Álit

I.

Hinn 17. október 1996 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeim úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 3. október 1996, að staðfesta ákvörðun rektors og skólanefndar Menntaskólans X um ráðningu í afleysingastöðu spænskukennara við skólann.

II.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 3. október 1996 kemur fram, að 15. maí 1996 hafi verið auglýst laust til umsóknar starf „forfalla- og stundakennara í íþróttum, spænsku, ensku og stærðfræði“. Tekið var fram, að umsóknarfrestur væri til 5. júní 1996. Í umsókn A, sem hann ritaði á sérstakt eyðublað vegna umsóknar um stöðu framhaldsskólakennara, er starfsferill hans og menntun rakin. Kemur þar meðal annars fram, að stúdentsprófi hafi hann lokið 1990 og B.A.-prófi í spænsku frá Háskóla Íslands 1995. Þá er merkt við reitinn uppeldis- og kennslufræði árið „1995–1996“. Í úrskurði menntamálaráðuneytisins kemur fram, að auk A hafi þrír aðrir sótt um nefnda afleysingastöðu í spænsku. Á fundi skólanefndar Menntaskólans X 18. júní 1996 hafi verið „samþykkt að mæla með umsókn annars umsækjanda, sem hafði fengið útgefið leyfisbréf til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari“, en A hafi fengið slíkt leyfisbréf 23. ágúst 1996 í samræmi við umsókn hans þar að lútandi 20. ágúst 1996. Í rökstuðningi úrskurðarins segir síðan:

„Um er að ræða ágreining vegna ákvörðunar um ráðningu í stöðu forfalla- og stundakennara í eitt ár við framhaldsskóla. Í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 57/1988 um framhaldsskóla er kveðið á um að skólameistari ráði kennara að fengnum tillögum skólanefndar. Hafi umsækjandi ekki réttindi til kennslu við framhaldsskóla ber að senda beiðni til undanþágunefndar framhaldsskóla með beiðni um undanþágu frá ákvæðum laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra um að lausráða hann til bráðabirgða, enda sé ekki völ á kennara með full kennsluréttindi. Í 1. gr. laga nr. 48/1986 segir að rétt til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari og starfa sem slíkur hér á landi við framhaldsskóla á vegum opinberra aðila hafi sá einn sem til þess hafi leyfi menntamálaráðherra. Þetta skilyrði er áréttað í 1. mgr. 7. gr. laganna, sbr. og 14. gr. en þar segir m.a. að óheimilt sé að ráða til kennslu við framhaldsskóla á vegum opinberra aðila aðra en þá sem uppfylla ákvæði laganna.

Einungis í þeim tilvikum að enginn framhaldsskólakennari sækir um stöðu eða hvorki skólastjóri né nokkur skólanefndarmanna mælir með umsókn framhaldsskólakennara er unnt að lausráða starfsmann til kennslustarfa að fenginni heimild undanþágunefndar sbr. 2. og 3. mgr. 14. gr. laganna. Ótvírætt er að ofangreind ákvæði laga nr. 48/1986 taka til ráðningar forfalla- og stundakennara. Þar sem þér höfðuð hvorki sótt um né fengið útgefið leyfisbréf til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari nutuð þér ekki þeirrar lögverndunar starfsréttinda sem fjallað er um m.a. í framangreindum ákvæðum laga nr. 48/1986. Sá umsækjandi sem ráðinn var í stöðu þá sem um er fjallað í máli þessu uppfyllti skilyrði 1. og 7. gr. og var ráðning þess umsækjanda því þá þegar byggð á lögmætum ástæðum.“

Í kvörtun sinni heldur A því fram, að í úrskurði menntamálaráðuneytisins hafi verið á því byggt, að hann hafi ekki uppfyllt þau skilyrði laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, að hafa kennsluréttindi við framhaldsskóla og að sú, sem ráðin hafi verið til starfsins, B, hafi haft slík réttindi. Síðan segir í kvörtun A:

„Af þessu tilefni vil ég taka fram, að frestur til þess að sækja um umrædda stöðu rann út 5. júní 1996, en við [B] lukum námi í uppeldis- og kennslufræðum 6. júní 1996. Samkvæmt þessu fær úrskurður menntamálaráðuneytisins vart staðist lög, þar sem staða okkar var eins að því er lýtur að möguleikum okkar til þessa að afla okkur kennsluréttinda. Á það ber einnig að benda, að í auglýsingu um starfið var ekki gerður neinn áskilnaður um það hvernig farið yrði með umsóknir þeirra sem ekki höfðu fengið staðfestingu á kennsluréttindum sínum.“

III.

Með bréfi, dags. 22. nóvember 1996, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins, þ. á m. þau gögn, sem snertu umsókn þess umsækjanda, sem ráðinn var til þess að gegna umræddu starfi. Þá óskaði ég sérstaklega eftir því, að fram kæmi í skýringum ráðuneytisins, hvort umsækjendum hefði, eftir að umsóknarfrestur var liðinn, verið gefinn kostur á að leggja fram leyfisbréf til þess að mega nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Umbeðnar skýringar og gögn bárust mér með bréfi menntamálaráðuneytisins 14. janúar 1997. Í bréfi ráðuneytisins sagði meðal annars:

„Menntamálaráðuneytið sendi bréf yðar til umsagnar rektors Menntaskólans X þ. 16. desember sl. og barst hjálagt svarbréf þ. 13. janúar sl. ásamt ljósriti af umsókn og fylgiskjölum þess umsækjanda sem ráðinn var í forfallakennslu í spænsku skólaárið 1996–1997.

Samkvæmt þágildandi lögum um framhaldsskóla nr. 57/1988 með áorðnum breytingum nr. 107/1988 og nr. 72/1989 réði skólameistari kennara og aðra starfsmenn að fengnum tillögum skólanefndar. Menntamálaráðuneytið staðfesti síðan ráðningarsamninga þegar búið var að ganga úr skugga um að ráðningar færu eftir ákvæðum gildandi laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum framhaldsskólakennara. Svo var gert í þessu tilviki.

Menntamálaráðuneytið hlutast ekki til um, hvort einstaklingar sækja um leyfisbréf, en gefur einungis út leyfisbréf til þeirra sem um það sækja og uppfylla skilyrði laga nr. 48/1986 um lögverndun starfsheitis grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra.“

Í tilvitnuðu bréfi rektors Menntaskólans X, sem barst menntamálaráðuneytinu 13. janúar 1997, sagði:

„Með tilvísun til bréfs yðar, dags. 16. desember s.l. [...], sendi ég yður hjálögð gögn, er varða umsókn kennara, sem ráðinn var til forfallakennslu í spænsku við Menntaskólann X. Þessi kennari sendi skrifstofu rektors bréf, dags. 25. maí sl., þar sem áréttað var, að prófskírteini hans í uppeldis- og kennslufræði og leyfisbréf mundu berast skólanum, um leið og þau lægju fyrir. Öðrum umsækjendum var auðvitað frjálst, að gera hið sama, þó að þeim væri ekki tilkynnt það sérstaklega.“

Með bréfi, dags. 20. janúar 1997, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til í tilefni af skýringum menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 23. janúar 1997.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 6. febrúar 1998, sagði:

„Með bréfi, er ég ritaði menntamálaráðuneytinu 27. febrúar 1997, vísaði ég til þess, að mér hefðu ekki enn borist gögn málsins. Ítrekaði ég því fyrri óskir mínar og fór jafnframt þess á leit, að mér yrðu látin í té gögn og upplýsingar um afgreiðslu skólanefndar Menntaskólans X og rektors skólans á umsóknum um nefnda afleysingastöðu. Óskir mínar um umbeðin gögn ítrekaði ég 21. apríl, 26. júní og 21. ágúst 1997. Umbeðin gögn bárust mér síðan með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 2. september 1997. Með bréfi ráðuneytisins fylgdi bréf Menntaskólans X, dags. 4. júlí 1997. Í bréfi sínu vísaði Menntaskólinn X til bréfs síns frá 20. mars 1997. Er þar því lýst, hvernig staðið hafi verðið að auglýsingu um forfallakennslu í spænsku við skólann sumarið 1996. Síðan segir:

„Umsækjendur voru fimm. Í forföllum rektors bar konrektor umsóknirnar undir deildarstjórann í latínu, grísku og spænsku, en hann ráðgaðist við eina spænskukennara skólans [...] Skólanefnd fjallaði um kennararáðningar skólaárið 1996–1997 á fundi sínum hinn 18. júní sl. og gerði að tillögu sinni, að [B] yrði ráðinn til að kenna í spænsku. Gerður var við hana ráðningarsamningur framhaldsskólakennara til eins árs.“

Í greinargerð deildarstjóra fornmálasviðs við Menntaskólann X, dags. 15. júní 1996, er rakinn námsferill umsækjenda. Að því er snertir B og A segir, að þau muni bæði hafa lokið „prófi í kennslufræðum" frá Háskóla Íslands „á liðnu vori". Um ástæður þess að mælt var með B segir í greinargerðinni:

„Í samráði við spænskukennara skólans, [...], hefi ég ákveðið að mæla með umsókn [B], [...] um spænskukennslu á komandi vetri, 1996–1997. [B] hefir B A-próf frá Háskóla Íslands í spænsku og dönsku og mun hafa lokið prófi í uppeldis- og kennslufræðum með góðum árangri fyrir skemmstu. Hún hefir dvalist eitt ár sem skiptinemi á Spáni og auk þess stundað þar nám á vegum spænska menntamálaráðuneytisins og nýverið fengið styrk til frekara náms á sumri komanda. Þá hefir hún það til brunns að bera fram yfir aðra umsækjendur að hafa próf í dönsku, hefir stundað nám sitt að hluta til í Danmörku og getur því tekið að sér kennslu í þeirri grein í forföllum, ef þörf krefur. Ég tel því að það muni þjóna hagsmunum skólans best að ráða hana til starfans.“

V.

Mál það, sem hér er til umfjöllunar, lýtur að veitingu stöðu forfallakennara í spænsku við Menntaskólann X haustið 1996–1997. Telur A, að ekki hafi verið gætt jafnræðis meðal umsækjenda með því að gefa B einni kost á að leggja fram leyfisbréf til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Þá hafi að öðru leyti ekki verið gætt málefnalegra sjónarmiða við val á umsækjendum í nefnda stöðu.

1.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 3. október 1996 eru rakin þau ákvæði laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, sem snerta rétt kennara til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Réttur til þess að nota slíkt starfsheiti er háður því, að hlutaðeigandi hafi fengið leyfi menntamálaráðherra, sbr. 1. gr. laga nr. 48/1986. Til að hljóta slíkt leyfi þarf viðkomandi meðal annars að hafa lokið námi í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda, sbr. a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986. Í bréfi, er B ritaði Menntaskólanum X 25. maí 1996, áréttar hún, að útskriftarskírteini vegna náms í kennslufræðum til kennsluréttinda við Háskóla Íslands og leyfisbréf menntamálaráðuneytisins muni berast skólanum í byrjun júní 1996. Í útskriftarskírteini B frá 6. júní 1996 kemur fram, að hún hafi lokið námi í uppeldis- og kennslufræðum til kennsluréttinda. Leyfisbréf til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari fékk B síðan 21. júní 1996. Hún undirritaði síðan ráðningarsamning vegna nefndrar stöðu 26. júní 1996. A lauk kennsluréttindanámi sínu á sama tíma og B. Í úrskurði menntamálaráðuneytisins 3. október 1996 er það rakið, að A hafi fengið leyfisbréf sitt 23. ágúst 1996. Er síðan á því byggt, að þar sem A hafi hvorki sótt um né fengið útgefið leyfisbréf til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari, hafi hann ekki notið þeirrar lögverndunar starfsréttinda, sem fjallað sé um í lögum nr. 48/1986. Sá, sem ráðinn hafi verið í stöðuna, B, hafi uppfyllt þetta skilyrði.

2.

Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. nr. 57/1988, um framhaldsskóla, sbr. 7. gr. laga nr. 72/1989, sbr. nú 3. mgr. 11. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, ræður skólameistari kennara, að höfðu samráði við skólanefnd.

Á þeim tíma, sem skólanefnd Menntaskólans X fjallaði um umsókn B og hún undirritaði ráðningarsamning vegna nefndrar afleysingarstöðu, giltu ákvæði laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þau lög voru leyst af hólmi með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er öðluðust gildi 1. júlí 1996. Auk hinna almennu hæfisskilyrða er það skilyrði til þess að hljóta skipun, setningu eða ráðningu í starf, að hlutaðeigandi hafi auk almennrar menntunar þá „sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist [...] til óaðfinnanlegrar rækslu starfans“, sbr. nú 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996. Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 48/1986 er síðan sett það skilyrði, að umsækjandi um stöðu framhaldsskólakennara hafi fengið leyfi til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari samkvæmt 1. gr. laganna.

Er A og B sóttu um nefnt kennarastarf, hafði hvorugt þeirra fengið útgefið leyfi til þess að mega nota starfsheitið framhaldsskólakennari, þó svo að þau hefðu þá lokið þeirri menntun, sem til þurfti. Á fundi skólanefndar Menntaskólans X 18. júní 1996 var ákveðið að mæla með B sem forfallakennara í spænsku við skólann. Verður ekki annað séð en að þar hafi verið lögð til grundvallar greinargerð deildarstjóra fornmáladeildar Menntaskólans X frá 15. júní 1996. Samkvæmt greinargerðinni er ljóst, að á því hefur verið byggt, að bæði B og A hafi lokið námi í uppeldis- og kennslufræðum til kennsluréttinda við Háskóla Íslands þá um vorið, og að vilji hafi staðið til þess að ráða B í nefnda afleysingastöðu. Var á því byggt, að hún hefði lokið prófi í uppeldis- og kennslufræðum með góðum árangri. Hún hefði dvalist sem skiptinemi á Spáni og stundað þar nám, auk þess að hafa fengið styrk til frekara náms. Þá var í greinargerðinni litið til þess, að B hefði það „fram yfir aðra umsækjendur að hafa próf í dönsku“ og gæti tekið að sér kennslu í þeirri grein í forföllum, ef þörf krefði. Ekki liggja fyrir gögn eða upplýsingar um, hvenær rektor Menntaskólans X ákvað að ráða B eða með hvaða hætti öðrum umsækjendum hafi verið tilkynnt um þá niðurstöðu. Þegar það er virt, sem hér hefur verið rakið, og að leyfisbréf B til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari er dagsett 21. júní 1996, fær það vart staðist, sem lagt er til grundvallar í úrskurði menntamálaráðuneytisins, að á áðurnefndum fundi skólanefndar 18. júní 1996 hafi verið „samþykkt að mæla með umsókn annars umsækjanda, sem hafði fengið útgefið leyfisbréf til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari“. Samkvæmt framansögðu lagði menntamálaráðuneytið ekki réttar staðreyndir til grundvallar niðurstöðu sinni, er það staðfesti þá ákvörðun rektors Menntaskólans X, að ráða B í nefnda afleysingastöðu. Skorti því á, að ráðuneytið rannsakaði málið með nægilega tryggum hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ekki verður annað séð en að á því tímamarki, er skólanefnd fjallaði um umsóknir um nefnda stöðu, hafi bæði B og A fullnægt skilyrðum til þess að fá leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Komu þau því jafnt til greina við mat á því, hvaða umsækjandi skyldi valinn til starfsins, enda hefðu þau lagt fram nefnd leyfisbréf, áður en til ráðningar kom.

3.

Þegar hinum almennu skilyrðum til þess að geta hlotið starf sleppir, er það komið undir mati þess stjórnvalds, sem starfið veitir, hver skuli valinn til þess að gegn því. Þegar fleiri en einn hæfur umsækjandi sækir um stöðu hefur veitingarvaldshafi ekki frjálsar hendur um val milli umsækjenda. Við matið er veitingarvaldshafi bundinn af lögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Það er talin grundvallarregla, að við veitingu opinberra starfa skuli leitast við að ráða þann, sem talinn er best til þess fallinn að gegna starfinu. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði, sem um starfið gilda, ber hlutaðeigandi stjórnvaldi, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á, að velja þann, sem talinn er hæfastur á grundvelli málefnalegra sjónarmiða um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika, er máli skipta. Hef ég áður fjallað um framangreind sjónarmið í málum, þar sem fjallað hefur verið um veitingu opinberra starfa, sbr. álit mitt frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 (SUA 1992:151), álit mitt frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995 (SUA 1996:451) og álit mitt frá 20. mars 1997 í máli nr. 1907/1996. Ekki verður annað séð en að þau sjónarmið, sem fram komu í áðurnefndri greinargerð deildarstjóra fornmáladeildar Menntaskólans X um að mæla með B í nefnda stöðu, hafi verið lögmæt.

VI.

Niðurstaða.

Með úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 3. október 1996, staðfesti menntamálaráðuneytið þá ákvörðun rektors Menntaskólans X, að veita B stöðu forfallakennara í spænsku skólaárið 1996–1997. Þegar litið er til þess, að B hafði fengið leyfisbréf sitt til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari, áður en gerður var við hana ráðningarsamningur í lok júní 1996, og að þau sjónarmið, sem lögð voru til grundvallar ráðningu B, voru lögmæt, verður að telja, að þeir annmarkar, sem voru á undirbúningi og rannsókn málsins af hálfu menntamálaráðuneytisins, eigi ekki að leiða til ógildis úrskurðar ráðuneytisins.“ ,