Álit

I.

Hinn 26. ágúst 1997 leitaði til mín X, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, B, C og D, en D lést meðan kvörtun þessi var til meðferðar. Kvartar hann fyrir hönd fjórmenninganna yfir þeirri ákvörðun fjármálaráðuneytisins frá 6. júní 1997, að synja beiðni þeirra frá 25. mars 1993 um að ákvörðun um laun þeirra, sem framkvæmdastjóra hjá Póst- og símamálastofnun, yrði vísað til kjaranefndar.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau, að C, D, B og A fóru með sameiginlegu bréfi til fjármálaráðherra, dags. 25. mars 1993, fram á, að ákvörðun um laun þeirra yrði vísað til kjaranefndar á grundvelli þágildandi ákvæðis 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. C gegndi þá starfi aðstoðarpóst- og símamálastjóra og var jafnframt framkvæmdastjóri fjármálasviðs Póst- og símamálastofnunar, D gegndi starfi framkvæmdastjóra póstmálasviðs, B starfi framkvæmdastjóra umsýslusviðs og A starfi framkvæmdastjóra fjarskiptasviðs. Fyrir umsókn sinni færðu þeir einkum þau rök, að meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis hefði í nefndaráliti um frumvarp það, er varð að lögum nr. 120/1992, og við flutning þeirrar breytingartillögu við frumvarpið, er síðar var samþykkt sem 4. mgr. 9. gr. laganna, nefnt þau störf, er þeir gegndu, sem dæmi um störf, er ákvæðinu væri ætlað að taka til.

Með bréfi, dags. 23. febrúar 1994, fór starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins þess á leit við samgönguráðuneytið, að það léti sér í té umsögn um erindi framkvæmdastjóranna. Í bréfi fjármálaráðuneytisins sagði meðal annars svo:

„Á síðasta ári fóru framkvæmdastjórar Póst- og símamálastofnunar þess á leit við fjármálaráðherra að hann vísaði ákvörðun um launakjör þeirra til kjaranefndar með hliðsjón af 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Hjá þessu ráðuneyti hefur verið til skoðunar hvort störfum þessum verði öldungis jafnað að umfangi og ábyrgð til starfa skv. 1. mgr. sömu greinar.

Í tilvitnaðri 9. gr. laga nr. 120/1992 er fjallað um forstjóra og forstöðumenn allflestra stærri ríkisstofnana en ekki um svokallaða næstráðendur eða millistjórnendur. Hefur því dregist að taka afstöðu til erindis framkvæmdastjóranna. Það kemur þó væntanlega ekki að sök þar sem kjaranefnd er fyrst nú að hefja umfjöllun um þann hóp sem talinn er upp í 1. mgr. 9. gr.“

Samgönguráðuneytið svaraði bréfi starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. 25. ágúst 1994. Þar sagði meðal annars svo:

„Ráðuneytið telur með hliðsjón af stærð og rekstri Póst- og símamálastofnunar og einstakra sviða innan stofnunarinnar að telja verði að umfang og ábyrgð framkvæmdastjóra einstakra sviða sé með þeim hætti að ákvæði 4. mgr. 9. gr. [laga nr. 120/1992] eigi við í þeirra tilfelli. Í þessu sambandi vísast til nefndarálits og breytingartillagna frá meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar um frv. til laga um Kjaradóm og kjaranefnd.“

Með bréfi til fjármálaráðherra, dags. 1. nóvember 1996, ítrekaði C erindi sitt og framangreindra samstarfsmanna.

Samkvæmt bréfi fjórmenninganna til mín leituðu þeir um svipað leyti til samgönguráðuneytisins um, að það hlutaðist til um afgreiðslu máls þeirra hjá fjármálaráðuneytinu. Af hálfu samgönguráðuneytisins var starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins ritað svohljóðandi bréf, dags. 3. desember 1996:

„Ráðuneytinu er kunnugt um að laun aðstoðarpóst- og símamálastjóra og framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar hafa að undanförnu verið til umfjöllunar í fjármálaráðuneytinu.

Þeir starfsmenn, sem gegna framangreindum stöðum, hafa allir óskað eftir því að vera utan samningsumboðs stéttarfélaga, sbr. bréf til fjármálaráðherra, dags. 25. mars 1993. Þeir hafa einnig óskað eftir því að kjaranefnd ákveði launakjör þeirra með vísun til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd en án árangurs.

Ráðuneytið fer eindregið fram á að fjármálaráðuneytið endurskoði afstöðu sína og vísi máli þeirra til ákvörðunar kjaranefndar.

Ef það er ekki talið fært er þess hér með óskað að laun þeirra verði leiðrétt til samræmis við launaflokkatilfærslur annarra yfirmanna ríkisstofnana á undanförnum mánuðum.”

Starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins svaraði erindi samgönguráðuneytisins með svohljóðandi bréfi, dags. 19. desember 1996:

„[...]

Til svars ofanlýstu erindi, sem einnig hefur orðið að umræðuefni milli ráðuneytismanna og ráðherra beggja ráðuneyta t.d. hinn 11. og 18. þ.m., skal eftirfarandi tekið fram:

Tilvitnuð lagagrein í bréfi samgönguráðuneytis frá 3. desember var felld niður með lögum nr. 70/1996, sjá 56. gr. 3. tl. 2. töluliðar. Heimild til að vísa málinu til umfjöllunar kjaranefndar er því ekki fyrir hendi.

2. Eins og fram hefur komið m.a. á hinum tilvitnuðu fundum ráðuneytismanna hafa ekki átt sér stað launaflokkatilfærslur hjá öðrum yfirmönnum ríkisstofnana á undanförnum mánuðum og raunar ekki síðustu misserum. Launaleg staða yfirmanna hjá helstu stofnunum ráðuneytisins kemur fram á meðfylgjandi minnisblaði, dags. í dag, og er hún spegilmynd ríkjandi ástands hjá öðrum stofnunum ríkisins.

Launabreytingu hjá þessum starfsmönnum verður því að byggja á öðrum forsendum en fram koma í tilvitnuðu bréfi samgönguráðuneytisins frá 3. þ.m.“

Með bréfi til fjármálaráðherra, dags. 10. febrúar 1997, ítrekaði C enn erindi sitt og samstarfsmanna sinna. Þar kemur fram, að honum hafi borist afrit af framangreindu bréfi fjármálaráðuneytisins til samgönguráðuneytisins, en hann líti tæplega á það sem svar við sínu erindi.

Með bréfi C til fjármálaráðherra, dags. 22. apríl 1997, er athygli hans vakin á, að erindi þeirra hafi ekki enn verið svarað og leitað sé eftir fundi með honum af þeim sökum. Með bréfi starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, dags. 6. júní 1997, var C sent svohljóðandi svar:

„Vísað er til bréfa, dags. 1. nóvember 1996, 10. febrúar 1997 og 22. apríl 1997, er varða kjaramál póst- og símamálastjóra og framkvæmdastjóra hjá Póst- og símamálastofnun. Erindið í bréfunum er tvíþætt, þ.e. annars vegar að aðrir sambærilegir starfsmenn ríkisins hafi hækkað umfram áðurgreinda aðila í launum, og hins vegar að ráðuneytið hefði látið hjá líða að vísa umfjöllun um kjaramál þeirra til kjaranefndar.

Af þessu tilefni skal eftirfarandi tekið fram:

Kjaramál þessa hóps hafa áður verið til umræðu og athugunar einkum eftir að ráðuneytið hinn 29. mars 1996 hafnaði tillögu að launabreytingu sem póst- og símamálastjóri setti fram hinn 23. október 1995. Vegna málsins áttu sér stað samtöl og skoðanaskipti við samgönguráðuneytið án formlegra skjalaskipta fyrr en það ráðuneyti sendi fjármálaráðuneytinu bréf hinn 3. desember 1996, sbr. hjálagt myndrit. Bréfi þessu var svarað hinn 19. desember 1996, og þar sem vitað var að samgönguráðuneytið kynnti þér efni þess var talið að bréfinu frá 1. nóvember 1996 hefði efnislega verið svarað.

Vegna tilvitnaðra ítrekunarbréfa frá 10. febrúar og 22. apríl þ.á., eru hér með send myndrit af téðu desemberbréfi og er litið svo á að téðum bréfum hafi þannig formlega verið svarað.

[...].“

III.

Með bréfi til fjármálaráðherra, dags. 2. september 1997, óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar þeirra A, B, C og D og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega var þess óskað, að upplýst yrði, hvað hefði valdið þeim drætti, sem varð á svörum við erindum þeirra. Svar fjármálaráðuneytisins barst mér hinn 13. október 1997 í bréfi, dags. 10. s.m. Þar sagði meðal annars svo:

„[...]

Á gildistíma 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, [...], bárust ráðuneytinu þrettán erindi þar sem leitað var eftir því að ákvörðun um launakjör yrði vísað til nefndarinnar. Erindin komu ýmist frá einstaklingunum sjálfum eða frá viðkomandi ráðuneyti. Jafnan var leitað eftir áliti fagráðuneytis kæmi það ekki fram í innkomnum gögnum. Fallist var á sjö þessara erinda og eftirtöldum starfsheitum því vísað til kjaranefndar: vararíkissaksóknari, saksóknarar, forstjóri Náttúrufræðistofnunar Íslands, skólameistarar, forstjóri Einkaleyfastofnunar, forstjóri Barnaverndarstofu, forstjóri Rafmagnseftirlits ríkisins og framkvæmdastjóri Almannavarnaráðs. [...] Fimm erindanna var synjað, en þau vörðuðu þessi starfsheiti: framkvæmdastjóri Íslenska dansflokksins, forstöðumaður Listasafns Einars Jónssonar, forstöðumaður Blindrabókasafns, skólameistari Iðnskólans í Reykjavík og forstöðumaður Fjarskiptaeftirlits ríkisins. Loks barst erindi vegna framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar, og verða því nú gerð sérstök skil þar sem það er tilefni þessara bréfaskipta.

Með bréfi, dags. 25. mars 1993, fóru framkvæmdastjórar Póst- og símamálastofnunar, sem þá var, þess á leit að ákvörðun um laun þeirra yrði skotið til kjaranefndar, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, og lýstu þeir umfangi og ábyrgð starfa sinna með nokkrum fylgiskjölum varðandi skipulag og starfsemi stofnunarinnar. Erindi þetta og nokkur önnur sama efnis er bárust á næstu mánuðum voru lögð til hliðar og efnisleg umfjöllun látin bíða þess að kjaranefnd yrði skipuð og störf hennar hæfust, [...]. Um áramótin 1993/1994 voru málin tekin fram að nýju og leitað umsagnar viðkomandi ráðuneyta um innkomin erindi lægi hún ekki þá þegar fyrir. Samgönguráðuneytinu var þannig send beiðni um álit hinn 23. febrúar 1994. Í téðu erindi er vakin athygli á því að í upptalningu 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 og 4. mgr. vitnar til eru einvörðungu oddvitar ýmissa ríkiseininga stórra og smárra, en engir svokallaðir staðgenglar, næstráðendur eða millistjórnendur. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 25. ágúst s.á. er mælt með erindi framkvæmdastjóranna og ekki beinlínis tekin afstaða til framangreindrar ábendingar, en vitnað í nefndarálit og breytingartillögur frá meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar við umfjöllun um frumvarp það er varð síðar að lögum nr. 120/1992. Fjármálaráðuneytinu var auðvitað gjörkunn öll umræða á Alþingi vegna lagasetningarinnar þ.m.t. að meginhugsun frumvarpsins, takmörkun hópsins við forstöðumenn og forstjóra svo sem verið hafði í fyrri lögum um Kjaradóm, var óbreytt, sbr. upptalning 1. mgr. 9. gr., og að 4. mgr. vísar til hennar um viðmið þá taka skal afstöðu til flutnings í kjaranefnd. Að stíga skrefið inn í hóp millistjórnenda hlaut að kalla á mjög afgerandi stefnubreytingu í launasetningarmálum hjá ríkinu, raunar svo miklar, að vangaveltur í greinargerð gætu ekki einar sér mótað stefnu ráðherrans heldur krefðist málið sértækrar umfjöllunar. Formleg afstaða var því ekki tekin til erindis framkvæmdastjóranna að sinni, en þeim var staðan ljós vegna orðaskipta þar um ýmist í síma eða á fundum.

Rétt þykir að geta í þessu samhengi að hinn 23. október 1995 ritaði póst- og símamálastjóri ráðuneytinu bréf þar sem farið er fram á tiltekna launahækkun þar sem „misræmi“ hefði skapast í launamálum framkvæmdastjóra stofnunarinnar og næstu undirmanna. Bréfinu var svarað 29. mars 1996 og málaleitaninni hafnað að svo stöddu. Af keimlíkum toga er svo bréf samgönguráðuneytisins frá 3. desember 1996 þar sem ítrekuð eru meðmæli þess með kjaranefndarumfjöllun, sbr. hér að framan, en síðan, teldist það ekki fært, að „laun þeirra verði leiðrétt til samræmis við launaflokkatilfærslur annarra yfirmanna ríkisstofnana á undanförnum mánuðum“. Í svari þessa ráðuneytis, dags. 19. desember 1996, er í fyrsta lagi vísað til þess að heimild ráðherra til að vísa málum til kjaranefndar sé niðurfallin og í annan stað sé launaleg staða hjá yfirmönnum í stofnunum samgönguráðuneytisins þannig að hún sem slík réttlætti ekki sérstakar aðgerðir vegna Póst- og símamálastofnunar.

Loks skal hér getið þriggja bréfa [C] eins af málshefjendum erindis yðar, hr. umboðsmaður, dags. 1. nóvember 1996, 10. febrúar 1997 og 22. apríl 1997, sem öll varða kjaramál aðila þessa máls, þ.e. að aðrir starfsmenn ríkisins hafi hækkað umfram þá í launum og að ráðuneytið hafi látið hjá líða að vísa umfjöllun um kjaramál þeirra til kjaranefndar. Þessum bréfum var svarað hinn 6. júní s.l. og er svarbréfsins getið í erindi yðar frá 2. september. Einnig má nefna hér bréf ráðuneytisins, dags. 27. maí 1997, sem er svar við beiðni téðs [C] um launasamanburð frá 10. febrúar s.á.

Hér að framan hefur verið getið bréflegra samskipta, sem hófust með erindi framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar frá 25. mars 1993 allt þar til ráðuneytið ritaði [C] bréf sitt, dags. 6. júní 1997. Þá hefur verið dregin upp lýsing á afgreiðslu þeirra erinda annarra, sem bárust ráðuneytinu frá ársbyrjun 1993, og vörðuðu málsskot til kjaranefndar, sbr. 4. mgr. [9. gr.] laga nr. 120/1992. Eins hefur verið vikið að þeim efnislegu ástæðum sem ráðuneytið taldi standa í vegi samþykkis við málaleitan þeirri, sem er upphaf bréfaskiptanna. Eftir atvikum mætti taka hér fram, að Alþingi sá ekki ástæðu síðar, við greiningu forstöðumanna ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja í embættismenn, og þannig undir úrskurð kjaranefndar, til að auka þar inn í næstráðanda eða millistjórnendum, sbr. lög nr. 83/1997.

Þar sem í tilvitnuðu bréfi yðar, hr. umboðsmaður, er sérstaklega óskað eftir að upplýst verði „hvað olli þeim drætti sem varð á svörum við erindi þeirra“ skal tekið fram að til þess lágu ýmsar samþættar ástæður. Bréfið barst í janúar 1993, kjaranefndin var skipuð í maí 1993, hún kvað upp einstaklingsúrskurði á fyrri helmingi ársins 1994 og umsögn samgönguráðuneytisins lá fyrir í ágúst 1994. Þessi gangur allur sem og efasemdir ráðuneytisins gagnvart fjölgun starfsheita í 1. mgr. 9. gr. l. 120/1992 var öllum aðilum ljós, enda þeir vel málkunnugir og ræddust oft við. Reyndar var um það talað haustið 1994 að erindinu væri betur ósvarað en synjað, enda gerðist ekkert í máli þessu fyrr en í október 1995 er póst- og símamálastjóri leitar eftir launahækkun framkvæmdastjóranna, sbr. ofar. Beiðninni var hafnað á útmánuðum 1996 og á miðju því sumri var heimild ráðherra til breytinga á kjaranefndarhópnum felld niður. Bréfið frá því í janúar 1993 kom aftur til umræðunnar haustið 1996, sbr. samskiptafrásögn hér að framan, þ.m.t. krafa um formlegt svar á fyrri part þessa árs. Vegna umfangsmikilla skoðanaskipta allra aðila í tengslum við bréfaskriftir ráðuneyta samgöngu og fjármála í desember var talið að formleg afgreiðsla lægi fyrir og komin til vitundar aðila máls. Vegna annars skilnings sem birtist m.a. í ítrekunarbréfum var bréf ráðuneytisins ritað í júní 1997.“

Með bréfi, dags. 16. október 1997, gaf ég lögmanni fjórmenninganna kost á að gera athugasemdir við bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér í bréfi, dags. 29. október 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„[...]

Í bréfi fjármálaráðuneytisins er synjun á erindi umbj. minna rökstudd með þeim hætti að þeir tilheyri hópi millistjórnenda og hefði kjaranefnd verið falið að úrskurða um kjör þessa hóps hefði slík ákvörðun falið í sér „[...] afgerandi stefnubreytingu í launasetningarmálum (sic) hjá ríkinu, raunar svo miklar, að vangaveltur í greinargerð gætu ekki einar sér mótað stefnu ráðherrans heldur krefðist málið sértækrar umfjöllunar“. Með öðrum orðum hafnar ráðuneytið að framfylgja lögum frá Alþingi á þeim forsendum að þau hafi verið vanhugsuð. Breytingin á frumvarpi til laga nr. 120/1992 fól vissulega í sér nokkra stefnubreytingu sem miðaði að því að færa kjaranefnd fjær framkvæmdavaldinu og nær því að vera óháður úrskurðaraðili. Breyting á stefnu ríkisins í launamálum verður og að hljóta samþykki löggjafans, það er ekki fjármálaráðuneytisins að ákveða hvort og hvernig slík stefnubreyting á sér stað.

Rétt er og að benda á í þessu sambandi að samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytisins voru sjö erindi skv. 4. mgr. 9. gr. samþykkt. Meðal þeirra starfsheita er vísað var af því tilefni til kjaranefndar voru vararíkissaksóknari og saksóknarar. Hvorugt starfsheitið telst til oddvita eða forstöðumanns ríkisstofnunar. Er því ljóst að sú röksemd fjármálaráðuneytisins um að ekki hafi verið unnt að taka til greina erindi umbj. minna þar sem þeir teldust til millistjórnenda fellur um sjálfa sig. Þá er þess ógetið, að Póst- og símamálastofnun var á þeim tíma sem hér um ræðir stærsta fyrirtæki ríkisins með gríðarlegan fjölda starfsmanna. Umbj. mínir sem framkvæmdastjórar einstakra sviða stofnunarinnar höfðu þannig mun meiri mannaforráð en ýmsir þeirra forstöðumanna ríkisstofnana sem hlutu kjaranefndarröðun skv. 1. mgr. 9. gr., auk þess sem þeir báru ábyrgð á starfsemi sem velti gífurlegum fjármunum.

[...]

Skýringum ráðuneytisins á hversu langan tíma tók að svara erindi umbj. minna verður að hafna sem fráleitum. Það leysir stjórnvald ekki undan skyldum sínum skv. reglum stjórnsýsluréttar um málshraða að umbj. mínum hafi verið kunnugt um afstöðu ráðuneytisins „vegna orðaskipta þar um ýmist í síma eða á fundum“. Afgreiðsla erindis umbj. minna tók rúm fjögur ár. Slíkur dráttur verður ekki réttlætur með því að um haustið 1994 hafi verið talað um að erindinu væri betur ósvarað en synjað. Það getur ekki talist fullnægjandi afgreiðsla máls að stjórnvald telji aðila vera kunnugt um afgreiðslu máls vegna „umfangsmikilla skoðanaskipta“. Gera verður þá kröfu til stjórnvalds að það geri gangskör að því að birta niðurstöðu máls fyrir aðilum með afdráttarlausum hætti.

[...].“

Með bréfi lögmanns fjórmenningana, dags. 7. janúar 1998, barst mér að auki afrit af svarbréfi kjaranefndar, dags. 30. desember 1997, við erindi Y, fyrrverandi framkvæmdastjóra hjá Póst- og símamálastofnun, en hann hafði óskað eftir því, að nefndin fyndi „eðlileg laun sem viðmiðun við eftirlaun [hans], sem fyrrverandi framkvæmdastjóra Pósts og síma“. Í niðurlagi svarbréfs kjaranefndar er vísað til erindis þeirra manna til fjármálaráðherra, er til mín hafa leitað í máli því, sem hér er til umfjöllunar, og greint frá því, að erindi þeirra hafi verið synjað. Síðan segir meðal annars:

„Kjaranefnd er þó þeirrar skoðunar að fjármálaráðherra hafi borið að vísa ákvörðun um launakjör ofangreindra aðila til kjaranefndar, þegar þeir óskuðu þess og hefur formaður hennar komið þeirri skoðun á framfæri við fjármálaráðherra. Kjaranefnd getur hins vegar hvorki nú né fyrr, tekið launakjör ofangreindra aðila til úrskurðar að eigin frumkvæði, þar sem því hefur ekki verið vísað formlega til nefndarinnar.“

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 14. október 1998, segir:

„1.

Með lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, voru sett ný lög um ákvörðun launa tiltekinna starfsmanna ríkisins. Lög þessi voru birt í Stjórnartíðindum 11. janúar 1993 og öðluðust þegar gildi skv. 15. gr. þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992 var kjaranefnd falið að ákveða starfskjör þeirra forstöðumanna ríkisstofnana, fyrirtækja ríkisins og embættismanna, sem nánar voru tilgreindir í 9. gr. laganna. Í athugasemdum við þá grein frumvarps þess, er varð að 8. gr. laga nr. 120/1992, kemur fram, að nefndinni hafi verið ætlað, að ákvarða starfskjör forstöðumanna stærri stofnana og fyrirtækja ríkisins og tiltekinna embættismanna (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 875).

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 voru starfsheiti þeirra starfsmanna talin upp, er lutu samkvæmt þessu ákvörðun kjaranefndar um launakjör sín. Í ákvæðinu voru aðallega tilgreindir forstjórar og forstöðumenn ríkisstofnana, sbr. starf póst- og símamálastjóra, en þó var einnig að finna dæmi um aðra yfirmenn stofnana, svo sem forstöðumann framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins. Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 var mælt fyrir um skyldu fjármálaráðherra til að vísa launaákvörðunum þeirra starfsmanna ríkisins til kjaranefndar, sem uppfylltu nánar tilgreind skilyrði ákvæðisins, en voru ekki sérstaklega tilgreindir í 1. mgr. 9. gr. laganna. Ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 var svohljóðandi:

„Teljist starf stjórnanda í stofnun eða embættismanns vera þannig að því megi að umfangi og ábyrgð öldungis jafna til starfa þeirra sem taldir eru upp í 1. mgr. og hafi viðkomandi starfsmaður óskað eftir að vera utan samningsumboðs stéttarfélaga, sbr. 5. tölul. 1. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, eða er ekki í slíku félagi skal fjármálaráðherra vísa ákvörðun um launakjör hans til kjaranefndar.“

Fjórmenningarnir, A, B, C og D heitinn, óskuðu eftir því, að ákvörðun um launakjör þeirra yrði vísað til kjaranefndar, sbr. tilvitnað ákvæði laga nr. 120/1992. Fjármálaráðuneytið hafnaði þeirri málaleitan sökum þess, að það taldi skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt. Samkvæmt framangreindu snýst mál þetta um túlkun á þágildandi 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 og þá niðurstöðu fjármálaráðuneytisins að synja um að vísa launamáli þeirra til ákvörðunar kjaranefndar. Tel ég því rétt, að gera nánari grein fyrir aðdraganda að setningu ákvæðisins með skírskotun til lögskýringargagna.

2.

Framangreint ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 var orðað með öðrum hætti, þegar frumvarp það, er varð að lögum nr. 120/1992, var lagt fram. Þá var það í 4. mgr. 8. gr. og hljóðaði svo:

„Teljist starf forstöðumanns ríkisstofnunar eða embættismanns vera þannig að því megi öldungis jafna til þeirra sem taldir eru upp í 1. mgr. getur fjármálaráðherra vísað ákvörðun um launakjör hans til kjaranefndar.“ (Alþt., 1992–1993, A-deild, bls. 866.)

Í athugasemdum við 8. gr. frumvarpsins sagði svo um þetta ákvæði:

„Gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra geti óskað eftir ákvörðun nefndarinnar um starfskjör þeirra sem kunna að gegna störfum sem eru sambærileg þeim er upp eru talin í greininni.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 876.)

Þegar fjármálaráðherra mælti fyrir frumvarpinu á Alþingi vék hann að þessu ákvæði með eftirfarandi orðum „Þá er gert ráð fyrir því að fleiri en þeir sem taldir eru upp í 8. gr. geti fallið undir úrskurði kjaranefndar og þá er fyrst og fremst verið að ræða um þá menn sem hingað til hafa verið kallaðir ráðherraraðaðir, en það er fjöldi embættismanna sem í raun hafa ekki verkfallsrétt, kannski takmarkaðan samningsrétt, en hafa kosið að láta ráðherra ákveða laun sín í stað þess að þurfa að sætta sig við niðurstöðu sem koma út úr kjarasamningum. Hér er oft um að ræða hópa sem má líta fremur á sem fulltrúa ríkisvaldsins en að þeir séu einstaklingar úr röðum viðkomandi stéttarfélaga. Þetta eru til að mynda yfirmenn á stofnunum sem verður að ætla að eigi að koma fram gagnvart starfsmönnum sínum sem fulltrúar ríkisvaldsins, viðkomandi ráðuneyta og fjmrn.“ (Alþt. 1992–1993, B-deild, dálk. 725.)

Í meðferð Alþingis var ákvæði þessu breytt í það horf, sem að framan greinir, og fært í 4. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Um ástæður breytingarinnar sagði svo í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar:

„Loks er lagt til að orðalag 5. mgr. verði ítarlegra þannig að ljóst sé að kjaranefnd úrskurði um laun þeirra stjórnenda ríkisstofnana sem ekki óska eftir að taka laun samkvæmt kjarasamningum opinberra starfsmanna. Sem dæmi um stjórnendur sem þetta á við má nefna aðstoðarpóst- og símamálastjóra og æðstu framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunarinnar.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3193.)

Í framsöguræðu með nefndaráliti og breytingartillögum meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar gerði framsögumaður meiri hlutans svohljóðandi grein fyrir breytingartillögu við 4. mgr. 8. gr. frumvarpsins, er varð að 4. mgr. 9. gr. frumvarpsins við samþykkt breytingartillögunnar:

„Þetta þýðir að ef stjórnandi eða maður í stjórnunarstöðu óskar eftir því að fá ráðherraröðun þá er skylt að vísa því máli til kjaranefndar. Sem dæmi um aðila sem þetta á við má nefna aðstoðarpóst- og símamálastjóra og æðstu framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar.“ (Alþt. 1992–1993, B-deild, dálk. 5181.)

Með nýjum heildarlögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, voru jafnframt gerðar nokkrar breytingar á lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Samkvæmt 2. tölul. 56. gr. laga nr. 70/1996 féll niður framangreint ákvæði laga nr. 120/1992, er fól kjaranefnd að ákveða launakjör þeirra manna, sem fjármálaráðherra skyldi vísa til hennar við nánar tiltekin skilyrði samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laganna. Var nú kjaranefnd falið að ákveða laun og starfskjör embættismanna, annarra en þeirra, sem taldir eru upp í 2. gr. laga nr. 120/1992, lögreglumanna, tollvarða og fangavarða, sbr. ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 54. gr. laga nr. 70/1996 öðluðust þau gildi 1. júlí 1996.

3.

Eins og rakið er hér að framan, fóru fjórmenningarnir fram á það við fjármálaráðuneytið með bréfi 25. mars 1993, að það vísaði launaákvörðun þeirra til kjaranefndar. Var þá í gildi framangreint ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992. Samkvæmt skýru orðalagi sínu var með ákvæðinu lögð sú skylda á fjármálaráðherra, að vísa ákvörðun um laun tiltekinna starfsmanna ríkisins, sem ekki voru tilgreindir sérstaklega í ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, til ákvörðunar kjaranefndar, að uppfylltum þremur skilyrðum. Í fyrsta lagi, að um væri að ræða stjórnanda í stofnun eða embættismann. Í öðru lagi, að starf viðkomandi starfsmanns væri þannig, að því mætti að umfangi og ábyrgð öldungis jafna til starfa þeirra manna, sem taldir væru upp í 1. mgr. 9. gr. laganna. Í þriðja lagi, að viðkomandi starfsmaður hefði óskað eftir því að vera utan samningsumboðs stéttarfélaga, sbr. 5. tölul. 1. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, eða að hann hefði ekki verið í slíku félagi.

Samkvæmt gögnum málsins tel ég, að ekki hafi verið ágreiningur milli aðila um fyrsta og þriðja skilyrðið, það er að fjórmenningarnir voru „stjórnendur“ hjá Póst- og símamálastofnun, og að samningsumboð stéttarfélags hafi ekki náð til þeirra, enda voru laun þeirra ákvörðuð af ráðherra („ráðherraröðun“). Fjármálaráðuneytið taldi hins vegar, að starf fjórmenningana hefði ekki uppfyllt það skilyrði þágildandi 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, að starf þeirra mætti að umfangi og ábyrgð öldungis jafna til starfa þeirra starfsmanna, sem tilgreindir voru í 1. mgr. 9. gr. sömu laga og féllu skýrlega undir verksvið kjaranefndar.

Samkvæmt framangreindu mun ég nú víkja sérstaklega að þessu álitaefni í málinu.

4.

Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 10. október 1997, er greint frá því, að á gildistíma 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 hafi ráðuneytinu borist þrettán umsóknir um, að ákvörðun um launakjör yrði vísað til kjaranefndar. Orðið hafi verið við sjö þeirra, en sex umsóknum synjað. Ekki er rakið sérstaklega, hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar þeirri afgreiðslu, en af skýringum ráðuneytisins verður ráðið, að litið hafi verið til þess, að heimild kjaranefndar samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 til að fjalla um launakjör annarra en þeirra, sem 1. mgr. 9. gr. sömu laga tók til, hafi takmarkast við forstöðumenn eða forstjóra. Þannig er í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín bent á, að það hafi í beiðni sinni til samgönguráðuneytisins, dags. 23. febrúar 1994, um álit á beiðni framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar, sérstaklega vakið athygli á því, að „í upptalningu 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 og 4. mgr. vitnar til [væru] einvörðungu oddvitar ýmissa ríkiseininga stórra og smárra, en engir svokallaðir staðgenglar, næstráðendur eða millistjórnendur“. Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín sagði jafnframt, að ráðuneytinu hefði verið „gjörkunn öll umræða á Alþingi vegna lagasetningarinnar, þ.m.t. að meginhugsun frumvarpsins, að takmörkun hópsins við forstöðumenn og forstjóra, svo sem verið hafði í fyrri lögum um Kjaradóm, var óbreytt“ og „[að] stíga skrefið inn í hóp millistjórnenda hlaut að kalla á mjög afgerandi stefnubreytingu í launasetningarmálum hjá ríkinu [...]“.

Samkvæmt framangreindu virðist fjármálaráðuneytið hafa byggt afstöðu sína að meginstefnu til á samanburðarskýringu ákvæða 4. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 og markmiðum frumvarpsins. Taldi ráðuneytið, að af þeirri túlkun leiddi, að ákvæði 4. mgr. 9. gr. laganna hefði verið takmarkað við forstöðumenn og forstjóra ríkisstofnana, sem ekki voru sérstaklega tilgreindir í 1. mgr. 9. gr. sömu laga.

Í ákvæði 4. mgr. 8. gr. frumvarps til laga um Kjaradóm og kjaranefnd var heimildin til að vísa launaákvörðun til kjaranefndar bundin við „starf forstöðumanns ríkisstofnunar eða embættismanns“, en þeirri takmörkun var í meðferð þingsins breytt í „starf stjórnanda í stofnun eða embættismanns“, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992. Í öðru lagi er rétt að minna á, að fjármálaráðherra tók það sérstaklega fram, er hann mælti á Alþingi fyrir frumvarpinu, er varð að lögum nr. 120/1992, að þeir starfsmenn, sem falla myndu undir 4. mgr. 8. gr., er síðan varð að 4. mgr. 9. gr. laganna, væru þeir, sem líta mætti fremur á sem fulltrúa ríkisvaldsins en að þeir væru einstaklingar úr röðum viðkomandi stéttarfélaga. Væru þetta til að mynda yfirmenn á stofnunum, sem yrði að ætla, að ættu að koma fram gagnvart starfsmönnum sínum sem fulltrúar ríkisvaldsins, viðkomandi ráðuneyta og fjármálaráðuneytisins. (Alþt. 1992–1993, B-deild, dálk. 725.) Þá er enn fremur á það að líta, að orðalag skilyrðis 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 um að starf viðkomandi starfsmanns mætti að umfangi og ábyrgð öldungis jafna til starfa þeirra, sem taldir voru upp í 1. mgr. 9. gr. laganna, leiddi til þess, að fjármálaráðuneytinu bar skylda til þess að staðreyna í hverju tilviki fyrir sig, hvort einkenni og eðli starfa viðkomandi starfsmanns væri slíkt, að öldungis mætti jafna til starfa þeirra forstöðumanna og forstjóra ríkisstofnanna, sem tilgreindir voru í 1. mgr. 9. gr. sömu laga.

Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á þá afstöðu ráðuneytisins, að þágildandi ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 hafi takmarkast við forstöðumenn og forstjóra ríkisstofnana, sem ekki voru tilgreindir í 1. mgr. 9. gr. laganna. Bar ráðuneytinu því að kanna sérstaklega stöðu og hlutverk fjórmenninganna innan Póst- og símamálastofnunar við mat sitt á framangreindu skilyrði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992.

5.

Á þeim tíma er A, B, C og D heitinn óskuðu eftir að ákvörðun um launakjör sín yrði vísað til kjaranefndar, var sú stofnun rekin samkvæmt lögum nr. 36/1977, um stjórn og starfrækslu póst- og símamála. Þá var einnig í gildi reglugerð nr. 173/1991, um Póst- og símamálastofnun, skipulag og verkefni. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 36/1977 skyldi póst- og símamálastjóri veita stofnuninni forstöðu. Samkvæmt 5. gr. laganna, sbr. 3. gr. laga nr. 34/1987, um breytingu á lögum um stjórn og starfrækslu póst- og símamála, nr. 36/1977, var starfsemi hennar í meginatriðum greind í stjórnunarhluta og rekstrarhluta. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna skiptist stjórnunarhluti stofnunarinnar í aðalsvið og samkvæmt 4. mgr. 5. gr. sömu laga skyldu framkvæmdastjórar stjórna hverju aðalsviði. Í ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 36/1977, sbr. 4. gr. laga nr. 34/1987, voru verkefni framkvæmdastjóranna skilgreind, en þar var þeim falið, að vinna að stefnumörkun í störfum stofnunarinnar, áætlanagerð, eftirliti, almennum fyrirmælum og öðrum heildarstefnumálum.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 173/1991 skyldu aðalsvið stjórnunarhluta stofnunarinnar vera fjögur og samkvæmt 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar skyldi starfsemi þeirra skipt í samræmi við skipurit, er ráðherra staðfesti hverju sinni. Í 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar var tiltekið, að einn af framkvæmdastjórum aðalsviðs skyldi jafnframt starfi sínu sem framkvæmdastjóri gegna stöðu aðstoðarpóst- og símamálastjóra. Í 4. gr. reglugerðarinnar voru þau aðalsvið tilgreind, sem framkvæmdastjórarnir, er til mín leituðu, stýrðu; það er fjarskiptasvið, fjármálasvið, póstmálasvið og umsýslusvið. Í sömu grein var hverju sviði um sig skipt í fleiri deildir og helstu verkefni þeirra talin.

Reglugerð nr. 173/1991 var felld úr gildi með samnefndri reglugerð nr. 98/1995. Voru ákvæði hennar í öllu verulegu áþekk eldri reglugerðinni, að því frátöldu, að við aðalsvið stofnunarinnar var samkvæmt 2. mgr. 3. gr. hennar bætt fimmta sviðinu, auðkennt „Samkeppnisstarfsemi (í fjarskiptum)“, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 36/1977, sbr. 7. gr. laga nr. 34/1987, skyldi í stofnuninni starfa starfsmannaráð skipað fulltrúum samtaka starfsmanna stofnunarinnar og forstöðumönnum tiltekinna þátta í stofnuninni. Í 2. mgr. 10. gr. sömu laga var ráðherra jafnframt falið að setja reglur um skipan og starfssvið starfsmannaráðsins þar sem leitast skyldi við að tryggja gott samstarf og samheldni milli starfsfólksins og stjórnenda stofnunarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna var ráði þessu áskilinn réttur til að gera tillögur til ráðherra um skipun annars starfsfólks stofnunarinnar en póst- og símamálastjóra. Í 1. gr. reglugerðar nr. 88/1991, um Starfsmannaráð Póst- og símamálastofnunar, var mælt fyrir um skipan ráðsins. Samkvæmt þessu ákvæði áttu framkvæmdastjórar aðaldeilda stofnunarinnar (fjármáladeild, tæknideild, umsýsludeild og viðskiptadeild) föst sæti í ráðinu auk umdæmisstjóra í umdæmi I og eins fulltrúa, er póst- og símamálastjóri tilnefndi. Aðrir fulltrúar í ráðinu voru tilnefndir af starfsmannafélögum starfsmanna stofnunarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar skyldi formaður ráðsins kjörinn úr hópi þessara fulltrúa, það er fulltrúa stjórnenda Póst- og símamálastofnunar. Aðrir fulltrúar í ráðinu voru tilnefndir af starfsmannafélögum starfsmanna stofnunarinnar. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar fólst hlutverk starfsmannaráðs meðal annars í því, að fjalla um launakjör starfsfólks og ýmis starfsmannamál og vera ráðgefandi um þau mál, er það tók til meðferðar, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar.

Af framangreindum ákvæðum laga og reglugerða um starfsemi og stöðu Póst- og símamálastofnunar fram til 1. janúar 1997, er hlutafélagið Póstur og sími tók til starfa, sbr. 1. gr. laga nr. 103/1996, um stofnun hlutafélags um rekstur Póst- og símamálastofnunar, verður ráðið, að hver framkvæmdarstjóranna um sig bar ábyrgð á einu aðalsviði í stjórnunarhluta stofnunarinnar og bar sem slíkum að vinna að stefnumörkun í störfum stofnunarinnar, áætlanagerð, eftirliti, almennum fyrirmælum og öðrum heildarstefnumálum. Auk þessara starfa mátti samkvæmt 5. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 173/1991, og síðar samkvæmt reglugerð nr. 98/1995, fela hverjum þeirra um sig, að gegna stöðu aðstoðarpóst- og símamálastjóra. Þá áttu þeir, sem framkvæmdastjórar aðalsviða, föst sæti í starfsmannaráði stofnunarinnar, en ákvæði reglugerðar nr. 88/1991, um stöðu þeirra innan ráðsins, sem fulltrúa stjórnar stofnunarinnar, bentu eindregið til þess, að staða þeirra gagnvart starfsmönnum Póst- og símamálastofnunar væri með áþekkum hætti og vísað var til í framangreindri framsöguræðu fjármálaráðherra fyrir frumvarpi því, er varð að lögum nr. 120/1992, en starfsmannaráði þessu var meðal annars ætlað að fjalla um launakjör og starfsmannamál stofnunarinnar, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 88/1991.

Í öðru lagi, verður í þessu samhengi ekki fram hjá þeirri athugasemd litið, sem fram kemur í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarp það, er varð að lögum nr. 120/1992, að breytingartillögu við 4. mgr. 8. gr. frumvarpsins væri ætlað að gera orðalagið ítarlegra, þannig að ljóst væri „að kjaranefnd [mundi úrskurða] um laun þeirra stjórnenda ríkisstofnana sem ekki [óskuðu] eftir að taka laun samkvæmt kjarasamningum opinberra starfsmanna“. Sem dæmi um stjórnendur, sem þetta ætti við um, voru síðan nefndir aðstoðarpóst- og símamálastjóri og æðstu framkvæmdastjórar Póst- og símamálastofnunar. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3193.) Þá er vert að leggja áherslu á, að í ræðu framsögumanns meiri hlutans með breytingartillögum við frumvarpið voru þessi sömu dæmi áréttuð.

Samkvæmt framangreindu er það annars vegar skoðun mín, að þegar virtar eru skýringar á tilurð 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, sem ég hef rakið hér að framan, sé sá skilningur fjármálaráðuneytisins, að ákvæðinu hafi einvörðungu verið ætlað að ná til forstjóra eða forstöðumanna stofnana og fyrirtækja ríkisins, miklum vafa undirorpinn. Hins vegar er það niðurstaða mín, að þegar litið sé til orðalags og efnis þágildandi 4. mgr. 9. gr. nr. 120/1992, aðdraganda ákvæðisins, eins og honum er lýst í lögskýringargögnum, eðlis og einkenna starfa fjórmenninganna innan Póst- og símamálastofnunar, eins þeim er lýst í áðurnefndum lögum og reglugerðarákvæðum um starfsemi stofnunarinnar, hafi þeir fullnægt því skilyrði þágildandi 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, að gegna störfum stjórnenda í stofnun, sem að umfangi og ábyrgð hafi öldungis mátt jafna til þeirra starfa, sem tilgreind voru í 1. mgr. 9. gr. sömu laga.

Samkvæmt framangreindu tel ég, að störf fjórmenninganna hafi uppfyllt að öllu leyti skilyrði ákvæðis 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Var fjármálaráðherra því skylt að vísa ákvörðun um launakjör þeirra til kjaranefndar.

6.

Rúmlega fjögur ár liðu frá því að framkvæmdastjórar Póst- og símamálastofnunar leituðu fyrst eftir því, að ákvörðun um launakjör þeirra yrði vísað til kjaranefndar með bréfi til fjármálaráðherra, dags. 25. mars 1993, þangað til því var svarað með bréfi starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, dags. 6. júní 1997. Í nefndu bréfi ráðuneytisins kemur fram, að afstaða til erindis framkvæmdastjóranna hafi í raun verið tekin tæplega hálfu ári fyrr, þegar erindi samgönguráðuneytisins vegna sama máls, dags. 3. desember 1996, var svarað með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 19. desember s.á. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til C, dags. 6. júní 1997, sagði meðal annars, að „[...] þar sem vitað var að samgönguráðuneytið kynnti þér efni þess var talið að bréfinu frá 1. nóvember 1996 hefði efnislega verið svarað“. Svo sem rakið var hér að framan, var tilvitnað erindi C frá 1. nóvember 1996 í raun ítrekun á því erindi, er fyrst var borið fram með sameiginlegu bréfi hans og samstarfsmanna hans, dags. 25. mars 1993.

Um afstöðu fjármálaráðuneytisins til beiðni framkvæmdastjóranna sagði meðal annars svo í bréfi þess til samgönguráðuneytisins, dags. 19. desember 1996:

„Tilvitnuð lagagrein [þ.e. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992] í bréfi samgönguráðuneytis frá 3. desember var felld niður með lögum nr. 70/1996, sjá 56. gr. 3. tl. 2. töluliðar. Heimild til að vísa málinu til umfjöllunar kjaranefndar er því ekki fyrir hendi.“

Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 13. október 1997, kemur fram, að erindi framkvæmdastjóranna hafi ásamt öðrum sams konar erindum „verið lögð til hliðar og efnisleg umfjöllun látin bíða þess að kjaranefnd yrði skipuð og störf hennar hæfust“. Um áramótin 1993/1994 hafi þessi mál verið „tekin fram að nýju og leitað umsagnar viðkomandi ráðuneyta“, lægi hún ekki þá þegar fyrir. Þannig hafi samgönguráðuneytinu verið send beiðni um álit 23. febrúar 1994 og svar þess borist með bréfi, dags. 25. ágúst s.á. Síðan segir í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín, að „þessi gangur allur sem og efasemdir ráðuneytisins gagnvart fjölgun starfsheita í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 var öllum aðilum ljós, enda þeir vel málkunnugir og ræddust oft við“. Segir síðan, að haustið 1994 hafi verið „um það talað [...] að erindi [framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar] væri betur ósvarað en synjað, enda gerðist ekkert í máli þessu fyrr en í október 1995 er póst- og símamálastjóri leitar eftir launahækkun framkvæmdastjóranna“. Þeirri beiðni hafi verið hafnað á útmánuðum 1996. Af skýringum fjármálaráðuneytisins verður ráðið, að ráðuneytið hafi síðan látið þar við sitja, þar til haustið 1996 að erindi framkvæmdastjóranna „kom aftur til umræðunnar“ og fram hafi komið „krafa um formlegt svar“ á fyrri hluta árs 1997.

Þegar frá er talið það tímabil, er fjármálaráðuneytið leitaði umsagnar samgönguráðuneytis og þar til samgönguráðuneytið lét álit sitt í té, er að mínum dómi ekkert fram komið, sem veitt getur viðhlítandi skýringar á því, hvers vegna afgreiðsla á erindi framkvæmdastjóra Póst- og símamálastofnunar dróst svo lengi sem raun bar vitni. Ég tek fram, að umfjöllun fjármálaráðuneytisins um launahækkanir framkvæmdastjóranna er óskyld þeirri ákvörðun, hvort vísa bar launaákvörðun þeirra til kjaranefndar. Hins vegar hefði umfjöllun um launahækkanir til þeirra átt að gefa ráðuneytinu tilefni til að taka fyrst afstöðu til beiðni framkvæmdastjóranna um vísun til kjaranefndar, þar eð ákvörðun um það laut í raun að því, hvort fjármálaráðuneytið væri á annað borð bært til að fjalla um launamál þeirra að öðru leyti.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum, svo fljótt sem unnt er. Af athugun á áðurnefndum atvikum máls þessa tel ég ljóst, að dráttur sá, er varð á ákvörðun fjármálaráðuneytisins í máli þessu, sé andstæður markmiði og efni framangreinds ákvæðis stjórnsýslulaga og brjóti í bága við vandaða stjórnsýsluhætti. Í þessu efni tel ég tilefni til að árétta, að fjórmenningarnir óskuðu eftir því, að ákvörðun um launakjör þeirra yrði vísað til kjaranefndar. Það er skoðun mín, að slíkar ákvarðanir um launakjör tiltekinna starfsmanna ríkisins feli í sér úrlausn um brýn hagsmunamál viðkomandi einstaklinga, og beri því stjórnvöldum að leggja ríka áherslu á að afgreiða slík mál, eins fljótt og við verður komið. Þá er til þess að líta, að er ósk fjórmenningana um vísun launaákvörðunar til kjaranefndar barst ráðuneytinu, voru atvik ljós, og snerist niðurstaða málsins einvörðungu um túlkun á framangreindu efnisákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992. Tel ég því að auki, að sjónarmið byggð á skyldum fjármálaráðuneytisins til að undirbúa og rannsaka málið, áður en það tók ákvörðun í máli fjórmenningana, hafi ekki getað réttlætt þann drátt, sem varð á ákvörðun ráðuneytisins í máli þessu.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að störf A, B, D og C, sem framkvæmdastjóra hjá Póst- og símamálastofnun, hafi uppfyllt skilyrði þágildandi ákvæðis 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Hafi því fjármálaráðuneytinu verið skylt að vísa ákvörðun launakjara þeirra til kjaranefndar. Þá er það niðurstaða mín, að dráttur sá, er varð á ákvörðun ráðuneytisins í máli fjórmenninganna, hafi ekki samrýmst 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða vönduðum stjórnsýsluháttum.

Þá er það niðurstaða mín, að þrátt fyrir þær breytingar, er gerðar hafa verið á lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sé rétt að leggja áherslu á, að fjórmenningarnir áttu lögvarða kröfu um, að fjármálaráðherra vísaði ákvörðun um launamál þeirra til kjaranefndar, er ósk þess efnis barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 25. mars. 1993. Beini ég því þeim tilmælum til ráðuneytisins, að það leiti leiða til að rétta hlut þeirra og eftir atvikum með atbeina kjaranefndar vegna þess tíma sem áðurgreint ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, gilti um launakjör fjórmenninganna.“

VI.

Í framhaldi af framangreindu áliti sendi fjármálaráðuneytið mér svohljóðandi bréf, dags. 4. nóvember 1998:

„Í framhaldi af áliti umboðsmanns Alþingis, 14. okt. sl. um málefni starfsmanna Póst- og símamálastofnunar og viðræðna sem fram hafa farið, vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram og beita sér fyrir þeirri málsmeðferð sem hér er lýst.

Forsaga málsins er sú að í ágúst 1997 leitaði [X] hrl. fyrir hönd fjögurra starfsmanna Póst- og símamálastofnunar álits á þeirri ákvörðun fjármálaráðuneytisins frá 6. júní 1997 þar sem synjað var beiðni þeirra um að ákvörðun um laun þeirra sem framkvæmdastjóra hjá Póst- og símamálastofnun yrði vísað til kjaranefndar.

Niðurstaða umboðsmanns Alþingis liggur nú fyrir þess efnis að þrátt fyrir þær breytingar er gerðar voru á lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins hafi umræddir starfsmenn átt lögvarða kröfu um að fjármálaráðherra vísi ákvörðun um launamál þeirra til kjaranefndar. Umboðsmaður beinir jafnframt þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leiti leiða til að rétta hlut þeirra sem álits leituðu.

Með vísan til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í málinu hefur kjaranefnd verið skrifað hjálagt bréf, þar sem óskað er eftir að nefndin fjalli um laun fjórmenninganna og sérstaklega óskað eftir að afgreiðslu málsins verði flýtt sem kostur er.“