I. Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn. 10. desember 2014 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu innanríkisráðuneytisins á erindi sem laut að niðurstöðu Samgöngustofu í máli hans. A hafði beint kvörtun til stofnunarinnar þar sem flugfélag hafði ekki virt rafræna bókun hans á sæti í flugferð. Í kvörtun sinni til mín tók A fram að hann væri ósáttur við þau svör sem hann hefði fengið frá innanríkisráðuneytinu og Samgöngustofu.
Í málinu liggur fyrir að A leitaði fyrst til Samgöngustofu og sendi síðan innanríkisráðuneytinu „Kærubréf á ákvörðun og niðurstöðu Samgöngustofu“. Innanríkisráðuneytið svaraði A með tölvubréfi og lýsti almennt viðhorfi sínu til erindis hans. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins tók það erindi A ekki til meðferðar sem stjórnsýslukæru heldur leit á það sem kvörtun yfir stjórnsýslu Samgöngustofu og fjallaði um það á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna.
Athugun mín á málinu hefur lotið að því hvort ráðuneytið hafi lagt erindi A í réttan farveg að lögum og þá bæði með tilliti til sérstakra ákvæða í lögum sem ætla Samgöngustofu, og eftir atvikum innanríkisráðuneytinu, ákveðið hlutverk á sviði neytendaverndar flugfarþega og um málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Jafnframt hef ég ákveðið að fjalla um meðferð Samgöngustofu á erindinu.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. maí 2015.
II. Málavextir
A leitaði til Samgöngustofu 3. nóvember 2014 með kvörtun vegna viðskipta sinna við flugfélag. Í kvörtuninni var þess óskað að stofnunin tæki afstöðu til þess hvort eðlilega hefði verið staðið að málum af hálfu flugfélagsins við innritun farþega í flugferð sem A var farþegi í. Með kvörtuninni fylgdi afrit af samskiptum A við flugfélagið þar sem ágreiningi málsins var nánar lýst.
Samgöngustofa svaraði erindinu með svohljóðandi tölvubréfi, dags. 11. nóvember 2014:
„Vísað er til tölvupósts frá 3. nóvember sl. þar sem þess er óskað að Samgöngustofa skoði bréfasamskipti þín við [flugfélag] í tengslum við innritun þína og bókun á sætum í [flug].
Á grundvelli þessara bréfasamskipta við [flugfélagið] sem þú sendir til Samgöngustofu, liggur fyrir að í flugi því sem þú ásamt eiginkonu þinni áttir pantað [...], var boðið upp á netinnritun ásamt sætavali. Þú valdir ákveðin sæti fyrir þig og eiginkonu þína, en sú sætisbókun stóðst ekki þegar komið var á flugvöllinn.
Samgöngustofa er það stjórnvald sem hefur eftirlit með því að lög um loftferðir nr. 60/1998 og reglugerðir settar samkvæmt þeim séu uppfyllt. Á grundvelli þessa hefur Samgöngustofa skoðað hvort sú háttsemi sem að ofan er lýst myndi geta talist brot á þeim lögum og reglum sem stofnunin starfar eftir.
Við skoðun á bókunarsíðu [flugfélagsins], verður ekki séð að hægt sé að taka frá tiltekin sæti. Ennfremur kemur fram í flutningsskilmálum [flugfélagsins] [...] að [flugfélagið] leggi sig fram um að virða óskir farþega um sætaval, hins vegar sé ekki hægt að tryggja tiltekin sæti [...]
Í svari frá [flugfélaginu], með bréfi dags. 30. október sl., kemur fram að [flugfélagið] bjóði einungis upp á sætisóskir, en ekki „frátekningar“ á sætum, en að boðið sé upp á sætavalið án endurgjalds.
Samgöngustofa getur þannig ekki séð að [flugfélagið] hafi brotið gegn skyldum sínum settum samkvæmt lögum nr. 60/1998 um loftferðir eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. 126. gr. c laga nr. 60/1998.
Hins vegar vill stofnunin taka fram að umrætt atvik er óheppilegt og að skilningur er á því óhagræði sem af þessu hlaust fyrir þig og konu þína.
Af þessum sökum er bréf þetta sent í afriti til Þjónustueftirlits [flugfélagsins].“
A sendi innanríkisráðuneytinu tölvubréf, dags. 26. nóvember 2014, sem bar yfirskriftina „Kærubréf á ákvörðun og niðurstöðu Samgöngustofu“. Í því kom fram að óskað væri eftir „áliti innanríkisráðuneytisins á ákvörðun og niðurstöðu Samgöngustofu á kæru [A] til stofnunarinnar“. Í bréfinu voru m.a. gerðar athugasemdir við að í svari Samgöngustofu væri vísað til skilmála á vefsíðu flugfélagsins sem birtir væru á ensku. Með bréfinu fylgdi afrit af fyrri samskiptum A við flugfélagið og Samgöngustofu.
Ráðuneytið svaraði erindi A með svohljóðandi tölvubréfi, dags. 9. desember 2014:
„Innanríkisráðuneytið hefur móttekið erindi þitt og tekið til skoðunar.
Í erindinu er óskað eftir afstöðu ráðuneytisins á ákvörðun og niðurstöðu Samgöngustofu v. kvörtunar þinnar til stofnunarinnar.
Af erindinu má ráða að þú sért ósáttur við að Samgöngustofa vísi til skilmála [flugfélags] þar sem fjallað er um sætisóskir farþega en skilmálarnir eru eingöngu birtir á ensku.
Ráðuneytið telur mikilvægt að árétta stöðu og mikilvægi íslenskrar tungu. Jafnframt er rétt að vísa til laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Skv. 8. gr. þeirra laga er íslenska mál Alþingis, dómstóla, stjórnvalda, jafnt ríkis sem sveitarfélaga, skóla á öllum skólastigum og annarra stofnana sem hafa með höndum framkvæmdir og veita almannaþjónustu.
[Umrætt flugfélag] er einkaaðili sem starfar á grundvelli flugrekstrarleyfis frá Samgöngustofu. Starfsemi félagsins er einkaréttarlegs eðlis og fellur því utan gildissviðs laganna.
Ráðuneytið tekur undir með Samgöngustofu að umrætt atvik sé óheppilegt og sýnir óþægindum þínum skilning. Hins vegar er ekkert sem kemur fram í erindi þínu sem gefur til kynna að Samgöngustofa hafi afgreitt erindið með óeðlilegum hætti og ekkert sem bendir til þess að þau ákvæði viðskiptaskilmála [flugfélagsins] er snúa að úthlutun á sætum séu andstæð loftferðalögum eða reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra.“
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og innanríkisráðuneytisins
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég innanríkisráðherra bréf, dags. 30. desember 2014, þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því hvort það hefði tekið mál A til kærumeðferðar í samræmi við ákvæði 126. gr. c laga nr. 60/1998, um loftferðir, og þá hvort meðferð þess á málinu hefði verið í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði svo ekki verið óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði nánari grein fyrir ástæðum þess.
Svar ráðuneytisins barst með svohljóðandi bréfi, dags. 6. febrúar 2015:
„Í erindi [A] til ráðuneytisins var nánar tiltekið kvartað yfir afgreiðslu Samgöngustofu á kvörtun hans vegna úthlutunar á sæti við bókun á flugfari hjá [flugfélagi]. Í svari Samgöngustofu til [A] var lagt til grundvallar að erindi hans varðaði ekki brot gegn ákvæðum laga nr. 60/1998 um loftferðir eða stjórnvaldsfyrirmælum á grundvelli laganna. Af þeirri ástæðu hafi Samgöngustofa ekki tekið téða kvörtun til meðferðar á grundvelli 126. gr. c sömu laga, sem eftir atvikum leggi þá skyldu á stofnunina að ljúka afgreiðslu máls með stjórnvaldsákvörðun. Afgreiðslu málsins hafi á hinn bóginn lokið með því að stofnunin hafi svarað erindinu að því marki sem það snerti málefnasvið stofnunarinnar. Kvörtun [A] til ráðuneytisins varðaði afgreiðslu Samgöngustofu. Ráðuneytið tók kvörtunina ekki til meðferðar sem stjórnsýslukæru á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var sá skilningur lagður í erindi [A] að í því væri fólgin kvörtun yfir stjórnsýslu Samgöngustofu. Ráðuneytið tók til athugunar á grundvelli 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011, hvort afgreiðsla Samgöngustofu hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 60/1998 um loftferðir. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að meðferð Samgöngustofu á erindinu og svör stofnunarinnar hafi verið tilhlýðileg og ekki hafi verið tilefni fyrir ráðuneytið að aðhafast frekar. Ráðuneytið tekur fram að ágreiningur [A] við [flugfélagið] lýtur að túlkun á viðskiptaskilmálum en ekki túlkun á ákvæðum laga um loftferðir nr. 60/1998 eða stjórnvaldsfyrirmæla settum á grundvelli þeirra. Af þeirri ástæðu féll málið utan 126. gr. c sömu laga. Afstaða ráðuneytisins er sú að erindi [A] hafi falið í sér kvörtun yfir svari Samgöngustofu en ekki stjórnsýslukæru sem ráðuneytinu hefði borið skylda til að ljúka með úrskurði á grundvelli VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“
Engar athugasemdir bárust frá A við svör ráðuneytisins.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis
1. Lagagrundvöllur málsins
a) Lög um Samgöngustofu
Um Samgöngustofu gilda lög nr. 119/2012. Samgöngustofa fer með stjórnsýslu samgöngumála samkvæmt lögunum og öðrum lögum sem stofnunin starfar eftir og annast stjórnsýslu og eftirlit er lýtur m.a. að flugmálum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 1. gr. laganna.
Í 8. gr. laganna er fjallað nánar um verkefni stofnunarinnar tengd loftferðum. Í 7. tölul. 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að Samgöngustofa skuli gæta hagsmuna almennings með því m.a. að a) stuðla að vernd neytenda í viðskiptum þeirra við flugrekendur og aðra leyfisskylda aðila, svo og aðila sem selja flugferðir til og frá Íslandi með erlendum flugrekendum, b) stuðla að birtingu skýrra upplýsinga fyrir notendur og krefjast gagnsæis gjaldskráa og skilmála fyrir notkun flugsamgangna og c) tryggja réttindi fatlaðra og hreyfihamlaðra sem ferðast með flugi. Í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess er varð að lögunum segir að í 7. tölul. séu lögð til nýmæli sem tengjast neytendavernd og bætt hafi verið við vegna aukinna verkefna sem snerta hagsmuni almennings (141. löggj.þ. 2012-2013, 133. mál, þskj. 133, bls. 16).
Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna sæta ákvarðanir Samgöngustofu kæru til ráðherra í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Í 2. mgr. 18. gr. er tekið fram að telji notandi samgönguþjónustu eða aðrir að leyfisskyldur aðili brjóti gegn skyldum sínum samkvæmt lögum sem stofnunin starfar eftir, reglum settum samkvæmt þeim eða gegn skilyrðum sem mælt er fyrir um í leyfi geti hlutaðeigandi beint kvörtun til stofnunarinnar sem skuli láta málið til sín taka ef við á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 119/2012 segir að með því sé notendum þjónustunnar tryggður farvegur til að koma kvörtunum sínum á framfæri við stofnunina. Einnig er bent á að ákvæðið sé sambærilegt við 8. gr. áðurgildandi laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands (141. löggj.þ. 2012-2013, 133. mál, þskj. 133, bls. 19). Í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 100/2006 segir að tilteknir aðilar geti beint athugasemdum eða kvörtunum til Flugmálastjórnar. Gert sé ráð fyrir því að slík athugasemd eða kvörtun fái viðeigandi rannsókn Flugmálastjórnar eftir því sem tilefni er til. Sé ákvæðinu ætlað að styrkja eftirlit Flugmálastjórnar með leyfisbundnum aðilum (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4387).
b) Lög um loftferðir
Um loftferðir gilda lög nr. 60/1998, með síðari breytingum. Í lögunum eru ákvæði sem kveða m.a. á um skyldur þeirra sem annast loftflutninga gagnvart notendum þjónustunnar. Í 125. gr. og 125. gr. a er t.d. að finna ákvæði um upplýsingaskyldu og í 126. gr. er að finna ákvæði um bætur vegna umframskráningar og niðurfellingar flugs. Í 4. mgr. 125. gr. segir t.d. að ferða- og samningsskilmálar skuli ávallt vera farþegum til reiðu á einfaldan og skýran hátt á vefsíðu og söluskrifstofu flytjanda, hjá umboðsaðilum hans, ferðaskrifstofum og við innritunarborð til brottfarar. Samkvæmt 8. mgr. ákvæðisins er ráðherra heimilt að kveða nánar á um upplýsingaskyldu flytjanda með reglugerð.
Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. c geta neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta beint kvörtun til Samgöngustofu um að hún láti málið til sín taka ef hlutaðeigandi telur að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögunum eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra.
Í 2. mgr. 126. gr. c kemur fram að berist Samgöngustofu slík kvörtun skuli hún m.a. leita álits viðkomandi þjónustuveitanda á kvörtuninni, ganga úr skugga um að þær upplýsingar sem þar eru veittar eigi við rök að styðjast og jafnframt freista þess að jafna ágreining aðila á skjótan og markvissan hátt.
Í 3. mgr. er tekið fram að náist ekki samkomulag samkvæmt 2. mgr. skuli skorið úr ágreiningi með ákvörðun Samgöngustofu. Í ákvæðinu kemur fram að ákvörðun stofnunarinnar sæti kæru til ráðherra samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga. Þá sé Samgöngustofu heimilt að framfylgja ákvörðunum samkvæmt greininni í samræmi við 136. gr. laganna.
Í 4. mgr. ákvæðisins kemur fram að gerist flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila sekur um ítrekuð brot gagnvart neytendum sé Samgöngustofu heimilt, auk þeirra úrræða sem um ræðir í 136. gr., að svipta viðkomandi aðila starfsleyfi í samræmi við ákvæði laganna.
Samkvæmt 5. mgr. er Samgöngustofu heimilt að birta ákvarðanir sínar á grundvelli ákvæðisins með opinberum hætti og nafngreina þá flugþjónustuaðila sem hlut eiga að máli. Þá er í 6. mgr. fjallað um heimildir til gjaldtöku.
Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til breytingarlaga nr. 87/2010 sem færðu 126. gr. c í lög um loftferðir kemur fram að samkvæmt gildandi lögum hafi Flugmálastjórn veitt álit sitt á þeim kvörtunum sem farþegar beina til hennar en reynslan hafi sýnt að flugrekendur hafni í ítrekuðum mæli álitum Flugmálastjórnar þar sem þau sé einungis álit en ekki ákvörðun og því ekki bindandi fyrir þá. Af þessari ástæðu þyki mikilvægt að styrkja stoðir neytendaverndar á sviði flugþjónustu og veita Flugmálastjórn heimild til að skera úr um kvartanir sem henni berast með ákvörðun sem hefur bindandi áhrif fyrir veitendur þjónustunnar (138. löggj.þ. 2009-2010, 567. mál, þskj. 957, bls. 9).
2. Var erindi A lagt í réttan farveg að lögum?
Eins og áður er rakið kvartaði A til Samgöngustofu þar sem hann taldi að flugfélag sem hann átti í viðskiptum við hefði ekki staðið við rafræna bókun hans á tilteknu sæti í flugferð. Að fengnum svörum stofnunarinnar við kvörtun sinni leitaði A til innanríkisráðuneytisins. Hefur athugun mín, sem fyrr greinir, lotið að því hvort ráðuneytið hafi lagt erindi A í réttan farveg að lögum og gætt nægjanlega að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga.
Í afgreiðslu Samgöngustofu á erindi A er því lýst að stofnunin hafi samkvæmt lögum eftirlit með því að farið sé að lögum um loftferðir nr. 60/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum. Því er síðan lýst að Samgöngustofa fái ekki séð að í umræddu tilviki hafi viðkomandi flugfélag brotið gegn skyldum sínum samkvæmt áðurnefndum lögum og reglugerðum „sbr. 126. gr. c laga nr. 60/1998“, eins og segir í bréfi stofnunarinnar. Þessi afgreiðsla Samgöngustofu var birt A með tölvubréfi og af efni þess verður ekki skýrlega ráðið hvort málinu hafi verið ráðið til lykta með ákvörðun um efni málsins eða hvort því hafi verið vísað frá þar sem það félli ekki undir eftirlit Samgöngustofu. Þá var ekki í tölvubréfinu að finna leiðbeiningar um að kæra mætti afgreiðsluna til innanríkisráðuneytisins.
Eins og lýst var í umfjöllun um lagagrundvöll málsins hér að framan er Samgöngustofu, og eftir atvikum innanríkisráðuneytinu, fengið ákveðið eftirlit í þágu neytendaverndar flugfarþega með lögum. Mælt er fyrir um í hvaða formi skuli leyst úr „kvörtun“ sem beint er til Samgöngustofu af þessu tilefni. Takist Samgöngustofu ekki að jafna þann ágreining sem er uppi skal skorið úr ágreiningi með „ákvörðun“ Samgöngustofu. Mælt er fyrir um kæruheimild til ráðherra og um hana fer „samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga.“ Ég tek það fram að í samræmi við almennar reglur um kæru til æðra stjórnvalds verður að telja að afgreiðsla Samgöngustofu á „kvörtun“ sem send er stofnuninni á grundvelli 126. gr. c í lögum nr. 60/1998, þess efnis að flugfélag hafi ekki brotið gegn þeim reglum sem eftirlit stofnunarinnar tekur til, eða um frávísun „kvörtunar“ feli í sér ákvörðun sem er kæranleg til innanríkisráðuneytisins. Í þeim tilvikum kemur það í hlut ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort Samgöngustofa hafi túlkað eftirlitsskyldur sínar í samræmi við lög.
Ekki verður ráðið af gögnum málsins að innanríkisráðuneytið hafi tekið til athugunar hvort leggja bæri erindi A í farveg stjórnsýslukæru. Í skýringum ráðuneytisins til mín er bent á þrjú atriði í tengslum við þann farveg sem málið var lagt í. Í fyrsta lagi að Samgöngustofa hafi ekki tekið kvörtun A til meðferðar á grundvelli 126. gr. c laga nr. 60/1998. Í öðru lagi að sá skilningur hafi verið lagður í erindi A að það varðaði kvörtun yfir stjórnsýslu Samgöngustofu. Í þriðja lagi að ágreiningur A við flugfélagið hafi lotið að viðskiptaskilmálum flugfélagsins en ekki að ákvæðum laga um loftferðir eða stjórnvaldsfyrirmæla settum á grundvelli þeirra. Af þeirri ástæðu hafi málið fallið utan við 126. gr. c laga nr. 60/1998.
Hvað varðar fyrsta atriðið í skýringum innanríkisráðuneytisins til mín minni ég á að ráðuneytið var í hlutverki æðra stjórnvalds í málinu. Þegar slíku stjórnvaldi berst kvörtun vegna lægra stjórnvalds, sem heyrir undir málefnasvið þess, ber því að leggja erindið í viðeigandi farveg að lögum. Í því felst m.a. að taka afstöðu til þess hvort erindi felur í sér stjórnsýslukæru og þá hvort kæruheimild sé fyrir hendi. Við það mat getur ekki ráðið úrslitum að lægra stjórnvaldið hafi ekki fellt erindi í farveg stjórnsýslumáls og lokið því með stjórnvaldsákvörðun enda kann það að hafa lagt málið í rangan farveg að lögum. Einnig getur staðan verið sú að lægra stjórnvald hefur ekki talið að það væri að taka stjórnvaldsákvörðun en lyktir málsins af þess hálfu hafi í reynd falið í sér slíka ákvörðun. Vegna þeirrar afstöðu ráðuneytisins að Samgöngustofa hafi „ekki tekið téða kvörtun [A] til meðferðar á grundvelli 126. gr. c? bendi ég á að í afgreiðslu stofnunarinnar er vísað í þessa lagagrein í framhaldi af því þegar stofnunin lýsir þeirri afstöðu sinni að umrætt flugfélag hafi ekki brotið gegn lögum nr. 60/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þótt stofnunin hafi þarna valið að nota skammstöfunina „sbr.“ um lagagrundvöll athugunar sinnar tel ég að það verði ekki túlkað borgaranum í óhag þegar málið kemur til kasta æðra stjórnvalds.
Hér var það verkefni innanríkisráðuneytisins að leggja mat á erindi A til þess, sem og afgreiðslu Samgöngustofu á kvörtun hans, með það fyrir augum hvort hún sætti kæru til ráðuneytisins á grundvelli 126. gr. c laga nr. 60/1998 eða 18. gr. laga nr. 119/2012. Hafi ráðuneytið verið í vafa um í hvaða farveg málið hafði verið lagt af hálfu Samgöngustofu gat það í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 aflað nánari upplýsinga frá stofnuninni um það en það leysti ráðuneytið ekki undan því að gæta að því að erindi A væri lagt í réttan farveg lögum samkvæmt.
Varðandi annað atriðið í skýringum ráðuneytisins til mín tek ég fram að framsetning og efni erindisins gaf fullt tilefni til að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort það bæri að leggja í farveg stjórnsýslukæru. Yfirskrift þess var „Kærubréf á ákvörðun og niðurstöðu Samgöngustofu“. Ekki skiptir öllu máli þótt þar hafi verið óskað eftir „áliti innanríkisráðuneytisins“ enda laut það að „ákvörðun og niðurstöðu Samgöngustofu á kæru [A] til stofnunarinnar“. Í erindi Atil Samgöngustofu og hjálögðum tölvubréfum til viðkomandi flugfélags voru gerðar athugasemdir við þá meðferð sem hann hafði fengið við innritun í flug. Í erindi hans til ráðuneytisins voru einnig gerðar athugasemdir við það að Samgöngustofa hefði í svari sínu til A vísað m.a. til skilmála á vefsíðu flugfélagsins sem birtir væru á ensku. Þá hafði Samgöngustofa í svari sínu til A tekið afstöðu til þess hvort flugfélagið hefði brotið í bága við lög um loftferðir og stjórnvaldsfyrirmæli sett á grundvelli þeirra „sbr. 126. gr. c laga nr. 60/1998“. Hafi ráðuneytið talið vafa leika á því hvort líta bæri á erindi A sem stjórnsýslukæru þá var réttara, eins og málið lá fyrir samkvæmt framansögðu, að það óskaði eftir nánari afstöðu A til þessa atriðis, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.
Um þriðja atriðið í skýringum ráðuneytisins tek ég fram að ekki er augljóst að kvörtun A hafi „[fallið] utan 126. gr. c“ laga um loftferðir vegna þess að það laut að túlkun á viðskiptaskilmálum tiltekins flugfélags. Í því sambandi bendi ég á að neytendum er tryggður réttur samkvæmt 1. mgr. 126. gr. c laga nr. 60/1998 til að beina kvörtun um tiltekin atriði til Samgöngustofu. Í svari stofnunarinnar til A birtist afstaða hennar til þess hvort flugfélagið hefði í umræddu tilviki brotið í bága við loftferðalög eða stjórnvaldsfyrirmæli sett á grundvelli þeirra með eftirfarandi tilvísun: „sbr. 126. gr. c laga nr. 60/1998“. Þótt umkvörtunarefni A hafi lotið að viðskiptaskilmálum flugfélagsins var þar einnig gerð grein fyrir þeirri meðferð sem hann hlaut af hálfu flugfélagsins við innritun og hann var ósáttur við. Í málinu gat því reynt á hvort meðferðin og viðskiptaskilmálarnir færu í bága við loftferðalög og stjórnvaldsfyrirmæli sett á grundvelli þeirra. Í þessu sambandi legg ég áherslu á þau sjónarmið um vernd neytenda sem búa að baki setningu 126. gr. c laga nr. 60/1998 og 18. gr. laga nr. 119/2012. Einnig minni ég á annars vegar hlutverk Samgöngustofu samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. 8. gr. síðarnefndu laganna að stuðla að vernd neytenda í viðskiptum þeirra við m.a. flugrekendur og stuðla að birtingu skýrra upplýsinga fyrir notendur og krefjast gagnsæis gjaldskráa og skilmála fyrir notkun flugsamganga. Hins vegar minni ég á að ferða- og samningsskilmálar skulu ávallt vera farþegum til reiðu á einfaldan og skýran hátt á tilteknum stöðum samkvæmt 4. mgr. 125. gr. fyrrnefndu laganna.
Samkvæmt framansögðu hefur löggjafinn gert ráð fyrir því að neytendur eigi þess kost að beina kvörtun til Samgöngustofu ef þeir telja að flugrekandi hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum nr. 60/1998 eða stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra og að stofnunin geti skorið úr slíkum ágreiningi með ákvörðun sem sætir kæru til ráðherra samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga. Það leiðir af þessu fyrirkomulagi í lögum að hvað sem líður afstöðu Samgöngustofu til kvörtunar sem stofnuninni berst frá neytanda getur sú afstaða eftir atvikum sætt endurskoðun ráðuneytisins á grundvelli stjórnsýslukæru ef hún fellur undir kæruheimild í lögum. Ég legg áherslu á í þessu sambandi að afstaða æðra stjórnvalds til þess hvort erindi felur í sér stjórnsýslukæru og þá hvort viðhlítandi kæruheimild er fyrir hendi hefur ekki aðeins þýðingu fyrir form málsins og þær málsmeðferðarreglur sem kunna að eiga við heldur getur hún einnig ráðið því hvaða valdheimildum því er heimilt eða eftir atvikum skylt að beita í viðkomandi máli.
Með skírskotun til framangreinds er það niðurstaða mín að ráðuneytinu hafi borið að leggja „kærubréf“ A í farveg stjórnsýslukæru og taka afstöðu m.a. til þess hvort kæruheimild væri fyrir hendi. Ef það var afstaða þess að erindið sætti ekki kæru til ráðuneytisins bar því að frávísa því en taka að öðrum kosti efnislega afstöðu til kæru A. Ráðuneytið gat einnig farið þá leið að leggja fyrir Samgöngustofu að fjalla að nýju um erindi A og leysa úr því í samræmi við þær lagareglur og sjónarmið sem lýst hefur verið í þessu áliti.
Með tilliti til þeirrar áherslu sem löggjafinn hefur lagt á að búa til farveg fyrir kvartanir neytenda í þessum málum með tilheyrandi reglum sem gilda um slík mál tel ég rétt að beina því til ráðuneytisins að taka málið til meðferðar á nýjan leik og leysa úr því með réttum hætti. Ég tek fram að ég hef enga afstöðu tekið til efnis málsins.
3. Meðferð Samgöngustofu á erindinu
Í svari Samgöngustofu til A, dags. 11. nóvember 2014, var ekki að finna leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, svo sem um kæruheimild. Kann það að benda til þess að Samgöngustofa hafi ekki talið sig vera að taka stjórnvaldsákvörðun. Þó var í þessu sambandi vísað til 126. gr. c laga nr. 60/1998. Svar Samgöngustofu er ekki skýrt um í hvaða farveg kvörtun A var lögð. Þannig er ekki skýrt á grundvelli hvaða heimilda var fjallað um kvörtunina og hvers eðlis niðurstaðan var, t.d. hvort hún fól í sér að erindi hans ætti ekki undir framangreinda heimild. Því tel ég tilefni til að kynna Samgöngustofu þetta álit og beina þeim tilmælum til hennar að gæta betur að þessum atriðum framvegis. Hef ég þá bæði í huga þá skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að niðurstöður þeirra séu ákveðnar og skýrar, þ. á m. um hvers eðlis þær eru, og að í þeim tilvikum þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir sé gætt að því að veita leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða
Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að innanríkisráðuneytið hafi ekki lagt erindi A, dags. 26. nóvember 2014, í réttan farveg að lögum. Nánar tiltekið er það niðurstaða mín að ráðuneytinu hafi borið að leggja „kærubréf“ A í farveg stjórnsýslukæru og taka afstöðu m.a. til þess hvort kæruheimild væri fyrir hendi.
Jafnframt er það niðurstaða mín að svar Samgöngustofu til A, dags. 11. nóvember 2014, hafi ekki verið nægjanlegt skýrt um í hvaða farveg kvörtun hans var lögð. Þannig var ekki fyllilega skýrt hvers eðlis niðurstaða stofnunarinnar var.
Ég mælist til þess að innanríkisráðuneytið taki erindi A til meðferðar á ný, komi fram beiðni frá honum þess efnis, og leysi úr því í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að ráðuneytið gæti betur að þessu atriði í framtíðarstörfum sínum.
Einnig tel ég rétt að kynna Samgöngustofu álitið og mælist til þess að stofnunin gæti framvegis betur að úrlausnir um kvartanir flugfarþega samkvæmt lögum nr. 60/1998 séu skýrar og gætt sé að því að veita leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir.
VI. Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 15. mars 2016, í tilefni af fyrirspurn um málið kom fram að ráðuneytið hefði samþykkt beiðni A um endurupptöku málsins 16. júní 2016. Afgreiðslu málsins yrði lokið með úrskurði að teknu tilliti til sjónarmiða sem kæmu fram í álitinu, eigi síðar en 23. mars 2016. Ráðuneytið myndi eftirleiðis gæta þeirra sjónarmiða sem kæmu fram í álitinu.
Þá barst jafnframt svarbréf frá Samgöngustofu vegna málsins, dags. 4. mars 2016, þar sem upplýst var að í kjölfar álitsins hefði stofnunin skerpt á verklagi þegar erindi á sviði neytendamála í flugi berast og stofnunin metur það svo að afgreiðsla þess falli ekki innan ramma þeirra laga og reglna sem stofnuninni er falið að hafa eftirlit með og þá væri tekin ákvörðun um að efnið lyti ekki verksviði stofnunarinnar. Sú ákvörðun væri kynnt kvartanda og vakin athygli á kæruleið til innanríkisráðuneytisins.
VII
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2015, bls. 79-80.
Í álitinu komst ég m.a. að þeirri niðurstöðu að innanríkisráðuneytið hefði ekki lagt erindi A í réttan farveg að lögum og beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka erindið til meðferðar á ný, kæmi fram beiðni frá honum þess efnis, og leysa úr því í samræmi við þau sjónarmið sem gerð væri grein fyrir í álitinu.
Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 15. mars 2016, kom fram að ráðuneytið hefði samþykkt beiðni A um endurupptöku málsins og yrði afgreiðslu málsins lokið með úrskurði að teknu tilliti til sjónarmiða sem kæmu fram í álitinu. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 2. mars 2017, er upplýst um að meðferð máls A hjá ráðuneytinu hafi lokið með úrskurði, dags. 8. júlí 2016.