Álit

I.

Hinn 15. apríl 1997 leitaði til mín A. Beinist kvörtun hans að bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 14. febrúar 1997, þar sem fram kemur sú skoðun ráðuneytisins, að landeigendur X verði að hlíta þeim takmörkunum á skotveiðum, sem lögreglusamþykkt Garðakaupstaðar kveði á um.

II.

Samkvæmt gögnum málsins er forsaga þess sú, að með bréfi 13. nóvember 1996 til sýslumannsins í Hafnarfirði var mótmælt afskiptum lögreglu af fuglaveiðum á jörðinni X. Í bréfi sýslumannsins í Hafnarfirði, dags. 22. nóvember 1996, segir, að jörðin X sé innan bæjarmarka Garðabæjar og því ljóst, með vísan til 1. mgr. 5. gr. laga nr. 36/1988, um lögreglusamþykktir, að lögreglusamþykkt nr. 171/1988, fyrir Garðakaupstað, taki til þess, sem þar fari fram. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. samþykktarinnar megi ekki skjóta af byssum eða öðrum skotvopnum innan kaupstaðarmarka, nema á sérstökum æfingasvæðum, sem eigi þá að vera rækilega merkt og samþykkt af lögreglustjóra. Umrædd landareign sé ekki slíkt æfingasvæði og því ekki leyfilegt að skjóta af byssum eða öðrum skotvopnum á umræddri jörð. Taldi sýslumaður afskipti lögreglunnar í Hafnarfirði af skotveiðum á jörðinni því lögmæt.

Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. desember 1996, var þess óskað, að ráðuneytið gerði grein fyrir setningu lögreglusamþykktar fyrir Garðakaupstað, lagagrundvelli hennar og heimild til þess að svipta menn „stjórnarskrárvernduðum hefðbundnum veiðiréttindum“ með slíkri samþykkt. Teldi ráðuneytið umrædda lögreglusamþykkt hafa gildi gagnvart landeigendum X, var þess óskað, að ráðuneytið kæmi því til leiðar, að samið yrði um bætur vegna yfirtöku þeirra eða veiðiréttindin tekin af eigendum á löglegan hátt í samræmi við lagafyrirmæli gegn fullum bótum.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. febrúar 1997, kemur fram, að enda þótt ákvarðanir sýslumannsins í Hafnarfirði, sem mótmælin beindust að, hafi ekki sætt stjórnsýslukæru til ráðuneytisins, hafi þótt rétt að afla umsagnar sýslumanns í málinu. Umsögn sýslumanns, dags. 3. janúar 1997, hafi verið kynnt hlutaðeigandi, sem hafi gert athugasemdir við hana með bréfi, dags. 7. janúar 1997.

Í framangreindri umsögn sýslumannsins í Hafnarfirði segir meðal annars svo:

„Þá hafnar sýslumaður því algerlega að um sé að ræða geðþóttaákvörðun, yfirgang eða valdníðslu af hálfu embættisins í máli þessu. Ætti öllum að vera ljóst þegar litið er til staðsetningar umræddrar jarðar, sem er við fjölfarinn veg, þar sem bæði er um að ræða akandi og gangandi umferð, að stórhættulegt er að menn séu þar skammt undan við skotveiðar. Er sérstaklega bent á að í kjölfar þess að göngustígur var lagður meðfram Y-vegi hefur umferð gangandi vegfarenda þar stóraukist.

Sýslumaður hafnar einnig þeirri skoðun bréfritara að umrædd lögreglusamþykkt eigi sér ekki lagagrundvöll.

Sýslumaður telur að lagagrundvöllur lögreglusamþykktarinnar sé skýr. Hún er sett með stoð í áðurnefndum lögum um lögreglusamþykktir, en í þeim kemur m.a. fram að slíkar samþykktir skuli setja í öllum sveitarfélögum. Að sjálfsögðu eru í slíkum samþykktum boð og bönn varðandi háttsemi manna í viðkomandi sveitarfélagi og eru með þeim settar nokkrar skorður við því hvað menn geta þar leyft sér. Þá hljóta slíkar samþykktir að breytast í tímans rás, m.a. við það að byggð þéttist og umferð eykst og ýmislegt að verða bannað sem áður var leyfilegt. Við þær breytingar er að sjálfsögðu horft til þeirra markmiða sem lýst er í lögum um lögreglusamþykktir og eru ákvæði sem banna meðferð skotvopna innan marka sveitarfélags á borð við Garðabæ mjög eðlileg, þegar litið er til þeirra markmiða.

Bréfritarar setja einnig fram það álit sitt að þeim beri bætur vegna umrædds banns við meðferð skotvopna.

Sýslumaður telur ekki vera í sínum verkahring að segja af eða á um það hvort að eigendum [X] beri bætur vegna þess, en bendir þó á að ef um tekjur hefur verið að ræða vegna þessara veiða þá ættu þær að koma fram á skattaskýrslum þeirra eigenda jarðarinnar sem á þeim hafa hagnast. Væri því rétt að þær yrðu lagðar fram til stuðnings kröfu þeirra um bætur.“

Í umræddu svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 14. febrúar 1997 segir meðal annars svo:

„Að mati ráðuneytisins lýtur kvörtun yðar að meginstefnu að því, að ekki sé með lögreglusamþykkt hægt að kveða á um bann við skotveiðum á landareign. Ekki eru gerðar athugasemdir við að landareignin [X] sé í lögsagnarumdæmi Garðakaupstaðar og að hún falli undir staðgildi fyrrgreindrar samþykktar.

Hvað varðar efni kvörtunar yðar vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi:

1. Lögreglusamþykkt fyrir Garðakaupstað, nr. 171/1988 var sett með skýrri stoð í lögum um lögreglusamþykktir, sbr. nú 1. gr. laga nr. 36 18. maí 1988. Þau lög voru sett með stjórnskipulega réttum hætti og eru því ótvírætt fullnægjandi lagastoð fyrir setningu umræddrar samþykktar.

2. Skv. a-lið, 1. mgr. 3. gr. fyrrgreindra laga, skal í lögreglusamþykkt kveða á um það sem varðar allsherjarreglu, þ.m.t. allt sem lýtur að því að draga úr hættu innan sveitarfélagsins. Með tilliti til þessa sjónarmiðs er mælt fyrir um það í 1. mgr. 7. gr. samþykktarinnar, að eigi megi skjóta af byssum eða öðrum skotvopnum innan kaupstaðarmarka, nema á sérstökum æfingasvæðum, sem eru rækilega merkt og lögreglustjóri samþykkir. Landareignin [X] hefur hvorki í heild eða að hluta hlotið samþykki sem slíkt svæði.

3. Við mat á því hvort fyrrgreint öryggissjónarmið eigi rétt á sér verður til þess að líta, að hætta af skotveiðum eykst verulega eftir því sem þær eru stundaðar nær vegum, þéttbýli og öðrum mannvirkjum. Það er álit ráðuneytisins, að með tilliti til legu og merkja fyrrgreindrar landareignar innan sveitarfélagsins, fjarlægðar frá vegum og mannvirkjum, verði afdráttarlaust að telja það nauðsynlegt til tryggingar öryggis að bann við skotveiðum nái jafnt til landareignarinnar sem annarra hluta sveitarfélagsins.

Almennt er viðurkennt í íslenskri lögfræði, að eigendur og umráðamenn fasteigna (þ.m.t. jarða) verði að hlíta almennum takmörkunum sem hvíla á eignarráðum þeirra, enda séu takmarkanirnar byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og lagðar á með almennum og stjórnskipunarlega réttum hætti. Með vísan til þeirra atriða sem að ofan greinir, er það niðurstaða ráðuneytisins, að landeigendur [X] verði að hlíta takmörkunum á skotveiðum sem lögreglusamþykkt Garðakaupstaðar kveður á um.“

Samkvæmt kvörtun A telur hann, að með lögreglusamþykkt nr. 171/1988 fyrir Garðakaupstað hafi verið tekin af honum og meðeigendum hans að umræddri jörð hefðbundin veiðiréttindi, sem fylgt hafi lögbýlinu frá fyrri tíð. Kvörtun sína rökstyður A með eftirgreindum hætti:

„Rökstuðningur fyrir kvörtun er sá, að þessi hefðbundnu veiðiréttindi (og útivist samfara þeim nálægt heimaslóð) eru eigendum mjög verðmæt eignarréttindi sem alltaf hafa fylgt eigninni og sem núverandi eigendur hafa nýtt án athugasemda í þrjá áratugi. Það er álit löglegra eigenda, að þau verði ekki tekin af þeim nema almenningsþörf krefji, í samræmi við lagafyrirmæli og komi fullar bætur fyrir. Eigendur segja, að í þessu tilfelli sé ekki um almennar takmarkanir að ræða á eignarráðum þeirra, í samræmi við lagafyrirmæli, heldur sé um að ræða sérstaka ólöglega takmörkun á einkaeignum í einu sveitarfélagi, samkvæmt reglugerð og brýtur það í bága við eignarréttarákvæði íslensku stjórnarskrárinnar. Ennfremur er rökstuðningur sá, að eigendum er aftrað að neyta réttar síns til umráða yfir eign sinni, sem þeir hafa í vörzlum sínum. Það fólk sem nú þrengir að eignarréttindum eigenda [X] átti að vera ljóst í upphafi, að ákveðin réttindi fylgdu jörðinni, sem eru eldri en nýrri réttindi þeirra á [Y]. [...]

Það er álit eigenda, að ástæðan fyrir því að sýslumaður framfylgir samþykktinni nú, eftir öll þessi ár, sé fyrst og fremst sú, að umferð aðflutts fólks hefur stóraukist og að það fólk hafi nú þrýst á um að skotveiðar verði ekki stundaðar þarna. Þessu fólki finnst að þessi hefðbundnu eignarréttindi séu eitthvað sem ekki eigi að eiga sér stað og það vegna þess að það sé nú, á síðari tímum, orðið íbúar í nágrenninu og eigi sín réttindi. Það eru mörg dæmi um það, að svipaðar aðstæður hafi skapast og hefur hið opinbera, eða aðrir, þá orðið að yfirtaka eða kaupa eignir eða eignarréttindi. Í okkar heimshluta hefur slíkt verið gert friðsamlega og löglega hin síðari ár með eignaupptöku í samræmi við lagafyrirmæli og hafa fullar bætur komið fyrir eða að eignarréttindi hafa verið keypt eins og áður segir.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 29. apríl 1997 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 (nú nr. 85/1997), um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar.

Umbeðin gögn, ásamt svarbréfi ráðuneytisins, bárust mér 9. júní 1997. Í bréfinu eru ítrekuð sjónarmið ráðuneytisins, sem fram koma í bréfi þess frá 14. febrúar 1997. Síðan segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Þá er einnig rétt að láta þess getið, að svo sem fram kemur í inngangi fyrrnefnds bréfs frá 14. febrúar s.l., var það mat ráðuneytisins að líta bæri á erindi landeigenda sem kvörtun sem komið væri á framfæri í tilefni af ákvörðun sýslumanns, fremur en stjórnsýslukæru. Byggðist þetta mat m.a. á því að nokkuð var um liðið frá því hin umdeilda ákvörðun hafði verið tekin (meira en þrír mánuðir) auk þess sem málið bar í raun að í kjölfar lögregluaðgerðar. Þá virtust landeigendur hafa notið aðstoðar lögmanns við málatilbúnað sinn. Þótti af þeim sökum ekki ástæða til að inna málsaðila sérstaklega eftir því hvort fara ætti með mál þeirra sem stjórnsýslukæru.

Að endingu er rétt að fram komi, að í niðurstöðu ráðuneytisins var ekki tekin nein afstaða til þess hvort landeigendur kunni að eiga bótarétt vegna téðra takmarkana. Málatilbúnaður þeirra þótti á hinn bóginn ekki gefa tilefni til neinna leiðbeininga þar að lútandi.“

Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 16. ágúst 1997. Þar kemur meðal annars fram sú skoðun hans, að veiðiréttindi landeigenda X verði ekki skert með lögreglusamþykkt fyrir Garðabæ. Hér sé aðeins um að ræða reglu í einu sveitarfélagi, en ekki almenna takmörkun veiðiréttinda samkvæmt lögum. Jafnframt vekur hann athygli á því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki tekið afstöðu til bótaréttar vegna þeirra takmarkana á veiðirétti, sem lagðar hafi verið á landeigendur.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 17. febrúar 1998, sagði:

„Ég skil kvörtun A svo, að hún beinist að afskiptum lögreglunnar í Hafnarfirði, á grundvelli ákvæða lögreglusamþykktar fyrir Garðakaupstað, af skotveiði landeigenda jarðarinnar X. Samkvæmt kvörtuninni fylgir veiðiréttur landareigninni og telur A framangreinda lögreglusamþykkt skerða með ólögmætum hætti rétt landeigenda til skotveiði á eigin landi.

Þrátt fyrir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki litið á erindi A sem stjórnsýslukæru, lít ég svo á, með hliðsjón af málsmeðferð ráðuneytisins, að bréf ráðuneytisins, sem kvörtunin beinist að, feli í sér staðfestingu þess á lögmæti afskipta lögreglunnar og afstöðu sýslumannsins í Hafnarfirði á grundvelli framangreindrar lögreglusamþykktar.

Með tilliti til þess, hvaða umfjöllun þetta mál hefur fengið hjá stjórnvöldum, tel ég ekki efni til þess að svo stöddu, að taka til meðferðar álitamál, er snerta bótarétt A, verði tekið fyrir skotveiðar á landareign hans með lögreglusamþykkt fyrir Garðakaupstað.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 36/1988, um lögreglusamþykktir, skal í lögreglusamþykkt, eftir því sem þurfa þykir, kveða á um það, sem varðar allsherjarreglu, svo sem: „Reglu og velsæmi á og við almannafæri; allt sem lýtur að því að draga úr hættu og óþægindum, greiða fyrir umferð og tryggja öryggi fólks [...]“, sbr. a-lið 1. mgr. 3. gr. Lögreglusamþykkt nr. 171/1988 fyrir Garðakaupstað, var staðfest af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 22. mars 1988. Þar segir í 1. mgr. 7. gr.:

„Hlaðnar byssur má ekki bera (á götum bæjarins eða annars staðar) á almannafæri. Eigi má skjóta af byssum eða öðrum skotvopnum innan kaupstaðarmarka, nema á sérstökum æfingarsvæðum, sem eru rækilega merkt og lögreglustjóri samþykkir. Í þéttbýli má ekki kveikja í eldfimum efnum eða sprengiefnum. Þó getur lögreglustjóri veitt undanþágu frá þessu ákvæði, ef sérstaklega stendur á, svo sem um áramót.“

Í 4. mgr. 7. gr. er að öðru leyti vísað til laga og reglugerða um meðferð skotvopna og sprengiefna. Samkvæmt 60. gr. lögreglusamþykktarinnar gildir hún fyrir allt lögsagnarumdæmi Garðakaupstaðar.

Ákvæði 4. mgr. 20. gr. laga nr. 46/1977, um skotvopn, sprengiefni og skotelda hljóðar svo:

„Eigi má hleypa af skoti á vegum, yfir vegi, úr ökutæki á ferð, á almannafæri eða annars staðar, þar sem hætta getur stafað af, nema nauðsyn krefji.“

Samkvæmt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 14. febrúar 1997 telur ráðuneytið bann við notkun skotvopna innan sveitarfélagsins samkvæmt umræddri lögreglusamþykkt eiga sér lagastoð og vísar til öryggissjónarmiða 3. gr. laga nr. 36/1988, um lögreglusamþykktir. Að því er snertir þá landareign, sem hér um ræðir, verði með tilliti til legu og merkja landareignarinnar innan sveitarfélagsins og fjarlægðar frá vegum og mannvirkjum að telja nauðsynlegt til tryggingar öryggis, að bann við skotveiðum nái jafnt til landareignarinnar sem annarra hluta sveitarfélagsins. Landeigendur verði því að hlíta takmörkunum á skotveiðum, sem lögreglusamþykkt Garðakaupstaðar kveði á um.

Samkvæmt tilskipun um veiði á Íslandi frá 20. júní 1849 og 8. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, fylgir veiðiréttur eignarrétti að landi. Að því er snertir skotveiðirétt á landareign tel ég sýnt, að landeigendur verði að sæta almennri skerðingu á slíkum rétti, sem stafar af nauðsyn þess að draga úr hættu og tryggja öryggi fólks á almannafæri, sbr. t.d. 3. gr. laga nr. 36/1988. Jafnframt er það álit mitt, að slík skerðing á veiðirétti einstakra landeigenda innan tiltekinna sveitarfélaga sé háð því, að landareignin sé á almannafæri og almenningi stafi raunveruleg hætta af skotveiðum á henni. Er það því skoðun mín, að ekki verði með lögreglusamþykkt lagt bann við meðferð skotvopna innan tiltekins svæðis, án tillits til þess, hvort viðkomandi svæði sé á almannafæri og hvort slíkt bann sé nauðsynlegt til að tryggja öryggi fólks þar.

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 36/1988, kemur fram, að með hugtakinu almannafæri í lögreglusamþykktum sé einkum átt við vegi, svæði, og staði sem almenningur fari um eða ætlaðir séu til almenningsnota, utan húss eða innan. Dæmi um slíka staði séu verslanir, samkomustaðir og aðrir þjónustustaðir. (Alþt. 1987, A-deild, bls. 2571.)

Að virtum gögnum málsins verður ekki séð, að landareignin X sé á almannafæri í framangreindum skilningi. Þó er ljóst, að um nálægð við slík svæði er að ræða og að sú nálægð réði afstöðu sýslumanns og ráðuneytisins í málinu.

Í máli þessu er um að ræða bann við notkun skotvopna innan marka Garðabæjar. Hefur slíkt bann í för með sér sérstakar takmarkanir á nýtingu veiðiréttinda, sem koma niður á eigendum jarðarinnar X, umfram aðrar jarðir utan þess svæðis, sem samþykktin tekur til. Er það skoðun mín, með vísan til þess, sem að framan hefur verið rakið, að slík réttindi, sem hér um ræðir, sæti ekki víðtækari takmörkunum en nauðsyn ber til. Tel ég, að hagsmunir og réttindi landeigenda X hafi gefið tilefni til sérstakrar athugunar á því, hvort skilyrðislaust bann við meðferð skotvopna á svæðinu væri í samræmi við öryggissjónarmið, eins og því hefur verið lýst hér að framan, og þá eftir atvikum, hvort vægari úrræðum yrði beitt til að ná fram markmiði umræddrar lögreglusamþykktar að þessu leyti.

V.

Hinn 2. júní 1999, ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, þar sem meðal annars sagði:

„Í niðurlagi álits síns beindi umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytis yðar að taka mál [A] á ný til meðferðar kæmi fram ósk um það frá honum og leysa þá úr því á grundvelli þeirra sjónarmiða sem rakin eru í álitinu. Ráðuneyti yðar sendi umboðsmanni Alþingis bréf, dags. 5. mars 1998, þar sem fram kom meðal annars að ráðuneytið hefði beint því til bæjarstjórnar Garðabæjar að endurskoða lögreglusamþykkt kaupstaðarins í samræmi við fyrrgreint álit. Þá upplýsti ráðuneytið að það hefði falið ríkislögreglustjóra, með bréfi, dags. 17. desember 1997, að gera drög að reglugerð um lögreglusamþykktir.

Samkvæmt upplýsingum frá [A] hefur hann leitað til ráðuneytis yðar á ný en ráðuneytið ekki afgreitt erindi hans. Með vísan til framanritaðs leyfi ég mér að óska eftir upplýsingum um hvað líði afgreiðslu á erindi [A] og hvers vegna dregist hafi að afgreiða erindi hans.“

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytis, dags. 22. júní 1999, segir meðal annars:

„Eins og fram hefur komið í bréfaskiptum yðar og ráðuneytisins beindi ráðuneytið því til bæjarstjórnar Garðabæjar að endurskoða lögreglusamþykkt kaupstaðarins í samræmi við fyrrgreint álit. Hefur ráðuneytið síðan ítrekað þessi tilmæli sín til bæjarstjórnarinnar í nokkur skipti, nú síðast með bréfi dags. 10. júní sl. Í meðfylgjandi bréfi bæjarstjórnarinnar, dags. 16. júní sl., kemur fram að endurskoðun lögreglusamþykktarinnar sé ekki lokið, en að vinnsla hennar sé á lokastigum. Það skal tekið fram að ráðuneytið telur sig ekki hafa heimildir til að hafa frumkvæði að breytingum á lögreglusamþykktum, heldur er slíkt í verkahring sveitarstjórna á hverjum stað.“

VI.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, þar sem meðal annars kom fram að ráðuneytið hefði beint því til bæjarstjórnar Garðabæjar að endurskoða lögreglusamþykkt kaupstaðarins, leitaði A til mín á ný og kvartaði yfir því að erindi hans hefði ekki verið afgreitt. Ég svaraði A með bréfi, dags. 18. apríl 2001. Í því segir meðal annars svo:

„Ég vísa til kvörtunar yðar sem barst mér 9. febrúar 2000, bréfaskipta í tilefni af henni og fundar sem ég átti með yður og [...] á skrifstofu minni 3. þ.m.

Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 5. þ.m. var samþykkt við síðari umræðu, sbr. c-liður 21. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, tillaga um breytingu á 7. gr. lögreglusamþykktar nr. 171/1988 fyrir Garðakaupstað. Með þeirri breytingu […] tel ég að komið sé til móts við þau sjónarmið, sem umboðsmaður Alþingis setti fram í áliti 17. febrúar 1998 í tilefni af kvörtun yðar til hans 15. apríl 1997, með þeim hætti að ekki sé tilefni til þess að málið sæti frekari umfjöllun af minni hálfu. Skal sérstaklega áréttað hér að eins og ákvæði 4. mgr. 21. gr. vopnalaga nr. 16/1998 er orðað tel ég að ekki sé í lögreglusamþykkt heimilt að kveða á um rýmri rétt til notkunar á skotvopni en í ákvæðinu felst.“