Álit

I.

Hinn 3. júní 1998 leitaði til mín A, og kvartaði yfir meintum brotum kjaranefndar á 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við launaákvörðun prófessora.

II.

Málavextir eru þeir helstir, að með 6. gr. laga nr. 150/1996, um breytingar á sérákvæðum í nokkrum lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem gengu í gildi 30. desember 1996, var kjaranefnd falið að ákveða kjör prófessora. Ákvörðun hafði ekki verið tekin, þegar A leitaði til mín, og lýtur kvörtun hans í fyrsta lagi að þeim drætti, sem orðið hafi á störfum nefndarinnar. Í öðru lagi kvartar A yfir þeirri afstöðu kjaranefndar, að henni beri ekki skylda til samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að upplýsa þá, sem taka lífeyri í samræmi við ákvarðanir nefndarinnar, um stöðu mála hjá henni. A var prófessor við Verkfræðideild Háskóla Íslands og fær eftirlaun samkvæmt svonefndri „eftirmannsreglu“, sbr. 3. mgr. 12. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, og 35. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í kvörtun A, dags. 29. maí 1998, segir meðal annars svo:

„Þann 29.12.97 ritaði ég kjaranefnd bréf og með vísun til 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði ég eftir upplýsingum um ástæðu tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta. [...] Um miðjan janúarmánuð 1998 barst mér svarbréf, dags. 12. janúar 1998, [...]. Í bréfinu er fyrirspurnum mínum alls ekki svarað eins og stjórnsýslulög mæla fyrir um en hins vegar er látið að því liggja að ég sé ekki bær um að óska upplýsinga um störf kjaranefndar varðandi laun prófessora. Slíkt er að sjálfsögðu fráleitt þar sem ég á lögvarðra hagsmuna að gæta varðandi úrskurð nefndarinnar þar sem hún er að ákvarða laun, sem verða stofn til útreiknings eftirlauna minna.

Með bréfi dags. 29.04.98 gerði ég kjaranefnd grein fyrir fundi, sem prófessorar, sem komnir eru á eftirlaun, héldu um störf kjaranefndar. [...] Í bréfinu var m.a. upplýst að fundurinn fól mér að koma yfirlýsingu þeirri, sem samþykkt var samhljóða, til kjaradóms og jafnframt að fylgja málinu eftir. Mér var þannig falið að koma fram fyrir hönd hópsins.

Þann 22. þ. m. hringdi ég til formanns kjaranefndar, [B], og spurðist fyrir um úrskurð nefndarinnar. Formaðurinn vildi ekkert segja um það hvenær vænta megi úrskurðar og gaf aftur í skyn, að ég ætti ekki að vera að hringja í hana, hún mundi gera viðræðunefnd prófessora grein fyrir gangi mála. Ég andmælti þessari skoðun og taldi mig hafa fullan rétt til að óska upplýsinga og að ég gerði það í umboði fyrrverandi prófessora.“

III.

Ég ritaði kjaranefnd bréf 3. júní 1998 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kjaranefnd skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þess var sérstaklega óskað, að kjaranefnd skýrði, hvort hún teldi sér ekki skylt að upplýsa þá, sem taka laun og lífeyri í samræmi við ákvarðanir kjaranefndar, um það, hvenær ákvörðunar sé að vænta, hefði nefndin á annað borð tekið mál til meðferðar skv. 12. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd.

Í svarbréfi kjaranefndar, dags. 18. júní 1998, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt lögum um Kjaradóm og kjaranefnd, nr. 120/1992, með síðari breytingum, skal kjaranefnd ákveða laun og starfskjör prófessora, þ.e. þeirra sem gegna þeim störfum að aðalstarfi. Prófessorar sem komnir eru á eftirlaun heyra því ekki með beinum hætti undir ákvörðunarvald kjaranefndar. Þegar ákvörðun kjaranefndar varðar laun og starfskjör hóps starfsmanna, hefur kjaranefnd í samræmi við 9. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, óskað eftir að viðkomandi hópur velji viðræðunefnd, sem veitt er umboð til að koma á framfæri sjónarmiðum hópsins gagnvart kjaranefnd. Prófessorar hafa valið viðræðunefnd sem kjaranefnd hefur átt mikið og gott samstarf við.

A hefur verið í reglulegu sambandi við undirritaða til að leita frétta af því hvenær úrskurðar kjaranefndar um launakjör prófessora sé að vænta. Jafnframt hefur hann komið sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina, bæði bréflega og með því að koma á fund undirritaðrar og á fund kjaranefndar. Auk þess hefur A sent nefndinni yfirlýsingu nokkurra prófessora emeritorum við Háskóla Íslands vegna starfa kjaranefndar. Þá hefur hann sent nefndinni tvö kvörtunarbréf svo sem hann getur um í bréfi sínu til yðar.

Kjaranefnd svarar fyrirspurnum, munnlegum og skriflegum, og veitir allar þær upplýsingar sem henni er unnt. Þegar um er að ræða umfangsmiklar og flóknar ákvarðanir, sem fela í sér grundvallarbreytingar á launakerfi, eins og í tilviki prófessora, er erfitt að tímasetja nákvæmlega væntanlega ákvörðun. Má í því sambandi nefna að enn eru nefndinni að berast gögn sem viðræðunefnd prófessora hefur aflað. Í tilvitnuðu símtali við A, gaf undirrituð honum upplýsingar um gang mála, en gat ekki sagt nákvæmlega til um uppkvaðningu úrskurðar. Til frekari upplýsinga var honum bent á að leita til fulltrúa sinna í viðræðunefnd. Ábending þessi var ítrekuð í bréfi dagsettu 26. maí 1998.“

Með bréfi, dags. 23. júní 1998, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af bréfi kjaranefndar. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi 30. júní 1998.

Hinn 27. ágúst 1998 ritaði ég á ný bréf til kjaranefndar og óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kjaranefnd veitti mér upplýsingar um, hvenær hún hefði hafið störf að undirbúningi ákvörðunar launa prófessora.

Svör kjaranefndar bárust mér með bréfi, dags. 15. september 1998, og segir þar meðal annars svo:

„Í [...] bréfinu er óskað eftir að kjaranefnd veiti yður upplýsingar um hvenær hún hóf störf að undirbúningi ákvörðunar um laun prófessora. Vísað er til meðfylgjandi úrskurðar um launakjör prófessora, 2. júlí sl., en þar kemur fram að kjaranefnd óskaði eftir því við Félag prófessora við Háskóla Íslands, með bréfi dagsettu 14. janúar 1997, að félagið tilnefndi fulltrúa til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við kjaranefnd. Svar barst frá prófessorum 2. apríl 1997 og lögðu fulltrúar þeirra fram greinargerð 16. maí 1997. Við þetta má bæta að þar sem í kjaranefnd áttu áður sæti prófessor og dósent við Háskóla Íslands tilnefndi Kjaradómur nýja fulltrúa í þeirra stað með bréfi dags. 26. febrúar 1997 og voru þeir skipaðir af fjármálaráðherra nokkru síðar. Hin nýskipaða kjaranefnd hélt sinn fyrsta fund 13. mars 1997.

[...]

Allt frá því er kjaranefnd var með lögum nr. 150/1996, falið það verkefni að ákveða laun og starfskjör prófessora, hefur nefndin verið í ágætu samstarfi við viðræðunefnd sem prófessorar tilnefndu til starfans. Fljótlega komu fram sjónarmið um grundvallar breytingar á launakerfi prófessora, og var unnið með þær hugmyndir og útfærslu þeirra, allt þar til úrskurður kjaranefndar var kveðinn upp hinn 2. júlí sl. Í úrskurði nefndarinnar um laun prófessora, tók nefndin þá ákvörðun varðandi árið 1997, að prófessorum skyldu greidd sömu laun og þeim voru áður greidd á grundvelli kjarasamnings, að öðru leyti en því að 1. maí 1997 skyldu mánaðarlaun hækka um 6,3%. Frá 1. janúar 1998 tekur hins vegar nýtt launakerfi gildi, en samkvæmt því er prófessorum raðað í flokka á grundvelli stigafjölda að undangengnu mati sem nánar er lýst í úrskurðinum.

Vegna þess hve miklar breytingar voru gerðar á launakerfi prófessora olli það ýmsum tæknilegum erfiðleikum að láta það gilda langt aftur í tímann. Kjaranefnd tók þá ákvörðun að kerfisbreytingarnar tækju gildi um síðustu áramót. Var sú ákvörðun tekin í samráði við viðræðunefnd prófessora [...].“

Með bréfi, dags. 21. september 1998, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum við fyrrgreint bréf kjaranefndar. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 29. september 1998.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 30. október 1998, segir svo:

„1. Kvörtunarefnið.

Kvörtun A lýtur annars vegar að því, að úr hömlu hafi dregist hjá kjaranefnd að kveða upp úrskurð um laun prófessora. Hins vegar kvartar hann yfir því, að kjaranefnd hafi ekki veitt honum viðhlítandi upplýsingar um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta, enda þótt eftir því hefði verið gengið.

2. Aðild A að málinu.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur hver sá, sem telur stjórnvald hafa beitt sig rangsleitni, borið fram kvörtun við umboðsmann Alþingis. Kemur þá til athugunar, hvort A eigi aðild að máli þessu, þar sem hann hefur látið af störfum sem prófessor.

Með 6. gr. laga nr. 150/1996 var kjaranefnd falið að ákveða laun prófessora. Í málinu liggur fyrir að A hefur látið af störfum sem prófessor við Háskóla Íslands fyrir aldurs sakir. Þar sem undir kjaranefnd fellur aðeins að úrskurða um föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör starfandi prófessora, virðist ljóst, að A hafi ekki aðilastöðu í því máli, þar sem hann gegnir ekki lengur störfum prófessors. Á hinn bóginn liggur fyrir í málinu yfirlýsing Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 14. ágúst 1998, þar sem fram kemur, að A fái greiddan lífeyri úr B-deild lífeyrissjóðsins og fari um breytingar á lífeyrisgreiðslum hans eftir svokallaðri eftirmannsreglu skv. 35. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í umræddu ákvæði er mælt svo fyrir, að sjóðfélagar, sem hefji töku lífeyris í beinu framhaldi af starfi, og þeir, sem fái lífeyrisgreiðslur úr sjóðnum við gildistöku laganna, geti valið, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 24. gr. laganna og 1. mgr. 34. gr. laga nr. 141/1996, um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins, hvort lífeyrisgreiðslur til þeirra breytist til samræmis við breytingar, sem verði á launum, er á hverjum tíma séu greidd fyrir það starf, sem þeir hafi gegnt síðast.

Þar sem A þiggur eftirlaun samkvæmt hinni svonefndu eftirmannsreglu, sbr. 35. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, er ljóst, að ákvarðanir kjaranefndar um laun prófessora hafa grundvallarþýðingu við ákvörðun lífeyrissjóðsins um breytingu lífeyrisgreiðslna til hans. Við setningu laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, var sérstaklega hugað að áhrifum úrskurða kjaranefndar á ákvarðanir um breytingar á lífeyrisgreiðslum. Þannig er mælt svo fyrir í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, með síðari breytingum, að kjaranefnd skuli ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Í athugasemdum við 11. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, segir meðal annars svo:

„Gerð er tillaga um þá mikilvægu breytingu að í kjaraúrskurðum verði greint á milli launa fyrir venjulega dagvinnu og annarra launa. Meginrökin fyrir þeirri breytingu eru þau að dagvinnulaun eru almennt viðmiðun fyrir ýmis starfsbundin réttindi. Ber þar langhæst rétt til lífeyris, en í lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins miðast lífeyrir við föst laun fyrir dagvinnu [...]“(Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 873.)

Enda þótt A hafi ekki aðilastöðu í máli því, er lýtur að launaákvörðunum kjaranefndar, verður engu að síður að telja, að hann hafi, vegna reglna um greiðslu lífeyris til hans, verulega hagsmuni af því, að kjaranefnd taki ákvörðun um föst laun fyrir dagvinnu prófessora innan hæfilegs tíma. Með tilliti til þess verður að telja, að honum sé heimilt að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis yfir þeim þáttum í starfi kjaranefndar, sem snerta hagsmuni hans.

3. Málshraði.

A kvartar yfir því, að úr hömlu hafi dregist hjá kjaranefnd að kveða upp úrskurð um laun prófessora. Þessi dráttur kjaranefndar á afgreiðslu málsins hafi leitt til þess, að ekki hafi verið hægt að taka neinar ákvarðanir um hækkun á lífeyrisgreiðslum til hans á grundvelli eftirmannsreglunnar.

Kjaranefnd starfar samkvæmt lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Í II. kafla laganna er fjallað um málsmeðferð kjaranefndar. Kjaradómur hefur enn fremur sett kjaranefnd reglur um úrskurði nefndarinnar á grundvelli 7. gr. laganna.

Kjaranefnd telst til stjórnsýslu ríkisins og ákvarðanir hennar um laun tilgreindra manna teljast ákvarðanir um slíkan rétt þeirra, að þær falla undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum við frumvarp það, er varð að stjórnsýslulögum, kemur fram, að stjórnsýslulögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar stjórnsýslu (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3284). Hvað sem líður ákvæðum reglna þeirra, er Kjaradómur hefur sett kjaranefnd, gilda stjórnsýslulögin samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. þeirra, um málsmeðferð kjaranefndar að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í fyrrnefndum reglum og lögum nr. 120/1992, sem veita aðilum máls meira réttaröryggi, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefnd ummæli í lögskýringargögnum, sbr. álit mitt frá 19. október 1998 í málunum nr. 2271/1997 og 2272/1997. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er kveðið svo á, að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Eins og áður segir, var kjaranefnd falið að ákveða laun prófessora með 6. gr. laga nr. 150/1996. Lög þessi öðluðust gildi við birtingu þeirra 30. desember 1996. Af svörum kjaranefndar verður ráðið, að meðferð málsins hafi hafist 14. janúar 1997. Meðferð þess þáttar málsins, er laut að ákvörðun um nýtt launakerfi prófessora, lauk með úrskurði 2. júlí 1998. Meðferð málsins tók því tæplega eitt og hálft ár.

Í skýringum kjaranefndar á þeim tíma, sem meðferð málsins tók, kemur fram, að nýir nefndarmenn hafi verið skipaðir í kjaranefnd og hafi hin nýskipaða kjaranefnd haldið sinn fyrsta fund 13. mars 1997. Enn fremur kemur fram, að fulltrúar prófessora hafi lagt fram greinargerð sína 16. maí 1997. Loks bendir kjaranefnd á, að málið hafi verið unnið í ágætu samstarfi við viðræðunefnd, sem prófessorar tilnefndu til starfans. Fljótlega hafi komið fram sjónarmið um grundvallarbreytingar á launakerfi prófessora. Hafi verið unnið með þessar hugmyndir og útfærslu þeirra, allt þar til úrskurður kjaranefndar var kveðinn upp 2. júlí 1998. Í ákvörðun kjaranefndar um laun prófessora frá 2. júlí 1998 er meðferð málsins fyrir nefndinni lýst með svofelldum hætti:

„Margvíslegra gagna hefur verið aflað um laun og starfskjör prófessora. Prófessorar við Háskóla Íslands lögðu fram greinargerð ásamt fylgiskjölum, hinn 16. maí 1997. Prófessorar við Kennaraháskóla Íslands sendu nefndinni sjónarmið sín í bréfi ásamt fylgiskjölum 22. maí 1997. Þá barst kjaranefnd bréf ásamt fylgiskjölum frá prófessorum við Háskólann á Akureyri 11. maí 1998. Prófessoraráð Landsspítalans sendi nefndinni einnig greinargerð um laun og starfskjör prófessora sem jafnframt veita forstöðu deildum Landsspítalans, hinn 11. ágúst 1997. Rektor Háskóla Íslands sendi nefndinni einnig minnisblað, móttekið 26. janúar 1998, þar sem áherslur hans koma fram. Auk þessa hafa nefndinni borist bréf frá einstökum prófessorum, forsetum læknadeildar, verkfræðideildar o.fl. Þá hefur viðræðunefnd prófessora lagt fram ýmis frekari gögn, síðast í júní 1998.“

Með hliðsjón af framangreindum málsatvikum, og þá með sérstakri skírskotun til þess, sem fram kemur í skýringum kjaranefndar og í framangreindri ákvörðun um samskipti nefndarinnar og viðræðunefndar prófessora, og því, að unnið var að grundvallarbreytingum á launakerfi prófessora, er það skoðun mín, að ekki sé tilefni til athugasemda við þann tíma, sem leið þar til kjaranefnd tók ákvörðun í launamáli prófessora.

4. Skýringar á töfum á afgreiðslu málsins.

A kvartar einnig yfir því, að kjaranefnd hafi ekki veitt honum viðhlítandi upplýsingar um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta, enda þótt eftir því væri sérstaklega gengið.

Í gögnum málsins liggur fyrir, að A beindi fyrirspurn til kjaranefndar hinn 29. desember 1997 og óskaði þá meðal annars upplýsinga um, hvenær ákvörðunar væri að vænta. Kjaranefnd svaraði erindi A með bréfi, dags. 12. janúar 1998, og kom þar fram, að hún gæti ekki sagt til um það, hvenær ákvörðunar væri að vænta. A áréttaði erindi sitt með bréfi 22. maí 1998.

Eins og ég hef margoft áréttað í álitum mínum, verður að telja það óskráða meginreglu í stjórnsýslurétti, að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvöld, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst (sbr. t.d. SUA 1989:51). Í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er enn fremur kveðið svo á, að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast, beri að skýra aðila máls frá því. Skuli þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Ekki virðist um það deilt, að kjaranefnd hafi svarað erindum A. Á hinn bóginn virðist deilan standa um það, hvort kjaranefnd hafi verið skylt að veita A upplýsingar um, hvenær úrskurðar kjaranefndar væri að vænta í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Í bréfi kjaranefndar til mín, dags. 18. júní 1998, bendir kjaranefnd á, að málefni prófessora, sem komnir séu á eftirlaun, heyri ekki með beinum hætti undir ákvörðunarvald kjaranefndar. Eins og vikið er að í kafla 1–3 hér að framan, fellst ég á það með kjaranefnd, að A hafi ekki haft aðilastöðu í því máli, þar sem hann gegnir ekki lengur störfum prófessors. Þetta hefur þær afleiðingar að kjaranefnd var að mínum dómi ekki skylt að eigin frumkvæði á grundvelli 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að senda A bréf og tilkynna honum um væntanlegar tafir á afgreiðslu málsins svo og hvenær úrskurðar væri að vænta. Á hinn bóginn er til þess að líta, að A beindi sjálfur sérstakri fyrirspurn til kjaranefndar um það, hvenær úrskurðar væri að vænta, og gerði henni síðar grein fyrir, að hann tæki lífeyri á grundvelli eftirmannsreglunnar. Með hliðsjón af því, að úrskurður kjaranefndar er í raun lögboðinn viðmiðunargrundvöllur við ákvörðun um lífeyrisrétt A, tel ég, að kjaranefnd hafi borið að svara þessari fyrirspurn A eftir sambærilegum lagasjónarmiðum og gilda skv. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, á grundvelli þeirrar meginreglu, sem áður var á minnst, svo og þeirrar meginreglu sem ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga eru byggð á. Í málinu liggur ekki fyrir, hvenær A kynnti kjaranefnd fyrst að hann tæki lífeyri á grundvelli eftirmannsreglunnar. Á hinn bóginn mátti kjaranefnd vera þetta ljóst, eftir að henni barst bréf frá A, dags. 29. apríl 1998. Bréfinu fylgdi yfirlýsing 9 prófessora, er látið höfðu af störfum, en þar eru áréttaðir lögvarðir hagsmunir þeirra af því að úrskurður kjaranefndar sé þannig úr garði gerður að hann „myndi skýran stofn til útreiknings eftirlauna prófessora“, eins og þar segir.

Þegar A spurðist fyrst fyrir um það, hvenær úrskurðar í málinu væri að vænta, voru rúmlega 11 mánuðir liðnir frá því að nefndin hafði tekið málið til meðferðar. Þótt ekki yrði séð nákvæmlega á því tímamarki, hvenær úrskurðar væri að vænta, bar kjaranefnd í samræmi við þau lagasjónarmið, sem ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga eru byggð á, að áætla með hliðsjón af þeim upplýsingum, sem hún hafði undir höndum, hvenær vænta mætti að úrskurður yrði kveðinn upp í málinu.

V.

Niðurstöður.

Með hliðsjón af atvikum málsins verður að telja, að kjaranefnd hafi gætt nægilega málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, við meðferð máls um launakjör prófessora. Hins vegar tel ég, að kjaranefnd hafi borið að svara fyrirspurn A um það, hvenær vænta mætti úrskurðar nefndarinnar um launakjör prófessora í samræmi við þau lagasjónarmið, sem ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga eru byggð á.“