alþingi hafi fyrir sitt leyti mótað mjög skýra stefnu í málefnum séreignardeilda með lagasetningum í desember 1996. Breyting hafi verið gerð á lögum um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda nr. 95/1980 og nýrri málsgrein bætt við 8. gr. laganna svohljóðandi: „Ráðherra er heimilt að ákveða með reglugerð, að fengnum tillögum stjórnar sjóðsins, að lífeyrissjóðurinn taki við viðbótariðgjaldi sem greitt verði umfram iðgjald skv. 1. mgr.“ Í nýsettum lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins segi svo í 25. gr., er verði 13. gr. laganna: „Heimilt er að setja ákvæði í samþykktir sjóðsins um að lífeyrissjóðurinn megi taka við viðbótariðgjaldi sem greitt verði umfram iðgjald skv. 2. og 4. sbr. 5. mgr., og að viðbótariðgjaldi þessu verði varið til ávinnslu réttinda hjá lífeyrissjóðnum eftir nánari reglum í samþykktum sjóðsins og í samræmi við tillögur tryggingafræðinga.“

Fyrrgreindir tveir lífeyrissjóðir starfi samkvæmt sérstökum lögum, en almennu lífeyrissjóðirnir eftir reglugerðum, sem hafi verið samþykktar á aðalfundum þeirra, og af viðkomandi samtökum launamanna og Vinnuveitendasambands Íslands í samræmi við kjarasamninga aðila vinnumarkaðarins, og síðan staðfestir af fjármálaráðuneytinu. Ljóst sé, að löggjafinn hafi hér opnað fyrir heimild til að stofna séreignardeildir við umrædda lífeyrissjóði með nánari útfærslu í reglugerð eða samþykktum, þótt ekki sé það tekið fram berum orðum. Stefnumörkun löggjafans geti vart verið skýrari um það, að hann telji heimilt að stofna séreignardeildir við lífeyrissjóði. Með lagasetningunni sé því í raun staðfest með óyggjandi hætti, að lög nr. 55/1980 taki jafnt til séreignardeilda sem samtryggingardeilda lífeyrissjóða.

Í kvörtun A er vikið að nokkrum sjónarmiðum, sem fram hafi komið af hálfu fjármálaráðuneytisins. Að því er varðar það viðhorf, að lög nr. 55/1980 geti í raun ekki tekið til séreignarlífeyrissjóða, er meðal annars á það bent, að fjármálaráðuneytið hafi staðfest reglugerðir fyrir slíka sjóði á grundvelli laganna. Þá er hafnað þeim rökum, að fara beri með starfsemi séreignarlífeyrissjóða eins og verðbréfasjóða, enda verði lífeyrissjóður ekki rekinn á sama hátt og verðbréfasjóður, sbr. löggjöf um slíka sjóði. Í þessu sambandi er í kvörtuninni gerð grein fyrir mun á lífeyrissjóði og verðbréfasjóði í tilefni af því, að starfsmenn fjármálaráðuneytisins hafi einlægt ruglað þessu saman. Jafnframt er fjallað um starfsemi lífeyrissjóða annars vegar og innlánsstofnana og verðbréfafyrirtækja hins vegar og meðal annars tekið fram, að séreignarlífeyrissjóðir, sem verðbréfafyrirtæki reki, séu stofnaðir um og eftir 1990 eða löngu eftir að lífeyrissjóðir hafi almennt tekið til starfa hér á landi. Með því að synja viðurkenndum lífeyrissjóði um staðfestingu á reglugerð um stofnun séreignardeildar sé verið að veita þessum síðar tilkomnu lífeyrissjóðum einkarétt á viðtöku viðbótarframlaga til lífeyrissparnaðar ásamt Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda og Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins.

Þá er af hálfu A fjallað í kvörtuninni um viðbárur varðandi skattalegan mun á rekstrarumhverfi almennu lífeyrissjóðanna og verðbréfafyrirtækja, svo og varðandi samkeppnisstöðu lífeyrissjóða annars vegar og verðbréfasjóða/innlánsstofnana hins vegar.

Með bréfi A til mín, dags. 11. febrúar 1997, fylgdi reglugerð fyrir Séreignalífeyrissjóðinn, sem staðfest var af fjármálaráðuneytinu 17. janúar 1997 samkvæmt lögum nr. 55/1980. Tekið er fram í bréfinu, að Séreignalífeyrissjóðurinn sé nýstofnaður og starfræktur af Búnaðarbanka Íslands. Afgreiðsla ráðuneytisins undirstriki enn þá grófu mismunun, sem ráðuneytið hafi beitt varðandi erindi um staðfestingu á reglugerðum og reglugerðarbreytingum lífeyrissjóða, án þess að hafa nokkra lagastoð.

IV.

Í bréfi, dags. 28. janúar 1997, til fjármálaráðuneytisins tók ég fram, að af hálfu A hefði verið borin fram kvörtun við mig yfir því, að fjármálaráðuneytið hefði ekki svarað bréfum lífeyrissjóðsins frá 30. nóvember 1993, þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir, síðast í bréfi, dags. 12. desember 1996. Óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að upplýst yrði, hvað liði afgreiðslu á þessu erindi A.

Af hálfu fjármálaráðuneytisins var bréfi mínu svarað með bréfi, dags. 26. febrúar 1997. Þar segir meðal annars:

„Það er rétt sem fram kemur í bréfi [A] að erindi hans frá 30. nóvember 1993 sem ítrekað var í desember 1996 um stofnun séreignadeildar hefur ekki verið svarað með formlegum hætti. Erindið hefur hins vegar verið rætt nokkrum sinnum við forráðamenn sjóðsins og kom þar fram m.a. að ráðuneytið taldi ekki rétt að samþykkja meiri háttar breytingar á skipulagi lífeyrissjóða og þar með skipan þessara mála á meðan í vinnslu væri frumvarp um lífeyrismál. Hefur afstaða ráðuneytisins verið sú sama í öðrum hliðstæðum málum. Gert er ráð fyrir því að það skýrist á næstu þremur vikum hvort frumvarp um skipan lífeyrismála verði lagt fram á yfirstandandi þingi. Verði ekkert af framlagningu slíks frumvarps mun ráðuneytið taka fyrirliggjandi erindi um stofnun séreignadeilda og aðra deildarskiptingu lífeyrissjóða til afgreiðslu og afgreiða þau með formlegum hætti.“

Hinn 11. mars 1997 ritaði ég fjármálaráðherra bréf í tilefni af fyrrgreindu bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 26. febrúar 1997. Í bréfi mínu sagði meðal annars svo:

„Ég vísa til bréfs ráðuneytis yðar [...], dags. 26. febrúar s.l., sem snertir kvörtun [A]. Ég óska upplýsinga ráðuneytis yðar um það, hvort nefnt bréf eigi að teljast geyma skýringar ráðuneytisins á því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið hefur ekki staðfest reglugerðarbreytingar, sem [A] hefur óskað staðfestingar á og lúta að stofnun séreignardeildar. [...]“

Með bréfi, dags. 5. júní 1997, til fjármálaráðherra ítrekaði ég tilmæli mín í fyrrgreindu bréfi frá 11. mars 1997 og óskaði jafnframt skýringa ráðuneytisins á því, hvers vegna bréfinu hefði ekki verið svarað. Tók ég fram, að ég vænti svars eigi síðar en 20. júní 1997.

Með bréfi, dags. 8. júlí 1997, barst mér loks svar fjármálaráðuneytisins svohljóðandi:

„Í bréfi ráðuneytisins frá 26. febrúar 1997 kom fram að yrði ekkert af framlagningu frumvarps um starfsemi lífeyrissjóða á nýliðnu Alþingi myndi ráðuneytið taka fyrirliggjandi erindi um stofnun séreignadeilda og aðra deildarskiptingu lífeyrissjóða til afgreiðslu með formlegum hætti.

Frumvarp til laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða var lagt fram á Alþingi s.l. vor. Frumvarpið var afgreitt úr efnahags- og viðskiptanefnd en kom ekki til umræðu eftir það og hlaut því ekki afgreiðslu. Skipuð hefur verið nefnd til að yfirfara frumvarpið ásamt breytingartillögum, sbr. hjálagt skipunarbréf. Breytingartillögurnar hafa verið felldar inn í upphaflega frumvarpstextann og frumvarpið prentað þannig upp, sbr. hjálagt eintak.

Ráðuneytið hefur tekið þá ákvörðun að staðfesta ekki reglugerðir sem fela í sér frávik frá þeim reglum sem lífeyrissjóðir almennt starfa eftir í dag fyrr en umfjöllun Alþingis á komandi hausti er lokið. Þetta á t.d. við um stofnun séreignadeilda við almenna lífeyrissjóði og deildarskiptingu eins og þá sem [X] hefur áhuga á að taka upp, sbr. t.d. bréf yðar frá 12. júní 1996. Fyrirliggjandi erindum hefur verið svarað í samræmi við ofangreint, sbr. t.d. hjálagt bréf til Lífeyrissjóðsins [Y] frá 4. f.m.

Eftir nýgenginn dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli Lífeyrissjóðs sjómanna er ráðuneytinu jafnframt nauðsynlegt að taka til skoðunar hver ábyrgð þess er við staðfestingu á reglugerðum lífeyrissjóða.

Að lokum er beðist velvirðingar á því að bréfum yðar vegna kvartana [X] hefur ekki verið svarað með fullnægjandi hætti. Ráðuneytið mun greina yður frá framvindu vinnunnar við endurskoðun frumvarpsins en gert er ráð fyrir að nefndin ljúki störfum í september“

Í tilefni af bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 26. febrúar 1997, til mín var tekið fram í bréfi A til mín, dags. 10. mars 1997, að svo væri litið á af hálfu sjóðsins, að það, sem fram kæmi í þessu bréfi ráðuneytisins þýddi í raun synjun á staðfestingu á reglugerðarbreytingu fyrir sjóðinn. Af hálfu A var tekið fram, að fjármálaráðuneytinu bæri að afgreiða erindi sjóðsins á grundvelli gildandi réttar. Jafnframt áréttaði A skoðun sína um þetta atriði, sem fram kæmi í kvörtun sjóðsins, dags. 24. janúar 1997. Því væri þess óskað af hálfu A, að kvörtun sjóðsins yrði tekin til efnislegrar meðferðar með þeim hætti, að þessi málsmeðferð ráðuneytisins þýddi synjun um staðfestingu, án þess að frekari rök væru færð fram fyrir þeirri synjun, og álit yrði gefið á því, hvort ráðuneytinu væri heimilt að lögum að synja um slíka staðfestingu.

Með bréfi, dags. 15. júlí 1997, sendi ég A ljósrit af bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 8. júlí 1997, og óskaði eftir því, að mér yrðu sendar athugasemdir sjóðsins, teldi sjóðurinn tilefni til athugasemda.

Með bréfi, dags. 23. júlí 1997, gerði A grein fyrir athugasemdum sínum. Ítrekuð eru fyrri mótmæli sjóðsins við afgreiðsluháttum fjármálaráðuneytisins á erindi sjóðsins. Sjóðurinn hafi fært gild rök fyrir því, að meðferð fjármálaráðuneytisins jafngildi synjun um staðfestingu. Síðasta bréf fjármálaráðuneytisins, dags. 8. júlí 1997, sé einungis framhald á þeim löglausu afgreiðsluháttum, sem ráðuneytið hafi viðhaft varðandi erindi sjóðsins. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur, sem ráðuneytið vísi til, skipti engu varðandi úrlausnarefnið. Ráðuneytinu beri að afgreiða erindi sjóðsins á grundvelli gildandi laga, sbr. fyrri röksemdir fyrir því. Þá segir svo í bréfi A:

„Ekki verður séð í gildandi lögum sem ráðuneytið hefur staðfest reglugerðir eftir eða á þeim staðfestingum, sem ráðuneytið hefur framkvæmt nú síðast á þessu ári að neitt mæli gegn því að umrædd reglugerðarbreyting [A] verði staðfest. Ef ekkert frumvarp hefði komið fram, á grundvelli hvaða laga ætlaði ráðuneytið að afgreiða erindið? Það hlýtur að hafa verið á grundvelli gildandi laga, þeirra sömu laga og eru í gildi í dag.

Á þeim tíma sem liðinn er frá því að [A] lagði fram upphaflega beiðni sína um staðfestingu á reglugerð er varðar séreignardeild við sjóðinn, hefur ráðuneytið staðfest reglugerðir tveggja nýrra séreignarlífeyrissjóða og breytingar á reglugerðum starfandi séreignarsjóða. Ráðuneytið telur sig því hafa haft fullan lagalegan rétt til slíks gagnvart öðrum aðilum. Það er ósamrýmanlegt lögum að mismuna lífeyrissjóðum með þeim hætti sem hér um ræðir, um það vísast m.a. til stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Síðast í janúar á þessu ári var slík reglugerð staðfest fyrir séreignarlífeyrissjóðinn, sem Búnaðarbanki Íslands rekur.“

V.

Kvörtun A lýtur að því, að fjármálaráðuneytið hafi ekki afgreitt erindi sjóðsins um staðfestingu á breytingu á reglugerð fyrir sjóðinn varðandi stofnun séreignadeildar við sjóðinn, sem upphaflega var borið fram 30. nóvember 1993, þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir, síðast með bréfi, dags. 12. desember 1996. Af hálfu A er svo litið á, sbr. kvörtun sjóðsins og bréf hans til mín, dags. 10. mars 1997 og 23. júlí 1997, að meðferð fjármálaráðuneytisins á erindum sjóðsins jafngildi synjun þess um staðfestingu á reglugerðarbreytingum varðandi stofnun séreignardeildar við sjóðinn.

Í tilefni af framangreindu tel ég rétt að benda á, að út af fyrir sig svaraði fjármálaráðuneytið erindi A frá 30. nóvember 1993 með bréfi sínu, dags. 23. desember 1993, þar sem ráðuneytið hafnaði fortakslaust að staðfesta breytingar á reglugerð fyrir sjóðinn að því er tók til stofnunar séreignardeildar við sjóðinn og bar því meðal annars við, að „slík breyting gæti haft í för með sér umbyltingu í öllu lífeyrissjóðakerfinu og breytt eðli þess frá því að vera tryggingakerfi eins og nú er“. Eins og fram kemur í II. kafla hér að framan, voru af hálfu A breytingar, sem vörðuðu stofnun séreignardeildar, felldar út úr nýrri reglugerð fyrir sjóðinn og reglugerðin send fjármálaráðuneytinu í þeim búningi til staðfestingar með bréfi sjóðsins, dags. 27. desember 1993. Staðfesti fjármálaráðuneytið reglugerðina í þessum búningi. Var málinu síðan ekki hreyft af hálfu A, að því er séð verður, fyrr en lífeyrissjóðurinn leitaði að nýju til fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. 19. október 1995, og óskaði eftir því, að reglugerðarbreytingar, sem fólu í sér stofnun séreignardeildar, yrðu staðfestar. Þessi tilmæli voru síðan ítrekuð fimm sinnum, síðast með bréfi, dags. 12. desember 1996, án þess að svar bærist frá fjármálaráðuneytinu. Eftir að ég hafði spurst fyrir um afgreiðslu málsins með bréfi mínu, dags. 28. janúar 1997, í tilefni af kvörtun A, barst loks svar frá fjármálaráðuneytinu, dags. 26. febrúar 1997, þar sem fram kom, að ráðuneytið teldi ekki rétt að samþykkja meiri háttar breytingar á skipulagi lífeyrissjóða, meðan unnið væri að frumvarpi um lífeyrismál. Hefði þetta viðhorf verið sett fram í viðræðum við forráðamenn A. Sama sjónarmið kemur fram í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 8. júlí 1997. Þá kemur fram í bréfum A til fjármálaráðuneytisins, sbr. meðal annars bréf sjóðsins, dags. 26. júlí 1996, að ráðuneytið hefur borið við þessu sjónarmiði.

Miðað við þá afstöðu, sem kemur fram af hálfu fjármálaráðuneytisins, sbr. fyrrgreind bréf þess, dags. 26. febrúar 1997 og 8. júlí 1997, tel ég að líta verði svo á, að ráðuneytið hafi ákveðið að skjóta því á frest að afgreiða erindi A með formlegum hætti, uns fyrir lægi, hvort sett yrði almenn löggjöf um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða.

Ég tel kvörtun A gefa tilefni til að fjalla um fjóra þætti. Í fyrsta lagi meðferð fjármálaráðuneytisins á erindi A, í öðru lagi þá forsendu ráðuneytisins, að slá því á frest að afgreiða erindið, þar til settar yrðu lagareglur um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða almennt, í þriðja lagi þann lagagrundvöll, sem fjármálaráðuneytið gat byggt á við afgreiðslu á erindi A, og í fjórða lagi tel ég rétt að víkja sérstaklega að því, hvort A hafi sætt mismunun af hálfu fjármálaráðuneytisins.

1.

Eins og fram hefur komið, endurnýjaði A erindi sitt um staðfestingu á reglugerðarbreytingu varðandi stofnun séreignardeildar við sjóðinn með bréfi sínu til fjármálaráðuneytisins, dags. 19. október 1995. Þetta erindi var ítrekað með bréfum, dags. 15. desember 1995, 10. júlí 1996, 26. júlí 1996, 10. september 1996 og 12. desember 1996. Þessum bréfum svaraði fjármálaráðuneytið ekki bréflega.

Í áliti mínu, dags. 29. desember 1989, í máli nr. 126/1989 (SUA 1989:83) tók ég að eigin frumkvæði til athugunar, hvort ráðuneyti fylgdu almennt einhverjum reglum um svör við erindum, sem þeim bærust. Í þessu sambandi ritaði ég forsætisráðherra bréf, dags. 23. febrúar 1989, þar sem ég fór þess á leit, að hann tæki málið upp við ráðherra í ríkisstjórn sinni. Jafnframt tók ég fram, að ég vænti þess að fá upplýsingar um, hvort og þá hvaða reglum væri fylgt hjá ráðuneytum um svör við erindum, sem þeim berast. Af þessu tilefni ritaði forsætisráðherra öllum ráðherrum bréf 6. mars 1989. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins við þessu bréfi forsætisráðherra sagði svo:

„Til svars við fyrirspurn yðar vill ráðuneytið taka fram að ekki liggja fyrir neinar almennar reglur hjá ráðuneytinu um það hvernig erindum er svarað né um það innan hvaða tíma það skal gert. Hins vegar er erindum svarað eins fljótt og kostur er, og ef það liggur fyrir að ekki sé unnt að svara erindi innan eðlilegra tímamarka, er reynt að tilkynna það viðkomandi aðila, annaðhvort munnlega eða skriflega.“

Í niðurstöðu álits míns, dags. 29. desember 1989, sagði meðal annars svo: „Ég tel það góða stjórnsýsluhætti, að stjórnvöld svari bréflega skriflegum erindum, nema erindi beri með sér, að svars sé ekki vænst. Skrifleg svör eru að jafnaði nauðsynleg bæði fyrir stjórnvöld og þá sem til þeirra leita, til þess að ekki fari milli mála, hvenær og hvernig málaleitun hefur verið afgreidd.“ Lagði ég áherslu á, að tafir á svörum við erindum væru skýrðar fyrir þeim aðilum, sem í hlut ættu, ef afgreiðsla hefði dregist lengur en ætla mætti, að menn gerðu ráð fyrir. Í slíkum tilfellum ætti þá að upplýsa, eftir því sem kostur væri, hvenær úrlausnar væri að vænta. Slíkir stjórnsýsluhættir væru nauðsynleg skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts, sem stjórnvöld yrðu að njóta hjá almenningi. Þá benti ég á þau meginsjónarmið, sem stjórnvöldum bæri að leggja til grundvallar reglum um svör við erindum, sem þeim bærust. Í álitum mínum hef ég margsinnis áréttað, að það verði að telja meginreglu í stjórnsýslurétti, að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvöld, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst. Þá tel ég ástæðu til að benda á almenna málshraðareglu stjórnsýsluréttar, sem nú hefur verið lögfest með 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem meðal annars kemur fram, að þegar fyrirsjáanlegt sé, að afgreiðsla máls muni tefjast, beri að skýra aðila máls frá því og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Þrátt fyrir það viðhorf fjármálaráðuneytisins, að rétt væri að bíða með formlega afgreiðslu á staðfestingu á reglugerðarbreytingum varðandi stofnun séreignardeildar við A, uns almenn löggjöf um lífeyrismál hefði verið sett, gat það vitaskuld ekki réttlætt, að ráðuneytið svaraði ekki skriflega margítrekuðu erindi lífeyrissjóðsins. Hvað sem leið lögmæti þessa sjónarmiðs ráðuneytisins, gat ráðuneytið ekki vikið sér undan því, að afgreiða skriflega erindi lífeyrissjóðsins á þeim grundvelli svo fljótt sem kostur var í samræmi við framangreindar meginreglur stjórnsýsluréttar, svo að lífeyrissjóðurinn velktist ekki í vafa um réttarstöðu sína að þessu leyti og gæti án tafa gripið til tiltækra úrræða til að verja hagsmuni sína í tilefni af afstöðu fjármálaráðuneytisins.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín um þetta atriði, að fjármálaráðuneytið hafi við meðferð á erindi A farið mjög á svig við meginreglur stjórnsýsluréttar um skrifleg og skjót svör við erindum, sem stjórnvaldi berast.

2.

Eins og fram kemur í V. kafla 1 hér að framan, byggði fjármálaráðuneytið ekki á því í bréfi sínu til A, dags. 23. desember 1993, að beðið væri löggjafar um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða. Samkvæmt því, sem gögn málsins bera með sér, tók ráðuneytið hins vegar að bera þessu við í viðræðum við forráðamenn lífeyrissjóðsins í framhaldi af endurnýjun sjóðsins á beiðni sinni um staðfestingu á reglugerðarbreytingu varðandi stofnun séreignardeildar við sjóðinn. Samkvæmt bréfum fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 26. febrúar 1997 og 8. júlí 1997, er engin önnur ástæða tilgreind fyrir þeirri ákvörðun ráðuneytisins, að afgreiða ekki erindi A, en að beðið sé löggjafar um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða. Rétt er að taka fram, að 20. desember 1997 samþykkti Alþingi lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sem birt voru 30. desember 1997 sem lög nr. 129/1997.

Af framangreindu tilefni bendi ég á, að borgararnir eiga rétt á því, að stjórnvöld afgreiði mál þeirra svo fljótt sem unnt er á grundvelli þeirra laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem í gildi eru, þegar þeir bera fram erindi sín við stjórnvöld, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er almennt ekki á valdi stjórnvalda að ákveða að bíða með afgreiðslu mála langtímum saman, þar til settar hafa verið nýjar reglur, heldur verða stjórnvöld að beita þeim réttarheimildum, sem í gildi eru á hverjum tíma við úrlausn mála. Auk þess tel ég í þessu sambandi sérstakt tilefni til að árétta lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar og jafnræðisreglur, sem lögfestar hafa verið með 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Þá tel ég ástæðu til að taka fram, að það er löggjafanum í lófa lagið við samþykkt löggjafar um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða, að mæla svo fyrir, ef ástæða er talin til þess, að áður staðfestar reglugerðir verði aðlagaðar lagafyrirmælum, ef þær fullnægja ekki nýjum lagakröfum, enda sé til þess veittur eftir atvikum hæfilegur frestur.

3.

Er þá komið að umfjöllun um þann lagagrundvöll, sem fjármálaráðuneytið gat byggt á við afgreiðslu á erindi A. Það var fyrst með nýsamþykktum lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sbr. V. kafla 2 hér að framan, að breyting varð á lagagrundvelli frá því að A bar upphaflega fram erindi sitt um staðfestingu á reglugerðarbreytingu varðandi stofnun séreignardeildar með bréfi sínu, dags. 30. nóvember 1993.

Um þetta efni hef ég áður fjallað, sérstaklega í áliti mínu, dags. 6. október 1995, í málinu nr. 1204/1994 (SUA 1995:214), sem spratt af kvörtun tilgreinds lífeyrissjóðs út af synjun fjármálaráðuneytisins um staðfestingu á breytingum á reglugerð fyrir sjóðinn, sem lutu að því, að sjóðnum yrði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu.

Í fyrrgreindu áliti mínu rakti ég þær réttarheimildir, sem staðfestingar fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða höfðu byggst á, og hvað fælist í staðfestingum þessum. Tók ég fram, að staðfesting fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða byggðist á 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, sbr. og 2. gr. reglugerðar nr. 194/1981 um sama efni, sbr. hliðstætt lagaákvæði, sem áður var í 2. gr. laga nr. 9/1974, um starfskjör launafólks o.fl. Áður hefðu staðfestingar fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða byggst á ákvæði í lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Gerði ég í álitinu grein fyrir ákvæðum þessum svo og ákvæðum um þetta í reglugerðum um tekjuskatt og eignarskatt. Þá gat ég um upptöku frádráttarheimildar lífeyrisiðgjalda að nýju með lögum nr. 30/1995 og frádráttarheimild frá greiddum lífeyri með lögum nr. 147/1994, þar sem áskilið væri, að viðkomandi lífeyrissjóðir störfuðu samkvæmt lögum eða hefðu hlotið staðfestingu fjármálaráðuneytisins samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/1980.

Ég tók fram í áliti mínu, að áskilnað 2. gr. laga nr. 55/1980 um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði yrði að skilja svo, að ráðuneytinu bæri að synja um staðfestingu á slíkum reglugerðum, ef ákvæði þeirra stefndu réttindum sjóðfélaga í óhóflega hættu eða þau væru ósamrýmanleg lögum eða öðrum réttarreglum með öðrum hætti. Bæri fjármálaráðuneytinu því að kanna, hvort ákvæði reglugerða fyrir lífeyrissjóði stæðust að þessu leyti. Ég tók fram, að ekki væri fyrir að fara almennri löggjöf um starfsemi lífeyrissjóða. Þá fjallaði ég um það, að í lögum nr. 55/1980 væru engin ákvæði um ávöxtun fjár lífeyrissjóða og áhættudreifingu og vék að gildi B-liðar 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963, um tekjuskatt og eignarskatt. Sú umfjöllun, sem hafði sérstaka þýðingu í því máli, varðar ekki með sama hætti kvörtunarefni A. Í lok niðurstöðu álits míns í fyrrgreindu máli sagði svo:

„Ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði verður fjármálaráðuneytið að byggja á fullnægjandi lagagrundvelli. Í meginatriðum er það viðurkennt af hálfu ráðuneytisins. Ber að hafa í huga, að hér er um einkaréttarleg samningsatriði að ræða, sem almennt verður ekki gripið inn í af hálfu stjórnvalda, nema skýr lagaheimild standi til þess. Fjármálaráðuneytið hefur auk fyrrgreinds reglugerðarákvæðis vísað til venju svo og borið því við, að það hafi „[...] nokkurt svigrúm í þessu efni [...]“ sbr. bréf ráðuneytisins, dags, 14. mars 1994. Um þetta er það að segja, að ráðuneytið hefur ekki gert grein fyrir tilurð venju og á hvern hátt synjun þess gæti byggst á venju. Sökum þessa og nauðsynjar á lagaheimild tel ég að skírskotun fjármálaráðuneytisins til venju, eins og henni er farið, geti ekki haft þýðingu í málinu. Ekki er heldur fyllilega ljóst, hvað ráðuneytið hefur í huga með því „svigrúmi“, sem það telur sig hafa við mat á því, hvort reglugerð fyrir lífeyrissjóð skuli staðfest. Hvað sem öðru líður er þó ljóst, að stjórnvöld hafa ekki svigrúm til þess að grípa inn í slíkt einkaréttarlegt samningsatriði, eins og hér um ræðir, og banna skiptingu lífeyrissjóðs í deildir, nema með viðhlítandi stoð í lögum. Þar sem ákvarðanir fjármálaráðuneytisins verða að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög, svo sem ráðuneytið hefur sjálft í höfuðatriðum viðurkennt, sé ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði.

Það er því niðurstaða mín, að fjármálaráðuneytið verði við ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði að byggja á þeim lagaákvæðum, sem um það efni fjalla á hverjum tíma. Meðal þeirra laga eru lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda og ber fjármálaráðuneytinu því að meta, hvort reglugerð sú, sem í hlut á, leiði til svo mikillar áhættu, að tilgangi laganna með lífeyrissparnaði sé stefnt í háska. Hitt er annað mál, hvort löggjöf hafi að geyma nægileg fyrirmæli um lífeyrissjóði og starfsemi þeirra. Til þess tek ég ekki afstöðu í áliti þessu. Eins og fram hefur komið, reisa lög ekki beinar skorður við efni þeirra reglugerðarbreytinga, sem fjármálaráðuneytið neitaði að staðfesta. Þar sem fjármálaráðuneytið hefur heldur ekki sýnt fram á, að umrædd deildarskipting sjóðsins feli í sér slíka áhættu fyrir sjóðfélaga, að í bága fari við megintilgang lífeyrissparnaðar, tel ég ekki, að fjármálaráðuneytið hafi á þeim grundvelli getað synjað um staðfestingu. Hafa ber í huga, að sú aukning áhættu fyrir einstaka sjóðfélaga, sem ráðuneytið telur leiða af hinum umdeildu reglugerðarbreytingum og það hnýtur um, stafar af einkaréttarlegum samningsatriðum. Samkvæmt þessu tel ég, að synjun fjármálaráðuneytisins á breytingum þeim á reglugerð fyrir [X], sem samþykktar voru á fundi sjóðfélaga 23. mars 1994, hafi ekki verið lögmæt.“

Eins og fram hefur komið, voru það ákvæði um séreignadeild í 15. kafla reglugerðar fyrir A, er fylgdi bréfi sjóðsins, dags. 30. nóvember 1993, sem stóðu í vegi fyrir staðfestingu fjármálaráðuneytisins. Samkvæmt grein 15.2 í reglugerðinni var gert ráð fyrir því, að heimilt væri að greiða til séreignardeildar það framlag, sem greitt væri umfram 10% af heildarlaunum, samkvæmt verklagsreglum um það, samþykktum af fjármálaráðuneytinu. Jafnframt var gert ráð fyrir því, að allir einstaklingar, er stunduðu sjálfstæða starfsemi, og ekki væru skyldaðir samkvæmt lögum til að greiða 10% til annars lífeyrissjóðs, gætu greitt 10% framlag af heildarlaunum sínum til séreignardeildarinnar. Þá var gert ráð fyrir heimild sjóðstjórnar til að veita viðtöku iðgjaldi frá einstaklingum, sem uppfylltu lagaskyldu sína með greiðslu í annan lífeyrissjóð, en vildu greiða viðbótarframlag til A. Í 16. kafla reglugerðar fyrir A, sem fylgdi bréfi sjóðsins, dags. 10. september 1996, til fjármálaráðuneytisins, var heimild til greiðslu framlags til séreignardeildar þrengd, sbr. grein 16.2 í reglugerðinni, og tekið fram, að til séreignardeildarinnar væri heimilt að greiða það framlag, sem greitt væri umfram 10% af heildarlaunum. Þessi breyting er sérstaklega skýrð í kvörtun A og tekið fram, að hún hafi annars vegar verið gerð samkvæmt ábendingu frá fjármálaráðuneytinu og hins vegar vegna dóms Hæstaréttar frá 26. september 1996 í máli Trésmiðjunnar K14 gegn Sameinaða lífeyrissjóðnum (Hrd. 1996:2584).

Ég tel ekki ástæðu til að fjölyrða um lögmæti þess að synja um staðfestingu á ákvæðum um séreignardeild við A í þeim búningi, sem þau ákvæði lágu fyrir ráðuneytinu. Í áliti mínu, dags. 6. október 1995, sem vitnað er til hér að framan, er reifaður lagagrundvöllur sá, sem byggt varð á af hálfu fjármálaráðuneytisins við slíkar staðfestingar, sem hér um ræðir. Eins og af þeirri umfjöllun má ráða, var engum lagafyrirmælum til að dreifa, sem fjármálaráðuneytið gat stutt synjun sína um staðfestingu á ákvæðum um séreignardeildina við frekar en þá deildaskiptingu, sem á reyndi í því máli, enda er það svo, að í máli A hefur fjármálaráðuneytið ekki vísað til neinna gildandi lagafyrirmæla til stuðnings sjónarmiði sínu. Annars vegar hefur ráðuneytið vísað til væntanlegrar löggjafar, sbr. umfjöllun í V. kafla 2 hér að framan, og hins vegar til almennra sjónarmiða um „umbyltingu“ í lífeyriskerfinu að mati ráðuneytisins, sbr. bréf þess, dags. 23. desember 1993, til A. Það er því niðurstaða mín, að enginn efnislegur lagagrundvöllur hafi verið fyrir afstöðu fjármálaráðuneytisins til stofnunar umræddrar séreignardeildar við A.

Ég tel ástæðu til að benda sérstaklega á, að þegar A endurnýjaði beiðni sína um staðfestingu á reglugerðarákvæðum um stofnun séreignardeildar við sjóðinn með bréfi sínu, dags. 19. október 1995, lá fyrrgreint álit mitt frá 6. október 1995 fyrir. Að fengnu því áliti gat fjármálaráðuneytið naumast velkst í vafa um, að afstaða þess til erindis A var ólögmæt. Eins og fram kemur í áliti mínu, dags. í dag, vegna kvörtunar frá 28. mars 1996 í málinu nr. 1754/1996, sem borin var fram af hálfu þess lífeyrissjóðs, sem álit mitt frá 6. október 1995 varðaði, verður ekki annað ályktað en fjármálaráðuneytið hafi ákveðið, að virða að vettugi niðurstöðu mína í álitinu frá 6. október 1995. Af því tilefni vísa ég til og árétta þær athugasemdir, sem ég geri út af þessu í fyrrgreindu áliti mínu í málinu nr. 1754/1996.

Ég árétta, að heimilað var að setja ákvæði í samþykktir Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og reglugerð fyrir Söfnunarsjóðinn, að sjóðir þessir megi taka við viðbótariðgjöldum, sem greidd eru umfram lögmælt lágmarksiðgjöld, sbr. 13. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, eins og henni var breytt með 6. mgr. 25. gr. laga nr. 141/1996, um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins, sbr. nú 6. mgr. 13. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, og 2. gr. laga nr. 128/1996, um breyting á lögum nr. 95/1980, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, með síðari breytingum.

4.

Af hálfu A hefur því verið haldið fram, að lífeyrissjóðurinn hafi sætt mismunun af hálfu fjármálaráðuneytisins, þar sem ráðuneytið hafi, frá því að það synjaði beiðni sjóðsins frá 30. nóvember 1993 með bréfi sínu, dags. 23. desember 1993, staðfest reglugerðir tveggja nýrra séreignarlífeyrissjóða og breytingar á reglugerðum starfandi séreignarsjóða.

Í bréfi A, dags. 19. október 1995, til fjármálaráðuneytisins kom meðal annars fram, að fjármálaráðuneytið hefði samþykkt stofnun séreignarsjóðsins Æ, sem Ö rekur. Í bréfum A, dags. 10. og 26. júlí 1996, til fjármálaráðuneytisins, er enn vikið að þessu og kom fram í síðara bréfinu, að auk Æ hefði fjármálaráðuneytið á árinu 1996 staðfest breytingar á reglugerðum fyrir séreignarlífeyrissjóði Tæknifræðingafélags Íslands og Tannlæknafélags Íslands, er tilgreind verðbréfafyrirtæki rækju. Þá var jafnræðisregla stjórnsýslulaga áréttuð í bréfi A, dags. 12. desember 1996, til fjármálaráðuneytisins. Í kvörtun A er og vikið að ætlaðri mismunun og meðal annars tekið fram, að með því að synja viðurkenndum lífeyrissjóði um staðfestingu á ákvæðum í reglugerð um séreignardeild sé verið að veita síðar tilkomnum séreignarsjóðum einkarétt til viðtöku viðbótarframlaga ásamt Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda og Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Með bréfi, dags. 11. febrúar 1997, til mín var af hálfu A bent á staðfestingu á reglugerð fyrir Séreignarlífeyrissjóðinn 17. janúar 1997, sem Búnaðarbanki Íslands hafi stofnsett og starfræki. Í bréfi A til mín, dags. 23. júlí 1997, er sérstaklega áréttað, að fjármálaráðuneytið hafi farið á svig við jafnræðisreglu við meðferð á máli lífeyrissjóðsins.

Af hálfu fjármálaráðuneytisins virðist því haldið fram, að jafnræðis hafi verið gætt, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 8. júlí 1997, enda hafi erindum um stofnun séreignardeilda við almenna lífeyrissjóði verið synjað, sbr. synjun á erindi Lífeyrissjóðsins Y, dags. 4. júní 1997, sem fylgdi bréfinu.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Fyrir liggur, að fjármálaráðuneytið hefur almennt ekki amast við stofnun séreignarlífeyrissjóða og því talið, að gildandi löggjöf útilokaði ekki, að það staðfesti reglugerðir fyrir slíka sjóði. Þá virðist ráðuneytið ekki hafa talið ástæðu til að bíða eftir setningu löggjafar um lífeyrismál og starfsemi lífeyrissjóða, áður en það afgreiddi staðfestingar á reglugerðum slíkra sjóða. Fjármálaráðuneytið hefur hins vegar talið, að efni væri til þess, á forsendum, sem ekki koma skýrt fram, að taka almenna lífeyrissjóði (samtryggingarsjóði) út úr með tilliti til stofnunar séreignardeilda með þeim hætti, sem í máli þessu greinir.

Í bréfum fjármálaráðuneytisins til mín hafa ekki komið fram haldbær lagarök, er réttlætt geta þann mun, sem fjármálaráðuneytið gerði milli lífeyrissjóða á grundvelli þágildandi laga nr. 55/1980, svo sem hér að framan er rakið. Þar sem komist var að þeirri niðurstöðu í V. kafla 3, að ákvörðun fjármálaráðuneytisins um að staðfesta ekki reglugerð fyrir A hefði verið ólögmæt að efni til, tel ég, þegar af þeirri ástæðu, að ekki sé tilefni til frekari umfjöllunar um brot fjármálaráðuneytisins á jafnræðisreglum stjórnarskrár eða stjórnsýsluréttar.

VI.

Samkvæmt framansögðu eru það meginniðurstaða mín, að fjármálaráðuneytið hafi við meðferð á erindi A um staðfestingu á reglugerð um stofnun séreignardeildar við sjóðinn brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um skrifleg og skjót svör við erindum, sem stjórnvöldum berast. Þá tel ég, að sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins, að afgreiða ekki þetta erindi A með formlegum hætti á grundvelli gildandi laga, hafi verið ólögmæt og að lagarök hafi ekki staðið til þess að synja erindinu, miðað við þau lög, sem þá voru í gildi.“

VII.

Í framhaldi af framangreindu áliti tel ég rétt að geta þess að hinn 29. maí 1998, staðfesti fjármálaráðuneytið samþykktir fyrir A.