Álit

I.

Hinn 2. ágúst 1996 leituðu til mín A og B og kvörtuðu yfir afgreiðslu Póst- og símamálastofnunar og samgönguráðuneytisins á bótakröfu þeirra vegna ábyrgðarsendingar, sem send var frá Reykjavík 21. júní 1994 og glataðist á leiðinni til Birmingham á Englandi.

II.

Málavextir eru þeir, að 21. júní 1994 sendi B A ábyrgðarbréf frá Reykjavík til Birmingham. Í bréfinu var Britrail-lestarpassi að verðmæti 21.400 kr. Bréfið kom aldrei fram í Birmingham.

B ritaði Póst- og símamálastjórn bréf 1. september 1994 og fór fram á það, að henni yrði bætt að fullu það tjón, sem hún hefði orðið fyrir vegna þess að bréfið hvarf. Í bréfi hennar segir meðal annars svo:

„Í stuttu máli eru atvik þau að ég þurfti að koma Britrail lestarpassa til [A] eiginmanns míns í Birmingham í Englandi vegna sumarleyfis okkar [...]. Ég spurðist fyrir um ábyrgðarsendingar og í hverju ábyrgðin fælist. Mér var tjáð að bréfið fengi númer sem fylgdi því á leiðarenda þannig að hægt væri að rekja nákvæmlega leið þess og finna hvar það stoppaði ef það skilaði sér ekki á skömmum tíma eða um 3–5 dögum að jafnaði. Vegna þessarar ábyrgðar keypti ég ábyrgðarsendinguna og fékk kvittun fyrir ábyrgðarbréfi nr. 1137.

Þann 30. júní hafði bréfið ekki skilað sér á póststöð B30 í Kings Norton í Birmingham og því var að beiðni minni send fyrirspurn með símbréfi til Englands með ósk um svar strax. Ekkert svar barst í tæka tíð um hvar lestarpassinn gæti verið niðurkominn svo 4. júlí neyddist ég til að festa kaup á öðrum passa og láta senda hann með hraði frá Kaupmannahöfn til Edinborgar þar sem við myndum bíða eftir að hann bærist. Óþarfi er að taka fram að þetta hafði ekki bara kostnað í för með sér heldur líka veruleg óþægindi.

Á meðan ég beið eftir svari við fyrirspurninni hér heima spurðist eiginmaður minn fyrir í Englandi. Hann talaði nokkrum sinnum við póststöðina B30, auk þess við Royal Mail Customer Service í Birmingham, Royal Mail í London og miðstöðina fyrir skráðan erlendan póst í Bristol. Alls staðar voru svörin þau sömu: Bréf fá ný 13 stafa númer og strikamerki þegar þau koma til Bretlands en þar sem ekki er haldin samskrá yfir upprunalegu númerin þá er engin leið að finna út hvað orðið hefði um bréfið. Hann fyllti þó út eyðublað yfir tapaðan póst og lagði inn formlega fyrirspurn.

Þegar ég kom heim úr sumarleyfi okkar þann 27. júlí hafði enn ekki borist svar við fyrirspurninni sem send var út. Ég ræddi við [starfsmann] hjá Pósti og síma og hann lét senda út ítrekun. Ég sagði honum einnig frá þeim svörum sem eiginmaður minn hafði fengið við fyrirspurnum sínum í Englandi. [Starfsmaðurinn] tjáði mér að ef það væri raunin þá væri Royal Mail að brjóta samþykktir um meðferð á ábyrgðarpósti.

Formlegt svar frá Royal Mail við fyrirspurn [A] staðfestir svart á hvítu, að ekki var hægt að finna út hvað orðið hefur um ábyrgðarbréfið þar sem númerinu var breytt þegar bréfið kom til Bretlands [...] Endanlegt svar við fyrirspurninni héðan sem mér barst fyrir nokkrum dögum staðfestir að þetta ábyrgðarbréf er endanlega glatað og ennfremur að Royal Mail hefur ekki getað fundið breska númerið þar sem alltaf er einungis vísað til íslenska númersins sem pósturinn þar notar ekki.

Niðurstaðan er augljóslega tvíþætt: Í fyrsta lagi fékk ég ekki þá þjónustu eða ábyrgð sem mér var tjáð að ég væri að greiða fyrir þegar ég keypti ábyrgðarsendinguna, sem þó er grundvallarregla í öllum viðskiptum. Í öðru lagi hvarf sporlaust mikilvægt ábyrgðarbréf með tilheyrandi fjárhagslegu tjóni, óþægindum og óvissu vegna þess að ekki var rétt með sendinguna farið. Í ljósi þessara óvenjulegu málsatvika hlýt ég að fara fram á að fá þetta ábyrgðarbréf að fullu bætt.“

Í tilvitnuðu svarbréfi Royal Mail Customer Service Centre í Birmingham til A, dags. 5. ágúst 1994, segir meðal annars svo:

„Unfortunately after enquiries have been made in this country we have been unable to establish the whereabouts of your item as when the items enter the country the Registered number is changed and there is no cross reference kept. As the sender is not in this country it may be wise to ask them to initiate an enquiry in their country.“

Svar Póst- og símamálastofnunar við bréfi B er dagsett 29. nóvember 1994. Þar segir meðal annars svo:

„Með vísun til bréfs yðar [...] leyfum við okkur að upplýsa að hámarksskaðabætur fyrir glatað ábyrgðarbréf er samkvæmt gjaldskrá fyrir póstþjónustu frá 1. nóv. 1992 kr. 1.560,–

Póstur og sími hefur ekki heimild til að greiða hærri bætur en tilgreindar eru í framangreindri gjaldskrá. Með hliðsjón af því hefur fyrirtækið gert samning við tryggingarfélag um svokallaða pósttryggingu sem sendendur ábyrgðarsendinga geta keypt um leið og bréf er póstlagt. Í þessu tilfelli er það því miður ekki gert og verður því að hafna umræddri kröfu.

Hvað varðar þá vinnutilhögun bresku póststjórnarinnar að bæta sínu númeri við ábyrgðarbréf við komu til landsins, vísast til meðfylgjandi ljósrits af bréfi frá Royal Mail International, en samkvæmt því verður fyrirspurn að vera gerð samkvæmt fyrirmælum Alþjóðasamningsins um póstþjónustu, þ.e. eftir settum reglum frá upprunalandi sendingarinnar. Ekki er hinsvegar hægt að gera slíka athugun frá ákvörðunarstað sendingarinnar. Slík fyrirspurn var gerð þann 8. ágúst 1994 og svar barst í lok ágúst sbr. meðfylgjandi ljósrit. Samkvæmt því glataðist sendingin á leiðinni milli London og Birmingham.

Við hörmum að sjálfsögðu atvik sem þetta og fullvissum yður um að allt er gert af hálfu íslensku póststjórnarinnar til að tryggja sem best öryggi þess póstflutnings sem okkur er falinn.“

Í tilvitnuðu bréfi Royal Mail International, dags. 22. nóvember 1994, sagði meðal annars svo:

„The basic response given to the customers enquiry was correct. It is difficult for an inward office to track an item because we put our own bar coded label on all incoming items. However, the inward Office of Exchange keeps a cross-reference list by despatch details and we are therefore in a position to check on the basis of information provided by the Administration of Origin. This is why we suggest that the sender should initiate an enquiry in accordance with the standard UPU procedures.

Furthermore, we expect new software to be available in spring 1995 which will allow us to check the bar codes of incoming items provided that they are compatible with our system [...]“

B ritaði Póst- og símamálastjórn á ný bréf hinn 26. janúar 1995 og ítrekaði ósk sína frá 1. september 1994 um að henni yrði bætt það tjón, sem hún varð fyrir vegna hvarfs bréfsins. Í bréfi þessu bendir hún á, að allar fyrirspurnir, hvort heldur þær hafi verið bornar fram í Reykjavík eða í Bretlandi, hafi strandað á því, að ekki hafi verið unnt að fá upplýsingar um hið nýja númer sendingarinnar. Þá bendir hún á, að ummæli í bréfi Royal Mail þess efnis, að til sé samskrá, en aðeins sé hægt að fá upplýsingar úr henni með formlegri fyrirspurn frá upprunalandi sendingar, séu ekki í samræmi við reynslu þeirra A af formlegri fyrirspurn frá sendingarlandi né í samræmi við svör Royal Mail til þeirra. Hún bendir á, að samskrá, sem ekki sé hægt að veita upplýsingar úr, sé til lítils gagns og breyti þess vegna ekki þeirri staðreynd, að ekki hafi verið unnt að veita þá þjónustu, sem lofað hafði verið. Loks er á það bent, að engar upplýsingar hafi fengist úr samskránni.

Svar Póst- og símamálastofnunar við bréfi B, sem ítrekað var af Neytendasamtökunum fyrir hennar hönd 20. febrúar 1995, er svohljóðandi:

„Við leyfum okkur að vísa til bréfs Neytendasamtakanna dags. 20. febrúar 1995 og getum upplýst, að þess mun verða freistað að koma á framfæri við viðskiptavini með skýrari hætti en vera má að sé raunin nú, hvaða reglur gilda um bætur vegna glataðra ábyrgðarbréfa.

Hvað varðar kröfur yðar um að Póstur og sími bæti meint tjón [B] vegna glataðrar ábyrgðarsendingar til Bretlands, verður að ítreka það, sem fram kemur í bréfi okkar um þetta efni dags. 29. nóvember 1994, að ekki er heimilt að greiða hærri bætur en ákveðnar eru í gjaldskrá fyrir póstþjónustu.“

A kærði afgreiðslu Póst- og símamálastjórnar til samgönguráðherra með bréfi, dags. 2. febrúar 1996. Samgönguráðuneytið sendi erindi A til umsagnar Póst- og símamálastofnunar 8. febrúar 1996. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 3. maí 1996, segir meðal annars svo:

„Það skal tekið fram að [B] voru munnlega boðnar hámarksbætur skv. gjaldskrá strax og svar barst frá Englandi um að bréfið væri glatað, en hún hafnaði því. Að sjálfsögðu stendur það boð enn.

Málavextir eru annars þessir: Þegar ábyrgðarbréf nr. 1137 kom ekki fram á eðlilegum tíma spurðist viðtakandi þess [A] fyrir um það á ákvörðunarpósthúsi þess í Birmingham. Þar var honum tjáð að ekki væri unnt að rekja feril bréfsins frá þeim enda, vegna þess að við komu ábyrgðarbréfa til landsins væri þeim gefið nýtt skráningarnúmer og yrði því að rekja feril bréfsins með fyrirspurn frá sendilandi skv. reglum í Alþjóðapóstsamningnum.

Þann 30.06.1994 lætur sendandi [B] svo gera fyrirspurn um bréfið. Þegar ekki barst svar við þeirri fyrirspurn var hún síðan ítrekuð þann 08.08.1994.

Í millitíðinni hafði [A] fengið formlegt svar frá Bresku póstþjónustunni í Birmingham [...] þar sem það er staðfest að ekki sé unnt að rekja feril bréfsins frá ákvörðunarpóststöð vegna hins nýja númers, sem bréfinu er gefið við komu þess til Englands og ekki sé haldin samskrá milli ábyrgðarnúmers í sendilandi (viðtökunúmers) og þess nýja (komunúmers).

[...]

Með tölusetningu ábyrgðarbréfs við viðtöku á upprunapósthúsi með svonefndu viðtökunúmeri er sendingin auðkennd sérstaklega. Númer hennar er síðan tilgreint á sendingarskrá, sem fylgir með pósti þeim, sem bréfið er flutt með.

Því miður gerist það stundum, að ábyrgðarbréf hverfa úr pósti eins og í umræddu tilviki gerðist milli Lundúna og Birmingham. Ákvörðunarpósthúsið í Birmingham situr þá uppi með sendingarskrá, sem ekki kemur heim við fjölda þeirra bréfa, sem með henni fylgdu.

[...]

Niðurstaða þessa máls eftir ítarlega skoðun, verður því sú sama og fram hefur komið í fyrri bréfum stofnunarinnar, að ekki séu efni til frekari skaðabóta en getið er í gjaldskrá fyrir póstþjónustu.“

Samgönguráðuneytið sendi A svohljóðandi bréf 30. júlí 1996:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 2. febrúar sl., þar sem kvartað er yfir Póst- og símamálastofnun vegna glataðrar ábyrgðarsendingar.

Bréf yðar var sent til umsagnar Póst- og símamálastofnunar með bréfi ráðuneytisins dags. 8. febrúar sl. og barst svar stofnunarinnar með bréfi dags. 3. maí sl., sem fylgir hjálagt ásamt ljósritum þeirra gagna er svarinu fylgdu.

Ráðuneytið telur ekki efni til að gera athugasemdir við afgreiðslu Póst- og símamálastofnunar á erindi yðar.“

III.

A og B leituðu til mín 2. ágúst 1996. Í kvörtuninni segir meðal annars svo:

„Miðað við staðreyndir þessa máls eins og þær liggja fyrir í meðfylgjandi gögnum finnst mér framkoma Póst- og símamálastjórnar ekki ásættanleg. Mér finnst heldur ekki ásættanleg afgreiðsla af hálfu samgönguráðuneytisins að taka óstuddar staðhæfingar Póst- og símamálastjórnar um að hægt hafi verið að rekja feril hins skráða ábyrgðarpóst góðar og gildar án frekari sjálfstæðra athugana þrátt fyrir að fyrir liggi skjalfestar staðfestingar þess að ekki hafi verið hægt að rekja feril ábyrgðarbréfsins [...]“

Ég ritaði samgönguráðherra bréf 24. september 1996 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans tjáði sig um efni kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Ég óskaði sérstaklega skýringa á þeirri röksemd Póst- og símamálastofnunar, að „Póstur og sími [hefði] ekki heimild til að greiða hærri bætur en tilgreindar eru í framangreindri gjaldskrá“, og hvernig hún samrýmdist 34. gr. póstlaga nr. 33/1986 og grein 6.1.2.9 í reglugerð nr. 161/1990, um póstþjónustu. Þá óskaði ég eftir því, að upplýst yrði, hvort mál A og B hefði verið athugað með tilliti til umræddra heimilda og hvort og í hvaða tilvikum fyrrgreindum heimildum hefði verið beitt. Ég ítrekaði nefnt bréf með bréfum, dags. 20. nóvember 1996, 9. janúar 1997, 20. febrúar 1997, 21. apríl 1997 og 26. júní 1997. Svar samgönguráðuneytisins barst mér 28. júlí 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Það hefur ætíð legið ljóst fyrir að þeim hjónum [A og B] standa til boða skaðabætur að upphæð kr. 1540,– Þau telja á hinn bóginn að þar sem Póst- og símamálastofnunin hafi ekki getað skilað bréfinu á leiðarenda og vegna þess að þeim var lofað einhverju sem Póst- og símamálastofnunin gat ekki staðið við, hafi vaknað ríkari skaðabótaskylda. Þ.e. að með því sé Póst- og símamálastofnuninni skylt að greiða þeim andvirði bréfsins sem er að þeirra sögn lestarmiði að andvirði kr. 21.400,–

Gert er ráð fyrir því í 34. gr. eldri póstlaga sem voru í gildi er atburðir þessir áttu sér stað, að greiða megi hærri skaðabætur. Þá er reglan sú að í undantekningartilfellum sé heimilt að greiða skv. almennum skaðabótareglum ef tjónið er slíkt og allar aðstæður þess eðlis að takmarkaðar skaðabætur þykja ekki eiga við.

Það þótti ekki ástæða til að þetta mál væri skoðað út frá undantekningarreglu 34. gr. póstlaga nr. 33/1986. Til að þeirri reglu sé beitt þarf að eiga sér stað vanræksla af hendi Póst- og símamálastofnunarinnar en svo telst ekki hafa verið í þessu tilviki. Umrætt ábyrgðarbréf glataðist á milli London og Birmingham á Englandi. Það var ekki á færi Póst- og símamálastofnunarinnar að koma í veg fyrir það. Sú fullyrðing starfsmanns Póst- og símamálastofnunarinnar að unnt sé að rekja ábyrgðarbréf á við rök að styðjast. Það er rétt að bréf erlendis frá fá ný númer er þau koma til Bretlands. En það er ekki rétt að samskrá sé ekki til. Það hefur þegar komið fram. Og það liggur líka ljóst fyrir í málinu að einungis er unnt að rekja bréf frá brottfararstað bréfsins.

Póst- og símamálastofnunin gerði allar þær fyrirspurnir sem henni voru mögulegar og hefur að mati ráðuneytisins staðið rétt að málinu.

Þar sem ekki er um vanrækslu að ræða af hennar hendi kom ekki til álita að beita 34. gr. póstlaga nr. 33/1986 í þessu máli.

Varðandi síðara umkvörtunarefnið, að ekki hafi verið unnt að rekja bréfið, hefur það þegar verið skýrt á fullnægjandi máta. Breska póststjórnin hefur upplýst að haldin er samskrá yfir þau bréf sem koma inn í landið og fá ný númer. Einnig var aðilum málsins tjáð að einungis væri unnt að rekja bréfið frá brottfararstað þess.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á því hve dregist hefur að svara erindinu.“

Bréfi ráðuneytisins fylgdu afrit af bréfi þess til forstöðumanns póstþjónustu, þar sem óskað var umsagnar hans um bréf mitt, og svari póstsviðs Pósts og síma hf., dags. 20. maí 1997. Í síðarnefndu bréfi segir meðal annars svo:

„Umboðsmaður fer fram á að við skýrum túlkun okkar á 34. gr. laga nr. 33/1986 og samhljóða texta í grein 6.1.2.9. í reglugerð nr. 161/1990, sem heimilar Póst- og símamálastofnun að greiða skaðabætur skv. alm. skaðabótareglum í undantekningartilvikum.

Heimild þessi kom fyrst inn í lagatexta í þessum tilvitnuðu greinum þannig að ekki var unnt að styðjast við fyrri fordæmi um túlkun þeirra.

Ákveðið var að túlka þær þröngt og beita þeim eingöngu í þeim tilvikum að mjög sterkar líkur væru á, að sendingar hefðu glatast eða skemmst af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi starfsmanna póstþjónustunnar eða samstarfsaðila hennar, sem hún bæri húsbóndaábyrgð á.

Samkvæmt þessari þröngu túlkun átti [A] ekki rétt á skaðabótum umfram þær bætur sem getið er í gjaldskrá fyrir póstþjónustu sbr. tilvitnun í svarbréf stofnunarinnar [...] frá 24.10.1994 og 20.02.1995 [...]

Til að mæta þörfum viðskiptavina fyrir frekari tryggingu, en fælist í þeirri takmörkuðu ábyrgð, sem innifalin var í flutningasamningi þeim, sem til er stofnað milli póstþjónustunnar og viðskiptavina hennar við póstlagningu sendinga, var gerður vátryggingasamningur við Tryggingamiðstöðina hf. í janúar 1991, þar sem viðskiptavinum póstþjónustunnar var boðin viðbótartrygging á skráðar sendingar [...] frá fimmtíu þúsund kr. upp í hundrað og fimmtíu þúsund kr. gegn hóflegu gjaldi [...] fyrir hverja sendingu. Var sá gjörningur talinn styrkja túlkun stofnunarinnar á fyrrnefndum laga- og reglugerðargreinum.“

Með bréfi, dags. 30. júlí 1997, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir þeirra bárust mér 11. ágúst 1997. Þar er ítrekað, að fyrirspurn hafi verið lögð fram í upprunalandi sendingarinnar, án þess að hún hafi borið árangur. Einnig, að engar upplýsingar hafi fengist úr samskrá þeirri, sem haldið sé fram að haldin sé í Bretlandi. Þá kemur fram, að þau telja samgönguráðuneytið ekki hafa rannsakað málið sem skyldi.

Ég óskaði frekari gagna frá samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 1. september 1997. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins frá 30. október 1997.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 14. maí 1998, segir:

„A og B kvarta yfir synjun Póst- og símamálastofnunar á kröfu þeirra um fullar bætur vegna tapaðrar ábyrgðarsendingar og yfir málsmeðferð og niðurstöðu samgönguráðuneytisins í málinu.

1.

Er atvik máls þessa áttu sér stað, voru í gildi lög nr. 36/1977, um stjórn og starfrækslu póst- og símamála. Fyrstu tvær greinar laganna, sbr. lög nr. 34/1987, voru svohljóðandi:

„1.

Samgönguráðherra fer með yfirstjórn póst-, síma- og annarra fjarskiptamála.

2.

Póst- og símamálastofnun er sjálfstæð stofnun sem fer með framkvæmd póst- og símamála samkvæmt lögum þessum og öðrum lögum og reglum sem gilda um póstmál og fjarskipti.“

Í lögunum kemur einnig fram, sbr. 2. mgr. 4. gr., 1. mgr. 11. gr. og 13. gr., að samgönguráðherra skipi annað starfsfólk Póst- og símamálastofnunar en póst- og símamálastjóra, ákveði í gjaldskrá gjöld þau, sem beri að greiða Póst- og símamálastofnun fyrir þá þjónustu, sem hún veitir, og loks, að honum sé rétt að setja nánari ákvæði um stjórn og starfrækslu póst- og símamála. Samkvæmt lögum nr. 36/1977 var Póst- og símamálastofnun því ríkisstofnun undir yfirstjórn samgönguráðherra og urðu ákvarðanir stofnunarinnar kærðar til hans, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2.

Í VI. kafla póstlaga nr. 33/1986, sem í gildi voru, er atvik máls þess áttu sér stað, var fjallað um skaðabætur. Í 29. gr. laganna sagði svo:

„Fyrir bréfapóstsendingar í ábyrgð og böggla, sem glatast eða eyðileggjast að einhverju eða öllu leyti, á sendandi rétt á skaðabótum er svari til hins raunverulega verðmætis, þó ekki hærri en ráðherra ákveður hverju sinni í gjaldskrá.“

Sambærilegt ákvæði er nú í 36. gr. laga nr. 142/1996, um póstþjónustu. Þar segir, að fyrir ábyrgðarsendingar og böggla, sem glatist eða eyðileggist að einhverju eða öllu leyti, eigi sendandi rétt á skaðabótum, er svari til hins raunverulega verðmætis. Póst- og fjarskiptastofnun setji reglur um hámark ábyrgðar, sem póstrekendur skuli taka á sig samkvæmt ákvæði þessu.

Í 34. gr. póstlaga nr. 33/1986 var undantekningarákvæði frá reglum um hámarksbætur. Það var svohljóðandi:

„Póst- og símamálastofnun getur í sérstökum undantekningartilvikum bætt tjón samkvæmt almennum skaðabótareglum ef tjónið er slíkt og ástæður allar þess eðlis að ákvæði þessa kafla um takmarkaðar skaðabætur þykja ekki eiga við.“

Þessu ákvæði var breytt og er það nú í 41. gr. laga nr. 142/1996. Þar segir, að Póst- og fjarskiptastofnun geti í sérstökum undantekningartilvikum mælt fyrir um það með úrskurði, að póstrekandi skuli, þrátt fyrir ábyrgðartakmarkanir, greiða skaðabætur fyrir póstsendingar, ef tjónið er slíkt og aðstæður allar þess eðlis, að ákvæði kaflans um takmarkaðar skaðabætur þyki ekki eiga við, t.d. þar sem tjóni sé valdið af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi póstrekanda eða starfsmanna hans. Í lögum nr. 33/1986, sem í gildi voru, er atvik málsins áttu sér stað, var hins vegar ekki minnst á tjón af völdum ásetnings eða gáleysis póstrekanda sérstaklega.

Eins og að framan er rakið, kvað 34. gr. póstlaga nr. 33/1986, á um það, að Póst- og símamálastofnun gæti við vissar kringumstæður bætt tjón samkvæmt almennum skaðabótareglum. Í ákvæðinu var Póst- og símamálastofnun falið að meta það hverju sinni, hvort aðstæður væru með þeim hætti, að rétt væri að víkja frá reglum laganna um hámarksbætur og bæta tjón samkvæmt almennum skaðabótareglum. Í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að póstlögum nr. 33/1986, segir í athugasemdum við þessa grein: „Að gefnu tilefni [þyki] rétt að setja inn ákvæði sem [heimili] stofnuninni að bæta tjón skv. almennum skaðabótareglum ef ástæður eru slíkar að ákvæði þessa kafla þyki ekki eiga við“. (Alþt. 1985–1986, A-deild, bls. 2082.) Ákvæðinu var því ætlað að fela Póst- og símamálastofnun mat á því, hvort víkja ætti frá ákvæðum laganna um hámarksbætur.

Ég hef áður um það fjallað í álitum mínum, að þegar löggjafinn eftirlætur stjórnvaldi mat, eins og gert var með 34. gr. póstlaga nr. 33/1986, felist í því skylda stjórnvalds til þess að leggja sjálfstætt mat á hvert málefni, sem síðan feli í sér, að stjórnvaldi sé skylt að taka til athugunar þau sjónarmið, sem máli skipta við matið og eru málefnaleg og forsvaranleg. Póst- og símamálastofnun og samgönguráðuneytinu var því skylt að taka afstöðu til þess, með tilliti til allra aðstæðna og þeirra sjónarmiða, sem hafa málefnalega þýðingu við matið, hvort ástæða væri til þess að bæta tjón A og B samkvæmt almennum skaðabótareglum, sbr. 34. gr. þágildandi póstlaga.

Af gögnum málsins og skýringum samgönguráðuneytisins hefur komið fram, að ráðuneytið byggði á því, að til þess að mál yrði athugað út frá 34. gr., þyrfti að hafa átt sér stað vanræksla af hendi Póst- og símamálastofnunar. Þar sem svo hafi ekki verið, hafi ekki komið til álita að beita heimild 34. gr. í tilviki A og B. Ég tel í þessu sambandi ástæðu til að árétta, að orðalag 34. gr. laga nr. 33/1986 bar ekki með sér, að ákvæði greinarinnar væri einskorðað við þau tilvik, er vanræksla hefði átt sér stað af hálfu Póst- og símamálastofnunar. Þaðan af síður varð ráðið af orðalagi greinarinnar, að henni væri einvörðungu ætlað að taka til þess, þegar tjón yrði vegna ásetnings eða stórkostlegs gáleysis starfsmanna, eins og póstsvið Pósts og síma hf. byggir á.

A og B byggja kröfu sína um fullar bætur ekki á því, að um vanrækslu hafi verið að ræða af hálfu Póst- og símamálastofnunar, heldur á því, að stofnunin hafi ekki veitt þeim þá þjónustu, sem lofað hafði verið og var ástæða þess að þau sendu bréfið í ábyrgðarpósti. Af gögnum málsins og skýringum samgönguráðuneytisins verður ekki séð, að lagt hafi verið mat á það, með tilliti til þessara sjónarmiða, hvort rétt væri að bæta tjón þeirra A og B að fullu, sbr. 34. gr. þágildandi póstlaga.

3.

Um form og efni úrskurða í kærumálum er fjallað í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli skal ávallt vera skriflegur og skulu eftirtalin atriði m.a. koma fram á stuttan og glöggan hátt:

1. Kröfur aðila.

2. Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun.

3. Stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins.

4. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr.

5. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð.“

Í úrskurði samgönguráðuneytisins, dags. 30. júlí 1996, er ekki vikið að þeirri kröfu A og B, að þeim verði greiddar fullar bætur. Er aðeins vísað til þess að kvartað hafi verið yfir Póst- og símamálastofnun vegna glataðrar ábyrgðarsendingar. Hinni kærðu ákvörðun er ekki lýst né málsatvik eða ágreiningsefni rakin frekar. Þetta er í andstöðu við fyrirmæli 1.–3. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga á rökstuðningur samkvæmt 22. gr. að koma fram í úrskurðum í kærumálum. Slíkan rökstuðning er ekki að finna í úrskurði samgönguráðuneytisins. Þar er aðeins tilkynnt, án þess að það sé skýrt frekar, að ráðuneytið telji ekki efni til þess að gera athugasemd við afgreiðslu Póst- og símamálastofnunar á erindi A og B. Ég tel ástæðu til að benda sérstaklega á það, að í svörum póst- og símamálastofnunar við fyrirspurnum A og B var synjun stofnunarinnar tvívegis rökstudd með því, að stofnunin hefði „ekki heimild til að greiða hærri bætur en tilgreindar eru í framangreindri gjaldskrá“. Í 34. gr. póstlaga nr. 33/1986 var, eins og þegar hefur verið rakið, ótvíræð heimild til greiðslu hærri skaðabóta en þeirra hámarksbóta, sem kveðið er á um í gjaldskrá. Þær fullyrðingar Póst- og símamálastofnunar í bréfum til A og B, að ekki væri heimilt að greiða frekari bætur, voru því ekki í samræmi við lög nr. 33/1986. Hvorki var úr þessu bætt í úrskurði samgönguráðuneytisins né kemur þar fram, að úrskurðurinn hafi verið byggður á öðrum forsendum en úrlausn póst- og símamálastofnunar.

Loks ber að geta þess, að í úrskurði samgönguráðuneytisins er niðurstaðan ekki dregin saman í sérstakt úrskurðarorð, eins og áskilið er í 5. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að úrskurður samgönguráðuneytisins í máli þessu hafi farið í bága við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga og sé haldinn verulegum annmarka.

4.

Eins og rakið er í lið 2 hér að framan, er það niðurstaða mín, að skort hafi á að Póst- og símamálastofnun og samgönguráðuneytið tækju málið til úrlausnar á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem A og B báru við, það er að þeim hefði ekki verið veitt sú þjónusta, sem þeim hefði verið lofað, og leyst úr því, hvort beita ætti heimild 34. gr. þágildandi póstlaga til þess að bæta tjón þeirra samkvæmt almennum skaðabótareglum. Þá tel ég að úrskurður samgönguráðuneytisins í málinu hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framansögðu beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins, að mál A og B verði tekið til nýrrar meðferðar í ráðuneytinu, óski þau eftir því, og meðferð þess þá hagað í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan.“