I.
Bandalagið A kvartaði út af úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. júní 1992. Í fyrsta lagi var kvartað yfir því, að A hefði ekki verið veitt færi á að koma að sjónarmiðum sínum, áður en ráðuneytið kvað upp nefndan úrskurð um það, hvort skrár skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 skyldu birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Í öðru lagi var kvartað yfir því, að af hálfu Reykjavíkurborgar skyldi hafa verið leitað fyrrnefnds úrskurðar, án tilkynningar til A, eftir að málflutningur hafði farið fram fyrir Félagsdómi um það, hvort skrár skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 skyldu birtar í B-deild Stjórnartíðinda.
II.
Í bréfi til A, dags. 8. febrúar 1993, rakti ég atvik málsins með svofelldum hætti:
"Úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. júní 1992, hljóðar svo:
"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, herra borgarlögmaður, dags. í dag, þar sem leitað er formlegs úrskurðar ráðuneytisins um það hvort birta skuli í B-deild Stjórnartíðinda skrár sem samþykktar hafa verið af borgarráði Reykjavíkur um störf sem falla undir ákvæði 3.-6. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986.
Í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 segir að fjármálaráðherra og sveitarfélög skuli birta skrár þessar. Er ekki kveðið nánar á um birtingu þessa í lögunum. Fer þá um birtinguna eftir ákvæðum laga nr. 64/1943. Í 2. gr. þeirra er kveðið á um hvað birta skuli í B-deild Stjórnartíðinda. Eru þar taldar ýmsar gerðir sem gefnar eru út eða staðfestar af ráðherra, ákvarðanir og úrlausnir ráðuneyta sem almenna þýðingu hafa, auglýsingar um embættaveitingar æðsta handhafa framkvæmdavalds eða ráðherra, o.fl.
Ákvarðanir sveitarstjórna sem ráðherra staðfestir skal þannig birta í B-deild Stjórnartíðinda. Aðrar ákvarðanir sveitarstjórna skal þá ekki birta þar, sbr. áður bréf ráðuneytisins frá 18. mars sl. nema annað kynni að vera ákveðið í lögum. Ráðagerð í greinargerð með lagafrumvarpi er eigi næg heimild í því skyni.
Með vísun til framanritaðs tekur ráðuneytið fram að það fellst ekki á að birta skuli í B-deild Stjórnartíðinda skrár sem Reykjavíkurborg hefur samið samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986."
Hinn 16. júní 1992 ritaði A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og fór fram á það, að úrskurður ráðuneytisins frá 1. júní 1992 yrði afturkallaður. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði erindi A með bréfi, dags. 24. júlí 1992. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars á þessa leið:
"Af þessu tilefni er rétt að taka fram að dómsmálaráðuneytið gefur út Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, sbr. 5. gr. laga nr. 64/1943. Til að annast útgáfuna er ráðinn ritstjóri. Ráðherra á hins vegar úrskurðarvald um það hvort tiltekið efni verði birt og hvar.
Bréf ráðuneytisins frá 1. júní sl. varðaði það hvort tiltekið efni frá Reykjavíkurborg, þ.e. skrár um starfsmenn sem ekki mega fara í verkfall, skyldi birta í B-deild Stjórnartíðinda. Ráðuneytið svaraði því að umræddar skrár ætti ekki að birta þar. Var það og í samræmi við fyrra bréf ráðuneytisins til borgaryfirvalda frá 18. mars sl. þess efnis að ákvarðanir sveitarfélaga, aðrar en þær sem ráðherra staðfestir, skuli ekki birta í B-deild Stjórnartíðinda. Lög nr. 94/1986 hafa ekki að geyma ákvæði þess efnis né breyta þau ákvæðum laga nr. 64/1943. Er því ekkert tilefni til að afturkalla umrætt bréf.
Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið fram að almennt verður ekki séð að ráðuneytinu sem útgefanda Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs beri að leita álits annarra á því hvar efni skuli birt samkvæmt 1.-3. gr. laga nr. 64/1943 eða hvort það skuli birt. Efni sem álitaefni er um hvar eða hvort birta skuli varðar oft ótiltekna aðila. Verður ekki fallist á að ráðuneytinu hafi í þessu tilviki borið skylda til þess að gefa öðrum kost á að tjá sig um efnið áður en ákvörðun var tekin."
III.
Ég gerði A grein fyrir niðurstöðum athugana minna með svofelldum hætti:
"1. Athafnir fyrirsvarsmanna Reykjavíkurborgar
Kvartað er yfir því, að af hálfu Reykjavíkurborgar skuli hafa verið leitað fyrrnefnds úrskurðar, án tilkynningar til A, eftir að málflutningur hafði farið fram fyrir Félagsdómi um það, hvort skrár skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 skyldu birtar í B-deild Stjórnartíðinda.
Í 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis er svo fyrir mælt, að umboðsmaður Alþingis fjalli því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga, að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta megi til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Þá segir ennfremur í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki áður fellt úrskurð sinn í málinu.
Úrskurður æðra stjórnvalds liggur ekki fyrir um þær athafnir stjórnvalda hjá Reykjavíkurborg, sem kvartað er yfir. Þegar af þeirri ástæðu brestur lagaskilyrði fyrir því að ég geti fjallað um þær.
2. Andmælaréttur A
Þá er kvartað yfir því, að A hafi ekki verið veitt færi á að koma að sjónarmiðum sínum, áður en dóms- og kirkjumálaráðuneytið kvað upp úrskurð um það, hvort skrár skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 skyldu birtar í B-deild Stjórnartíðinda.
Samkvæmt 1. málslið 5. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda gefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið út Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Í 1. og 2. gr. laganna er fjallað um það, hvað birta skuli í A-, B- og C-deildum Stjórnartíðinda, og í 3. gr. er talið upp það, sem birta skal í Lögbirtingablaði. Ágreiningur um það, hvar birta skuli atriði þau, sem um er getið í 1.- 3. gr., á undir úrskurð dóms- og kirkjumálaráðherra, sbr. 4. gr. laganna.
Með bréfi, dags. 1. júní 1992, beindi borgarlögmaður þeirri fyrirspurn til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, hvort birta skyldi í B-deild Stjórnartíðinda skrár um störf, sem falla undir ákvæði 3.-6. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 og samþykktar höfðu verið af borgarráði Reykjavíkur. Eins og hér að framan greinir, telur A, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi verið skylt að gefa A færi á að tjá sig um málið, áður en fyrirspurninni var svarað.
Hér á landi hafa ekki verið sett almenn stjórnsýslulög, sem hafa að geyma grundvallarreglur um málsmeðferð hjá stjórnvöldum, þ. á m. reglur um andmælarétt, en í ársskýrslum mínum (SUA 1989:7, 1990:5 og 1991:166) hef ég vakið máls á brýnni þörf slíkra laga. Ekki er heldur fyrir að fara sérákvæðum um það efni í lögum nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Af úrlausnum dómstóla, eðli máls og meginreglum laga verður hins vegar ráðið, að málsaðili eigi oft svonefndan andmælarétt í ólögfestum tilvikum, ef mál snertir mikilvæga persónulega eða fjárhagslega hagsmuni hans, enda liggi ekki afstaða hans fyrir í gögnum máls. Í grundvallarreglunni um andmælarétt felst meðal annars, að málsaðili á að eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Þessi grundvallarregla gildir hins vegar almennt aðeins við meðferð mála hjá stjórnvöldum, þegar taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, og hún veitir aðeins aðilum stjórnsýslumálsins andmælarétt í hlutaðeigandi máli.
Við úrlausn þess, hvort A hafi að lögum átt rétt á að fá að tjá sig í umræddu máli, á grundvelli hinnar óskráðu meginreglu um andmælarétt, verður að hafa eftirfarandi atriði í huga:
Stjórnvaldi er í fyrsta lagi skylt í ýmsum tilvikum að veita aðilum, sem til þess leita, upplýsingar um, hvaða afleiðingar athafnir eða ráðstafanir, sem þeir hafa áform um, hafi að lögum á starfssviði stjórnvaldsins. Í erindi borgarlögmanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fólst ekki beiðni um að birta umrædda skrá, heldur fyrirspurn um afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til álitaefnisins. Þrátt fyrir orðalag í upphafi bréfsins verður því að telja svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi ekki verið ákvörðun um réttindi og skyldur aðila í umræddu máli, heldur svar við fyrirspurn um almenna lögfræðilega túlkun ráðuneytisins á réttarheimildum á starfssviði þess.
Í öðru lagi verður að hafa í huga, að lög nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda eru sérstæð að því leyti, að á þeirri stundu, er mál er tekið til úrskurðar, þá varðar úrskurður dóms- og kirkjumálaráðherra um það, hvar birta skuli erindi, sjaldnast verulega og sérstaka lögvarða hagsmuni annars aðila en þess, er óskar birtingar. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna eru það fjármálaráðherra og sveitarstjórnir, sem að lögum skulu sjá til þess að birtar séu skrár um störf þau, sem falla undir 3.-6. tölul. 1. mgr. 19. gr. laganna. Eins og nánar er um fjallað í áliti mínu, sem birt er í SUA 1990:176, felst í 2. mgr. 19. gr. laganna, að fjármálaráðherra og sveitarfélögum ber að kynna viðkomandi stéttarfélagi, hvaða störf beri að taka á fyrrnefnda skrá, og eiga síðan viðræður við hlutaðeigandi stéttarfélag um ágreining, ef hann rís. Ekki verður hins vegar dregin sú ályktun af 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna, að A hafi slíkra hagsmuna að gæta, að félagið verði af þeim sökum talið hafa átt aðild að máli því, sem fjallað er um í nefndum úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 1. júní 1992.
Að framansögðu athuguðu, verður að mínum dómi naumast talið, að á grundvelli hinnar óskráðu meginreglu um andmælarétt hafi dóms- og kirkjumálaráðuneytinu borið skylda til að gefa A færi á að fá að tjá sig í umræddu máli, áður en ráðuneytið svaraði fyrirspurninni. Tel ég því ekki tilefni til að gagnrýna málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.
Um framlagningu svars dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fyrir Félagsdóm verður ekki fjallað, þar sem dómsathafnir falla utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis, sbr. 4. tl. 3. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis."