Álit

I.

Hinn 23. desember 1996 leitaði til mín A og kvartaði yfir innheimtu Ríkisútvarpsins á útvarpsgjaldi samkvæmt 1. mgr. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985. Kvaðst hún hafa verið undanþegin greiðslu gjaldsins á því tímabili, sem kvörtunin lýtur að, þar sem hún væri ellilífeyrisþegi. Engu að síður og án skýringa hefði innheimtu útvarpsgjalds verið beint að henni.

II.

Ég ritaði útvarpsstjóra bréf 9. janúar 1997 og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að Ríkisútvarpið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Í bréfi útvarpsstjóra, dags. 31. janúar 1997, er vísað til ódagsettrar greinargerðar innheimtustjóra Ríkisútvarpsins. Í greinargerðinni segir meðal annars svo:

„S.l. 10 ár hefur innheimtudeild Ríkisútvarpsins haldið uppi skipulagðri leit að óskráðum viðtækjum. Skv. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 skal eigandi viðtækis, sem nota má til móttöku á útsendingum RÚV, greiða afnotagjald. Í 22. gr. rgl. nr. 357/1986 um Ríkisútvarpið segir að innheimtudeild Ríkisútvarpsins hafi eftirlit með því að fullnægt sé fyrirmælum útvarpslaga og reglugerðar þessarar um tilkynningar viðtækja og annast könnun í því skyni. Frá meginreglunni um greiðslu afnotagjalds eru nokkrar undanþágur. T.d. eru elli- og örorkuþegar, sem njóta sérstakrar uppbótar á lífeyri undanþegnir greiðslu afnotagjalds sbr. rgl. 478/1986 um breytingu á rgl. nr. 357/1986 um Ríkisútvarpið enda sé viðtækið hagnýtt til einkanota.

[X-gata] nr. 12 er einbýlishús og býr þar eftirtalið fólk: [B], [C] og [A]. Þau [B og C] hafa ekki verið skráðir notendur viðtækja og voru þau heimsótt af tveimur starfskonum innheimtudeildar þ. 9. febrúar 1996. Töluðu þær þar við [C] og kvaðst hún ekki vera með sjónvarpstæki en horfa á útsendingar sjónvarps hjá [A]. Athygli hennar var þá vakin á því að þar sem [A] væri undanþegin greiðslu afnotagjalds og undanþágan því aðeins veitt að um einkaafnot sé að ræða myndi undanþága [A] verða felld niður. [C] kvaðst ekki vilja það heldur myndi hún borga afnotagjaldið framvegis. Nokkru síðar hringdi [C] til innheimtudeildar og sagðist ekki greiða afnotagjald af tæki [A].

[A] er skráður eigandi að þremur sjónvarpstækjum. Líklegt er að elsta tæki hennar sé ónýtt sökum þess hve gamalt það er þótt það hafi ekki verið tilkynnt innheimtudeild. Hjálagt fylgja ljósrit af tveimum söluskýrslum frá verslunum dags. 24. nóv. 1992 og 14. jan. 1994 þar sem [A] kaupir sjónvarpstæki og er önnur skýrslan undirrituð af [B].

Að mati innheimtudeildar er niðurstaða máls þessa sú skv. ofanrituðu að heimilið að [X-götu] 12 á ekki að vera undanþegið greiðslu afnotagjalds til RÚV.“

Bréfi útvarpsstjóra fylgdi skýrsla um tækjaleit, sem fram fór 19. febrúar 1996. Þar eru þau B og C tilgreind sem húsráðendur. Þá er svohljóðandi athugasemd um niðurstöðu tækjaleitar rituð á skýrsluna: „Sama heimili og [A]. Senda reikning á [B]“. Loks segir svo í athugasemdum, sem skráðar hafa verið á skýrsluna af starfsmanni innheimtudeildar:

„20/2 96 [C] hringir á Innheimtud er með bakþanka. Segist ekki vilja að hún og [B] gr. afnot. Nú er hún komin á þá skoðun að um tvö heimili sé að ræða og að [A] verði áfram gjaldfrí og þau fái ekki reikning vegna afnota sem þau hafi af tæki [A].“

Þá fylgdi bréfi útvarpsstjóra enn fremur afrit bréfs, sem innheimtustjóri Ríkisútvarpsins ritaði A í tilefni af kvörtun hennar til mín. Í bréfinu, sem er dagsett 28. janúar 1997, segir meðal annars:

„Hingað hefur borist erindi frá umboðsmanni Alþingis vegna kvörtunar yðar yfir því að felld hefur verið niður undanþága yðar á greiðslu afnotagjalds til Ríkisútvarpsins.

Þar kemur fram að bréfi yðar frá því í júní 1996 til innheimtudeildar hafi ekki verið svarað og er þar um að kenna mistökum hér á skrifstofunni og er beðist velvirðingar á því.

Undanþága elli- og örorkuþega frá greiðslu afnotagjalds er miðuð við að um einkaafnot sé að ræða. Þar sem ekki verður annað séð en að á [X-götu] 12 sé eitt heimili hefur undanþága yðar verið felld niður.”

Ég fór þess á leit við A með bréfi hinn 3. febrúar 1997, að hún sendi mér þær athugasemdir, sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af bréfi útvarpsstjóra. Í viðtali við starfsmann minn 28. apríl 1997 ítrekaði A, að hún teldi sig eiga rétt á niðurfellingu útvarpsgjalds á þeim grundvelli, að hún væri ellilífeyrisþegi. Að gefnu tilefni tók A fram, að hún ætti tvö sjónvarpstæki, annað væri heima hjá henni en hitt væri í sumarbústað hennar.

III.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 3. febrúar 1998, sagði svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 skal eigandi viðtækis, sem nýta má til móttöku á útsendingum Ríkisútvarpsins, greiða afnotagjald af hverju tæki, svokallað útvarpsgjald. Þó skal aðeins greiða eitt útvarpsgjald fyrir einkaafnot fjölskyldu á heimili og afslátt af því er heimilt að veita fyrirtækjum og stofnunum vegna fjölda tækja á sama stað. Segir í niðurlagi tilvitnaðrar málsgreinar, að nánari ákvæði um afslátt og skilgreiningu á heimili skuli setja í reglugerð. Þá skilgreiningu er nú að finna í 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 357/1986, um Ríkisútvarpið. Ákvæðið hljóðar svo:

„Aðeins skal greiða eitt útvarpsgjald fyrir einkaafnot fjölskyldu á heimili. Með heimili er átt við íbúðarhúsnæði, sem útvarpsnotandi býr í sjálfstætt, einn eða ásamt fjölskyldu sinni. Það tekur meðal annars til þess, er útvarpsnotandi býr einn í leiguherbergi. Í því sambandi, sem hér um ræðir, telst sumarbústaður hluti af heimili. Ef viðtæki er notað með leiðslum til annarra heimila, telst hvert heimili útvarpsnotandi, sem þannig hagnýtir sér útsendingar Ríkisútvarpsins. Viðtæki í einkabifreiðum telst heimilisviðtæki notanda. Af viðtækjum í öðrum bifreiðum og vélknúnum tækjum skal greiða fullt gjald.“

Þá er í 1. málsl. 2. mgr. 24. gr. útvarpslaga, sbr. lög nr. 40/1986, mælt fyrir um það, að í reglugerð megi ákveða, að þeir, sem hljóti uppbót á elli- og örorkulífeyri samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar nr. 67/1971, með síðari breytingum, verði undanþegnir afnotagjöldum. Heimild þessi var nýtt með 7. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 357/1986. Var upphaflega sett það skilyrði samkvæmt téðu reglugerðar-ákvæði, að viðkomandi byggi einn og fengi uppbót á lífeyri sinn samkvæmt reglugerð nr. 351/1977, um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir samkvæmt 19. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar, enda væri tækið hagnýtt til einkanota. Þessu ákvæði var breytt með reglugerð nr. 478/1986 og hljóðaði þá svo:

„Veita skal þeim elli- og örorkulífeyrisþegum, sem njóta uppbótar (frekari uppbótar) á lífeyri sinn samkvæmt 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 351/1977 um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar nr. 67/1971, með síðari breytingum, undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds af viðtæki í hans eigu, enda sé viðtækið hagnýtt til einkanota. Undanþága frá greiðslu útvarpsgjalds tekur gildi fyrsta dag næsta mánaðar eftir að tilkynning berst Ríkisútvarpinu um að viðkomandi elli- og örorkulífeyrisþegi njóti uppbóta á lífeyri samkvæmt fyrrnefndu reglugerðarákvæði.“

Ekki var hreyft við framangreindu reglugerðarákvæði fyrr en með setningu reglugerðar nr. 370/1997, en hún öðlaðist gildi 20. júní 1997. Hljóðar ákvæðið nú svo:

„Veita skal þeim, sem er fullra 67 ára eða fá greiddan örorkulífeyri skv. lögum um almannatryggingar 20% afslátt af útvarpsgjaldi. Almenn undanþága frá greiðslu útvarpsgjalds til handa þeim sem fá frekari uppbætur á lífeyri skv. 8. gr. reglugerðar nr. 59/1996, sbr. reglugerð nr. 231/1997, skal falla niður. Þeir einstaklingar sem njóta undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds 1. júní 1997, en uppfylla ekki skilyrði til að fá hækkun á heimilisuppbót þann dag, skv. 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 302/1997, skulu áfram undanþegnir greiðslu útvarpsgjalds. Undanþágan skal þó falla niður ef þeir öðlast síðar rétt til greiðslu heimilisuppbótar.“

IV.

1.

Í kvörtun sinni hefur A uppi andmæli gegn því, að kröfu um greiðslu útvarpsgjalds, sbr. 1. mgr. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, vegna tiltekins tímabils á árinu 1996, hafi verið beint að henni. Byggjast andmæli hennar aðallega á því, að henni hafi sem ellilífeyrisþega borið réttur til undanþágu frá greiðslu gjaldsins á þeim tíma, sem hér um ræðir.

Ákvæði útvarpslaga og reglugerðar, sem sett var á grundvelli laganna, hafa þegar verið rakin að því marki sem hér reynir á þau.

2.

Ágreiningslaust er, að A naut á þeim tíma, sem hér skiptir máli, uppbótar á ellilífeyri sinn samkvæmt 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 351/1977, sem sett var með stoð í lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum. Uppfyllti hún að því leyti skilyrði 1. málsl. 2. mgr. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 fyrir undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds. Annarra skilyrða fyrir undanþágu er þar ekki getið.

Svo sem áður er rakið, var framangreind undanþága upphaflega bundin því skilyrði samkvæmt reglugerð nr. 357/1986, um Ríkisútvarpið, að viðkomandi ellilífeyrisþegi byggi einn. Með gildistöku reglugerðar nr. 478/1986 var skilyrði þetta fellt niður. Eftir sem áður var sá áskilnaður gerður, að um einkanot viðtækis væri að ræða. Sú breyting, sem samkvæmt þessu var gerð á skilyrðum fyrir heimild til undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds, vísar eindregið til þess, að einkanot í skilningi 7. mgr. 18. gr. reglugerðar um Ríkisútvarpið verði ekki einskorðuð við þá aðstöðu, að lífeyrisþegi hafi einn afnot tækis. Er sá skýringarkostur einnig í samræmi við ákvæði 18. gr. reglugerðarinnar að öðru leyti. Tel ég að áskilnaður um einkanot í reglugerð nr. 357/1986, þannig skýrður, eigi sér viðhlítandi lagastoð.

Með vísan til þess, sem nú hefur verið rakið, er það álit mitt, að umrædd undanþáguheimild sé ekki fortakslaust háð því, að lífeyrisþegi búi einn. Tel ég lífeyrisþega til dæmis geta átt rétt til undanþágu, enda þótt annað heimilisfólk hafi not af tæki hans.

3.

Krafa á hendur A um greiðslu útvarpsgjalds er, eftir því sem best verður séð, miðuð við 1. mars 1996. Verður að líta svo á, að þá hafi legið fyrir stjórnvaldsákvörðun um niðurfellingu á undanþágu frá greiðslu gjaldsins, sem A hafði notið. Um þá ákvörðun og undirbúning hennar giltu því ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í ljósi framkominnar kvörtunar og gagna, sem fyrir mig hafa verið lögð í máli þessu, tel ég ástæðu til að benda sérstaklega á eftirfarandi atriði, sem snúa að meðferð stjórnsýslumáls.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi, að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Þá ber í samræmi við 13. gr. laganna að gefa málsaðila kost á að tjá sig um efni máls, áður en því er ráðið til lykta með stjórnvaldsákvörðun, enda eigi undantekningar frá meginreglunni um andmælarétt aðila ekki við um það mál, sem til úrlausnar er. Loks ber stjórnvaldi að birta ákvörðun sína og veita leiðbeiningu um heimild aðila til þess að fá ákvörðunina rökstudda, hafi rökstuðningur ekki fylgt henni, þegar hún var tilkynnt, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Það er álit mitt, að svo framarlega sem afstaða aðila til fyrirætlunar innheimtudeildar Ríkisútvarpsins, um niðurfellingu á heimild hans til undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds samkvæmt 2. mgr. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, liggur ekki fyrir í gögnum máls með skýrum hætti, verði slík ákvörðun ekki með réttu tekin fyrr en leitað hefur verið eftir afstöðu aðilans og röksemdum hans. Þá þarf að öðru leyti að upplýsa málið, sér í lagi þann þátt þess, sem snýr að áskilnaði um einkanot lífeyrisþega, svo sem hann hefur hér verið skýrður. Loks tel ég, að innheimtudeildinni sé, með vísan til framangreinds, skylt að tilkynna aðila um niðurfellingu undanþáguheimildar og í öllu falli, ef fyrir liggur, að hann hafi fyrir sitt leyti mótmælt henni. Að mínum dómi er það þó í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að formlegri tilkynningu um niðurfellingu heimildarinnar sé ávallt beint til málsaðila. Mælir og ekkert gegn því, að krafa um greiðslu útvarpsgjalds sé þá jafnframt sett fram.

Fyrir liggur, að A var ekki gefinn kostur á að gæta andmælaréttar síns, áður en innheimtudeild Ríkisútvarpsins felldi niður heimild hennar til undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds, og afstaða hennar til niðurfellingar lá ekki fyrir í gögnum innheimtudeildar, þegar málinu var ráðið þar til lykta. Þá var A ekki tilkynnt um ákvörðunina fyrr en með bréfi, dags. 28. janúar 1997, tæpu ári eftir að hún kom til framkvæmda og í tilefni af kvörtun hennar til mín. Við meðferð málsins var að þessu leyti ekki gætt nægilega ákvæða 13. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4.

A hefur ekki mótmælt þeirri staðhæfingu fyrirsvarsmanns innheimtudeildar Ríkisútvarpsins, að tveir einstaklingar, sem ekki hafa notið réttar til undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds, hafi búið ásamt henni í einbýlishúsinu að X-götu 12 á því tímabili, sem hér er fjallað um, og haft afnot af sjónvarpstæki í hennar eigu. Engu að síður og í ljósi þess, á hvern hátt áskilnaður um einkanot lífeyrisþega hefur hér verið skýrður, tel ég þörf á, að atvik málsins verði nánar upplýst að þessu leyti og því verði ekki með réttu ráðið til lykta á grundvelli þeirra upplýsinga, sem nú liggja fyrir í því. Eru það því tilmæli mín til innheimtudeildar Ríkisútvarpsins, að hún taki málið fyrir að nýju, komi fram ósk um það, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef sett fram í þessu áliti mínu.

V.

Niðurstaða.

Í máli þessu hefur verið til umfjöllunar ákvörðun innheimtudeildar Ríkisútvarpsins um niðurfellingu á heimild til undanþágu frá greiðslu útvarpsgjalds. Studdist heimild til undanþágu frá greiðslu gjaldsins við 2. mgr. 24. gr. útvarpslaga nr. 68/1985. Var hún nýtt með setningu reglugerðar nr. 357/1986, um Ríkisútvarpið, og gilti fram að gildistöku reglugerðar nr. 370/1997. Er það niðurstaða mín, að um stjórnvaldsákvörðun í skilningi fyrri málsliðar 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið að ræða og að við meðferð málsins hafi ekki verið gætt nægilega ákvæða 13. og 20. gr. þeirra. Þá tel ég, að málsatvik hafi ekki verið upplýst með viðhlítandi hætti, áður en málinu var ráðið til lykta. Mælist ég til þess við innheimtudeild Ríkisútvarpsins, að hún taki málið til úrlausnar að nýju, komi fram ósk um það, og leysi úr því í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef sett fram í áliti þessu.“

VI.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum útvarpsstjóra um, hvort eftir því hafi verið leitað við innheimtudeild að taka mál A á ný til meðferðar og þá hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar af því tilefni.

Með svari útvarpsstjóra, dags. 17. maí 1999, fylgdi umsögn innheimtudeildar, dags. 17. maí 1999, en hún hljóðar svo:

„Innheimtudeildinni barst engin skrifleg ósk um að taka mál [A] fyrir að nýju eftir að niðurstaða umboðsmanns Alþingis lá fyrir 3. febrúar 1998. [A] lést hinn 15. janúar og átti við alvarleg veikindi að stríða frá hausti 1997. Frá þeim tíma lágu innheimtuaðgerðir niðri.

1. apríl 1998 var sá hluti kröfunnar sem var í lögfræðiinnheimtu felldur niður og hafið afskriftaferli sem lauk í febrúar 1999 eftir að Ríkisendurskoðun hafði farið yfir málið. Í október 1998 var það sem eftir stóð af kröfunni hjá innheimtudeildinni fellt niður. Tveimur tækjum af þremur var lokað og þau afskrifuð sem ónýt en þriðja tækið 28” Finlux tæki hafði samkvæmt ósk [A] verið skráð á hann þann 28. maí 1998.“