Álit

I.

Hinn 10. apríl 1997 leitaði til mín A. Kvartar hann yfir úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 3. apríl 1997. Samkvæmt úrskurðinum taldi menntamálaráðuneytið, að A hefði ekki neytt til hlítar úrræða til að leita leiðréttingar innan Háskóla Íslands og vísaði frá ráðuneytinu kæru hans vegna niðurstöðu dómnefndar um hæfi umsækjenda til að gegna auglýstri stöðu lektors í sálfræði við félagsvísindadeild Háskóla Íslands.

II.

Hinn 16. desember 1995 kærði A til menntamálaráðherra afgreiðslu dómnefndar um hæfi umsækjenda um auglýsta tímabundna lektorsstöðu í sálfræði, sbr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Í nefndinni sátu [B], fræðimaður, tilnefndur af háskólaráði, [C], sálfræðingur, tilnefnd af menntamálaráðuneytinu, og [D], prófessor, tilnefndur af félagsvísindadeild. Í auglýsingu um stöðuna, sem birtist í Lögbirtingablaðinu og Morgunblaðinu, var tekið fram, að um sérstaka tímabundna lektorsstöðu í sálfræði við félagsvísindadeild Háskóla Íslands væri að ræða. Staðan væri á sviði „tilraunasálfræði með megináherslu á skynjun og hugfræði“. Lektornum væri meðal annars ætlað að standa fyrir verklegri kennslu á þessum sviðum. Ráðið yrði í stöðuna til þriggja ára, en um stöðuna giltu reglur um ráðningar í sérstakar kennarastöður við Háskóla Íslands.

Í áliti dómnefndarinnar, dags. 25. nóvember 1995, gerir dómnefndin grein fyrir skilningi sínum á framangreindri auglýsingu og fjallar um hæfi umsækjenda til að gegna slíkri stöðu, sem þar um ræði, með hliðsjón af „reglum um nýráðningar háskólakennara“, sem samþykktar voru á fundi háskólaráðs 4. mars 1993. Í niðurstöðu nefndarinnar, að því er snertir hæfi A til að gegna stöðunni, segir:

„[A] uppfyllir vel almennar kröfur um prófgráður, vísindalega þjálfun, og sjálfstæðar rannsóknir sem gerðar eru til lektora. Hann hefur próf á sviði tilraunasálfræði og hefur notað aðferðir hennar í rannsóknum sínum í dulsálfræði. Dómnefnd telur þó að hann hafi ekki sannað hæfni sína á þeim sviðum sem tiltekin eru sérstaklega í auglýsingu. Hann telst því ekki hafa staðfest hæfni sína til þess að gegna umræddri stöðu á „sviði tilraunasálfræði með megináherslu á skynjun og hugfræði“.“

Almenn niðurstaða dómnefndarinnar hljóðar svo:

„Allir umsækjendur, þeir [X], [Y] og [A], uppfylla vel þær lágmarkskröfur sem almennt eru gerðar til lektora. Þeir hafa m.a. allir lokið doktorsprófi. Að mati dómnefndar hefur aðeins einn umsækjenda, [Y], ótvírætt staðfest hæfni sína á þeim sviðum sem lektorinn skyldi leggja megináherslu á samkvæmt auglýsingu, þ.e. skynjun og hugfræði. Hann telst því einn umsækjenda hafa staðfest hæfni sína til þess gegna umræddri stöðu á „sviði tilraunasálfræði með megináherslu á skynjun og hugfræði.“.“

A sendi rektor Háskóla Íslands athugasemdir við dómnefndarálitið með bréfi, dags. 4. desember 1995. Greinargerð dómnefndar af því tilefni er dagsett 12. desember 1995. Á deildarfundi félagsvísindadeildar 13. desember 1995 var samþykkt að mæla með því, að Y yrði veitt staðan, og sendi skrifstofa háskólarektors A bréf þar að lútandi 5. janúar 1996. Samkvæmt gögnum málsins var ráðningarsamningur við Y um umrædda stöðu staðfestur af menntamálaráðuneytinu 10. janúar 1996 og af fjármálaráðuneytinu 24. febrúar 1996.

Samkvæmt kæru A til menntamálaráðuneytisins, dags. 16. desember 1995, telur hann, að hann hafi ekki notið sannmælis og jafnræðis við meðferð dómnefndarinnar á umsókn hans. Telur hann viðmiðun dómnefndar ósanngjarna og óeðlilega og dómnefndina ekki hæfa til þess að meta umsækjendur. Þá segir í kærunni, að dómnefndin hafi breytt „viðfangsefni og aðferðum tiltekinna greina innan sálfræðinnar, þannig að þær útilokuðu þau viðfangsefni sem [hann hafi] rannsakað á sviði umræddra greina“. Loks telur hann, að rannsóknir hans á sviði dulsálfræði hafi haft neikvæð áhrif á mat nefndarinnar á hæfi hans til kennslu í sálfræði við Háskóla Íslands. Fer hann fram á, að niðurstöðu dómnefndarinnar verði „hnekkt með einum eða öðrum hætti“ í ráðuneytinu.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 3. apríl 1997, er gerð grein fyrir helstu málavöxtum og meðferð málsins hjá ráðuneytinu. Þar kemur fram, að umsögn háskólarektors vegna málsins hafi borist ráðuneytinu 11. apríl 1996. Í umsögn háskólarektors segir meðal annars, að honum hafi borist kæra með bréfi A, dags. 9. desember 1995. Einnig hafi honum borist afrit af bréfi A til menntamálaráðherra, dags. 10. janúar 1996. Þá segir í bréfinu, að rektor líti svo á, „að með því að bera mál þetta undir menntamálaráðherra hafi [A] fallið frá því að rektor úrskurði í málinu, enda [verði] ekki séð að rektor eigi þar úrskurðarvald. Umsögn hér [miðist] því við kæru [A] til ráðherra 16.12.95“.

Rökstuðningur niðurstöðu menntamálaráðuneytisins í málinu hljóðar svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða breytt, nema annað leiði af lögum eða venju. Í niðurlagi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er gert ráð fyrir undantekningum frá hinni almennu kæruheimild, en af settum lögum og venju kann að leiða að þrengri kæruheimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðum ríkisstofnunum.

Háskóli Íslands heyrir stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra. Meginákvæði laga nr. 131/1990 um Háskóla Íslands er varða stjórnsýslu háskólans eru í 2. gr., þar segir m.a.:

Stjórn háskólans er falin háskólaráði, rektor, deildum, deildaforsetum og framkvæmdastjórum stjórnsýslusviða. Háskólaráð hefur, svo sem lög mæla og nánar segir í reglugerðum, úrskurðarvald í málefnum háskólans og háskólastofnana, vinnur að þróun og eflingu þeirra og markar þeim heildarstefnu. Háskólaráð er æðsti ákvörðunaraðili innan háskólans, nema annað sé ótvírætt tekið fram í lögum eða reglugerðum.

Rektor er yfirmaður stjórnsýslu háskólans og æðsti fulltrúi hans gagnvart mönnum og stofnunum innan háskólans og utan. Hann hefur almennt eftirlit með starfsemi háskólans og hefur frumkvæði að því að háskólaráð marki heildarstefnu í málefnum stofnunarinnar. [...]

Áður en lögum og reglugerðum, er snerta háskólann eða háskólastofnanir, verður breytt eða við þau aukið skal leita umsagnar háskólaráðs um breytingar eða viðauka, svo og um nýmæli. [...]

Háskólinn á stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra.“

Háskóli Íslands var settur á stofn með sérstökum lögum, nr. 35/1909 um stofnun háskóla. Í 3. gr. þeirra laga sagði um stjórn háskólans:

„Stjórn háskólans er falin rektor háskólans og háskólaráði. Háskólaráðið hefir úrskurðarvald í öllum þeim málum, er snerta starfsemi háskólans, samkvæmt reglugerð, sem konungur setur. [...]“

Var ákvæðið skýrt þannig í greinargerð að ætlast væri til þess að háskólinn sjálfur réði sem mestu um þau mál er snertu starfsemi hans.

Með lögum nr. 60/1957 var tekið upp almennt ákvæði um það að háskólinn eigi stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra. Var það skýrt þannig í greinargerð að með ákvæðinu væri ríkjandi stjórnsýsluvenju veitt lagagildi. Hins vegar kemur fram í sömu greinargerð að æðstu valdhafar háskólans séu rektor og háskólaráð. Ljóst er af nefndum lögskýringargögnum að ekki var ætlunin að breyta yfirstjórn háskólans í eðli sínu eða draga úr sjálfstæði hans. Orðalagið að háskólinn eigi „stjórnarfarslega“ undir menntamálaráðherra leiðir ekki eitt og sér til þess að með því hafi sjálfstæði háskólans verið skert, enda er ljóst að allar ríkisstofnanir, þ.m.t. þær sem teljast sjálfstæðar stjórnsýslustofnanir, eiga með einhverjum hætti tengsl við ráðuneytin og heyra stjórnarfarslega undir eitthvert þeirra.

Af ofangreindum lagaákvæðum og lögskýringargögnum um stjórn Háskóla Íslands er ljóst að stofnunin var sett á fót með sérstökum lögum, þar sem kveðið hefur verið á um yfirstjórn hennar og byggt hefur verið á sjálfstæði Háskóla Íslands sem ríkisstofnunar. Ýmis ákvæði laga um Háskóla Íslands eru til marks um sjálfstæði hans sem stofnunar og má þar m.a. vísa til ákvæða 4. gr. laga nr. 131/1990 um skipan háskólaráðs og ákvæða 8., sbr. 40. gr. laga nr. 131/1990 um vald ráðherra til að setja fyrirmæli um starfshætti innan háskólans.

Löggjafinn hefur sett sérstakar reglur um úrskurðarvald í málefnum Háskóla Íslands sbr. 1. mgr. 2. [gr.] laga nr. 131/1990 sbr. lög nr 26/1990 en þar segir:

„Háskólaráð hefur, svo sem lög mæla og nánar segir í reglugerðum, úrskurðarvald í málefnum háskólans og háskólastofnana. [...] Háskólaráð er æðsti ákvörðunaraðili innan háskólans, nema annað sé ótvírætt tekið fram í lögum eða reglugerðum.“

Með lagaákvæði þessu er undirstrikað sjálfstæði stofnunar með því að veita háskólaráði æðsta úrskurðarvald í sjálfstjórnarmálefnum háskólans. Það verður að skýra í hverju tilviki með hliðsjón af hinu almenna lagaákvæði, hvort kæruheimild til ráðherra sé til staðar. Ef ekki er annað tekið fram með lögum eða reglugerð verður að telja að háskólaráði hafi verið falið fullnaðarúrskurðarvald um það tiltekna málefni á stjórnsýslustigi og þær ákvarðanir verði því ekki kærðar til menntamálaráðuneytisins sem æðra stjórnvalds.

[A] byggir kæru sína á atriðum er varða fyrst og fremst það að gallar hafi verið á dómnefndaráliti, þ.e. undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í tímabundna stöðu lektors.

Í 11. gr. laga nr. 131/1990 sbr. lög nr. 30/1989 er kveðið á um það að sérstök dómnefnd skuli skipuð til þess að meta hæfi umsækjenda um prófessors- dósents- eða lektorsstöðu, og megi engum veita slík embætti nema meiri hluti dómnefndar telji hann hæfan og meiri hluti viðstaddra á deildarfundi greiði honum atkvæði í embættið eða starfið, sbr. 3. og 4. mgr. Með lagaákvæði þessu er á því byggt að háskóladeild ráði miklu um stöðuveitingar, en vald menntamálaráðherra við ráðstöfun á stöðum verði fyrst og fremst synjunarvald, sbr. 4. mgr. 11. gr. if. Veitingarvald ráðherra er því takmarkað með þeim hætti að honum er óheimilt að veita manni stöðu nema umsækjandi hafi áður hlotið meðmæli dómnefndar og háskóladeildar. Er þessi takmörkun á veitingarvaldi ráðherra bein afleiðing af sjálfstæði háskólastofnunarinnar. Ef niðurstöður dómnefndar eða háskóladeildar teldust kæranlegar til menntamálaráðherra væri verulega vegið að því sjálfstæði slíkrar ákvarðanar að gæta ákvæða þeirra laga.

[A] gafst kostur á að gera athugasemdir við dómnefndarálitið áður en dómnefnd lauk störfum og viðkomandi háskóladeild gerði tillögu um veitingu stöðunnar. Gögn málsins bera með sér að ítarlegar upplýsingar hafi fylgt dómnefndarálitinu og sömuleiðis lagði kærandi fram ítarlega greinargerð um galla dómnefndarálitsins. Deildarfundur fjallaði um þessi gögn og mat það svo að ekki væri frekari upplýsinga þörf og tók ákvörðun um veitingu stöðunnar á grundvelli þessara gagna. Málsmeðferð við undirbúning ákvörðunar um veitingu stöðunnar ber með sér að leitast var við að upplýsa málið og gætt andmælaréttar [A].

Þar sem mál þetta hefur ekki verið lagt fyrir háskólaráð hafa stjórnsýslukæruleiðir innan háskólans ekki verið tæmdar og liggur því ekki fyrir ákvörðun sem borin verður undir menntamálaráðuneytið.

Samkvæmt öllu framansögðu er það niðurstaða ráðuneytisins að vísa beri kæru [A] frá, þar sem stjórnsýsluleiðir innan háskólans hafa ekki verið tæmdar.“

III.

Ég ritaði menntamálaráðherra bréf 29. apríl 1997 og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, að því leyti sem ráðuneytið teldi nauðsynlegt til viðbótar þeim athugasemdum, sem fram kæmu í úrskurði þess frá 3. apríl 1997. Gögn málsins bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. maí 1997. Í bréfinu koma ekki fram frekari skýringar á viðhorfi ráðuneytisins til kvörtunarinnar.

Ég ritaði menntamálaráðuneytinu á ný bréf 30. júlí 1997 og leitaði eftir upplýsingum um það, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvernig staðið hefði verið að skipun þess dómnefndarmanns, sem skipaður skyldi af menntamálaráðherra, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Jafnframt óskaði ég upplýst, hvenær menntamálaráðherra hefði skipað lektor í þá stöðu, sem hér um ræðir, sbr. 11. gr. laga nr. 131/1990. Með vísan til þess, að úrskurður ráðuneytisins hefði gengið 3. apríl 1997 um kæru A, dags. 16. desember 1995, var jafnframt óskað skýringa ráðuneytisins á þeim drætti, sem orðið hefði á afgreiðslu ráðuneytisins í málinu.

Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 3. september 1997, kemur fram, að rektor Háskóla Íslands hafi með bréfi, dags. 4. júlí 1995, óskað eftir að ráðuneytið tilnefndi fulltrúa í umrædda dómnefnd. Rektor Háskóla Íslands hafi verið tilkynnt með bréfi, dags. 24. júlí 1995, að ráðuneytið tilnefndi C fulltrúa sinn.

Að því er snertir umrædda stöðuveitingu vísar ráðuneytið til ráðningarsamnings við Y, sem staðfestur hafi verið af menntamálaráðuneytinu 10. janúar 1996. Þá segir í bréfi ráðuneytisins:

„Óhóflegur dráttur á afgreiðslu menntamálaráðuneytisins á stjórnsýslukæru [A], frá því að gagnaöflun lauk í málinu 28. júní 1996 skýrist meðal annars af fjölda og umfangi fyrirliggjandi mála hjá lögfræði- og stjórnsýslusviði ráðuneytisins sem biðu afgreiðslu á því tímabili sem stjórnsýslukæra [A] var til umfjöllunar. Þá tekur ráðuneytið fram að enda þótt niðurstaða ráðuneytisins í máli [A] yrði sú að ráðuneytið teldi sig ekki eiga úrskurðarvald í málinu, fór fram af hálfu ráðuneytisins í tengslum við úrlausn þessa máls gagnger athugun á ráðningarferli innan Háskóla Íslands, ekki síst í ljósi þess að mál af þessu tagi hafði ekki komið áður til úrlausnar ráðuneytisins og að ekki höfðu verið samþykktar af háskólaráði og staðfestar af ráðuneytinu reglur um starfshætti dómnefnda, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 um Háskóla Íslands. Niðurstaða ráðuneytisins í máli [A] var við fyrstu sýn ekki augljós en eftir nákvæma athugun innan ráðuneytisins og að fenginni utanaðkomandi lögfræðilegri ráðgjöf sem ráðuneytið aflaði sér í tilefni af þessu máli varð niðurstaðan óhjákvæmilega sú að fullnaðarúrlausn málsins ætti undir háskólaráð.“

Athugasemdir A vegna bréfs ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 10. september 1997.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 17. mars 1998, sagði svo:

„1.

Kæra A til menntamálaráðuneytisins lýtur annars vegar að atriðum, er snerta hæfi einstakra nefndarmanna í dómnefnd, sem skipuð var til að fjalla um hæfi umsækjenda til að gegna þeirri stöðu, sem hér um ræðir, og hins vegar að atriðum, sem snerta efnistök og niðurstöðu nefndarinnar.

Rétt er að taka hér fram, að með lögum nr. 150/1996, um breytingar á sérákvæðum í nokkrum lögum, er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, voru gerðar breytingar á lögum nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, að því er snertir ákvæði, sem úrlausn þessa máls lýtur að. Enn fremur hefur menntamálaráðherra staðfest reglur um veitingu starfa háskólakennara, sbr. auglýsingu nr. 366 2. júní 1997. Umfjöllun mín hér á eftir um mál þetta lýtur hins vegar einvörðungu að þeim reglum, er giltu á þeim tíma, sem atvik málsins áttu sér stað.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, hefur háskólaráð, svo sem lög mæla og nánar segir í reglugerðum, úrskurðarvald í málefnum háskólans og háskólastofnana. Háskólaráð fer með æðsta vald til ákvarðana innan háskólans, nema annað sé ótvírætt tekið fram í lögum eða reglugerðum.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 skipar menntamálaráðherra dósenta og lektora. Samkvæmt 3. mgr. 11. gr. skal hverju sinni skipa þriggja manna nefnd til þess að dæma um hæfi umsækjenda til að gegna slíku starfi eða embætti. Nánari fyrirmæli um starfshætti dómnefnda og val umsækjenda eru í 4. mgr. 11. gr. Þar segir:

„Dómnefnd skal láta uppi rökstutt álit um það hvort af vísindagildi rita umsækjenda og rannsókna svo og námsferli þeirra og störfum megi ráða að þeir séu hæfir til að gegna embættinu eða starfinu. Leita skal álits hlutaðeigandi skorar áður en háskóladeild fjallar um umsækjendur sem dómnefnd telur hæfa. Eiga fulltrúar stúdenta á skorar- og deildarfundi þá ekki atkvæðisrétt. Engum má veita prófessorsembætti, dósentsstarf eða lektorsstarf við Háskólann nema meiri hluti dómnefndar telji hann hæfan og meiri hluti viðstaddra á deildarfundi greiði honum atkvæði í embættið eða starfið. Ef fleiri umsækjendur en tveir eru í kjöri við atkvæðagreiðsluna á deildarfundi og enginn þeirra hlýtur meiri hluta við fyrstu atkvæðagreiðslu skal kosið á ný milli þeirra tveggja sem flest atkvæði hlutu. Nú fellst menntamálaráðherra ekki á tillögu deildarfundar og skal þá auglýsa embættið eða starfið að nýju.“

Menntamálaráðherra fer samkvæmt framansögðu með veitingarvaldið. Honum er skylt leita álits dómnefndarinnar, áður en hann veitir stöðu samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, og er ráðherra bundinn af umsögn hennar. Ráðherra er því óheimilt að veita stöðu, nema meiri hluti dómnefndar hafi metið viðkomandi hæfan til starfsins. Þá er það skilyrði einnig sett, að meiri hluti viðstaddra á deildarfundi greiði hlutaðeigandi umsækjanda atkvæði sitt. Samkvæmt eldra ákvæði 11. gr. laga nr. 77/1979, um Háskóla Íslands, skyldi leitað álits hlutaðeigandi háskóladeildar um umsækjendur. Ákvæðinu var síðan breytt, eins og að framan er rakið, sbr. 1. gr. laga nr. 30/1989.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 30/1989, segir svo um 4. mgr.:

„Í ákvæði þessu felast verulegar breytingar. Í fyrsta lagi er tryggt að álit hlutaðeigandi skorar verður kynnt á deildarfundi áður en deildin fjallar um hæfa umsækjendur. Faglegt álit skorar á hæfi umsækjenda er veigamikið og nauðsynlegt í fjölfaglegum deildum þar sem viðfangsefni kennara eru mjög ólík.

Í öðru lagi er háskóladeild falið að velja nýjan háskólakennara úr hópi hæfra umsækjenda. Við flesta háskóla eru nýir kennarar valdir af háskólunum sjálfum, t.d. af deildum, ráðninga- og valnefndum eða með öðrum hætti. Er tímabært að færa þessa ákvörðun til þeirrar háskóladeildar þar sem væntanlegur kennari mun starfa.

Veitingarvald ráðherra er hér takmarkað mun meira en í gildandi lögum. Má ráðherra ekki veita manni stöðu, nema hann hafi hlotið meðmæli dómnefndar og háskóladeildar. Takmarkanir á stöðuveitingavaldi ráðherra tíðkast almennt erlendis þegar um mannaráðningar við háskóla er að ræða. Þykja þær eðlilegar afleiðing af sjálfstæði slíkra stofnana.“ (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1918.)

Samkvæmt framangreindu er ljóst, að með umræddum breytingum var að því stefnt að auka áhrif háskóladeildar á stöðuveitingar. Var þar höfð „hliðsjón af því markmiði að tryggja sem best sjálfstæði Háskólans“. (Alþt. 1988, B-deild, dálk. 3086–7.) Í umræðum um frumvarpið á Alþingi var lögð á það áhersla, að um takmörkun á valdi ráðherra til að veita stöður við Háskólann væri að ræða. Fram kom í áliti meiri hluta menntamálanefndar, að vald ráðherra væri „fyrst og fremst synjunarvald“. (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2531.) Við meðferð frumvarpsins á Alþingi kom fram breytingartillaga við lokamálsgrein 4. mgr. frumvarpsins, að því er snertir vald ráðherra, þess efnis, að ráðherra yrði skylt að fylgja tillögu Háskólans, ef 2/3 viðstaddra á deildarfundi mæltu með ákveðnum umsækjanda, enda hefði dómnefnd metið hann hæfan. (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2527.) Tillagan náði ekki fram að ganga.

Samkvæmt framansögðu er ljóst, að lög nr. 30/1989, um breyting á lögum um Háskóla Íslands, auka áhrif háskóladeildar á val umsækjenda til að gegna stöðum við viðkomandi deild og binda hendur ráðherra að sama skapi. Hins vegar var veitingarvaldið á þessum tíma eftir sem áður í höndum ráðherra samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna. Menntamálaráðherra fór því með allar almennar valdheimildir og starfsskyldur veitingarvaldshafa að svo miklu leyti sem þær höfðu ekki verið frá honum teknar með lögum.

Eins og áður sagði, kærði A afgreiðslu dómnefndar, að því er hæfi hans snerti til menntamálaráðherra 16. desember 1995. Af gögnum málsins verður ekki séð, að þá hafi verið búið að taka ákvörðun um stöðuveitinguna af hálfu ráðuneytisins og birta hana. Samkvæmt gögnum málsins gekk menntamálaráðuneytið ekki formlega frá ráðningarsamningi við Y fyrr en 10. janúar 1996.

Ég tel sérstaka ástæðu til að árétta, að þegar fjallað er um stjórnsýslukæru, svo og önnur úrræði ráðherra til afskipta og endurskoðunar á málum, sem háskólayfirvöld hafa haft til meðferðar, verður að gera glöggan greinarmun á þeim málum annars vegar, þar sem háskólayfirvöld taka stjórnvaldsákvörðun, og hins vegar þeim málum, þar sem þau taka einungis þátt í undirbúningi máls, sem ráðherra tekur síðan stjórnvaldsákvörðun í.

Með hliðsjón af stjórnsýslulegri stöðu dómnefnda og eðli starfa þeirra, svo og því hlutverki, er þær gegna við undirbúning að stöðuveitingu, þar sem veitingarvaldið er formlega í höndum ráðherra, er fallist á það með ráðuneytinu, að ekki hafi verið skilyrði til þess að fara með erindi A sem stjórnsýslukæru skv. VII. kafla stjórnsýslulaga. Engu að síður gaf erindi hans ráðuneytinu sérstakt tilefni til ákveðinna viðbragða við meðferð umrædds máls, enda hafði staðan þá ekki ennþá verið formlega veitt. Þar sem menntamálaráðherra fór formlega með vald til að veita lektorsstöður á þessum tíma, hvíldi sú skylda á honum og ráðuneyti hans, að rannsaka málið og sjá til þess að það væri undirbúið að öðru leyti á forsvaranlegan hátt, svo að taka mætti löglega stjórnvaldsákvörðun í því. Þau lagaákvæði, er bjóða að afla skuli bindandi umsagna, áður en staðan er veitt, hagga ekki við þessum almennu starfsskyldum veitingarvaldshafa. Eins og ég hef áður vikið að í áliti, sem birt er í skýrslu minni frá árinu 1994, bls. 53 (SUA 1994:49), verður að telja, að ef umsögn, sem stjórnvaldi er skylt að afla, sé haldin verulegum annmarka, beri hlutaðeigandi stjórnvaldi að hafa forgöngu um að bætt sé úr honum, eftir atvikum með því að leita eftir nýrri umsögn. Í þessu sambandi skal áréttað, að sérhver ágalli á umsögn kallar ekki á slík viðbrögð, heldur einungis þeir annmarkar, sem að lögum verða taldir verulegir. Rétt er þó að taka fram, að deilur um sérfræðilegt mat dómnefnda, kalla almennt ekki á slík viðbrögð veitingarvaldshafa.

Í erindi A til menntamálaráðuneytisins er því haldið fram, að álit dómnefndar, þar sem talið var, að A hefði ekki sannað hæfni sína á þeim sviðum, sem sérstaklega voru tiltekin í auglýsingu, hefði verið haldið efnislegum annmörkum. Ég tel sérstaka ástæðu til að minna á, að í erindi sínu til menntamálaráðuneytisins áréttaði A sérstaklega þá skoðun sína, að ráðherra bæri að hafa forgöngu um, að bætt yrði úr meintum annmörkum á áliti dómnefndarinnar, áður en staðan yrði veitt.

Í samræmi við fyrrnefndar starfsskyldur veitingarvaldshafa bar menntamálaráðuneytinu að kanna, hvort umrædd umsögn væri haldin verulegum annmarka, áður en gengið var frá veitingu stöðunnar í ráðuneytinu í tilefni af ábendingu A. Þetta var þeim mun brýnna, þar sem um bindandi umsögn var að ræða, sem jafnframt lá til grundvallar afgreiðslu deildarfundar í málinu. Af skýringum menntamálaráðuneytisins verður ekki ráðið, að þetta hafi verið gert.

3.

Eins og áður segir, lýtur kvörtun A að því, að umsögn dómnefndar hafi verið haldin efnisannmörkum. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það almennt skilyrði þess, að umboðsmaður taki kvörtun til meðferðar, að mál hafi verið kært til æðra stjórnvalds, sé um kæruheimild að ræða. Þótt ekki hafi verið heimilt að kæra niðurstöðu dómnefndar til endurskoðunar menntamálaráðherra skv. VII. kafla stjórnsýslulaga, eins og áður er vikið að, vaknar sú spurning, hvort heimilt hafi verið að kæra niðurstöðu dómnefndar til háskólaráðs, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Í þessu sambandi er rétt að minna á, að A kærði dómnefndarálitið til rektors Háskóla Íslands með bréfi, dags. 9. desember 1995. Hefði rektor talið heimilt að kæra dómnefndarálit til háskólaráðs, hefði honum borið að framsenda kæruna til háskólaráðs, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Það gerði rektor ekki, heldur vísaði málinu frá, þar sem hann taldi sig ekki eiga úrskurðarvald í því og málið hefði verið borið undir menntamálaráðuneytið, sbr. bréf rektors til ráðuneytisins, dags. 11. apríl 1996. Verður því ekki séð, að af hálfu rektors hafi verið litið svo á, að um kæruheimild væri að ræða til háskólaráðs.

Með hliðsjón af skipunarhætti dómnefnda og þeim sérfræðilega starfa, sem þeim er falinn og mælt er fyrir um í 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, með síðari breytingum, er að mínum dómi ekki heimild til þess að kæra dómnefndarálit skv. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 til háskólaráðs. Skal í þessu sambandi áréttað, að niðurstaða dómnefndar telst ekki ákvörðun um slík réttindi eða skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Af þessum sökum standa ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ekki í vegi fyrir því, að ég fjalli um þennan þátt málsins.

Samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga 131/1990, um Háskóla Íslands, skal dómnefnd láta uppi rökstutt álit á því, hvort umsækjandi sé hæfur til að gegna starfi. Gera verður glöggan greinarmun á því mati annars vegar, hvort umsækjandi verður talinn uppfylla þau lágmarksskilyrði, að teljast hæfur til að gegna starfi skv. 1. málsl. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, og hins vegar því mati, hver þeirra umsækjenda, er uppfyllir fyrrnefnd starfsgengisskilyrði, telst síðan hæfastur eða færastur umsækjenda til að gegna starfanum. Einungis þeir, sem ekki uppfylla lágmarksskilyrði 1. málsl. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, verða taldir óhæfir í skilningi laganna.

Í kvörtun A kemur fram, að hann er doktor í tilraunasálfræði frá X-háskóla. Ég skil kvörtun A svo, að hann telji sig uppfylla starfsgengisskilyrði til að gegna umræddri lektorsstöðu með tilliti til menntunar sinnar og þeirra rannsókna, sem hann hafi stundað. Af kvörtun A verður ráðið, að hann telji alla þrjá umsækjendur um lektorsstöðuna hafa uppfyllt starfsgengisskilyrðin. Því er ekki mótmælt af hans hálfu, að sá umsækjandi, er stöðuna hlaut, hafi talist hæfastur til að fá stöðuna. Á hinn bóginn er það áréttað í kvörtuninni, að í stað þess að komast að þeirri niðurstöðu, að allir umsækjendur væru hæfir og sá, er stöðuna hlaut, hæfastur, hafi dómnefndin talið alla umsækjendur óhæfa, nema þann, er stöðuna hlaut.

Í kvörtun A er enn fremur kvartað yfir því, að dómnefnd hafi ekki talið ákveðnar rannsóknir og rit hans falla undir „skynjun og hugfræði”. Þannig hafi t.d. dulskynjun og ímyndun ekki verið taldar með skynjun. Hafi dómnefnd þannig ekki byggt mat sitt á rannsóknum og ritum hans á réttum sjónarmiðum. Af þessum sökum sé niðurstaða dómnefndar haldin verulegum annmörkum.

Þau sjónarmið, sem dómnefndir eiga að leggja mati sínu til grundvallar, eru lögfest í 1. málsl. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, en þar segir, að niðurstaða dómnefndar skuli byggð á vísindagildi rita umsækjenda og rannsókna, svo og námsferli þeirra. Við beitingu þessara sjónarmiða skiptir meðal annars máli, hvort veitingarvaldshafi hefur þegar í upphafi tekið ákvörðun um, á hvaða sviði staðan skuli vera. Í auglýsingu um umrædda lektorsstöðu sagði meðal annars svo, að staðan væri á sviði „tilraunasálfræði með megináherslu á skynjun og hugfræði“. Átti því mat dómnefndar að miðast við fyrrnefnt fræðasvið. Við mat á því, hversu ríkar kröfur rétt var að gera, bar dómnefnd meðal annars að líta til þess, að um lektorsstöðu var að ræða, en ekki stöðu dósents eða prófessors.

Eins og áður segir, er A doktor í tilraunasálfræði frá X-háskóla. Með umsókn hans fylgdi meðal annars ritaskrá yfir um 50 útgefnar greinar, bækur, bókarkafla og handrit til útgáfu og var nálægt helmingur á ritrýndum vettvangi. Endurskoðun á því, hvort það mat dómnefndar sé rétt, að A hafi ekki sannað hæfni sína á sviði tilraunasálfræði með megináherslu á skynjun og hugfræði, byggist á sérfræðilegu mati, sem ekki er í verkahring umboðsmanns Alþingis að endurskoða. Hið sama á við um það sérfræðilega álitaefni, hvað fellt verði undir hugtökin tilraunasálfræði, skynjun og hugfræði.

A á ákveðinna hagsmuna að gæta við að fá úr því skorið, hvort dómnefnd hafi byggt niðurstöðu sína á málefnalegum sjónarmiðum, bæði við úrlausn um það, hvort réttur hafi verið brotinn á honum við umrædda stöðuveitingu, og að því er snertir möguleika hans við stöðuveitingar í Háskóla Íslands í framtíðinni.

Ráðið verður af dómi Hæstaréttar frá 27. febrúar 1981 (Hrd. 1981:266), að A kunni að vera sú leið fær að láta á það reyna í dómsmáli, hvort þau ummæli dómnefndar, að hann hafi verið óhæfur til að gegna umræddri lektorsstöðu, hafi verið byggð á röngum sjónarmiðum við fræðilega afmörkun umræddrar stöðu.

Með vísan til þess, sem hér að framan greinir, hef ég ákveðið að ljúka umfjöllun minni um þennan þátt málsins með vísan til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

4.

Í kæru A til menntamálaráðuneytisins er einnig vikið að almennu hæfi nefndarmanna til setu í dómnefndinni. Þar kemur meðal annars fram sú skoðun, að óeðlilegt sé að nefndarmenn dómnefndar hafi ekki sjálfir uppfyllt þær ströngu kröfur, sem gerðar hafi verið til umsækjenda um umrædda stöðu lektors í tilraunasálfræði.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 3. apríl 1997 er á því byggt, að háskólaráð eigi úrskurðarvald um það, hvort nefndarmenn dómnefndar hafi uppfyllt almenn hæfisskilyrði 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Greinin hljóðaði svo, þegar umrædd dómnefnd var skipuð:

„Skipa skal hverju sinni þriggja manna nefnd til þess að dæma um hæfi umsækjenda til að gegna embættinu eða starfinu. Háskólaráð skipar einn nefndarmann, menntamálaráðherra annan, en deild sú, sem hann á að starfa við, hinn þriðja, og er hann formaður. Í nefnd þessa má skipa þá eina, er lokið hafa háskólaprófi á hlutaðeigandi fræðasviði, eða eru að öðru leyti viðurkenndir sérfræðingar á því sviði. Dómnefndarmenn skulu, eftir því sem við á, uppfylla hin sérstöku dómaraskilyrði ... Háskólaráð skipar ritara dómnefnd til ráðuneytis, leiðbeiningar og annarrar aðstoðar. Háskólaráð setur reglur um starfshætti dómnefndar og hlutverk ritara og skulu þær lagðar fyrir menntamálaráðherra til staðfestingar.“

Sú sérstæða tilhögun er á skipan dómnefndar, að í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 er ekki gert ráð fyrir, að háskólaráð, menntamálaráðherra og hlutaðeigandi háskóladeild tilnefni menn og síðan skipi rektor eða annað stjórnvald formlega umrædda menn í dómnefndina. Í þess stað er mælt svo fyrir skýrum orðum, að háskólaráð skipi einn nefndarmanna, menntamálaráðherra annan og hlutaðeigandi háskóladeild hinn þriðja. Í þessu sambandi skal einnig áréttað, að í lagaákvæðinu er ekki mælt fyrir um formlegan atbeina og valdheimildir annarra stjórnvalda, svo sem rektors, til að skipa menn í dómnefndir. Verður því að telja, að háskólaráð, menntamálaráðherra og hlutaðeigandi háskóladeild fari með eiginlegt skipunarvald, þegar dómnefnd er skipuð.

Þar sem menntamálaráðherra skipar einn af nefndarmönnum dómnefndarinnar, tel ég einsýnt, með vísan til stöðu ráðherra að íslenskri stjórnskipan, að háskólaráð verði ekki talið eiga úrskurðarvald um lögmæti ákvarðana ráðherra um skipan manna í dómnefndir, þar sem háskólaráð verður ekki talið yfir ráðherra sett um þetta atriði án skýrrar lagaheimildar. Að þessu athuguðu, tel ég, að ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, standi ekki í vegi fyrir athugun minni á þessum þætti málsins.

Í bréfi rektors til menntamálaráðherra, dags. 11. apríl 1996, kemur fram, að það skilyrði, að dómnefndarmaður hafi lokið háskólaprófi „á hlutaðeigandi fræðasviði, eða [sé] að öðru leyti viðurkenndur sérfræðingur á því sviði“, hafi ætíð verið túlkað nokkuð rúmt. Þá segir svo í bréfi rektors:

„[...] Í því tilviki sem hér er um deilt, valdi deild prófessor [D] sem formann, en hann hefur breskt doktorspróf í sálfræði og stundar rannsóknir og kennslu í sálfræði og uppeldis- og menntunarfræðum. Fulltrúi háskólaráðs í dómnefndinni var [B] fræðimaður. Hann lauk magistersprófi í sálfræði frá Kaupmannahafnarháskóla og er löggiltur sálfræðingur hér á landi. Hann hefur margsinnis verið settur prófessor við Parísarháskóla um 3–6 mánaða skeið. Fulltrúi menntamálaráðherra í dómnefndinni var [C] sálfræðingur. Hún er með doktorspróf og er löggiltur sálfræðingur hér á landi [...].“

Umrædd dómnefnd var skipuð til þess að meta hæfi umsækjenda um stöðu lektors í tilraunasálfræði. Í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, er ekki sett berum orðum það skilyrði, að dómnefndarmenn uppfylli sjálfir þau skilyrði, sem gerð eru fyrir veitingu þeirrar stöðu, sem um ræðir hverju sinni, heldur að dómnefndarmenn hafi „lokið [...] háskólaprófi á hlutaðeigandi fræðasviði, eða [séu] að öðru leyti viðurkenndir sérfræðingar á því sviði“. Með vísan til greinargerðar rektors Háskóla Íslands um menntun og sérfræðiþekkingu dómnefndarmanna í sálfræði tel ég, að þessi þáttur kvörtunarinnar gefi ekki tilefni til nánari athugunar af minni hálfu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

5.

Eins og fram hefur komið í máli þessu, lá erindi A fyrir í menntamálaráðuneytinu 16. desember 1995. Menntamálaráðuneytið afgreiddi aftur á móti ekki erindið fyrr en með úrskurði sínum, dags. 3. apríl 1997, þar sem málinu var vísað frá ráðuneytinu. Samkvæmt skýringum menntamálaráðuneytisins stafaði óhóflegur dráttur á afgreiðslu málsins í ráðuneytinu af fjölda og umfangi fyrirliggjandi mála hjá lögfræði- og stjórnsýslusviði ráðuneytisins. Jafnframt, að málið hefði orðið tilefni gagngerrar athugunar á „ráðningarferli“ innan Háskóla Íslands.

Eins og áður segir, tók menntamálaráðuneytið ákvörðun um veitingu lektorsstöðunnar 10. janúar 1996, sbr. ráðningarsamning við Y. Þrátt fyrir að ráðuneytið teldi sig ekki bært til að fjalla um atriði, er snertu undirbúning þeirrar ákvörðunar, afgreiddi ráðuneytið ekki málið fyrr en með úrskurði sínum hinn 3. apríl 1997. Með hliðsjón af framansögðu er það skoðun mín, að afgreiðsla máls þessa hafi dregist um of.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það meginniðurstaða mín, að í tilefni af erindi A frá 16. desember 1995 hafi menntamálaráðuneytinu borið að kanna, hvort umsögn dómnefndar um umsækjendur um tímabundna lektorsstöðu í tilraunasálfræði væri haldin verulegum annmarka, áður en gengið var frá veitingu stöðunnar í ráðuneytinu, eins og nánari grein er gerð fyrir hér að framan. Þetta var þeim mun brýnna, þar sem um bindandi umsögn var að ræða, sem jafnframt lá til grundvallar afgreiðslu deildarfundar í málinu. Þá tel ég einnig, að afgreiðsla ráðuneytisins á erindi A frá 16. desember 1995 hafi dregist um of.“

VI.

Hinn 27. mars 1998 barst umboðsmanni Alþingis afrit af bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 26. mars 1998, til Háskóla Íslands. Þar sagði meðal annars:

„Með vísan til þessara grundvallarsjónarmiða, sem fram koma í framangreindu bréfi ráðuneytisins til Háskóla Íslands og í ljósi niðurstöðu umboðsmanns Alþingis, sem hér fylgir hjálagt, er það óbreytt afstaða ráðuneytisins að háskólaráði beri að fjalla um ágreiningsmál er varða málsmeðferð dómnefnda eða deildarfunda og ákvarða hvort annmarki hafi verið á undirbúningi stöðuveitinga af stofnunarinnar hálfu og láta ráðuneytinu í té álit þar að lútandi. Telur ráðuneytið þessa málsmeðferð fullnægjandi til að bregðast við þeim sjónarmiðum, sem fram koma í fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis.“