Álit

I.

Hinn 17. apríl 1998 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A. Lýtur kvörtunin að frávísunarúrskurði menntamálaráðuneytisins frá 2. mars 1998, en í honum komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu, að ákvörðun Námsgagnastofnunar um að veita umsögn um kennslugagn samkvæmt ósk þriðja aðila væri ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og taldi ákvörðun um veitingu slíkrar umsagnar ekki kæranlega til ráðuneytisins.

II.

Málavextir eru þeir helstir, að á árinu 1995 sótti A um styrk til námsgagnagerðar í íslensku til Mjólkursamsölunnar og kom til greina að Mjólkursamsalan kostaði útgáfu á stafsetningarforritinu B, sem nú nefnist C. Leitaði Mjólkursamsalan eftir umsögn Námsgagnastofnunar um forritið. Umsögn Námsgagnastofnunar um forritið, dags. 20. nóvember 1995, er eftirfarandi:

„Ofangreint forrit hefur verið í athugun hjá Námsgagnastofnun að beiðni þinni. Niðurstöður þeirrar athugunar eru að forritið standist ekki þær kröfur sem við hljótum að gera til kennslufræði og forritunar.“

Forráðamenn A undu ekki við þessa umsögn og sendi X, framkvæmdastjóri, stjórnsýslukæru til menntamálaráðuneytisins, dags. 12. desember 1995. Í henni segir meðal annars:

„Með tilvísan til II. kafla 3. gr. 5. & 6. tl. stjórnsýslulaga vill undirritaður leggja fram stjórnsýslukæru fyrir hönd [A] vegna umsagnar (gagngrýni) Námsgagnastofnunar frá 20. 11. 1995 á stafsetningarforritinu „[B]“.

Þetta gerum við á þeim grundvelli að ekki geti talist eðlilegt að stærsti námsgagnaframleiðandi landsins gefi öðrum framleiðendum umsögn (gagngrýni) á samkeppnisafurðum, vegna augljósra hagsmuna sinna. Teljum við að Námsgagnastofnun hefði með tilvísan til framangreindra greina stjórnsýslulaga átt að vísa frá sér beiðni um umsögn. Förum við því þess á leit við ráðuneytið með tilvísan í framangreind lög, að Námsgagnastofnun verði gert ljóst að henni er með öllu óheimilt að gefa út slíkar umsagnir, og þær sem nú þegar hafa verið gefnar út verði ógiltar.“

Þann 29. desember 1995 ritaði menntamálaráðuneytið Námsgagnastofnun bréf, þar sem beiðst var umsagnar um stjórnsýslukæru A, og barst hún 4. janúar 1996. Menntamálaráðuneytið skrifaði A bréf, dags. 15. mars 1996. Í því segir, að „vegna efnis málsins og fjölda mála sem [séu] til umfjöllunar [megi] búast við að afgreiðsla málsins dragist nokkuð“. Virðist málið svo hafa legið óhreyft hjá ráðuneytinu, þar til lögmaður A ritaði aðstoðarmanni ráðherra bréf 28. janúar 1998. Í bréfinu segir, að menntamálaráðuneytið „[hafi] aldrei úrskurðað í þessu máli og þar með brotið gegn málshraðareglu stjórnsýslulaganna, sbr. 9. gr. laga nr. 37/1993, [og að] [A] [hafi] aldrei borist neinar upplýsingar um framgang þess“. Menntamálaráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 2. mars 1998. Í honum segir meðal annars:

„Stjórnsýslukæra [A] var send til umsagnar hjá Námsgagnastofnun og barst ráðuneytinu umsögn stofnunarinnar [...]. Í svarbréfi stofnunarinnar kemur fram að samkvæmt starfsvenju í Námsgagnastofnun sé ekki gefin umsögn um námsefni sem aðrir hyggjast gefa út. Umsögn um forritið [B] hafi verið gefin í þeirri vissu að verið væri að kanna hvort Námsgagnastofnun tæki forritið til útgáfu.

III. Rökstuðningur.

Stjórnsýslukæra [A] dags. 16. desember 1995 er borin fram með vísan til 5. og 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnsýsluákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða fá henni breytt.

Kemur hér fyrst til úrlausnar hvort um slíka ákvörðun sé að ræða er verði skotið til æðra stjórnvalds á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga er ákvörðun stjórnvalds, sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Taka stjórnsýslulögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Með bréfi [A] dags. 12. desember 1990 er kærð veiting Námsgagnastofnunar á umsögn við ákvarðanatöku í máli sem á undir úrlausn fyrirtækisins Mjólkursamsölunnar. Snertir mál þetta ákvörðun sem tekin er af hálfu Mjólkursamsölunnar í Reykjavík, en það fyrirtæki er einkaréttaraðili og telst ekki til stjórnsýslu ríkisins, fer ekki með stjórnsýsluvald við ákvörðun um styrkveitingar og heyrir ekki undir verksvið stjórnarráðsins.

Ákvörðun um hvort styrkja bæri gerð umrædds tölvuforrits var í höndum Mjólkursamsölunnar. Umsagnir þeirra aðila, sem Mjólkursamsalan kaus að leita til fela ekki í sér ákvörðun um úrslit málsins. Veiting Námsgagnastofnunar á umsögn, sem var liður í frjálsri álitsumleitan í máli þessu af hálfu Mjólkursamsölunnar við ákvarðanatöku fyrirtækisins um veitingu styrks, felur ekki í sér slíka ákvörðun að eigi undir ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, sem verði skotið til æðra stjórnvalds með stjórnsýslukæru, sbr. 26. gr. laganna. Ákvæði stjórnsýslulaga eiga því ekki við um úrlausn máls þessa.

Þegar af þeirri ástæðu er það niðurstaða menntamálaráðuneytisins að þar sem ekki sé um að ræða stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga sé ákvörðun um veitingu slíkrar umsagnar ekki kæranleg til menntamálaráðuneytisins og ber því að vísa málinu frá.

IV. Úrskurðarorð

Kæru [A] er vísað frá menntamálaráðuneytinu.“

Í bréfi, dags. 26. mars 1998, áréttaði lögmaður A, að stjórnsýslukæran beindist að ákvörðun Námsgagnastofnunar um að veita umsögn um forritið og væri Mjólkursamsölunni óviðkomandi. Bréfi lögmannsins svaraði menntamálaráðuneytið með bréfi, dags. 31. mars 1998. Í því segir meðal annars:

„Vegna reifunar yðar á forsendum niðurstöðu menntamálaráðuneytisins hinn 5. mars s.l. er rétt að taka fram að niðurstaða ráðuneytisins byggist ekki einvörðungu á því að Mjólkursamsalan telst ekki til stjórnsýslu ríkisins heldur einnig á því að með veitingu umsagnarinnar, er ekki tekin ákvörðun af hálfu Námsgagnastofnunar í skjóli stjórnsýsluvalds um réttindi eða skyldur umbjóðanda yðar.“

Í kvörtun A til mín, dags. 17. apríl 1998, segir meðal annars:

„Ósk Mjólkursamsölunnar í Reykjavík við Námsgagnastofnun var lögð fram án samþykkis framleiðenda og eigenda forritsins. Þrátt fyrir það tók Námsgagnastofnun þá ákvörðun að veita umsögnina. Ákvörðun Námsgagnastofnunar per se er stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Þá ákvörðun er verið að kæra. Menntamálaráðuneytið hefur hinsvegar í úrskurði sínum teygt sig út fyrir kæruefnið og hefur úrskurðað að ákvörðun Mjólkursamsölunnar að leita eftir umsögninni sé ekki stjórnsýsluákvörðun. Mjólkursamsalan og vinnubrögð hennar eru ekki til umfjöllunar í þessu máli heldur aðkoma stjórnsýslunnar að því.

Rétt er einnig að benda á að mál þetta hefur verið í kærumeðferð hjá menntamálaráðuneytinu frá því í 29. desember 1995 og úrskurður ekki fengist fyrr en nú með ítrekuðum eftirgangsmunum.“

III.

Ég ritaði menntamálaráðherra bréf, dags. 28. apríl 1998, sem ítrekað var með bréfi, dags. 16. júní 1998, þar sem þess var óskað með vísan til 7. og. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Þess var sérstaklega óskað, að ráðuneytið upplýsti, hvers vegna afgreiðsla kærumálsins hefði tekið svo langan tíma. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi 24. júlí 1998. Í bréfinu segir meðal annars:

„[...] Í kvörtun héraðsdómslögmannsins til yðar kemur fram að Mjólkursamsalan hefði án samþykkis eigenda og framleiðenda kennsluforritsins beint ósk til Námsgagnastofnunar. Í þessu sambandi er ekki óvarlegt að líta svo á að ekkert hafi hindrað málshefjendur í því að gera ráðstafanir gagnvart fyrirtækinu til þess að gæta hagsmuna sinna við meðferð umsóknar þeirra til Mjólkursamsölunnar um fjárstuðning þ. m. t. krefjast trúnaðar við meðferð umsóknarinnar.

[...]

Að lokum óskið þér eftir því herra umboðsmaður að upplýst verði hvers vegna afgreiðsla kærumálsins hafi tekið svo langan tíma. Ástæður þessa voru einkum fjöldi aðkallandi erinda sem voru til umfjöllunar hjá ráðuneytinu sem leiddi því miður til þess að afgreiðsla ráðuneytisins á máli þessu seinkaði fram úr hófi.“

Með bréfi, dags. 28. júlí 1998, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi, dags. 4. ágúst 1998.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 4. september 1998, sagði svo:

„1.

Kvörtun A lýtur að þeirri ákvörðun Námsgagnastofnunar, að veita, að beiðni Mjólkursamsölunnar, umsögn um stafsetningarforritið C. Telur fyrirtækið, að starfsmenn Námsgagnastofnunar hafi verið vanhæfir til þess á grundvelli 5. og 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðun Námsgagnastofnunar var kærð til menntamálaráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, en hún er svohljóðandi:

„Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.“

Samkvæmt 4. mgr. 1. gr. laga nr. 23/1990, um Námsgagnastofnun, heyrir Námsgagnastofnun undir menntamálaráðuneytið. Stofnunin er því lægra sett stjórnvald gagnvart menntamálaráðherra og sæta því ákvarðanir, sem stofnunin tekur um rétt eða skyldu manna, kæru til menntamálaráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga er einskorðuð við stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar eru af lægra settum stjórnvöldum. Kemur því til athugunar, hvort sú ákvörðun Námsgagnastofnunar, að veita umsögn um stafsetningarforritið C, teljist stjórnvaldsákvörðun. Umsögn Námsgagnastofnunar var veitt í tilefni af sérstakri fyrirspurn Mjólkursamsölunnar og hafði að geyma álit á forritinu C. Að þessu athuguðu og með tilliti til þess, að ekki var um lögbundna þjónustu Námsgagnastofnunar að ræða, verður ekki séð að um hafi verið að ræða ákvörðun, sem tekin var í skjóli opinbers valds um réttindi eða skyldur, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir, að hvorki umsögnin né ákvörðun Námsgagnastofnunar um að veita hana, teljast stjórnvaldsákvarðanir. Tel ég því ekki ástæðu til að gera athugasemd við frávísunarúrskurð menntamálaráðuneytisins frá 2. mars 1998. Ég tek það fram, að ég hef ekki tekið afstöðu til þess, hvort umsögn Námsgagnastofnunar hafi verið kæranleg til menntamálaráðuneytisins á öðrum grundvelli, enda var málið einvörðungu lagt fyrir ráðuneytið skv. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Í stjórnsýslukæru A segir, að fyrirtækið telji starfsmenn Námsgagnastofnunar hafa á grundvelli 5. og 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga verið vanhæfa til að veita umsögn um stafsetningarforritið C. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda þau, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Niðurstaða mín hér að framan var sú, að umsögn Námsgagnastofnunar væri ekki stjórnvaldsákvörðun, og eiga vanhæfisreglur stjórnsýslulaga ekki við í þessu máli. Ekki verður heldur séð af gögnum málsins, að starfsmenn Námsgagnastofnunar hafi haft þeirra hagsmuna að gæta í þessu máli, að valdið geti vanhæfi þeirra til að veita Mjólkursamsölunni umrætt álit samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, gefur sá þáttur kvörtunar A, sem lýtur að vottun Námsgagnastofnunar á stafsetningarforritinu C, að beiðni menntamálaráðuneytisins, ekki tilefni til frekari athugunar af minni hálfu.

3.

Stjórnsýslukæra A, dags. 12. desember 1995, laut að umsögn Námsgagnastofnunar um stafsetningarforritið C. Menntamálaráðuneytið ritaði Námsgagnastofnun 29. desember 1995 og óskaði eftir umsögn um kæruna. Svar Námsgagnastofnunar er dagsett 3. janúar 1996. Ekkert kemur fram í gögnum málsins, sem gefur tilefni til að ætla, að málið hafi ekki verið rannsakað að fullu og þá þegar verið unnt að ljúka úrskurði á kæruna, en eins og fram hefur komið, var ekki úrskurðað í málinu fyrr en 2. mars 1998.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar ber að skýra aðila máls frá því, þegar fyrirsjáanlegt er, að afgreiðsla máls muni tefjast. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Menntamálaráðuneytið sendi A tilkynningu, dags. 15. mars 1996, og er efni hennar rakið hér að framan. Í tilkynningu þessa vantaði upplýsingar um það, hvenær ákvörðunar væri að vænta, svo sem áskilið er í 2. málsl. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Menntamálaráðuneytinu bar einnig samkvæmt 3. mgr. 9. gr. að senda A tilkynningu um tafir á nýjan leik, þegar afgreiðsla málsins hafði dregist fram yfir það, sem í upphafi mátti vænta.

Frá því að öll gögn lágu fyrir tók það menntamálaráðuneytið rúmlega tvö ár að úrskurða í máli þessu. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 24. júlí 1998, segir, að ástæður þessa hafi einkum verið fjöldi aðkallandi erinda, sem voru til umfjöllunar hjá ráðuneytinu. Ég tel þessar útskýringar menntamálaráðuneytisins ekki nægja til að skýra þann mikla drátt, sem varð á því að ráðuneytið lyki úrskurði á málið. Hér verður einnig að hafa í huga, að um einfalt mál var ræða, sem krafðist ekki mikillar gagnaöflunar af hálfu ráðuneytisins. Ég tel því, að málsmeðferð menntamálaráðuneytisins hafi farið í bága við hina almennu málshraðareglu, sem fram kemur í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við frávísunarúrskurð menntamálaráðuneytisins frá 2. mars 1998. Ég tel einnig, að starfsmenn Námsgagnastofnunar hafi ekki verið vanhæfir á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi til að veita umsögn um stafsetningarforritið C.

Hins vegar tel ég, að menntamálaráðuneytið hafi ekki gætt málshraðareglu stjórnsýsluréttar, þar sem 26 mánuðir liðu frá því að málið var fullbúið til úrskurðar, þar til úrskurði var lokið á það. Ég tel einnig, að ekki hafi verið gætt ákvæða 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem í tilkynningu til A var þess ekki getið, hvenær ákvörðunar var að vænta. Einnig var misbrestur á því, að menntamálaráðuneytið sendi A tilkynningu um tafir, þegar ljóst var, að afgreiðsla málsins mundi dragast fram yfir það, sem í fyrstu mátti vænta.“