Álit

I.

Hinn 15. maí 1997 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 5. sama mánaðar, að víkja honum að fullu úr embætti lögreglumanns frá og með þeim degi.

II.

1.

Hinn 16. október 1996 ritaði lögreglustjórinn í Reykjavík dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf. Þar sagði, að A væri grunaður um að hafa framið refsiverðan verknað í starfi sínu sem lögregluvarðstjóri aðfaranótt 22. september 1996. Í bréfinu kemur fram, að málið hafi, að höfðu samráði við ríkissaksóknara, verið sent Rannsóknarlögreglu ríkisins til meðferðar. Þá lagði lögreglustjóri það til við ráðuneytið, með skírskotun til 1. mgr. og 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að A yrði af þessum sökum veitt lausn frá starfi um stundarsakir.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði A bréf 23. október 1996. Í því segir meðal annars:

„Fram kemur í bréfi lögreglustjóra, að rökstuddur grunur leiki á að þér hafið sýnt af yður harðræði í starfi, með því að hafa aðfaranótt 22. september sl. slegið fanga, er þá var í haldi lögreglu. Á þeim grundvelli er fyrirhugað að veita yður lausn um stundarsakir samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, nr. 70/1996.

Rannsóknarlögreglu ríkisins hefur þegar verið falið að rannsaka meint brot yðar og mun ráðuneytið að þeirri rannsókn lokinni taka endanlega afstöðu til þess hvort yður verði veitt lausn að fullu og öllu eða þér látinn taka aftur við starfi yðar, sbr. 29. gr. laga nr. 70/1996.

[...]

Yður er hér með, í samræmi við 2. mgr. 31. gr. laga nr. 70/1996 og 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gefinn kostur á að tjá yður um efni málsins áður en endanleg ákvörðun verður tekin um lausn yðar um stundarsakir. Yður er veittur frestur til 28. október nk. til að koma að athugasemdum yðar.“

Fyrir liggur, að A nýtti sér ekki rétt sinn til andsvara. Ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið honum bréf að nýju 31. október 1996, þar sem honum var veitt lausn frá embætti lögreglumanns um stundarsakir, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfinu var jafnframt tekið fram, að rannsóknarlögreglu ríkisins hefði verið falið að rannsaka meint brot hans og að ráðuneytið myndi að þeirri rannsókn lokinni taka endanlega afstöðu til þess, hvort honum yrði veitt lausn að fullu og öllu eða hvort hann tæki að nýju við starfi sínu.

2.

Með ákæru, útgefinn 17. desember 1996, höfðaði ríkissaksóknari opinbert mál fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur á hendur A fyrir brot gegn 132. gr. og 1. mgr. 217. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. 138. gr. sömu laga, fyrir að hafa „aðfaranótt sunnudagsins 22. september 1996, á Lögreglustöðinni við Hverfisgötu 113 í Reykjavík, er hann gegndi varðstjórastarfi í fangageymslu, ekki gætt réttra aðferða við fangelsan [C] [...] er verið var að vista í fangaklefa, heldur veist að honum og slegið hann nokkur hnefahögg í brjóst og hægri síðu, þar sem hann lá á baki á gólfi fangaklefans“. Dómur gekk í málinu 21. mars 1997. Í niðurstöðukafla hans segir meðal annars:

„Með framburði vitnanna [Þ], [H] og [E] er hins vegar sannað að ákærði sló fangann, [C], eitt högg. Hefur þetta einnig stuðning í framburði [C] þótt varhugavert þyki að leggja hann beint til grundvallar vegna ölvunar hans í umrætt sinn. Vitnin [Þ] og [H] hafa borið að þeir hafi séð ákærða slá og vitnið [E] kvaðst hafa séð hann reiða til höggs og virst hann slá. Einnig er sannað að fangavörðurinn hafi kallað til ákærða og hann þá strax hætt og komið út úr klefanum en fanginn legið kyrr á dýnunni. Ekki er upplýst hversu þungt höggið var. Ósannað er að höggin hafi verið fleiri en eitt svo sem ákært er fyrir. Ekki er heldur fullljóst hvort höggið kom í brjóst, maga eða síðu [C]. Upplýst telst að afleiðingar höggsins hafi ekki verið alvarlegar. [C] hefur borið að hann hafi verið veikur næstu daga, aumur og bólginn, en þó farið til vinnu. Ekki er dregið í efa að [C] hafi verið aumur eftir högg, en ósannað er að ákærði hafi veitt honum fleiri en eitt högg. Líklegt verður að telja að hann hafi einnig verið aumur eftir þau umbrot og átök sem hann átti í við lögregluna og lýst hefur verið og telja verður að á þeim eigi hann sjálfur sök. Ósannað þykir að meint högg í andlit [C] hafi verið veitt af ákærða.

Ákærði hefur alfarið neitað sök. Niðurstaða dómsins er sú, samkvæmt framansögðu, að ákærði skuli sakfelldur fyrir að hafa barið fangann eitt högg og með því telst hann hafa gerst sekur um brot á 1. mgr. 217. gr., sbr. 138. gr. alm. hgl. Einnig er sannað að hann braut starfsskyldur sínar sem opinber starfsmaður, sbr. 132. [gr.] alm. hgl. Verður hér að líta til þess að sem varðstjóri í fangageymslu var það sérstök starfsskylda hans að vaka yfir velferð fangans, m.a. að gæta þess að ekki væri beitt meira harðræði en nauðsyn krafðist. Af framburði vitnanna þykir ljóst að ákærði hafi haft í fullu tré við fangann á þeim tímapunkti sem hann sló hann og það hafi því verið ónauðsynlegt og brot á starfsskyldum hans sem löggæslumaður. Ákærði hefur langa starfsreynslu og er ekki unnt að fallast á þá skýringu hans að um gáleysisverk hafi verið að ræða. Samkvæmt framansögðu er fallist á heimfærslu brotsins til refsiákvæða.“

Með framangreindum dómi var A gert að sæta varðhaldi í 30 daga, skilorðsbundið til tveggja ára. Í dóminum var hins vegar ekki kveðið á um sviptingu starfsréttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, enda hafði krafa um það ekki verið gerð undir rekstri málsins.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði A bréf 5. maí 1997, en þá lá fyrir, að dómi héraðsdóms í máli hans yrði ekki áfrýjað til Hæstaréttar. Í niðurlagi þess bréfs segir svo:

„Lögreglumanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi. Þá ber honum sem handhafa lögregluvalds að gæta almannaöryggis, halda uppi lögum og reglu, stemma stigum við afbrotum og greiða götu borgaranna eftir því sem við á. Með dómi héraðsdóms eruð þér sannir að alvarlegum sakargiftum er á yður hafa verið bornar og voru grundvöllur þeirrar ákvörðunar ráðuneytisins, að veita yður lausn um stundarsakir. Eru sakargiftirnar sérstaklega alvarlegar í ljósi þeirrar stöðu er þér gegnduð á þeim tíma.

Samkvæmt 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996 skal víkja starfsmanni að fullu úr starfi, án fyrirvara, ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga. Skyldar ákvæði þetta þann er starf veitir að víkja embættismanni frá embætti að fullu ef hann er sannur að refsiverðri háttsemi. Í ljósi niðurstöðu héraðsdóms frá 21. mars sl., og þess er hér að framan hefur verið rakið þykir ekki annað fært, en að víkja yður úr embætti að fullu frá og með dagsetningu bréfs þessa.“

3.

Í kvörtun sinni leggur A sérstaka áherslu á það, að hann hafi ávallt neitað þeim ásökunum um brot í starfi, sem hér um ræðir, svo og, að með framangreindum dómi héraðsdóms hafi hann ekki verið sviptur rétti til að gegna starfi lögreglumanns, sbr. 68. gr. almennra hegningarlaga. Þá vísar hann til 29. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og rekur efni hennar. Þessu næst segir svo í kvörtunni:

„Samkvæmt framansögðu hafði ráðuneytið ekki heimild til að víkja undirrituðum að fullu úr starfi nema að fyrir lægi álit nefndar þeirrar sem fjallað er um í 2. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996 um að tímabundin lausn frá starfi hafi verið réttmæt. Þar sem framangreind nefnd hefur ekki tekið mál mitt til umfjöllunar er þess krafist að ráðuneytið taki aftur ákvörðun sína frá 5. maí 1997 og að málinu verði komið í þann farveg sem ákvæði laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna gera ráð fyrir, nefndinni verið falið málið til athugunar og ákvörðun ráðuneytis ekki tekin fyrr en niðurstöður hennar liggja fyrir.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 3. júní 1997 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.

Mér barst svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 1. júlí 1997. Eru málsatvik rakin þar og áréttuð þau sjónarmið ráðuneytisins fyrir frávikningu úr starfi, sem tilfærð höfðu verið í bréfi þess til A 5. maí 1997. Þá segir í bréfinu, að ákvæði laga nr. 70/1996 verði vart skýrð svo, „að þau veiti starfsmanni aðra vernd með því að hafa hlotið áfellisdóm fyrir tiltekna háttsemi, heldur en ef hann [viðurkenni] hana, sbr. 3. mgr. 29. gr.“.

Með bréfi, dags. 1. júlí 1997, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Mér barst svarbréf hans 14. sama mánaðar. Þar er því haldið fram, að máli hans hafi ekki verið lokið með hliðstæðum hætti og málum annarra lögreglumanna, sem fengið hefðu lausn frá störfum um stundarsakir vegna svipaðra ávirðinga. Af því tilefni ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 15. ágúst 1997, þar sem þess var óskað, að ráðuneyti hans sendi mér þær athugasemdir, sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni bréfs A, og skýrði viðhorf sitt til framangreinds atriðis, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. ágúst 1997, er gerð grein fyrir málum þriggja lögreglumanna, sem allir sættu á sínum tíma opinberri rannsókn vegna meintra hegningarlagabrota. Var í tveimur þeirra ekki krafist frekari aðgerða af hálfu ákæruvalds að lögreglurannsókn lokinni, en um var að ræða brot utan starfs. Í báðum þessum málum var það á sínum tíma mat dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að ekki væri efni til að víkja þeim lögreglumönnum, sem hér áttu hlut að máli, úr starfi. Í þriðja málinu var gefin út ákæra á hendur lögreglumanni fyrir brot gegn 217. og 138. gr. almennra hegningarlaga. Var dómur í því máli kveðinn upp í mars árið 1976 og lögreglumaðurinn fundinn sekur um að hafa brotið gegn tilvitnuðum lagaákvæðum. Var í kjölfar dómsins tekin sú ákvörðun, að umrædd háttsemi lögreglumannsins gæfi ekki tilefni til brottvikningar úr starfi. Er af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins lögð á það áhersla í framangreindu bréfi þess til mín, að langt sé um liðið frá því að þessi ákvörðun var tekin og að það hafi verið í tíð eldri laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.

Í niðurlagi bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 20. ágúst 1997 segir svo:

„Svo sem rakið er í bréfi ráðuneytisins frá 30. júní sl., voru sakargiftir á hendur [A] alvarlegar og leiddu til áfellisdóms 21. mars sl. Eru sakargiftir í máli hans alvarlegri en annarra lögreglumanna er nefndir hafa verið hér að framan. Stjórnvöld eru með nýjum starfsmannalögum að marka skýrari starfsmannastefnu en áður gilti, þar sem aukin áhersla er lögð á aukið frumkvæði og um leið ábyrgð starfsmanna. Í samræmi við nýja stefnu hefur þótt þörf á afdráttarlausari reglum um frávikningar starfsmanna og tilefni þess.“

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 13. október 1998, segir:

„1.

Samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skal nefnd sérfróðra manna rannsaka mál embættismanns, sem veitt hefur verið lausn um stundarsakir fyrir meintar misfellur í starfi, svo að upplýst verði, hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu. Stjórnvaldi eða starfsmanni er þó ætíð heimilt að vísa máli til rannsóknar að hætti opinberra mála.

2.

Í tilefni af umræddri kvörtun ritaði ég formanni framangreindrar nefndar bréf 16. desember 1997 og óskaði þess, að nefndin léti mér í té upplýsingar um það, hvort mál A hefði borist henni til umfjöllunar. Jafnframt óskaði ég eftir því, að nefndin skýrði viðhorf sitt til valdsviðs hennar samkvæmt 27. og 29. gr. laga nr. 70/1996, svo og til þess, hvort hún liti svo á, að mál, sem vísað hefði verið til rannsóknar að hætti opinberra mála, væru undanþegin meðferð nefndarinnar.

Í svarbréfi formanns nefndarinnar, sem mér barst 5. janúar 1998, kemur fram, að mál A hafi ekki borist nefndinni til umfjöllunar. Um seinna atriði fyrirspurnar minnar segir meðal annars svo í bréfinu:

„Nefndin er rannsóknarnefnd, sem á að fá til meðferðar öll mál, þar sem embættismanni, eða öðrum þeim sem njóta sömu réttarstöðu og embættismenn að því er varðar lausn frá embætti sbr. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða með starfsmannalögum, hefur verið veitt lausn um stundarsakir. Hlutverk nefndarinnar er að rannsaka málsatvik og aðdraganda að veitingu lausnar um stundarsakir að öðru leyti t.d., hvort lagaskilyrðum um áminningu hafi verið fullnægt, þegar hennar er þörf. Að lokinni rannsókn á nefndin að láta í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá störfum um stundarsakir, eins og segir í niðurlagsákvæði 2. mgr. 27. gr. starfsmannalaga. Álit nefndarinnar er grundvöllur undir ákvörðun viðkomandi stjórnvalds um það, hvort embættismanni verður vikið úr embætti að fullu, eða hvort hann fær að gegna því að nýju, sbr. 2. mgr. 29. gr. starfsmannalaga. Þess skal getið, að álitið er ekki bindandi fyrir viðkomandi stjórnvald, þótt niðurstaða nefndarinnar hafi verið sú, að réttmætt hafi verið að víkja embættismanni um stundarsakir.

Í 1. mgr. 27. gr. segir m.a., að stjórnvaldi eða starfsmanni sé ætíð heimilt að vísa máli til rannsóknar að hætti opinberra mála. Nefndin hefur skilið ákvæði þetta svo, að ef stjórnvald eða starfsmaður neytir þessa réttar, leiði það ekki til þess að fella eigi málið niður fyrir nefndinni, heldur ljúka því með áliti eins og ella.“

Í bréfinu eru þessu næst færð rök fyrir framangreindri afstöðu nefndarinnar. Að því loknu segir svo:

„Öll framangreind rök styðja að nefndin eigi að halda áfram rannsókn máls og ljúka því með álitsgerð jafnvel þótt því hafi verið vikið til opinberrar rannsóknar. Slík rannsókn kann í einstaka tilvikum að leiða til þess að málsmeðferð fyrir nefndinni verður frestað, þar til sýnt verður hvað hin opinbera rannsókn leiðir í ljós, en það breytir ekki því, að nefndin á að ljúka málinu með álitsgerð.“

3.

Framangreinda afstöðu nefndar samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 bar ég undir fjármálaráðherra með bréfi til hans, dags. 6. janúar 1998. Var þar óskað upplýsinga um það, hvort ráðuneytið væri nefndinni sammála um þau atriði, sem fjallað er um í svarbréfi hennar til mín. Í svarbréfi sínu, dags. 22. janúar 1998, staðfesti starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins, að svo væri.

Í ljósi framangreinds ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 2. febrúar 1998 og óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til þeirrar afstöðu nefndar samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 og fjármálaráðuneytisins, sem gerð er grein fyrir hér að framan. Jafnframt var þess óskað, að ráðuneytið gerði nánari grein fyrir lagaheimild fyrir þeirri ákvörðun sinni, að víkja A að fullu úr starfi. Mér barst svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 28. apríl 1998. Í því segir meðal annars:

„Eins og fram hefur komið í gögnum málsins byggði ráðuneytið ákvörðun um að víkja [A] úr embætti að fullu á 3. mgr. 29. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Þar er kveðið á um að víkja skuli embættismanni að fullu úr starfi, án fyrirvara, ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga. Ráðuneytið telur að ákvæði þetta taki ennfremur til þess ef það telst sannað að embættismaður hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hafi í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga. Ef ekki er fallist á þá lögskýringu þá verður það til þess að sá sem játar verknað hafi minni vernd samkvæmt starfsmannalögunum en sá sem neitar sök en með dómi telst sannað að hann hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi. Frávikning embættismanns að fullu, án fyrirvara, getur aðeins komið til ef enginn vafi leikur á um sekt hans og úr þeim vafa hefur verið skorið í máli [A] með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 21. mars 1997.

Með vísan til álits nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga tekur ráðuneytið fram að ef sú staða hefði komið upp í máli [A] að í kjölfar opinberrar rannsóknar hefði ríkissaksóknari ekki talið tilefni til ákæru í málinu eða [A] hefði verið sýknaður með dómi að þá hefði verið rétt að bera mál hans undir nefnd skv. 27. gr. starfsmannalaga, en þess hafi ekki verið þörf í málinu, sbr. 3. mgr. 29. gr. i.f. [...], þar sem hann er dæmdur sekur um brot á 217. gr., sbr. 138. gr. alm. hgl. og einnig talið sannað að hann hafi brotið starfsskyldur sínar sem opinber starfsmaður, sbr. 132. gr. alm. hgl.

Í lok framangreinds álits nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga er þess getið að opinber rannsókn kunni að leiða til þess að málsmeðferð fyrir nefndinni verði frestað, þar til sýnt verði hvað hin opinbera rannsókn leiði í ljós. Af því tilefni vekur ráðuneytið athygli á því ef mál sætir bæði opinberri rannsókn og rannsókn fyrir nefndinni hvort ekki væri fyrirsjáanlegt að nefndin biði með álit sitt þar til niðurstaða dóms lægi fyrir. Í framhaldi af því vaknar sú spurning hvort hugsanlegt væri að nefndin teldi aðstæður til þess að embættismaður gegndi áfram starfi er gerst hefði brotlegur við alm. hgl. og þ. á m. XIV. kafla þeirra laga, sem fjallar um brot í opinberu starfi, og ef svo væri hvernig það færi saman við 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga.“

V.

1.

Um réttindi og skyldur lögreglumanna, sem eru skipaðir, settir eða ráðnir í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, enda verði starf þeirra talið aðalstarf, fer samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 1. gr. laganna. Þá teljast lögreglumenn til embættismanna í skilningi laganna, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 22. gr. þeirra. Sérstök ákvæði um embættismenn í II. hluta tilvitnaðra laga, þ.e. V., VI. og VII. kafli laganna (22.–40. gr.), þar sem gerð er grein fyrir skipun eða setningu í embætti, lausn frá því og sérstökum skyldum embættismanna, gilda því um lögreglumenn.

Svo sem fram er komið, snýr kvörtun A, sem skipaður var lögreglumaður í lögreglu ríkisins 26. júní 1985, að því, að ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að leysa hann að fullu frá starfi lögreglumanns hafi farið í bága við fyrirmæli laga nr. 70/1996, þar sem mál hans hafi ekki hlotið umfjöllun í nefnd sérfróðra manna, sbr. 27. gr. laganna, áður en lausn var ákveðin.

2.

Áður en embættismanni er veitt lausn frá embætti, verður að taka afstöðu til þess, á hvaða lagagrundvelli það verði gert. Hér kemur sérstaklega til athugunar, hvenær skylt sé að fara með mál samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996.

Í 2. og 3. mgr. 26. gr. tilvitnaðra laga eru tilgreindar þær ástæður, sem réttlæta að veita embættismanni lausn um stundarsakir. Í kjölfarið skal mál hans rannsakað, svo upplýst verði, hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við starfi sínu, sbr. 1. mgr. 27. gr. laganna. Við óbreyttar aðstæður verður embættismanni síðan ekki vikið úr embætti að fullu, nema meiri hluti nefndar samkvæmt 27. gr. komist að þeirri niðurstöðu, að rétt hafi verið að víkja honum frá störfum um stundarsakir, sbr. lokamálslið 2. mgr. þeirrar greinar.

Tilvitnaðar málsgreinar 26. gr. laga nr. 70/1996 hljóða svo:

„Rétt er að veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, sbr. meðal annars 38. gr., hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegnir.

Nú hefur embættismaður fjárreiður eða bókhald með höndum og má þá veita honum lausn um stundarsakir ef ætla má eða víst þykir að óreiða sé á bókhaldi eða fjárreiðum, bú hans er tekið til gjaldþrotaskipta eða hann leitar nauðasamninga. Sama er ef embættismaður er grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.“

Í 29. gr. laga nr. 70/1996 er hins vegar fjallað um frávikningu að fullu og skilyrði þess, að henni verði beitt. Þar segir:

„Embættismanni skal víkja úr embætti að fullu ef hann hefur verið sviptur með fullnaðardómi rétti til að gegna því embætti. Nú hefur starfsmaður verið sviptur þeim rétti með dómi í héraði, og skal þá í þeim dómi kveða á um hvort það ákvæði hans skuli þegar koma til framkvæmdar eða fresta því þar til ráðið verður hvort honum skuli skjóta til æðra dóms eða þar til úrlausn æðra dóms er fengin.

Embættismanni skal víkja úr embætti að fullu ef meiri hluti nefndar skv. 27. gr. kemst að þeirri niðurstöðu að rétt hafi verið að víkja honum frá störfum um stundarsakir nema að þær ávirðingar, sem honum eru gefnar að sök, hafi ekki reynst vera fyrir hendi.

Embættismanni skal og víkja úr embætti að fullu, án fyrirvara, ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.“

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því, er varð að lögum nr. 70/1996, segir meðal annars svo um þetta ákvæði:

„Ákvæði 1. mgr. eru þau sömu og 12. gr. laga nr. 38/1954 og þarfnast ekki skýringa.

2. mgr. er í samræmi við þá framkvæmd sem tíðkast hefur þegar mál hafa verið rannsökuð af kunnáttumönnum skv. III. kafla laga nr. 38/1954.

3. mgr. er nýmæli sem skyldar veitingarvaldshafa til að víkja embættismanni frá embætti að fullu ef hann hefur játað þá háttsemi sem í ákvæðinu greinir. Nægilegt telst að embættismaður hafi játað háttsemina, en opinbert mál þarf ekki að hafa verið höfðað á hendur honum eða dómur gengið til að ákvæði þetta eigi við.“ (Alþt. 1995–1996, A-deild, bls. 3153.)

3.

Sé embættismanni veitt lausn um stundarsakir á grundvelli 26. gr. laga nr. 70/1996, er það samkvæmt framansögðu ófrávíkjanlegt skilyrði lausnar að fullu, að með mál hans sé farið í samræmi við ákvæði 27. gr. laganna, enda breytist aðstæður ekki á þann veg meðan á lausn um stundarsakir stendur, að endanleg lausn verði með réttu grundvölluð á 1. eða 3. mgr. 29. gr. þeirra. Í upphaflegu frumvarpi til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi, hljóðaði 1. mgr. 27. gr. svo:

„Nú hefur embættismanni verið veitt lausn um stundarsakir fyrir meintar misfellur í starfi og skal mál hans þá þegar rannsakað af nefnd sérfróðra manna eða að hætti opinberra mála, ef ástæða þykir til, svo upplýst verði hvort rétt er að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu.“ (Undirstrikun mín.) (Alþt. 1995–1996, A-deild, bls. 3128.)

Að tillögu meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis var ákvæði þessu breytt á þann veg, að hinu auðkenndu orð féllu brott, en við bættist nýr málsliður, svohljóðandi:

„Stjórnvaldi eða starfsmanni er þó ætíð heimilt að vísa máli til rannsóknar að hætti opinberra mála.“(Alþt. 1995–1996, A-deild, bls. 4223.)

Í athugasemdum, sem fylgdu nefndaráliti meiri hlutans, segir svo um þessa breytingartillögu:

„Lagt er til að réttur starfsmannsins verði tryggður frekar en gert er ráð fyrir í upphaflegum texta. Hann geti því ávallt vísað máli vegna lausnar um stundarsakir til opinberrar rannsóknar.“ (Alþt. 1995–1996, A-deild, bls. 4221.)

Í lögskýringargögnum er ekki vikið frekar að ástæðum þessarar breytingar á upphaflegum frumvarpstexta, en hann var nær samhljóða 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 70/1996 er síðan gerð grein fyrir skipan þeirrar nefndar, sem rannsaka skal mál embættismanns samkvæmt 1. mgr. greinarinnar, en í henni skulu hverju sinni eiga sæti þrír menn, sérfróðir um stjórnsýslu. Þá skal nefndin samkvæmt lokamálslið 2. mgr. láta í ljós rökstutt álit á því, hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá störfum um stundarsakir.

4.

Í máli því, sem hér er til umfjöllunar, var embættismanni veitt lausn frá starfi um stundarsakir á grundvelli 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Við óbreyttar aðstæður og með vísan til þess, sem rakið hefur verið hér að framan, bar dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að vísa máli hans til rannsóknar samkvæmt 27. gr. laganna og bíða álits nefndar sérfróðra manna um það, hvort rétt hefði verið að víkja honum frá störfum um stundarsakir, áður en ákvörðun um endanlega lausn yrði tekin. Það var ekki gert. Þess í stað var ákvörðun um frávikningu að fullu grundvölluð á endanlegum dómi í opinberu máli, sem höfðað var á hendur starfsmanninum til refsingar vegna þeirra ávirðinga, sem upphaflega leiddu til lausnar um stundarsakir, og 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996. Hefur þessi ráðstöfun verið studd þeim lagarökum af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að ákvæðið taki til þeirrar aðstöðu, þegar sannað telst, að embættismaður hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi, sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, óháð því, hvort hann hafi játað brot sitt. Kemur hér sérstaklega til athugunar, hvort sú ráðstöfun, sem hér um ræðir, hafi verið stjórnvöldum heimil, enda þótt ekki hafi legið fyrir játning af hálfu starfsmannsins um refsiverða háttsemi, svo sem skýrt er áskilið í tilvitnuðu ákvæði 29. gr. laga nr. 70/1996.

5.

Ákvörðun stjórnvalds um að víkja embættismanni að fullu úr starfi verður því aðeins að réttu lagi tekin, að hún uppfylli þau efnislegu skilyrði, sem tilgreind eru í 29. gr. laga nr. 70/1996. Þá verður frávikningu að fullu án undanfarandi lausnar um stundarsakir því aðeins beitt, sé ákvæðið skýrt samkvæmt orðanna hljóðan, að annað tveggja liggi fyrir, að starfsmaður hafi með fullnaðardómi verið sviptur rétti til að gegna embætti sínu eða að hann hafi játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi, sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga, sbr. 1. og 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996. Liggi þannig ekki fyrir dómur um sviptingu starfsréttinda, verður frávikningu að fullu, án undanfarandi lausnar um stundarsakir, einungis beitt á grundvelli 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996. Svo sem fram er komið er þar áskilið, að starfsmaður hafi játað á sig refsiverða háttsemi. Í þeirri ákvörðun dóms- kirkjumálaráðuneytisins, sem hér er til umfjöllunar, fólst hins vegar, að ákvæðinu var með lögjöfnun beitt um það tilvik, þegar sönnur teljast hafa verið færðar að því í dómsmáli, án þess að játning liggi fyrir, að embættismaður hafi gerst sekur um refsivert brot, sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu starfsréttinda samkvæmt tilvitnuðu ákvæði almennra hegningarlaga.

Samkvæmt framansögðu eru þröng skilyrði sett fyrir því, að komið geti til þess, að embættismanni verði að fullu vikið úr starfi án undanfarandi lausnar um stundarsakir. Í heimild til slíkrar ráðstöfunar felst ótvírætt undantekning frá þeirri meginreglu samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að við frávikningu embættismanns skuli fyrst beitt lausn um stundarsakir. Að lokinni eftirfarandi rannsókn máls og að fengnu álit nefndar sérfróðra manna, eigi síðan að skera úr um það, hvort sú lausn hafi verið réttmæt og þar með, hvort lausn að fullu verði með réttu beitt. Heimild til frávikningar að fullu án undanfarandi lausnar um stundarsakir og málsmeðferðar samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 byggist þannig á sérreglu.

Ég er sammála nefnd skv. 27. gr. laga nr. 70/1996 og fjármálaráðuneytinu um, að eðlilegast sé að skýra ákvæði 27. gr. laganna svo, að nefnd samkvæmt greininni skuli ávallt rannsaka mál, falli tilvik ekki undir undantekningarákvæði 1. eða 3. mgr. 29. gr. laganna. Þessi lögskýring leiðir á hinn bóginn til þess, að ekki er til að dreifa neinni ólögákveðinni aðstöðu, að því er snertir frávikningu starfsamanna, sem lögjöfnun verði beitt um. Í þessu ljósi og með vísan til lögskýringargagna verður að mínu áliti ekki á það fallist, að lögjafnað verði frá undantekningarákvæði 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996 í andstöðu við hagsmuni embættismanns, svo sem gert var í máli A. Þá eru ekki önnur lagarök til að víkja frá skýringu ákvæðisins í samræmi við orðanna hljóðan.

6.

Samkvæmt öllu því, sem rakið hefur verið hér að framan, er það niðurstaða mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi að lögum ekki verið stætt á því, svo sem aðstæðum var háttað í máli A, að taka ákvörðun um að víkja honum að fullu úr starfi lögreglumanns, án þess að fyrir lægi álit nefndar sérfróðra manna samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 um að réttmætt hafi verið að veita honum lausn um stundarsakir vegna meints brots í starfi.

7.

Í máli þessu er ekki ástæða til að taka afstöðu til þess brots í starfi, sem A hefur orðið sannur að samkvæmt endanlegum dómi í opinberu máli, sem höfðað var á hendur honum af því tilefni, eða hvaða þýðingu það gat haft, ef með málið hefði verið farið samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996. Þar sem það er niðurstaða mín samkvæmt framansögðu, að þau sjónarmið og ástæður, sem lágu til grundvallar þeirri ákvörðun, að víkja A að fullu úr starfi, verði ekki að lögum studd við ákvæði 29. gr. laga nr. 70/1996, og þar sem ekki var farið með málið samkvæmt ákvæðum 27. gr. laganna, er það álit mitt, að brotinn hafi verið réttur á A. Að mínum dómi verður og að telja, að sú ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 5. maí 1997, sem hér um ræðir, hafi verið haldin verulegum annmarka, enda verður það að teljast verulegur annmarki, þegar ekki er gætt ófrávíkjanlegra lagaákvæða við frávikningu starfsmanns. Má um þetta vísa í álit mitt frá 31. ágúst 1990 (SUA 1990:172, SUA 1992:326 og SUA 1994:416) og dóm Hæstaréttar Íslands frá 11. maí 1995 (H 1995:1347).

VI.

Niðurstaða.

Eins og nánar greinir hér að framan, er það niðurstaða mín, að ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytis frá 5. maí 1997 um að víkja A að fullu úr embætti lögreglumanns hafi verið haldin verulegum annmarka, þar sem ekki var farið með mál hans í samræmi við ófrávíkjanleg ákvæði VI. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það eru því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá honum, og taki þá til sérstakrar athugunar, hvernig hlutur hans verði réttur.“

VII.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sagði meðal annars:

„Af tilefni fyrirspurnar yðar 19. maí 1999 tekur ráðuneytið fram að eftir að álit yðar lá fyrir óskaði [A] eftir því við ráðuneytið að hann fengi að koma til starfa á ný. Með bréfi, dags. 16. nóvember 1998, óskaði ráðuneytið eftir því við nefnd skv. 27. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 að hún gæfi álit sitt á því hvort rétt hafi verið að veita [A] lausn að fullu eða hvort rétt sé að láta hann taka aftur við embætti sínu. Í niðurstöðu nefndarinnar frá 29. janúar 1999 kemur fram að það sé ekki innan valdsviðs nefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort rétt sé að embættismaður taki við embætti sínu að nýju heldur einskorðist hlutverk hennar við umfjöllun um réttmæti þess að víkja embættismönnum um stundarsakir og vísaði því málinu frá.

Í kjölfar framangreinds álit nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996 var í samráði við ríkislögreglustjóra og lögreglustjórann í Reykjavík ákveðið að veita [A] sitt fyrra starf og kom hann því aftur til starfa 1. mars sl.“