Álit

I.

Hinn 9. október 1997 leituðu til mín skrifstofustjórar í Stjórnarráðinu vegna ákvörðunar kjaranefndar frá 16. júní 1997 um launakjör þeirra.

II.

Kvörtun skrifstofustjóranna er tvíþætt. Annars vegar halda þeir því fram, að kjaranefnd hafi í tengslum við framangreinda ákvörðun og ákvarðanir um röðun og einingar einstakra skrifstofustjóra 11. júlí 1997 ekki fylgt málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Hins vegar lýtur kvörtunin að því, að við umrædda ákvörðun sína hafi kjaranefnd brotið gegn þeim efnisreglum, er henni beri að fara eftir við ákvörðun launa þeirra starfsmanna, sem undir hana heyra. Er um það vísað til 10. og 11. gr. laga nr. 120/1992.

Að því er þann þátt kvörtunarinnar, er lýtur að málsmeðferð kjaranefndar, er byggt á eftirgreindum atriðum:

Í fyrsta lagi, að ekki hafi verið virtur réttur skrifstofustjóra til að kynna sér skjöl og önnur gögn, er málið varða. Um þetta atriði segir í kvörtuninni:

„1. Kjaranefnd hefur ekki virt þann rétt okkar að fá afrit eða ljósrit af sbr. 15. gr. laga nr. 37/1993, sbr. þó næsta umkvörtunarefni. Óskað var skriflega í tvígang eftir því að málsskjöl yrðu látin af hendi. Eins og fram kemur hér að framan voru skil á málsskjölum óveruleg. Tvisvar sinnum þrettán ljósrit af sama bréfi nefndarinnar og tólf svör við þeim auk talnavinnslu. Ekki komu fram gögn, sem vitað er að lögð voru fyrir nefndina, m.a. af skrifstofustjórum. Ekki komu fram nein gögn með þeim upplýsingum sem nefndin aflaði sér vegna ákvörðunar um launakjör einstakra skrifstofustjóra frá viðkomandi ráðuneytum. Því verður að álíta að nefndin hafi ekki sinnt skyldu sinni um að láta málsskjöl í té.“

Í öðru lagi, að kjaranefnd hafi ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar við ákvörðun sína og undirbúning hennar. Um þetta atriði segir í kvörtuninni:

„2. Séu ekki frekari gögn til staðar en þau sem afhent hafa verið er óskað athugunar á því hvort kjaranefnd hafi sinnt þeim skyldum sínum að afla sér af sjálfsdáðum nauðsynlegra gagna sbr. 9. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd og þar með ekki getað hagað ákvörðun sinni í samræmi við ákvæði þeirra laga. Ákvarðanir nefndarinnar eru þá órökstuddar og óviðunandi geðþóttaákvarðanir.“

Í þriðja lagi, að kjaranefnd hafi ekki rökstutt ákvörðun sína og ekki gætt þess að veita leiðbeiningar um rétt skrifstofustjóranna til þess að fá ákvörðunina rökstudda. Um þetta atriði segir í kvörtuninni:

„3. Kjaranefnd birti úrskurð sinn án þess að honum fylgdi rökstuðningur og án þess að honum fylgdu leiðbeiningar um heimildir til þess að fá ákvörðun rökstudda.

[...] Kjaranefnd hefur ekki veitt skriflegan rökstuðning fyrir úrskurði sínum þrátt fyrir að eftir honum hafi verið leitað, sbr. 21. gr. og 22. gr. laga nr. 37/1993. Óskum skrifstofustjóranna um rökstuðning hefur verið svarað með marklausum hætti sem gengur á svig við ákvæði 22. gr. framangreindra laga. Samkvæmt þeirri grein skal í rökstuðningi gera grein fyrir þeim réttarreglum sem ákvörðun er byggð á og þeim meginsjónarmiðum sem mat byggist á ef ákvörðun byggist á mati. Ekkert er fjallað um þessi atriði í svarbréfum kjaranefndar við óskum um rökstuðning, þrátt fyrir að sérstaklega hafi verið eftir því óskað almennt og vegna sérstaklega tilgreindra atriða.“

Eins og fyrr greinir, lýtur kvörtun skrifstofustjóranna einnig að efnislegri niðurstöðu kjaranefndar í launamáli þeirra. Í þessum hluta kvörtunarinnar er byggt á eftirfarandi atriðum:

Í fyrsta lagi, að ákvörðun kjaranefndar hafi verið andstæð 11. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sökum þess, að kjaranefnd hafi ákveðið skrifstofustjórum föst heildarlaun. Um þetta atriði segir svo í kvörtuninni:

„[...] Samkvæmt lagagreininni skal nefndin einungis ákvarða föst laun fyrir dagvinnu en að öðru leyti að kveða á um önnur starfskjör.“

Í öðru lagi, að reglur kjaranefndar um greiðslur fyrir aukastörf, sem nefndin byggir á í ákvörðun sinni, brjóti í bága við 11. gr. laga nr. 120/1992. Um þetta atriði segir svo í kvörtuninni:

„[...] Kjaranefnd hefur með úrskurði sínum og reglum sínum um greiðslur fyrir aukastörf brotið gegn 11. gr. laganna. Samkvæmt reglum nefndarinnar skal einungis greiða fyrir aukastörf, sem ekki tengjast því ráðuneyti sem skrifstofustjóri starfar í. Samkvæmt lagagreininni skal greiða sérstaklega fyrir aukastörf önnur en þau sem tilheyra aðalstarfi, sem í þessu tilviki er starf skrifstofustjóra í viðkomandi ráðuneyti.“

Í þriðja lagi, að kjaranefnd hafi í ákvörðun sinni brotið í bága við það ákvæði 11. gr. laga nr. 120/1992, að sérgreina skuli föst laun fyrir dagvinnu, en í úrskurðinum sé með „svokölluðum einingum metin saman yfirvinna og álag í starfi“.

Í fjórða lagi, að kjaranefnd hafi í ákvörðun sinni eigi gætt ákvæðis 10. gr. laga nr. 120/1992, sem kveði á um, að „nefndin skuli gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeirra, sem hún fjallar um og að þau séu í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist“. Benda skrifstofustjórar á, að samkvæmt upplýsingum nefndarinnar liggi engar upplýsingar fyrir í málinu um framangreint atriði, og hafi kjaranefnd því með vanrækslu sinni á að afla slíkra upplýsinga, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992, verið ókleift að uppfylla framangreint skilyrði 10. gr. sömu laga.

Í fimmta lagi, að kjaranefnd hafi ekki „gætt þess ákvæðis í 10. gr. laganna [nr. 120/1992] að gæta samræmis milli þeirra launa, sem hún ákveður og launa hjá ríkinu, sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga“. Um þetta atriði segir í kvörtuninni:

„[...] Skal þar einkum bent á nýja samninga ýmsra stéttarfélaga opinberra starfsmanna, svo sem Félags háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins, Stéttarfélags verkfræðinga og samninga sem gerðir hafa verið á grundvelli þeirra svo sem um launakjör starfsmanna hjá Vegagerð ríkisins, Rannsóknarstofnun byggingariðnaðarins o.fl. Samkvæmt upplýsingum nefndarinnar liggja engin málsskjöl fyrir hjá henni um þessa samninga og virðist hún ekki hafa sinnt því að afla sér þeirra.“

III.

Ég ritaði kjaranefnd bréf 16. október 1997, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kjaranefnd léti mér í té gögn, sem legið hefðu fyrir nefndinni, þegar ákvörðun hennar frá 16. júní 1997 var tekin, svo og önnur gögn, er varða mál það, sem kvörtun skrifstofustjóranna tekur til. Þá óskaði ég þess, að kjaranefnd skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar.

Í svarbréfi kjaranefndar, dags. 24. nóvember 1997, er í fyrsta lagi vísað til þess, að í ákvörðun nefndarinnar frá 16. júní 1997 hafi meira verið gert en að setja almennan ramma um launakjör skrifstofustjóra. Með ákvörðuninni hafi mánaðarlaun þeirra verið ákveðin í tveimur flokkum, skrifstofustjóri I og II. Jafnframt hafi einingagreiðslum verið lýst, það er sérstakri mánaðarlegri greiðslu fyrir alla yfirvinnu og álag, sem starfinu fylgi. Hafi niðurstaða kjaranefndar verið ítarlega rökstudd í ákvörðun nefndarinnar. Um málsmeðferðina sérstaklega og kvörtun skrifstofustjóranna þar að lútandi kemur fram í svari kjaranefndar, að í fyrsta lagi hafi ákvörðuninni fylgt ítarlegur rökstuðningur um atriði, er lúta að lagalegum sjónarmiðum um hlutverk nefndarinnar. Þá hafi ákvörðunin í öðru lagi haft að geyma lýsingu á því, hvernig nefndin komst að efnislegri niðurstöðu um laun skrifstofustjóranna. Um þann þátt, er varðar rökstuðning fyrir ákvörðun hennar, segir enn fremur í bréfi kjaranefndar:

„Kjaranefnd hefur alltaf haldið því fram að úrskurður hennar hafi verið rökstuddur. Grundvallaratriði um lagaleg sjónarmið var rökstutt mjög ítarlega í úrskurðinum áður en til ákvarðana um laun kom. Nefndin sér ekki hvernig er hægt að halda því fram að rökstuðningur um þetta efni sé ekki fyrir hendi.

Hitt er annað mál að þegar að matskenndum atriðum kemur er ljóst að um annars konar rökstuðning er að ræða heldur en við rökstuðning lagalegra atriða. Sjónarmið nefndarinnar um rökstuðning kemur fram í bréfi hennar til skrifstofustjóranna, dags. 11. júlí 1997, svo og þau atriði sem kjaranefnd ber að hafa til grundvallar mati við ákvörðun launa og eru þau atriði sem nefndin hefur til hliðsjónar við mat sitt tíunduð í bréfi hennar til skrifstofustjóra, dags. 11. júlí 1997 í tl. 1, a–g.“

Kjaranefnd telur samkvæmt framansögðu, að hún hafi fylgt ákvæðum 22. gr. laga nr. 37/1993 í ákvörðun sinni frá 16. júní 1997. Í svarbréfi kjaranefndar er að auki til þess vísað, að nefndin hafi afhent öll þau gögn, sem henni var skylt. Telur hún sig hins vegar ekki skylduga til að afhenda öll vinnugögn. Vísar hún til þess, að ákvarðanir Kjaradóms, aðrar ákvarðanir kjaranefndar og kjarasamningar séu helstu stuðningsgögnin, þegar gætt er samræmis innbyrðis á milli starfsmanna.

Að lokum greinir kjaranefnd frá vinnubrögðum nefndarinnar við öflun upplýsinga og annarra gagna. Í svarbréfi nefndarinnar segir um þetta atriði:

„Um ákvarðanir nefndarinnar um einstaka skrifstofustjóra er það að segja að fulltrúar ráðuneytisstjóra komu á fund nefndarinnar og ræddu almennt um málin svo og hvernig hægt væri að taka á persónulegum málum hvers og eins. Jafnframt fóru formaður nefndarinnar og ritari til allra ráðuneytisstjóra og öfluðu upplýsinga í samtölum. Þá höfðu ráðuneytin gert grein fyrir stjórnunarlegri uppbyggingu þeirra. Við þessa athugun voru launakjör skrifstofustjóranna árið 1996 og 1995 höfð til hliðsjónar. Voru þau rædd við viðkomandi ráðuneytisstjóra t.d. hvers vegna tiltekinn aðili hefði hærri eða lægri tekjur en annar. Frá því úrskurður var kveðinn upp, 16. júní 1997, þar til einingagreiðslur voru ákveðnar, 11. júlí 1997, voru engin gögn lögð fram.

Þau gögn og viðræður sem að ofan greinir voru grundvöllur ákvarðana kjaranefndar. Upplýsingar frá ráðuneytunum voru annað hvort í formi bréfa sem lögð hafa verið fram, eða munnlegar upplýsingar.

[...]

Nefndin aflaði gagna, óskaði eftir gögnum frá skrifstofustjórum og ráðuneytum og fékk slíkar upplýsingar. Kjarasamningar lágu fyrir svo og launakjör skrifstofustjóra frá fyrri tíð. [...] Það kann vel að vera að nefndin hafi ekki tæmt þann lista gagna sem væri æskilegur við athugun af því tagi sem hér er fjallað um. Hins vegar er ekkert sem bendir til þess að gögn eða upplýsingar hafi vantað.“

Um þann þátt kvörtunar skrifstofustjóranna, sem lýtur að efnislegri niðurstöðu kjaranefndar, eru meðal annars eftirgreindar athugasemdir í svarbréfi nefndarinnar:

„Nefndin úrskurðar um föst mánaðarlaun, þ.e. dagvinnu eins og segir í 11. gr. laga nr. 120/1992. Auk þess úrskurðar nefndin um önnur starfskjör. Þannig ákveður nefndin mönnum einingar fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir. Er það gert fyrir hvern einstakan skrifstofustjóra. Ekki verður séð að lögin banni að svo sé gert um þá aðila sem heyra undir kjaranefnd. Þvert á móti verður að túlka lögin á þann veg, einkum með hliðsjón af lögskýringargögnum sem ekki verða rakin hér, að löggjafinn hafi ætlast til þess að launin væru föst heildarlaun. Af umræðum á Alþingi má ráða að það sé nefndarinnar að koma í veg fyrir það að starfsmenn hefðu óheftan aðgang að yfirvinnulaunum og öðrum þóknunum. Ef kjaranefnd tæki einungis ákvörðun um föst dagvinnulaun og gæti ekki ákveðið önnur laun föst þá væri tilgangi laganna ekki náð. Skrifstofustjórar túlka lögin hins vegar þannig að ekki gildi sömu reglur um þá og aðra embættismenn. Niðurstaða kjaranefndar hvað þetta varðar er ítarlega rökstudd.

Í reglum kjaranefndar, dags. 16. júní 1997, kemur fram að embættismanni skuli ekki greitt sérstaklega fyrir setu í stjórn þeirrar stofnunar sem hann er í forsvari fyrir, ekki skuli greitt sérstaklega fyrir setu í nefnd ef verkefni hennar tengist þeirri stofnun eða því ráðuneyti sem embættismaðurinn starfar við og ekki skuli greiða yfirvinnu umfram þá föstu sem kjaranefnd úrskurðar. Þá er tekið fram í úrskurði nefndarinnar frá 16. júní 1997 að við það sé miðað að starf skrifstofustjóra sé fullt starf. Frá þessum ákvæðum eru mikilvægar undantekningar. Í reglum nefndarinnar segir í gr. 1.1. að mánaðarlaun séu þannig ákveðin að ekki skuli vera um frekari greiðslur að ræða þó að vinnutími sé að jafnaði lengri en venjulegur dagvinnutími, nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega (áhersla undirritaðra). Þá er í gr. 2.4. tekið fram að í undantekningartilvikum geti kjaranefnd ákveðið auknar greiðslur og í gr. 2.6 er tekið fram að nefndin getið vikið frá reglum um aukastarf ef sérstaklega stendur á. Þetta hefur nefndin gert í nokkrum tilvikum.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að nefndin ákveður föst laun fyrir dagvinnu og fastar greiðslur fyrir yfirvinnu. Auk þess getur nefndin ákveðið greiðslur í sérstökum tilvikum eins og að ofan greinir.

[...]

Nauðsynlegt er að skoða úrskurði nefndarinnar og reglur hennar í heild sinni. Í úrskurði nefndarinnar, frá 16. júní 1997, kemur fram, eins og áður segir, að við það sé miðað að starf skrifstofustjóra sé fullt starf. Með hliðsjón af því kemur vart til álita að skrifstofustjórar annist í miklum mæli störf sem heyra undir önnur ráðuneyti t.d. með nefndar- og stjórnarsetum nema það sé hluti af aðalstarfi þeirra. Ef slíkt kemur í ljós þá verður ekki annað séð en skrifstofustjóri, sem slíkt gerir, teljist tæpast sinna aðalstarfi sínu. Til skýringar er rétt að geta þess að til greina kom að ákveða laun og starfskjör fyrir öll störf á vegum íslenska ríkisins með föstum greiðslum og eftir atvikum í samræmi við undantekningarreglur nefndarinnar. Að minnsta kosti var þessi kostur talinn koma til greina um suma flokka starfsmanna. Niðurstaðan varð hins vegar sú að slíkt væri ekki hægt að sinni. Það kynnu að koma upp slík atvik að það væri bersýnilega ósanngjarnt að hafa slíkar bundnar reglur, auk þess sem það gæti hamlað gegn því að hæfir og afkastamiklir starfsmenn væru fengnir til sérstakra starfa. Hins vegar var það ljóst í hugum nefndarmanna að slík störf hlytu að vera í lágmarki, á því byggðust ákvarðanir nefndarinnar. Ráðuneytisstjórum var gert þetta ljóst áður en þeir ákváðu flokkaskipan og kjaranefnd ákvarðaði fjölda eininga hvers og eins.

Nefndin metur í hverju einstöku tilviki hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega.

Með hliðsjón af því sem að ofan segir verður ekki séð hvernig nefndin hefur brotið gegn ákvæðum 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd.

[...] Nefndin hefur ákveðið föst laun fyrir dagvinnu en þó er tekið fram í reglum hennar að ekki skuli vera um frekari greiðslur að ræða þó að vinnutími sé að jafnaði lengri en venjulegur dagvinnutími. Ákvæði þetta verður að skoða með hliðsjón af einingagreiðslum. Almenn dagvinnulaun eru ákveðin sérstaklega en auk þess eru yfirvinnugreiðslur ákveðnar ásamt álagi sem starfi fylgir. Það er ekkert í lögunum um Kjaradóm og kjaranefnd sem segir að það skuli sundurgreina þessa þætti þ.e. yfirvinnu og sérstakt álag. Því verður ekki séð að kjaranefndin hafi brotið lögin að þessu leyti.

[...] Kjaranefndin hefur haft öll þau atriði sem upp eru talin í 10. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd í huga við mat sitt á því hver laun og starfskjör skrifstofustjóranna skuli vera. Skrifstofustjórar benda á nýgerða kjarasamninga við nokkra aðila, í 5. tl., en rökstyðja að öðru leyti ekki þá fullyrðingu sína að samræmis hafi ekki verið gætt. Í bréfum skrifstofustjóranna hefur, því miður, þess gætt að ekki sé alltaf getið þeirra atriða sem kjaranefnd hefur bent á varðandi þær upplýsingar sem hún hefur haft til skoðunar við ákvörðun sína á launum skrifstofustjóra. Í bréfi nefndarinnar til skrifstofustjóranna, dags. 11. júlí 1997, kemur fram að auk þeirra gagna sem nefndin sendi skrifstofustjórunum hafi nefndin haft til hliðsjónar ýmis opinber gögn, svo sem kjarasamninga, úrskurði Kjaradóms og kjaranefndar. Það kann að vera að skrifstofustjórunum hafi yfirsést þessi ábending því hún kemur fram í bréfi því sem fylgdi gögnunum til þeirra. Kjaranefnd lítur til launa á hinum almenna vinnumarkaði hjá þeim sem sambærilegir geta talist. Hins vegar er nefndinni, í 10. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, jafnframt settur rammi sem markast af úrskurðum Kjaradóms og kjarasamningum ríkisstarfsmanna og hefur kjaranefnd fyrst og fremst haft hliðsjón af þeim auk þess að gæta innra samræmis.

[...] Kjaranefnd var kunnugt um þá samninga sem höfðu verið gerðir við þá aðila sem skrifstofustjórar geta um í 5. tl. bréfs síns. Þeir samningar sem gerðir voru á þessu ári voru því marki brenndir að við ákvörðun nefndarinnar hafði svokölluð aðlögun ekki verið gerð. Samningarnir hafa launastiga en óljóst er hvort efstu þrep þeirra verða notuð og hvernig. Rétt er að efstu þrep tilgreindra samninga eru há miðað við launastiga kjaranefndar en eins og áður segir er óljóst um nýtingu þeirra.

Ekki verða lög um Kjaradóm og kjaranefnd túlkuð svo að nefndin eigi að hafa frumkvæði að almennum hækkunum. Hitt er sönnu nær að nefndin fylgi ákvörðunum kjarasamninga og Kjaradóms eins og við getur átt hverju sinni. Þetta þýðir m.a. það að ef launakjör starfsmanna hjá Vegagerðinni, Rannsóknarstofnun byggingariðnaðarins og stofnunum almennt batna, eftir aðlögun hjá hverri stofnun, hlýtur það að vera tilefni fyrir kjaranefnd til endurskoðunar á ákvörðunum sínum, svo sem fram kemur í bréfi nefndarinnar til skrifstofustjóranna, dags. 11. júlí 1997.

Eins og áður segir hafa skrifstofustjórar ekki bent á misræmi milli launa þeirra og annarra embættismanna. Við athugun nefndarinnar var m.a. litið til launa ráðuneytisstjóra og kjör þeirra borin saman við kjör skrifstofustjóranna.

Ítrekuð eru þau sjónarmið sem fram hafa komið í bréfum nefndarinnar til skrifstofustjóranna um þá staðreynd að úrskurðir hennar byggja á mati. Við það mat hefur nefndin lagt sig fram um að gæta ákvæða 10. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd eins og nefndin telur endurspeglast í úrskurðum hennar. Jafnframt ber að hafa í huga að tveir aðilar koma að þessu máli fyrir nefndinni. Annars vegar skrifstofustjórar og hins vegar ráðuneyti. Upplýsingar komu frá báðum þessum aðilum og á þeim byggir nefndin. Ákvörðun um það hvort skrifstofustjóri fór í I eða II var tekin af ráðuneytisstjórum. Ákvörðun um einingagreiðslur til einstakra skrifstofustjóra var byggð á munnlegum upplýsingum og upplýsingum um fyrri kjör. Hugmyndum ráðuneytisstjóra um einingagreiðslur var hnikað til ýmist til hækkunar eða lækkunar til samræmingar milli ráðuneyta. Kjaranefndin taldi sig hafa fengið tæmandi upplýsingar frá öllum ráðuneytum t.d. hvort um samning um sérstök kjör væri ræða.

Að öllu samanlögðu fær nefndin ekki séð á þessu stigi á hvern hátt hún hefur brugðist því að fylgja þeim lagareglum sem henni ber.“

Með bréfi, dags. 2. desember 1997, óskaði ég eftir því, að skrifstofustjórarnir sendu mér athugasemdir, sem þeir teldu ástæðu til að gera vegna bréfs kjaranefndar. Skrifstofustjórar settu fram athugasemdir í tveimur bréfum, dags. 24. janúar 1998, sem bárust mér 27. janúar 1998. Hinn 16. mars 1998 barst mér bréf skrifstofustjóra, dags. 14. mars 1998, þar sem því er haldið fram, meðal annars með skírskotun til meðfylgjandi afrita um bréfaskipti milli kjaranefndar og einstakra skrifstofu- og ráðuneytisstjóra, að nefndin hafi ekki tekið tillit til afstöðu ráðuneytisstjóra varðandi umfang aðalstarfa skrifstofustjóra. Með bréfi, dags. 17. mars 1998, gaf ég kjaranefnd kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf skrifstofustjóra frá 14. mars 1998, ef þeir teldu ástæðu til. Hinn 5. maí 1998 barst mér annað bréf frá skrifstofustjórum, dags. 4. maí 1998, þar sem rakin eru dæmi um ákvarðanir kjaranefndar um launamál tilgreindra embættismanna. Með bréfi, dags. 7. maí 1998, áréttaði ég ósk mína þess efnis, að nefndin sendi mér athugasemdir vegna áðurnefnds bréfs, dags. 14. mars 1998, og gaf kjaranefnd kost á því að gera athugasemdir við bréf skrifstofustjóra, dags. 4. maí 1998, ef þeir teldu ástæðu til. Með bréfi, dags. 19. maí 1998, bárust mér að lokum athugasemdir kjaranefndar vegna bréfa skrifstofustjóra frá 14. mars 1998 og 4. maí 1998. Í bréfi nefndarinnar kemur fram sú túlkun hennar á 10. gr. laga nr. 120/1992, að kjaranefnd beri að samræma hin ýmsu sjónarmið, bæði innan einstakra ráðuneyta og á milli ráðuneyta, þegar ákvarðanir eru teknar. Síðan segir meðal annars svo:

„[...] Kjaranefnd byggir ákvarðanir sínar á eigin athugunum, greinargerðum og upplýsingum frá þeim sem undir úrskurðarvald nefndarinnar falla, svo og frá ráðuneytum sem þeir heyra undir. Kjaranefnd metur allar upplýsingar og sjónarmið sem henni berast og tekur ákvarðanir á grundvelli þess og þeirra laga sem hún vinnur eftir. Það er ótvírætt að ákvörðunarvaldið er kjaranefndar, en að sjálfsögðu getur kjaranefnd ekki tekið ákvarðanir án þess að afla gagna og fá fram skoðanir frá þeim sem málin varða.“

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 19. október 1998, segir:

„1.

Mál þetta snýst um það annars vegar, hvort kjaranefnd hafi, við ákvörðun launa skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu þann 16. júní 1997, brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Hins vegar lýtur málið að því, hvort framangreind ákvörðun kjaranefndar sé að efni til í samræmi við fyrirmæli laga nr. 120/1992. Mun ég fyrst víkja að kvörtun skrifstofustjóra yfir málsmeðferð kjaranefndar.

2.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að stjórnsýslulögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3284). Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin um málsmeðferð kjaranefndar að því leyti, sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í lögum nr. 120/1992, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefnd ummæli í lögskýringargögnum, sbr. skýrslu mína til Alþingis frá árinu 1996, bls. 204 (sjá SUA 1996:197).

2.1. Aðgangur að skjölum og öðrum gögnum málsins.

Kvörtun skrifstofustjóra varðandi málsmeðferð kjaranefndar í málinu byggist í fyrsta lagi á því, að nefndin hafi ekki virt rétt skrifstofustjóra til þess að kynna sér skjöl málsins og önnur gögn, er málið varða. Í kvörtun skrifstofustjóra er ekki tilgreint sérstaklega, hvaða gögn eða önnur skjöl það eru, sem þeir telja, að kjaranefnd hafi ekki afhent þeim. Þó er vísað til ótilgreindra gagna, sem kjaranefnd hafi aflað frá viðkomandi ráðuneytum vegna launaákvarðana fyrir einstaka skrifstofustjóra.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn, er málið snerta. Í svarbréfi kjaranefndar, dags. 24. nóvember 1997, kemur fram, að nefndin telji sig ekki skylduga til að afhenda skrifstofustjórum vinnugögn. Af því tilefni tel ég rétt að taka sérstaklega fram, að í 1. málsl. 3. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um það, að vinnuskjöl, sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota, séu undanþegin upplýsingarétti aðila. Þó eigi aðili aðgang að vinnuskjölum, ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 16. gr. sömu laga. Í þessu efni ber að árétta, að einvörðungu þau vinnuskjöl, sem útbúin eru hjá stjórnvaldinu sjálfu, eru undanþegin aðgangi aðila. Upplýsingar, álit eða minnispunktar, sem stjórnvald hefur aflað hjá öðrum stjórnvöldum eða einkaréttarlegum aðilum, fellur ekki undir undanþágu 3. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Af gögnum málsins má ráða, að kjaranefnd byggði ákvörðun sína í máli skrifstofustjóranna meðal annars á skriflegum og munnlegum upplýsingum, sem nefndin aflaði frá viðkomandi ráðuneytum. Að því virtu og með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég rakti hér að framan, er það skoðun mín, að kjaranefnd hafi borið að afhenda skrifstofustjórum afrit eða ljósrit af gögnum, sem nefndin aflaði frá ráðuneytunum, að því gættu, að afhendingin færi ekki í bága við efnisákvæði 2. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

2.2. Undirbúningur og rannsókn málsins.

Skrifstofustjórar halda því í öðru lagi fram, að kjaranefnd hafi ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar við undirbúning og töku ákvörðunarinnar frá 16. júní 1997. Lýtur kvörtunarefnið einkum að því, að kjaranefnd hafi ekki aflað sér þeirra upplýsinga, sem nauðsynlegar voru til að henni væri fært að meta, hvort launaákvörðunin væri í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim, sem sambærilegir gátu talist með tilliti til starfa og ábyrgðar, eins og gert sé ráð fyrir í 10. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Kveðið er á um meðferð mála í kjaranefnd í 9. gr. laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996. Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um skyldu stjórnvalds til að sjá til þess, að mál sé nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Rannsóknarskylda kjaranefndar er nánar útfærð í framangreindu ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992. Þá er í 2. mgr. 9. gr. laganna lögfestur andmælaréttur talsmanna þeirra, sem undir úrskurðarvald kjaranefndar heyra, og ráðuneytum gefinn kostur á því að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir. Að auki er nefndinni gert kleift að heimila einstökum embættismönnum að tjá sig munnlega fyrir nefndinni.

Það er skoðun mín, að skýra verði efnisinntak 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 með vísan til valdheimilda kjaranefndar, markmiða laganna og efnisákvæða 10. og 11 gr. sömu laga. Í 2. mgr. 8. gr., sbr. 11. gr. laganna, er starfssvið kjaranefndar skilgreint, en þar segir, að nefndin ákveði laun og starfskjör embættismanna, annarra en þeirra, sem taldir séu upp í 2. gr., lögreglumanna, tollvarða og fangavarða, sbr. ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. nú lög nr. 70/1996. Kjaranefnd skal ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Hún úrskurðar, hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Við ákvarðanir sínar getur nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir. Þá skal kjaranefndin og taka tillit til kvaða, sem störfunum kunna að fylgja, svo og hlunninda og réttinda, sem þeim fylgja, svo sem lífeyrisréttinda og ráðningarkjara.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 120/1992 skal kjaranefnd við ákvörðun launakjara í fyrsta lagi gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum hjá þeim, sem hún fjallar um, í öðru lagi gæta þess, að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim, sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar, og í þriðja lagi, að samræmi sé milli þeirra og þeirra launa hjá ríkinu, sem greidd séu á grundvelli kjarasamninga eða Kjaradóms.

Eins og ráða má af athugasemdum greinargerðar með lögum nr. 120/1992, var ákvörðun launa ríkisstarfsmanna þríþætt fyrir gildistöku laganna. Meginreglan var sú, að laun ríkisstarfsmanna voru ákveðin með kjarasamningum stéttarfélaga við fjármálaráðherra. Í öðru lagi ákvað ráðherra meðal annars laun nokkurra hópa forstöðumanna stofnana og að lokum hafði Kjaradómur ákveðið laun tilgreindra starfsmanna, allt frá stofnun hans á árinu 1962, sbr. lög nr. 55/1962 (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 869). Skipun kjaranefndar var þannig fyrst ákveðin með lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Meginmarkmið skipunar kjaranefndar og helstu ástæður fyrir breytingum á verksviði og starfsháttum Kjaradóms er lýst með svofelldum hætti í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 120/1992:

„Eins og rakið hefur verið hér að framan um launakjör íslenskra embættismanna, hefur þótt nauðsynlegt að hafa möguleika á að ákvarða einstökum embættismönnum aukagreiðslur vegna mismunandi starfa þeirra, ábyrgðar og vinnuframlags og til að tryggja að æðri embætti séu skipuð hæfum mönnum. Engu að síður verður að gera þá kröfu að við ákvarðanir um laun til slíkra embættismanna sýni ríkið aðhaldssemi og mismuni ekki starfsmönnum sínum með handahófskenndum launaákvörðunum. Því er nauðsynlegt að launákvarðanir séu gerðar af aðilum sem hafa yfirsýn yfir laun starfsmanna og starfshópa hjá ríkinu og öðrum aðilum í atvinnulífinu. Núverandi fyrirkomulag launákvarðana til æðstu embættismanna hefur ekki reynst þess umkomið að skapa nauðsynlegt samræmi í þessum efnum og viðhalda því. Þrátt fyrir leiðréttingar, sem gerðar hafa verið þegar í óefni hefur verið komið, hefur misgengi í launaþróun fljótlega komið í ljós bæði innan þess hóps sem undir Kjaradóm heyrir og milli þeirra launa sem dómurinn ákveður og launa annars staðar í þjóðfélaginu. Ástæða þess er m.a., eins og áður hefur verið vikið að, óljós viðmiðun sem dómurinn hefur haft og launakerfi sem ekki býr yfir nægjanlegum sveigjanleika til þess að mæta breytilegum störfum og mismunandi vinnuframlagi.

Í frumvarpi þessu er leitast við að tryggja að sjónarmiða þessara sé gætt með því að gera breytingar á verksviði og starfsháttum þess eða þeirra aðila sem ákveða laun æðstu embættismanna. [...].“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 872.)

Það er skoðun mín, að við úrlausn þess, hvort framangreint ákvæði 10. gr. laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, setji þá skyldu á herðar kjaranefnd við launaákvarðanir sínar, að afla með sjálfstætt upplýsinga um starfskjör sambærilegra launþega í samfélaginu, verði að líta til framangreindra markmiða og aðdraganda að setningu laga nr. 120/1992, og þeirra sérstöku áhrifa, sem lögin og lögskýringargögn gera ráð fyrir að ákvarðanir Kjaradóms hafi á úrlausnir kjaranefndar.

Eins og fram kemur í greinargerð með lögum nr. 120/1992, hefur Kjaradómi allt frá setningu fyrstu laganna um kjarasamninga opinberra starfsmanna, laga nr. 55/1962, verið gert að hafa hliðsjón af kjörum launþega, er vinna við sambærileg störf hjá öðrum en ríkinu (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 874). Upphafsákvæði 5. gr. laga nr. 120/1992, er hefur að geyma þau efnisatriði, sem Kjaradómi ber að hafa að leiðarljósi við launaákvarðanir sínar, er efnislega samhljóða fyrri hluta framangreindrar 10. gr. sömu laga um þau atriði, sem kjaranefnd ber að taka tillit til. Í 5. gr. laganna er áréttað sem fyrr, að Kjaradómur skuli við úrlausn mála, gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim, sem hann ákveður, og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geti talist með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 120/1992, segir um framangreint ákvæði 10. gr., sem var 10. gr. frumvarpsins, en breyttist í 9. gr. laganna við meðferð frumvarpsins á Alþingi og síðan aftur í 10. gr. laganna með 56. gr. laga nr. 70/1996, að við ákvarðanir sínar sé „kjaranefnd bundin við sömu ákvæði og greinir um Kjaradóm í 5. gr., en auk þess [beri] henni að taka tillit til kjarasamninga ríkisstarfsmanna og ákvarðana Kjaradóms, eins og nánar [sé] vikið að í almennum hluta greinargerðar þessarar“. (Alþt., 1992–1993, A-deild, bls. 876.) Í athugasemdum IV. kafla almenna hluta greinargerðarinnar með lögum nr. 120/1992 segir meðal annars svo:

„Sú meginviðmiðun, sem Kjaradómi er gert að hafa við úrlausn mála, er hin sama og í núgildandi lögum, þ.e. samræmi við aðra í þjóðfélaginu sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 873.)

Í áðurnefndri greinargerð með lögum nr. 120/1992 er tekið sérstaklega fram, að kjaranefnd skuli í störfum sínum hafa kjarasamninga ríkisins og niðurstöður Kjaradóms til viðmiðunar í störfum sínum (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 872). Í athugasemdum greinargerðarinnar kemur eftirfarandi meðal annars fram um þetta atriði:

„[...] Hvað varðar kjaranefnd er í stað tilvísunar hjá Kjaradómi í þróun kjaramála á vinnumarkaði vísað til samræmis milli þeirra launa sem hún ákveður og þeirra launa sem greidd eru hjá ríkinu á grundvelli kjarasamninga og Kjaradóms. Með því eru kjaranefnd settar þær viðmiðanir að halda launaákvörðunum sínum innan þess ramma sem settur er af Kjaradómi annars vegar og er hins vegar markaður af kjarasamningum ríkisins.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 873.)

Í framsöguræðu fjármálaráðherra á Alþingi um frumvarpið er enn fremur lögð áhersla á tengsl Kjaradóms og kjaranefndar með svofelldum ummælum:

„Kjaranefndin er fámennari en Kjaradómur. Henni er ætlað að taka ákvarðanir á grundvelli kjaradómsúrskurðanna annars vegar og kjarasamninga hins vegar.“ (Alþt. 1992–1993, B-deild, dálk. 725.)

Framangreindar tilvitnanir úr lögskýringargögnum um áhrif Kjaradóms á úrlausnir kjaranefndar endurspeglast að auki í ákvæði 7. gr. laga nr. 120/1992, en þar er gert ráð fyrir, að Kjaradómur setji kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar. Þá er gert ráð fyrir í 1. mgr. 8. gr. laganna, að kjaranefnd sé skipuð þremur mönnum og skuli Kjaradómur tilnefna tvo nefndarmenn, en fjármálaráðherra skipa einn og skuli hann jafnframt vera formaður. Framangreind efnisákvæði laganna komu inn í frumvarpið í meðförum efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis, að tillögu meiri hluta nefndarinnar. Í nefndaráliti meiri hlutans sagði meðal annars svo um þessar tillögur:

„Í frumvarpi þessu er mælt fyrir um skipan og starfssvið Kjaradóms, svo og kjaranefndar. Hefur skipan kjaranefndar verið nokkuð umdeild og er því lagt til að henni verði breytt. Miðar sú breyting að því að færa nefndina fjær framkvæmdarvaldinu og nær því að vera óháður úrskurðaraðili en núverandi ákvæði frumvarpsins kveða á um.

[...]

Er með þessu leitast við að gera kjaranefnd að eins konar undirdómi Kjaradóms og þannig sniðnir af þeir annmarkar sem þóttu vera á skipan kjaranefndar samkvæmt frumvarpinu. Til að undirstrika þessa nýju skipan enn frekar er lagt til að ný grein komi á eftir 6. gr. þar sem kveðið er á um að Kjaradómur skuli setja kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3192–3193.)

Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, tel ég, að þrátt fyrir að líta verði á 10. gr. laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, sem sjálfstæða efnisreglu um ákvörðunarvald kjaranefndar, er það skoðun mín, að samanburðarskýring ákvæðis 10. gr. við önnur ákvæði laga nr. 120/1992 með skírskotun til framangreindra lögskýringargagna leiði til þess, að við athugun nefndarinnar á kjörum sambærilegra aðila í þjóðfélaginu sé nefndin að meginstefnu til bundin við þær almennu launaforsendur, sem Kjaradómur hefur lagt til grundvallar í úrskurðum sínum. Af þessu leiðir, að sjálfstæð rannsóknarskylda kjaranefndar á framangreindu efnisatriði 10. gr. laga nr. 120/1992 er þeirri takmörkun háð, að nefndin ber einkum að gæta að því, að samræmi sé á milli þeirra forsendna, sem nefndin leggur til grundvallar í ákvörðunum sínum, og niðurstöðum Kjaradóms.

Í ákvörðun kjaranefndar um laun skrifstofustjóra frá 16. júní 1997 er ekki tiltekið sérstaklega, hvaða upplýsingar og önnur gögn nefndin studdist við, þegar ákvörðunin var tekin. Í bréfi nefndarinnar til skrifstofustjóra, dags. 11. júlí 1997, sem ritað var eftir að fram hafði komið krafa skrifstofustjóra um rökstuðning, sbr. bréf dagsett 27. júní 1997, er vísað til sérstaks bréfs nefndarinnar, sem muni berast skrifstofustjórum. Í bréfi þessu komi fram ýmsar upplýsingar, sem nefndin hafi haft til hliðsjónar, „svo sem kjarasamninga, úrskurði kjaranefndar og Kjaradóms o.fl.“. Í bréfi kjaranefndar til skrifstofustjóra, einnig dagsett 11. júlí 1997, kemur fram, að nefndin hafi meðal annars lagt til grundvallar „ýmis opinber gögn svo sem kjarasamninga og úrskurði Kjaradóms og kjaranefndar“. Í bréfi nefndarinnar til mín, dags. 24. nóvember 1997, er tekið fram, að úrskurðir Kjaradóms, aðrir úrskurðir kjaranefndar og kjarasamningar séu helstu gögnin sem stuðst sé við, þegar gætt sé innbyrðis samræmis milli starfsmanna. Þá er vísað til þess, að í máli skrifstofustjóranna hafi nefndarmenn rætt við einstaka ráðuneytisstjóra og aflað gagna. Segir að lokum, að framangreind gögn og viðræður við fulltrúa ráðuneyta hafi verið sá grundvöllur, sem byggt var á við ákvörðunina.

Samkvæmt framansögðu kemur fram í tveimur bréfum kjaranefndar, annars vegar til skrifstofustjóra, dags. 11. júlí 1997, og hins vegar til mín, dags. 24. nóvember 1997, að nefndin hafi meðal annars stuðst við úrlausnir Kjaradóms, er hún tók ákvörðun í launamáli skrifstofustjóranna. Með hliðsjón af þessu og með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, tel ég, að eigi sé annað fram komið en að kjaranefnd hafi gætt lögmæltrar skyldu sinnar við undirbúning og rannsókn málsins, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 10. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd.

Samkvæmt framangreindu tel ég ekki tilefni til frekari athugasemda af minni hálfu varðandi þennan þátt kvörtunar skrifstofustjóra.

2.3. Leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðun rökstudda.

Kvörtun skrifstofustjóra varðandi málsmeðferð kjaranefndar lýtur í þriðja lagi að því, að kjaranefnd hafi ekki í ákvörðun sinni frá 16. júní 1997 veitt leiðbeiningar um heimild skrifstofustjóra til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skal veita aðila leiðbeiningar um heimild hans til þess að fá ákvörðun rökstudda, hafi hún verið tilkynnt skriflega, án þess að henni hafi fylgt rökstuðningur. Ekki þarf þó að veita slíkar leiðbeiningar, hafi umsókn aðila verið staðfest að öllu leyti, sbr. 3. mgr. 20. gr. sömu laga.

Í ákvörðun nefndarinnar frá 16. júní 1997 er ekki að finna leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Þá hefur kjaranefnd ekki haldið því fram, að undantekning 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi átt við. Samkvæmt framangreindu er það skoðun mín, að kjaranefnd hafi borið að gæta lagaskyldu 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli þessu.

2.4. Rökstuðningur kjaranefndar.

Skrifstofustjórar kvarta í fjórða lagi yfir því, að kjaranefnd hafi ekki fært fullnægjandi rök fyrir ákvörðun sinni, eins og henni hafi verið skylt samkvæmt 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af ákvæði 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga leiðir þá meginreglu stjórnsýsluréttar, að stjórnvaldi sé ekki skylt að rökstyðja ákvörðun sína þegar í upphafi, heldur geti aðili máls krafist rökstuðnings eftir að ákvörðun hefur verið tilkynnt honum. Um efni slíks rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun fer eftir ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga er svohljóðandi:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.“

Í athugasemdum greinargerðar með stjórnsýslulögunum kemur eftirfarandi fram um áskilnað 22. gr. laganna, um efni rökstuðnings:

„Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3303.) Í ákvörðun kjaranefndar frá 16. júní 1997 eru í II. kafla ákvörðunarinnar rakin ítarlega lagasjónarmið um efnislegt verksvið nefndarinnar, með hliðsjón af þeim breytingum, sem urðu á lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, með setningu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í upphafi II. kafla ákvörðunarinnar er tekið sérstaklega fram, að nefndin telji nauðsynlegt að taka ákvörðun um þetta efni, „áður en til ákvörðunar launa og annarra starfskjara kemur“.

Í III. kafla ákvörðunar kjaranefndar frá 16. júní 1997 kemur eftirfarandi fram í upphafi kaflans:

„Kjaranefnd hefur borið launakjör skrifstofustjóra saman við launakjör þeirra ríkisstarfsmanna sem að áliti nefndarinnar geta talist sambærilegir eða sem næst sambærilegir með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir um greiðslur úr ríkissjóði til skrifstofustjóra fyrir annað en föst laun er talsverður munur á heildartekjum þeirra. Viðræðunefndin hefur bent á þennan mun og að hann kunni í sumum tilvikum að vera eðlilegur.

Niðurstaða kjaranefndar er sú að ákvörðun nefndarinnar um laun skrifstofustjóra skuli ná til allrar vinnu á vegum þess ráðuneytis sem viðkomandi skrifstofustjóri starfar við og laun og starfskjör eru við það miðuð að starf skrifstofustjóra sé fullt starf.

[...].“

Undir tölul. 1.–4. í III. kafla ákvörðunar kjaranefndar koma síðan fram niðurstöður nefndarinnar um laun skrifstofustjóranna. Í 1. tölul. eru tilgreind „mánaðarlaun“ þeirra í tveimur flokkum, skrifstofustjóri I og II, og „álag á mánaðarlaun“. Í töluliðum 2.–3. eru tilgreindar niðurstöður kjaranefndar varðandi mánaðarlegar einingagreiðslur til skrifstofustjóra fyrir „alla yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir“. Í 4. tölul. kemur í fyrsta lagi fram, að ekki skuli greiða sérstaklega fyrir störf í nefndum eða stjórnum á vegum þess ráðuneytis, sem viðkomandi starfar í. Þá segir, að laun séu þannig ákveðin, að ekki skuli vera um frekari greiðslur að ræða, nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega. Að lokum er tilgreindur útreikningur eininga og þess getið, að um almenn starfskjör skrifstofustjóra gildi reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997.

Skrifstofustjórar kröfðust þess með bréfi til kjaranefndar, dags. 27. júní 1997, að nefndin rökstyddi frekar ákvörðun sína frá 16. júní 1997. Af því tilefni ritaði kjaranefnd skrifstofustjórum bréf, dags. 11. júlí 1997. Í því bréfi er vísað orðrétt til orðalags ákvæða í lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, um verksvið nefndarinnar og þau sjónarmið, sem henni ber að leggja til grundvallar í úrlausnum sínum. Er síðan fullyrt, að nefndin hafi þau atriði almennt í huga í ákvörðunum sínum og hafi svo einnig verið í máli skrifstofustjóranna. Í bréfinu er síðan vikið að fjárhæðum launaákvörðunarinnar og tiltekið, hvaða upplýsingar hafi legið til grundvallar úrlausn nefndarinnar í málinu. Nefndin tekur sérstaklega fram, að ákvarðanir hennar séu matskenndar og að hún hafi við mat sitt gætt jafnræðissjónarmiða.

Það er skoðun mín, að áðurnefndur rökstuðningur kjaranefndar um þau atriði, er lúta að túlkun lagareglna um verksvið hennar í kjölfar breytinga á lögum nr. 120/1992, með lögum nr. 70/1996, hafi fullnægt þeim kröfum, sem gerðar eru til efnis rökstuðnings samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Á það er hins vegar að líta, að efnisleg ákvörðun kjaranefndar um laun skrifstofustjóranna og önnur starfskjör byggir á matskenndum efnisþáttum 10. og 11. gr. laga nr. 120/1992. Með hliðsjón af þessu bar kjaranefnd í rökstuðningi sínum að draga fram með skýrum hætti þau meginsjónarmið, sem ráðandi voru við mat kjaranefndar á launaþætti málsins, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í III. kafla ákvörðunar kjaranefndar frá 16. júní 1997 og bréfi hennar til skrifstofustjóra frá 11. júlí 1997, sem ritað var eftir að fram kom krafa skrifstofustjóranna um frekari rökstuðning, er ekki að finna tilgreiningu á þeim matskenndu sjónarmiðum, sem réðu tölulegri niðurstöðu nefndarinnar um laun þeirra. Í þessu efni nægir ekki að vísa einungis til orðalags ákvæða laga nr. 120/1992 og taka fram, að þeirra hafi verið gætt. Ég tel, að kjaranefnd beri í rökstuðningi fyrir ákvörðunum sínum að tilgreina, hvaða viðmiðunaratriði séu lögð til grundvallar, hvort sem þau eru leidd af efnisatriðum ákveðinna kjarasamninga starfsmanna ríkisins, úrlausnum Kjaradóms eða öðrum gögnum, sem þýðingu hafa haft við mat nefndarinnar.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að kjaranefnd hafi eigi í máli þessu gætt nægilega fyrirmæla um efni rökstuðnings samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3.

Kvörtun skrifstofustjóra lýtur í öðru lagi að efnislegri niðurstöðu kjaranefndar í launamáli þeirra, en þeir telja, að túlkun nefndarinnar á efnisákvæðum laga nr. 120/1992 sé röng.

3.1. Ákvörðun kjaranefndar um heildarlaun starfsmanna.

Skrifstofustjórar halda því í fyrsta lagi fram í kvörtun sinni, að kjaranefnd hafi í ákvörðun sinni brotið gegn ákvæði 11. gr. laga nr. 120/1992 „með því að ákveða [þeim] föst heildarlaun [...]“. Telja þeir, að samkvæmt áðurnefndri lagagrein sé kjaranefnd einvörðungu bær til þess að „ákvarða föst laun fyrir dagvinnu [...]“, en henni beri hins vegar að kveða að öðru leyti á um önnur starfskjör.

Ég skil framangreint kvörtunaratriði skrifstofustjóra svo, að þeir telji, að kjaranefnd sé einungis heimilt að ákvarða föst laun fyrir dagvinnu samkvæmt ákvæði 11. gr. laga nr. 120/1992. Nefndinni sé því óheimilt, að kveða einnig á um laun fyrir yfirvinnu, og þar með ákvarða þeim starfsmönnum, sem úrskurðarvald hennar tekur til, heildarlaun.

Ákvæði 11. gr. laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, um efnissvið ákvarðana kjaranefndar er svohljóðandi:

„Kjaranefnd skal ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Hún úrskurðar hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Við ákvarðanir sínar getur nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir.

Kjaranefndin skal og taka tillit til kvaða sem störfunum kunna að fylgja, svo og hlunninda og réttinda sem þeim fylgja, svo sem lífeyrisréttinda og ráðningarkjara.“

Orðalag ákvæðis 6. gr. laga nr. 120/1992 um ákvarðanir Kjaradóms er ósamhljóða. Er þar meðal annars tekið fram, að Kjaradómur skuli ákvarða föst laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun, sem starfinu fylgja, og kveða á um önnur starfskjör. Skuli hann við úrlausn mála taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu.

Af samanburði á 6. og 11. gr. laga nr. 120/1992 leiðir í fyrsta lagi, að óljóst er, hvort orðalag síðarnefnda ákvæðisins mæli fyrir um, að það sé á starfssviði kjaranefndar að ákveða önnur laun, sem starfinu fylgja, heldur en fyrir venjulega dagvinnu. Það sé því hlutverk kjaranefndar, að taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu, sbr. hins vegar ákvæði 6. gr. laga nr. 120/1992, um starfssvið Kjaradóms, sem virðist skýrt að þessu leyti.

Við setningu laga nr. 120/1992 var ákvæði um efnissvið ákvarðana kjaranefndar í 1. og 2. mgr. 12. gr. laganna. Þar sagði, að nefndin skyldi í ákvörðun sinni greina á milli fastra launa fyrir dagvinnu og launa fyrir annað, sem starfinu fylgdi. Skyldi hún og kveða á um, hvernig greitt skyldi fyrir sérstök tilfallandi störf, sem starfi geta fylgt, og kveða á um önnur starfskjör. Þá skyldi kjaranefnd í ákvörðunum sínum taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu og úrskurða um, hvaða aukastörf tilheyrðu aðalstarfi og hver bæri að launa sérstaklega. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 120/1992, kemur meðal annars fram, að Kjaradómur og kjaranefnd ákveði þau laun, sem greiða beri fyrir öll venjubundin störf, sem embætti fylgja, en greini þau í laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun. (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 872.) Í samræmi við þessi sjónarmið er svofelld athugasemd við 9. gr. frumvarpsins:

„Þar sem kjaranefnd skal ákveða heildarlaun embættismanna þeirra sem upp eru taldir í 8. gr. og þar með meta, ef sérstakar ástæður eru til, viðbótargreiðslur við laun fyrir dagvinnu ef venjubundin störf eru talin utan 40 stunda vinnuviku er nauðsynlegt [...]“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 876.)

Ég tel, að af eldri ákvæðum 1. og 2. mgr. 12. gr. laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum hafi verið ljóst, að kjaranefnd hafi borið að ákveða heildarlaun þeirra embættismanna, sem féllu undir úrskurðarvald hennar fyrir gildistöku laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem breyttu lögum nr. 120/1992. Verður því að kanna, hvort breytingar þær, er urðu á lögum nr. 120/1992, með lögum nr. 70/1996, hafi takmarkað valdheimildir kjaranefndar að þessu leyti.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 eiga starfsmenn rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðun Kjaradóms eða kjaranefndar, sbr. 39. gr. laganna, eða samkvæmt kjarasamningum, sbr. 47. gr. sömu laga. Í 39. gr. laganna kemur meðal annars fram, að laun og önnur launakjör embættismanna skuli ákveðin af Kjaradómi og kjaranefnd samkvæmt þeim lögum, sem um þá úrskurðaraðila gilda. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 8. gr. laga nr. 150/1996, um breytingar á sérákvæðum í nokkrum lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er kveðið á um þá heimild forstöðumanna stofnana, að greiða einstökum starfsmönnum, öðrum en embættismönnum og þeim sem kjaranefnd ákvarðar laun, laun til viðbótar grunnlaunum, sem samið er um samkvæmt 1. mgr. 9. gr., vegna sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, eða sérstaks álags í starfi, svo og fyrir árangur í starfi. Þess ber að geta, að er frumvarp það, sem varð að lögum nr. 70/1996, var lagt fram, var forstöðumönnum stofnana einnig veitt heimild til að greiða þeim, sem heyra undir úrskurðarvald kjaranefndar, slík viðbótarlaun, en heimild þessi var afnumin við meðferð frumvarpsins á Alþingi. Með ákvæði 8. gr. laga nr. 150/1996, var þetta efnisatriði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 síðan skýrgreint nánar í þeim tilgangi að taka af allan vafa um, að forstöðumönnum stofnana væri óheimilt að greiða þeim starfsmönnum, sem féllu undir úrskurðarvald kjaranefndar, viðbótarlaun. Að framangreindu virtu er það skoðun mín, að heimilt sé að gagnálykta frá ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 á þann veg, að forstöðumönnum stofnana sé óheimilt að greiða þeim starfsmönnum, sem falla undir úrskurðarvald kjaranefndar, laun til viðbótar grunnlaunum, eins og þau eru ákveðin af kjaranefnd hverju sinni.

Ef litið er til orðalags 11. gr. laga nr. 120/1992, eins og því var breytt með 56. gr. laga nr. 70/1996, útilokar það ekki eitt og sér þann skilning, að kjaranefnd sé enn skylt að ákvarða heildarlaun starfsmanns, þ.e. laun fyrir dagvinnu og fyrir yfirvinnu ásamt starfskjörum. Í þessu efni má í fyrsta lagi benda á það, að nefndin getur við ákvarðanir sínar tekið tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, og sérstaks álags, sem starfinu fylgir. Er þetta samhljóða því orðalagi, er fram kemur í framangreindu ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 um heimild forstöðumanna stofnana til að ákvarða starfsmönnum viðbótarlaun, og sem vísar til þeirra sjónarmiða, er þeir þurfa að hafa í huga við það mat. Í öðru lagi ber kjaranefnd að taka tillit til kvaða, sem störfunum kunna að fylgja, svo sem þeirra fyrirmæla forstöðumanns, að starfsmaðurinn vinni yfirvinnu, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Að lokum er það skoðun mín, að fyrirmæli upphafsákvæðis 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 um að kjaranefnd skuli ákvarða sérstaklega föst laun fyrir dagvinnu, leiði ekki til þeirrar niðurstöðu, að efnissvið ákvarðana nefndarinnar einskorðist við ákvörðun á föstum launum fyrir dagvinnu þannig, að ekki séu ákvörðuð önnur laun. Í þessu efni vek ég athygli á eftirgreindum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd:

„Gerð er tillaga um þá mikilvægu breytingu að í kjaraúrskurðum verði greint á milli launa fyrir venjulega dagvinnu og annarra launa. Meginrökin fyrir þeirri breytingu eru þau að dagvinnulaun eru almennt viðmiðun fyrir ýmis starfsbundin réttindi. Ber þar langhæst rétt til lífeyris, en í lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins miðast lífeyrir við föst laun fyrir dagvinnu. [...].“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 873.)

Samkvæmt framangreindu felur ákvæði 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 í sér, að kjaranefnd beri skylda til þess í ákvörðunum sínum að ákvarða sérstaklega föst laun fyrir dagvinnu vegna lagaákvæða um lífeyrisréttindi ríkisstarfsmanna, sbr. nú ákvæði 1. mgr. 23. gr., sbr. 2. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Ég tel rétt að árétta, að framangreind lagaskylda kjaranefndar takmarkar hins vegar ekki það lögbundna verkefni nefndarinnar samkvæmt lögum nr. 120/1992, að ákvarða þeim starfsmönnum, sem undir hana heyra, heildarlaun, það er bæði laun fyrir dagvinnu og yfirvinnu.

Með hliðsjón af því, sem ég hef rakið hér að framan, fæ ég ekki að öðru leyti séð af athugun minni á ákvæðum laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum, að það hafi verið ætlun löggjafans að breyta því fyrirkomulagi, sem komist hafði á með setningu laganna, með þeim breytingum, sem urðu við setningu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að ákvæði laga nr. 70/1996 hafi ekki takmarkað efnissvið ákvarðana kjaranefndar, eins og það var skilgreint með eldri ákvæðum 1. og 2. mgr. 12. gr. laga nr. 120/1992, þrátt fyrir breytingu á orðalagi síðarnefndu ákvæðanna með 56. gr. laga nr. 70/1996. Það er því skoðun mín, að kjaranefnd beri við framkvæmd verkefna sinna samkvæmt lögum nr. 120/1992, að ákvarða heildarlaun fyrir aðalstarf tilgreindra starfsmanna ríkisins, sem undir úrskurðarvald nefndarinnar falla, enda þótt tilgreina beri sérstaklega, hver þáttur fastra launa fyrir dagvinnu sé í heildarlaunum.

Samkvæmt framangreindu sé ég ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir við túlkun kjaranefndar á 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, í máli þessu.

3.2. Ákvörðun kjaranefndar um yfirvinnu og álag.

Skrifstofustjórar kvarta í öðru lagi yfir því, að kjaranefnd hafi með ákvörðun eininga metið saman yfirvinnu og álag í starfi.

Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, getur kjaranefnd við ákvarðanir sínar meðal annars tekið tillit til sérstaks álags, er starfinu fylgir. Við túlkun á þessu ákvæði laga nr. 120/1992 ber að líta til forsögu efnisákvæðis 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996, en þar er forstöðumönnum stofnana veitt heimild til að greiða einstökum starfsmönnum, öðrum en embættismönnum og þeim, sem falla undir úrskurðarvald kjaranefndar, laun til viðbótar grunnlaunum, sem samið er um í kjarasamningum. Í ákvæðinu kemur fram, að viðbótarlaun skuli greidd vegna sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, eða sérstaks álags í starfi, svo og fyrir árangur í starfi. Rétt er að taka fram, að samkvæmt 2. mgr. 51. gr. laga nr. 70/1996 eru ráðuneytisstjórar í fyrirsvari gagnvart starfsmönnum ráðuneyta og taka ákvarðanir um réttindi þeirra og skyldur á sama hátt og forstöðumenn stofnana, meðal annars á grundvelli áðurnefndrar 9. gr. sömu laga.

Eins og ég rakti hér að framan, þá var forstöðumönnum stofnana einnig heimilt samkvæmt 9. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 70/1996, að greiða þeim starfsmönnum, sem féllu undir verksvið kjaranefndar, slík viðbótarlaun. Ákvæði 9. gr. laga nr. 70/1996 var hins vegar breytt í meðförum Alþingis og síðar nánar með 8. gr. laga nr. 150/1996, um breytingar á sérákvæðum í nokkrum lögum, er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í athugasemdum greinargerðar við 9. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 70/1996, sagði meðal annars svo um framangreinda heimild forstöðumanna stofnana:

„Það hefur sem kunnugt er tíðkast hjá ríkinu að greiða einstökum starfsmönnum uppbætur á laun, þar á meðal í formi ómældrar yfirvinnu sem svo hefur verið nefnd, vegna sérstaks álags á þá í starfi. Þetta hefur ekki síst verið gert af hálfu ríkisins til þess að tryggja sér hæfa starfsmenn í samkeppni við hinn almenna vinnumarkað.“ (Alþt. 1995–1996, A-deild, bls. 3147.)

Eins og greinir hér að framan, er það niðurstaða mín, að kjaranefnd beri við framkvæmd verkefna sinna samkvæmt lögum nr. 120/1992, að ákvarða heildarlaun þeirra starfsmanna, sem falla undir úrskurðarvald nefndarinnar. Kjaranefnd ber samkvæmt þessu að ákveða laun fyrir dagvinnu og yfirvinnu starfsmannsins.

Kjaranefnd hefur með ákvæði 2. tölul. 56. gr. laga nr. 70/1996 meðal annars verið veitt heimild til að taka tillit til sérstaks álags, er fylgir starfi þeirra starfsmanna, sem úrskurðarvald nefndarinnar tekur til, við launaákvarðanir sínar. Þegar litið er til orðalags og efnis 11. gr. laga nr. 120/1992, með skírskotun til framangreindrar forsögu 9. gr. laga nr. 70/1996 og tilvitnaðra athugasemda úr lögskýringargögnum, tel ég, að ekkert sé því til fyrirstöðu, að kjaranefnd taki tillit til sérstaks álags í starfi skrifstofustjóra við mat sitt á launafjárhæðum vegna yfirvinnu. Þvert á móti er það skoðun mín, að tilgangur heimildar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 og ákvæðis 3. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, sé sá að skilgreina þá efnisþætti, sem forstöðumönnum stofnana annars vegar og kjaranefnd hins vegar, ber að taka sérstakt tillit til við mat á launafjárhæðum yfirvinnu.

Tel ég því ekki tilefni til þess, að ég geri frekari athugasemdir við ákvörðun kjaranefndar að þessu leyti.

3.3. Ákvörðun kjaranefndar um aukastörf starfsmanna.

Skrifstofustjórar kvarta í þriðja lagi yfir því, að kjaranefnd hafi með ákvörðun sinni og reglum um greiðslur fyrir aukastörf brotið í bága við 11. gr. laga nr. 120/1992.

Samkvæmt 2. lið reglna kjaranefndar, sem fram koma í ákvörðun nefndarinnar frá 16. júní 1997, eru tilgreind almenn ákvæði um greiðslur fyrir aukastörf. Ákvæðin eru svohljóðandi:

„2.1. Embættismanni skal ekki greitt sérstaklega fyrir setu í stjórn þeirra stofnunar sem hann er í forsvari fyrir.

2.2. Embættismanni skal ekki greitt sérstaklega fyrir setu í nefnd ef verkefni hennar tengist þeirri stofnun eða því ráðuneyti sem hann starfar við.

2.3. Embættismanni skal ekki greitt sérstaklega fyrir setu í nefnd sem hann situr í lögum samkvæmt.

2.4. Ekki skal greiða fyrir yfirvinnu umfram þá föstu yfirvinnu sem kjaranefnd úrskurðar. Í undantekningartilvikum getur kjaranefnd þó ákveðið auknar yfirvinnugreiðslur, ef um sérstök tilfallandi störf er að ræða, enda sé það rökstutt af viðkomandi ráðuneyti eða yfirmanni viðkomandi stofnunar eftir því sem við á.

2.5. Reglur þessa kafla gilda einnig um aðra starfsmenn sem heyra undir úrskurð kjaranefndar, eftir því sem við getur átt.

2.6. Kjaranefnd getur vikið frá reglum í kafla þessum ef sérstaklega stendur á að hennar mati.“

Í bréfi kjaranefndar til skrifstofustjóra, dags. 11. júlí 1997, kemur fram, að framangreindar reglur séu í samræmi við gildandi lög og til þess ætlaðar að gæta jafnræðis á milli manna. Í 11. gr. laga nr. 120/1992 sé tekið fram, að nefndin skuli úrskurða, hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Þegar á allt sé litið, grunnlaun, einingar og reglur kjaranefndar, sé sýnt, að þeir, sem leggi sig fram fái umbun erfiðis síns. Í bréfi nefndarinnar til mín, dags. 24. nóvember 1997, er enn fremur vísað til þess, að frá framangreindum ákvæðum séu mikilvægar undantekningar. Í bréfinu kemur og fram, að í reglum kjaranefndar segi í gr. 1.1. að mánaðarlaun séu þannig ákveðin, að ekki skuli vera um frekari greiðslur að ræða, þó að vinnutími sé að jafnaði lengri en venjulegur dagvinnutími, nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega. Þá sé í gr. 2.4 tekið fram, að í undantekningartilvikum geti kjaranefnd ákveðið auknar greiðslur, og í gr. 2.6 sé tekið fram, að nefndin geti vikið frá reglunum um aukastörf, ef sérstaklega standi á. Það hafi nefndin og gert í nokkrum tilvikum.

Í 2. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 er kveðið á um það, að kjaranefnd úrskurði um, hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Ég tel, að bein orðalagsskýring ákvæðisins leiði til þeirrar niðurstöðu, að það sé hlutverk kjaranefndar að ákvarða, hvaða aukastörf starfsmannsins teljist hluti af aðalstarfi hans, og meta heildarlaun hans með hliðsjón af því. Komist kjaranefnd að þeirri niðurstöðu, að ákveðin verkefni starfsmannsins falli utan aðalstarfs hans, er það hins vegar ekki á verksviði kjaranefndar að ákveða laun fyrir slík verkefni.

Með hliðsjón af efnisákvæðum laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum, er það skoðun mín, að það sé hlutverk kjaranefndar að ákveða sérstaklega launa- og starfskjör hvers starfsmanns með vísan til þeirra atvika og aðstæðna, sem við eiga hverju sinni. Má í þessu sambandi benda á ákvæði 12. gr. laganna frá 1992, en þar segir, að kjaranefnd skuli taka mál til meðferðar, þegar henni þykir þurfa, og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu, sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum eða á störfum þeirra, sem úrskurðarvald þeirra tekur til. Í 2. mgr. 12. gr. er þó kveðið á um það, að kjaranefnd skuli eigi sjaldnar en árlega meta, hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum, sem þau ákveða.

Að þessu virtu tel ég rétt að vekja athygli á þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, að í þeim tilvikum, er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja reglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið og því óheimilt að afnema það eða takmarka óhóflega. Þó að telja verði heimilt að stjórnvald setji sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum, verður það engu að síður að geta lagt sérstætt mat á hvert mál fyrir sig og leyst úr því, án þess að vera fyrir fram bundið af fastmótuðum efnisreglum.

Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, er það skoðun mín, að framangreindar reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997, um ákvörðun greiðslna vegna aukastarfa, séu full afdráttarlaust orðaðar. Sé því fyrir hendi hætta á því, að þær dragi úr því markmiði löggjafans, að kjaranefnd taki þá launaákvörðun, sem réttust og eðlilegust þykir í hverju tilviki fyrir sig, með skírskotun til allra atvika og aðstæðna.

Samkvæmt framansögðu beini ég þeim tilmælum til kjaranefndar, að taka framangreindar reglur og ákvarðanir um aukastörf skrifstofustjóra til endurskoðunar og verði við þá endurskoðun meðal annars höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan.

V.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín í fyrsta lagi sú, að kjaranefnd hafi borið að afhenda skrifstofustjórum afrit eða ljósrit af gögnum, sem nefndin aflaði frá ráðuneytunum, að því gættu að afhendingin færi ekki í bága við efnisákvæði 2. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beini ég því þeim tilmælum til kjaranefndar, að hún taki til endurskoðunar afstöðu sína til beiðnar skrifstofustjóra um aðgang að framangreindum gögnum, komi fram ósk þess efnis frá þeim, og að hún taki við endurskoðun sína tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég rakti hér að framan.

Þá er það niðurstaða mín, að kjaranefnd hafi gætt rannsóknarskyldu sinnar, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við ákvörðun launa skrifstofustjóra frá 16. júní 1997. Hins vegar tel ég, að kjaranefnd hafi ekki gætt ákvæða 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við rökstuðning ákvörðunar sinnar og að nefndinni hafi borið að leiðbeina skrifstofustjórum um heimild þeirra til að fá ákvörðun nefndarinnar rökstudda samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

Hvað varðar efnislega þætti ákvörðunar kjaranefndar frá 16. júní 1997, er það niðurstaða mín annars vegar, að hvorki sé ástæða til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu kjaranefndar, að ákvarða heildarlaun skrifstofustjóra, né að meta saman yfirvinnu og álag í starfi. Það er hins vegar niðurstaða mín, að reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997, um ákvörðun greiðslna vegna aukastarfa, séu fullafdráttarlaust orðaðar. Það eru því tilmæli mín til kjaranefndar, að hún endurskoði þann þátt ákvörðunarinnar frá 16. júní 1997, er varðar greiðslur fyrir aukastörf, komi fram ósk um það frá skrifstofustjórum, og taki við endurskoðun sína tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég rakti hér að framan varðandi reglur nefndarinnar frá 16. júní 1997, um greiðslur fyrir aukastörf.“

VI.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum kjaranefndar um, hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar í tilefni af framangreindu áliti umboðsmanns.

Í svari kjaranefndar, dags. 18. maí 1999, sagði meðal annars:

„Kjaranefnd hefur tekið þessar ákvarðanir í tilefni af fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis:

Í 1. mgr. V. kafla álits umboðsmanns [...], sbr. grein 2.1. í IV. kafla álitsins [...] var þeim tilmælum beint til kjaranefndar að hún taki til endurskoðunar afstöðu sína til beiðnar skrifstofustjóra um aðgang að gögnum sem nefndin aflaði frá ráðuneytum vegna ákvörðunar sinnar um starfskjör skrifstofustjóra.

Til samræmis við þessi tilmæli umboðsmanns var beiðni skrifstofustjóranna [A, B og C], sbr. bréf þeirra til nefndarinnar dags. 31. janúar 1999, um upplýsingar sem varða mál þeirra, svarað með bréfi nefndarinnar dags. 2. mars 1999. Í bréfi nefndarinnar er bent á að þau gögn er fyrrgreind tilmæli umboðsmanns lutu að (hjál. 1) hefðu verið send skrifstofustjórunum með bréfi b.t. formanns nefndar sem skrifstofustjórar völdu sér til fyrirsvars gagnvart kjaranefnd, þ.e. [D], skrifstofustjóra, dags. 11. júlí 1997. Þar með hafði nefndin sent skrifstofustjórum afrit eða ljósrit allra fyrirliggjandi gagna sem nefndin aflaði frá ráðuneytum og lagði til grundvallar umræddri ákvörðun en falla ekki undir 3. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Í 2. mgr. V. kafla álits umboðsmanns [...] sbr. grein 2.2. í IV. kafla álitsins [...] var komist að þeirri niðurstöðu að kjaranefnd hefði gætt rannsóknarskyldu sinnar, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 um kjaranefnd og Kjaradóm og 10. gr. l. 37/1993, við ákvörðun launa skrifstofustjóra frá 16. júní 1997.

Kjaranefnd hefur engar ákvarðanir tekið í tilefni af þessari niðurstöðu umboðsmanns.

Í 2. mgr. V. kafla álits umboðsmanns [...] sbr. grein 2.3. í IV. kafla álitsins [...] var bent á að kjaranefnd hafi borið að leiðbeina skrifstofustjórum um heimild þeirra til að fá ákvörðun nefndarinnar rökstudda samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í tilefni af lögfræðilegri álitsgerð sem fjármálaráðherra aflaði um stjórnsýslulega stöðu og valdsvið kjaranefndar frá 8. október 1997 og í samræmi við fyrrgreinda ábendingu umboðsmanns frá 19. október 1998 hefur nefndin gætt sérstaklega að umræddri leiðbeiningarskyldu við birtingu ákvarðana sinna. Þar sem skrifstofustjórar Stjórnarráðsins nýttu sér heimild sína til að fá tilgreinda ákvörðun rökstudda, þrátt fyrir að þeim hefði ekki verið leiðbeint um þessa heimild skv. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. l. 37/1993, tók nefndin ekki sérstakar ákvarðanir vegna þeirra af þessu tilefni.

Í 2. mgr. V. kafla álits umboðsmanns [...] sbr. grein 2.4. í IV. kafla álitsins [...] var einnig talið að kjaranefnd hafi ekki gætt ákvæða 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við rökstuðning ákvörðunar sinnar. Nánar tiltekið taldi umboðsmaður að nefndinni bæri í rökstuðningi sínum að tilgreina hvaða viðmiðunaratriði séu lögð til grundvallar ákvörðunum hennar [...].

Af þessu tilefni setti nefndin fram í fyrrgreindu bréfi til skrifstofustjóra dags. 2. mars 1999 þau atriði sem umrædd ákvörðun um laun þeirra tók aðallega mið af [...].

Í 3. mgr. V. kafla álits umboðsmanns [...] sbr. grein 3.1. í IV. kafla [...], grein 3.2. í IV. kafla álitsins [...] og grein 3.3. í IV. kafla álitsins […] var komist að þeirri niðurstöðu að hvorki væri ástæða til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu kjaranefndar, að ákvarða heildarlaun skrifstofustjóra, né að meta saman yfirvinnu og álag í starfi.

Kjaranefnd hefur engar ákvarðanir tekið í tilefni af þessari niðurstöðu umboðsmanns.

Í 3. mgr. V. kafla álits umboðsmanns [...] sbr. grein 3.1. í IV. kafla [...] grein 3.2. í IV. kafla álitsins [...] og grein 3.3. í IV. kafla álitsins [...] var einnig komist að þeirri niðurstöðu að reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997, um ákvörðun greiðslna vegna aukastarfa, væru full afdráttarlaust orðaðar. Því var þeim tilmælum beint til kjaranefndar að hún endurskoði þann þátt ákvörðunarinnar frá 16. júní 1997 er varðar greiðslur fyrir aukastörf, kæmi fram ósk um það frá skrifstofustjórum.

Í tilefni af lögfræðilegri álitsgerð sem fjármálaráðherra aflaði um stjórnsýslulega stöðu og valdsvið kjaranefndar frá 8. október 1997 og í samræmi við fyrrgreinda ábendingu umboðsmanns frá 19. október 1998 felldi nefndin niður reglur um greiðslur fyrir aukastörf. Með hliðsjón af nefndri álitsgerð og áliti umboðsmanns birti nefndin hins vegar 16. desember 1997 viðmiðunarreglur um greiðslur fyrir aukastörf [...].

Einnig tók nefndin þann 5. mars 1999, í samræmi við fyrrgreinda niðurstöðu umboðsmanns og að ósk [C] skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, ákvörðun um samsvarandi breytingu á fyrrgreindum úrskurði sínum um launakjör skrifstofustjóra, þ.e. að úr úrskurðinum var fellt ákvæði þess efnis að ekki skuli greiða sérstaklega fyrir störf í nefndum eða stjórnum á vegum þess ráðuneytis, sem viðkomandi starfar í. Í stað þess var samþykkt ákvæði þess efnis að úrskurður um hvaða störf tilheyri aðalstarfi og hver ekki sé háð mati nefndarinnar hverju sinni [...].

Kjaranefnd hefur ekki tekið aðrar ákvarðanir í tilefni af framangreindu áliti umboðsmanns“