Álit

I. Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 10. febrúar 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála frá 29. janúar 2015 í máli nr. 22/2014. Með úrskurðinum staðfesti nefndin synjun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 7. október 2014, á umsókn hennar um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna vegna sonar hennar, B, á þeim grundvelli að ekki væri fullnægt lagaskilyrði um að vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila yrði ekki við komið.

Í kvörtuninni kom m.a. fram að B væri á leikskóla alla virka daga stærstan hluta dagsins en að veikindi hans hömluðu A engu að síður í að vera virk á atvinnumarkaði. Taldi hún að ekki hefði farið fram rétt mat á heildaraðstæðum hennar og að ekki hefði verið tekið tillit til allra þátta sem hömluðu henni í að vera virkur þátttakandi á vinnumarkaði.

Athugun mín á máli þessu hefur lotið að því hvort úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. október 2015.

II. Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins er B með X-heilkenni en það lýsir sér m.a. í [...]. Hann er á sérstöku fæði, svokölluðu klassísku Y-fæði, auk þess að vera á tveimur [tilteknum lyfjum]. Hann var í vistun á tilteknum leikskóla að jafnaði frá kl. 9 á morgnana til kl. 14-16 á daginn en þó er hann oft ekki mættur fyrr en um kl. 10 vegna veikinda sinna. Fram kemur að hann þjáist af svefntruflunum og vaki oft 2-4 klukkustundir á hverri nóttu. Af hálfu A fari mjög mikil vinna í að útbúa Y-fæðið. Jafnframt kemur fram að faðir B starfi erlendis og sé því mikið fjarverandi og að eldri bræður hans eigi við tiltekin vandamál að stríða sem m.a. tengist veikindum hans.

Í læknisvottorði Z, sérfræðilæknis á Landspítala, dags. 15. september 2014, kemur fram að A leggi mikinn tíma í að sinna syni sínum. Það geti verið allt að 35-40 klukkustundir á viku og því nokkrir tímar á dag vegna næringar og lyfja drengsins sem sé með X-heilkenni. Það komi óneitanlega niður á getu hennar til að stunda nám. Í bréfi Þ félagsráðgjafa hjá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 2. september 2014, kemur m.a. fram að svefnvandi drengsins valdi verulegu álagi en að hann vaki 2-3 klukkustundir á hverri nóttu og hann þarfnist því umönnunar dag og nótt. Komi það að mestu í hlut móður þar sem faðir er mikið fjarverandi. Þá segir að svefnvandi drengsins og sú vinna sem felst í því að útbúa sérfæði valdi því að móðir geti ekki farið út á vinnumarkaðinn.

Með umsókn til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 30. júní 2014, sótti A um grunngreiðslur samkvæmt IV. kafla laga nr. 22/2006, um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, frá 1. júlí 2014 til september 2015. Tryggingastofnun synjaði umsókn hennar með bréfi, dags. 7. október 2014, þar sem fram kom að samkvæmt 19. gr. laga nr. 22/2006 væri skilyrði greiðslna að vistun á vegum opinberra aðila yrði ekki komið við. Álitið væri að barnið væri í vistun og því væri skilyrðið ekki uppfyllt.

A kærði niðurstöðu tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála með kæru, dags. 23. október 2014, og óskaði eftir áframhaldandi greiðslum a.m.k. fram til apríl 2015. Úrskurðarnefndin staðfesti synjun tryggingastofnunar á umsókn A með úrskurði, dags. 29. janúar 2015. Í niðurstöðukafla úrskurðarins eru rakin ákvæði 19. og 25. gr. laga nr. 22/2006, með síðari breytingum, og athugasemdir að baki ákvæðunum úr greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 158/2007 og færðu fyrrgreind ákvæði í lög nr. 22/2006. Síðan segir:

„Samkvæmt gögnum málsins virðist óumdeilt að fötlun sonar kæranda fellur undir 1. eða 2. sjúkdóms- eða fötlunarstig skv. 26. og 27. gr. laga nr. 22/2006. Af gögnum málsins er einnig ljóst að hann þarfnast verulegrar og sérstakrar umönnunar og stuðnings sem kærandi veitir í ríkum mæli. Þá virðist ljóst að heildstæð skoðun á aðstæðum kæranda leiðir til þeirrar niðurstöðu að hún hafi ríka þörf fyrir umræddar greiðslur. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að það er sjálfstætt skilyrði samkvæmt 19. gr., sbr. 25. gr., laganna að vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila verði ekki við komið og er það skilyrði áréttað í athugasemdum í greinargerð um skýringu ákvæðisins. Þar sem sonur kæranda er með vistunarpláss á leikskóla alla virka daga og það virðist nýtast honum vel, þrátt fyrir einhverja fjarveru vegna veikinda, verður ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála

Í tilefni af kvörtun A óskaði ég 17. febrúar 2015 eftir gögnum málsins og þau bárust mér frá úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála með bréfi, dags. 19. febrúar 2015. Ég ritaði síðan úrskurðarnefndinni bréf, dags. 20. mars 2015, þar sem þess var óskað að nefndin veitti mér tilteknar upplýsingar og skýringar. Ég tók fram að skilja yrði forsendur úrskurðarins þannig að umrætt skilyrði væri „sjálfstætt skilyrði“. Ég óskaði eftir því að úrskurðarnefndin gerði mér nánari grein fyrir því hvort það væri afstaða nefndarinnar að „sjálfstætt skilyrði“ 19. gr., sbr. 25. gr., laga nr. 22/2006 leiddi til þess að foreldri ætti ekki rétt á greiðslum óháð því hverjar aðstæður viðkomandi væru að öðru leyti. Hefði ég þá í huga hvort það væri afstaða nefndarinnar að framangreint skilyrði útiloki frekara mat á aðstæðum foreldra. Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. apríl 2015, sagði eftirfarandi um þetta atriði:

„Í 19. gr. laga nr. 22/2006 er það gert að sjálfstæðu skilyrði fyrir greiðslum að vistunarþjónustu opinberra aðila verði ekki við komið með sama hætti og t.d. lögheimilisskráning foreldris og barns hér á landi þann tíma sem greiðslur eru inntar af hendi. Úrskurðarnefndin áréttar að í rökstuðningi hennar í úrskurði er að þessu leyti ekki um að ræða túlkun nefndarinnar á matskenndu ákvæði heldur er einfaldlega rakið hvað segir í ákvæðinu. Nefndin vekur athygli á því að það getur á hinn bóginn verið matskennt hvort þetta skilyrði sé uppfyllt eða ekki. Við það mat telur nefndin rétt að hafa meðal annars hliðsjón af tilgangi laganna þannig að jafnvel þótt um einhverja vistunarþjónustu sé að ræða útiloki það ekki greiðslur. Ef t.d. vistunarþjónustan nýtist ekki nema að nokkru leyti vegna veikinda barns, og þar með er foreldri í raun ókleift að stunda vinnu, virðist nefndinni einsýnt að taka ríkt tillit til þess.“

Í bréfi mínu tók ég jafnframt fram að teldi nefndin að fyrrgreint „skilyrði“ útilokaði ekki foreldri frá því að eiga rétt á greiðslum, óháð því hverjar aðstæður þess væru að öðru leyti, óskaði ég þess að úrskurðarnefndin skýrði nánar hvort og þá að hvaða leyti heildstætt mat á aðstæðum A hefði farið fram og hvort hliðsjón hefði verið höfð af þörfum barnsins til umönnunar á nóttunni og umönnun sem tengdist mataræði barnsins m.a. meðan það væri á leikskóla. Í svarbréfi nefndarinnar var um þetta atriði vísað til framantilvitnaðs texta en svo sagði:

„Í gögnum málsins lágu fyrir upplýsingar um að sonur kæranda væri með leikskólapláss frá klukkan níu til þrjú alla virka daga og mætti vel í leikskólann. Kærandi sótti um foreldragreiðslur fyrir tímabilið 1. júlí 2014 til september 2014 en á því tímabili var sonur hennar veikur í tvo daga. Þar sem vistunarþjónustan nýttist vel var það mat úrskurðarnefndarinnar að kærandi uppfyllti ekki skilyrði ákvæðisins og ætti ekki rétt á greiðslum fyrir framangreint tímabil.“

Að lokum óskaði ég rökstuddrar afstöðu nefndarinnar til þess hvort almennt gæti komið til greina að veita umsækjanda almenna fjárhagsaðstoð á grundvelli IV. kafla laga nr. 22/2006 þegar viðkomandi barn nýtti vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila að einhverju eða öllu leyti. Í svarbréfi nefndarinnar sagði um þetta atriði:

„Líkt og að framan greinir er það svo samkvæmt lögunum að þegar liggur fyrir að vistunarþjónusta nýtist vel eru skilyrði til greiðslna á grundvelli IV. kafla laga nr. 22/2006 ekki uppfyllt og fæst ekki séð að í því efni sé neitt svigrúm til þess að nefndin móti neina afstöðu aðra en þá að fara eftir lögunum. Nefndin er sammála því (eins og ráða má af tilvitnuðum rökstuðningi hennar í bréfi yðar) að umrætt skilyrði er mjög strangt í garð þeirra foreldra sem geta nýtt vistunarþjónustu, en geta þó varla, eða jafnvel alls ekki, stundað atvinnu vegna mikillar umönnunarþarfar barns. Með því að ganga þannig frá ákvæðinu hefur löggjafinn búið svo um hnútana að markmið laganna nást vart að því er þennan hóp varðar.“

Athugasemdir A við svör úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála bárust 7. maí 2015.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

Með lögum nr. 22/2006, um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, er kveðið á um réttindi foreldra til fjárhagsaðstoðar þegar þeir geta hvorki stundað vinnu né nám vegna sérstakrar umönnunar barna sinna sem hafa greinst með alvarlega og langvinna sjúkdóma eða alvarlega fötlun, sbr. 1. gr. þeirra. Með lögum nr. 158/2007 var lögum nr. 22/2006 breytt á þá leið að virk atvinnuþátttaka foreldra áður en barn veiktist var ekki lengur skilyrði fyrir greiðslum. Í almennum athugasemdum að baki frumvarpi því er varð að lögum nr. 158/2007 kemur m.a. fram að með þessu sé gert ráð fyrir að foreldrum sem lögin taki til verði tryggðar mánaðarlegar grunngreiðslur þann tíma sem þeir geta ekki tekið virkan þátt á vinnumarkaði vegna verulegrar umönnunar barna sinna. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1235.)

Í 2. gr. laga nr. 22/2006, sbr. 2. gr. laga nr. 158/2007, kemur fram að markmið þeirra sé að tryggja foreldrum langveikra eða alvarlega fatlaðra barna fjárhagsaðstoð þegar þeir geta hvorki stundað vinnu né nám vegna sérstakrar umönnunar barna sinna, þar á meðal vegna þeirra bráðaaðstæðna sem upp koma þegar börn þeirra greinast með alvarlega og langvinna sjúkdóma eða alvarlega fötlun, enda verður vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila ekki við komið. Í athugasemdum að baki 2 gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 158/2007 segir m.a.:

„Er með því leitast við að koma til móts við aðstæður foreldra sem eiga þess ekki kost að sjá fyrir sér og sínum með virkri þátttöku á vinnumarkaði vegna verulegrar umönnunar barna sinna sem greinst hafa með alvarlega og langvinna sjúkdóma eða alvarlega fötlun.“(Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1237.)

Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 22/2006 segir að foreldri sem geti hvorki sinnt störfum utan heimilis né námi vegna þess að barn þess þarfnast verulegrar umönnunar vegna mjög alvarlegs og langvinns sjúkdóms eða fötlunar geti átt sameiginlegan rétt á grunngreiðslum samkvæmt 20. gr. með hinu foreldri barnsins samkvæmt mati framkvæmdaraðila. Þá kemur fram í 2. mgr. 19. gr. að foreldri geti átt rétt á grunngreiðslum samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins hafi barn þess greinst með mjög alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða mjög alvarlega fötlun sem fellur undir 1. og 2. sjúkdóms- eða fötlunarstig samkvæmt 26. og 27. gr. samkvæmt vottorði sérfræðings þeirrar sérhæfðu greiningar- og meðferðarstofnunar sem veitir barninu þjónustu, barn þarfnist sérstakrar umönnunar foreldris, svo sem vegna innlagnar á sjúkrahús og/eða meðferðar í heimahúsi, enda verði ekki annarri vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila við komið, foreldri geti hvorki sinnt störfum utan heimilis né námi vegna verulegrar umönnunar barnsins og foreldri og barn eigi lögheimili hér á landi þann tíma sem greiðslur eru inntar af hendi. Í athugasemdum við a-lið 17. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 158/2007, og færði ákvæði 19. gr. í lög nr. 22/2006, kemur m.a. fram eftirfarandi:

„Enn fremur er það skilyrði að barn þarfnist sérstakrar umönnunar foreldris þannig að foreldrið eigi þess ekki kost að starfa utan heimilisins enda er átt við tilvik þegar upp koma aðstæður þar sem barn þarfnast þjónustu þriðja stigs greiningar- eða meðferðarstofnunar, hvort sem barnið er lagt inn á sjúkrahús eða nýtur meðferðar í heimahúsi. [...] Framkvæmdaraðila ber að meta aðstæður fjölskyldna heildstætt, meðal annars með hliðsjón af þeirri vistunarþjónustu sem í boði er á vegum opinberra aðila, svo sem hjá leikskólum, dagvistunarþjónustu og skammtímavistun fyrir fatlaða. Er við það miðað að standi barni til boða vistunarþjónusta á vegum opinberra aðila komi foreldrar ekki til með að eiga rétt á þessum greiðslum. Þó er gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili meti aðstæður ávallt heildstætt en sem dæmi geta komið upp þær aðstæður að barn geti ekki nýtt vistunarþjónustu sem skyldi, til dæmis vegna ónæmisbælingar sökum illkynja sjúkdóma eða annarra alvarlegra veikinda og foreldrar geti því ekki verið virkir þátttakendur á vinnumarkaði. Við mat á því hvort foreldrar kunni að eiga rétt á greiðslum samkvæmt ákvæði þessu skal framkvæmdaraðili jafnframt taka mið af lengd vistunar á sjúkrahúsi eða hjúkrunar í heimahúsi sem og yfirsetu foreldris vegna alvarlegs og langvinns sjúkdóms eða mjög alvarlegrar fötlunar. Einnig ber að líta til þess hvort um sé að ræða tíðar sjúkrahúsinnlagnir enda þótt hver þeirra standi yfir í skamman tíma. Gert er ráð fyrir að samhliða tíðum sjúkrahúsinnlögnum þarfnist barn meðferðar í heimahúsi vegna alvarlegs og langvarandi sjúkdóms.

[...]

Markmið þessa kerfis er að veita foreldrum fjárhagslegan stuðning þann tíma sem þeir geta ekki verið virkir á vinnumarkaði þar sem börn þeirra þarfnast verulegrar umönnunar vegna mjög alvarlegra og langvinnra sjúkdóma eða mjög alvarlegrar fötlunar.“(Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1242.)

Í 1. og 2. málsl. 25. gr. laganna kemur jafnframt fram að skilyrði fyrir greiðslum til foreldris samkvæmt III. og IV. kafla sé að langveikt eða alvarlega fatlað barn þess þarfnist sérstakrar umönnunar foreldris vegna sjúkdóms eða fötlunar sem fellur undir sjúkdómsstig samkvæmt 26. gr. eða fötlunarstig samkvæmt 27. gr. Miða skuli við að foreldri geti ekki verið virkur þátttakandi á vinnumarkaði vegna umönnunarinnar meðan greiðslur standi yfir enda verði annarri vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila, svo sem hjá leikskólum, dagvistunarþjónustu eða skammtímavistun fyrir fatlaða, ekki við komið. Í athugasemdum við a-lið 18. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 158/2007, og færði ákvæði 25. gr. í lög nr. 22/2006, kemur m.a. fram eftirfarandi:

„Er þá miðað við að foreldri geti ekki verið virkur þátttakandi á vinnumarkaði vegna umönnunarinnar meðan greiðslur standa yfir enda verði annarri vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila ekki við komið. Í tilvikum þegar foreldrar eiga kost á vistunarþjónustu fyrir börn sín á vegum opinberra aðila, svo sem hjá leikskólum, dagvistunarþjónustu eða skammtímavistun fyrir fatlaða, er ekki gert ráð fyrir að þeir eigi rétt á greiðslum samkvæmt frumvarpi þessu. Þó er alltaf gert ráð fyrir mati framkvæmdaraðila á heildaraðstæðum foreldra, sbr. einnig athugasemdir við 17. gr. a frumvarpsins.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1244.)

2. Úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála

Niðurstaða úrskurðar úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála var reist á því að ekki hefði verið uppfyllt skilyrði 19. og 25. gr. laga nr. 22/2006, um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, þess efnis að vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila verði ekki við komið, þar sem B hafði pláss á leikskóla alla virka daga og vistunarplássið virtist nýtast honum vel, þrátt fyrir einhverja fjarveru vegna veikinda. Í forsendum úrskurðarins segir einnig að það „virðist ljóst að heildstæð skoðun á aðstæðum [A] [leiði] til þeirrar niðurstöðu að hún hafi ríka þörf fyrir umræddar greiðslur“. Hins vegar verði ekki litið framhjá „sjálfstæðu skilyrði“ 19. og 25. gr. laga nr. 22/2006 og því verði ekki komist hjá því að staðfesta ákvörðun tryggingastofnunar að synja henni um greiðslur. Af úrskurði og skýringum nefndarinnar fæ ég ráðið þá afstöðu hennar að sé vistunarpláss opinberra aðila fyrir hendi og það nýtist vel, í þeim skilningi að barn geti t.d. að jafnaði mætt á leikskóla meðan á hefðbundnum vinnutíma stendur, sé ekki heimilt að veita foreldrum þeirra greiðslur á grundvelli laganna óháð því hvort heildstæð skoðun á aðstæðum þeirra leiði til þess að þeir hafi ríka þörf fyrir þær. Hefur athugun mín á málinu beinst að því hvort afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög.

Í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 22/2006 er kveðið á um að foreldri geti átt rétt á grunngreiðslum að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Í ákvæðinu er m.a. gert að skilyrði að „barn þarfnist sérstakrar umönnunar foreldris, svo sem vegna innlagnar á sjúkrahús og/eða meðferðar í heimahúsi, enda verði ekki annarri vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila við komið [og] foreldri geti hvorki sinnt störfum utan heimilis né námi vegna verulegrar umönnunar barnsins og foreldri og barn eigi lögheimili hér á landi þann tíma sem greiðslur eru inntar af hendi“. Í 25. gr. laganna er að finna sambærileg skilyrði. Í máli þessu reynir á hvaða skilning ber að leggja í skilyrðið um vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila og hvað felst í því að henni verði ekki „við komið“ í skilningi framangreindra ákvæða.

Orðalag 2. mgr. 19. gr. og 25. gr. laganna bendir ekki ótvírætt til þess að að umrætt skilyrði sé „sjálfstætt skilyrði“ í þeim skilningi að hafi langveikt eða alvarlega fatlað barn kost á eða mæti vel á vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila geti foreldrar þess þegar af þeirri ástæðu ekki átt rétt til greiðslna á grundvelli laganna. Við túlkun á skilyrðinu tel ég að líta verði til samhengis og framsetningu ákvæðanna. Orðalagið „enda verði“ vistunarþjónustu ekki við komið veitir vísbendingu um tengsl við skilyrðið á undan um umönnunarþörf. Í 2. málsl. 25. gr. segir enn fremur að „[m]iða skuli við“ að foreldri geti ekki verið virkur þátttakandi á vinnumarkaði vegna umönnunarinnar „enda verði“ annarri vistunarþjónustu ekki komið við.

Í lögskýringargögnum að baki 19. og 25. gr. laganna, sem rakin eru að framan, kemur m.a. fram að framkvæmdaraðila beri „að meta aðstæður fjölskyldna heildstætt, meðal annars með hliðsjón af þeirri vistunarþjónustu sem í boði er á vegum opinberra aðila“. Í þeim kemur fram að „við það [sé] miðað að standi barni til boða“ slík þjónusta eigi foreldrar ekki rétt á greiðslum og í beinu framhaldi segir: „Þó er gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili meti aðstæður ávallt heildstætt“. Tekið er fram að sem dæmi geta komið upp þær aðstæður að barn geti ekki nýtt vistunarþjónustu sem skyldi, til dæmis vegna ónæmisbælingar sökum illkynja sjúkdóma eða annarra alvarlegra veikinda og foreldrar geti því ekki verið virkir þátttakendur á vinnumarkaði. Þá beri að líta til lengdar vistunar á sjúkrahúsi, yfirsetu foreldris og meðferðar í heimahúsi. Þessar athugasemdir benda til þess að það sé samhengi milli skilyrða ákvæðanna um umönnunarþörf af hálfu foreldris, vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila og að foreldrar geti ekki verið virkir á vinnumarkaði. Lögð er áhersla á heildstætt mat á aðstæðum fjölskyldna og fari það mat fram „með hliðsjón af“ þeirri vistunarþjónustu opinberra aðila sem er í boði. Sé hún í boði sé „miðað við“ að foreldrar eigi ekki rétt á greiðslum en engu að síður er gert ráð fyrir heildstæðu mati. Athugasemdirnar benda því til þess að ekki beri að skilja umrætt skilyrði einangrað frá öðrum skilyrðum ákvæðanna og þá þannig að litið sé framhjá öðrum aðstæðum fjölskyldu. Þvert á móti verður að meta hvernig vistunarþjónusta nýtist sem hluti af heildarmatinu og þá í ljósi raunverulegrar umönnunarþarfar og hvort foreldri geti, þrátt fyrir vistunarþjónustu, í reynd ekki verið virkur þátttakandi á vinnumarkaði.

Þessi skilningur á ákvæðinu fellur að markmiðum laganna. Í 1. og 2. gr. laga nr. 22/2006 kemur fram að lögunum sé ætlað að tryggja foreldrum langveikra barna fjárhagsaðstoð þegar þeir geta hvorki stundað vinnu né nám vegna sérstakrar umönnunar barna sinna. Af almennum athugasemdum að baki frumvörpum þeim er urðu að lögum nr. 22/2006 og lögum nr. 158/2007 og athugasemdum að baki 2. gr. laganna má enn fremur ráða að markmið laganna hafi verið að koma á fót kerfi sem komi til móts við röskun á tekjuinnkomu heimila og tryggja þeim sem ekki geta tekið virkan þátt á vinnumarkaði, vegna verulegrar umönnunar barna sinna, mánaðarlegar greiðslur. Af þessu fæ ég ráðið að ætlunin hafi verið sú að gera þau grunnskilyrði fyrir greiðslum að foreldri gæti ekki verið virkt á vinnumarkaði vegna umönnunar barns og vistunarþjónusta á vegum opinberra aðila, sem barn nýtti í reynd eða gæti nýtt, leysti ekki þann vanda.

Þegar framsetning og orðalag 2. mgr. 19. gr. og 25. gr. laga nr. 22/2006 er virt, með hliðsjón af framangreindum lögskýringargögnum og markmiði laganna, tel ég að við mat á því hvort skilyrði ákvæðanna séu uppfyllt þurfi að fara fram heildstætt mat m.a. á því hvort, með hliðsjón af umönnunarþörf barns, sú vistunarþjónusta sem í boði er nýtist sem fullnægjandi úrræði þannig að foreldri geti í reynd verið virkt á vinnumarkaði. Eins og að framan greinir taldi úrskurðarnefndin að heildstæð skoðun á aðstæðum A leiddi til þess að hún hefði ríka þörf fyrir greiðslurnar en þar sem vistunarpláss B á leikskóla virtist nýtast vel yrði ekki hjá því komist að staðfesta ákvörðun tryggingastofnunar, enda væri um sjálfstætt skilyrði að ræða. Að framanröktu virtu tel ég að þessi afstaða úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála hafi verið of afdráttarlaus. Nefndinni bar að mínu áliti við úrlausn málsins að meta hvort vistun B á leikskóla hefði nýst A með hliðsjón af aðstæðum fjölskyldunnar að öðru leyti, þ. á m. umönnunarþörf B utan leikskólans, þannig að A hefði getað verið virkur þátttakandi á vinnumarkaði. Þar sem ekki var tekið tillit til þessara atriða er það niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar í máli A hafi ekki verið að þessu leyti í samræmi við lagagrundvöll málsins.

V. Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í máli A frá 29. janúar 2015 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég mælist til þess að úrskurðarnefndin taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram beiðni frá henni þess efnis, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá mælist ég til þess að úrskurðarnefndin hafi þessi sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf frá úrskurðanefnd velferðarmála, dags. 4. mars 2016. Nefndin hefur nú tekið yfir verkefni úrskurðarnefndar almannatrygginga. Í bréfinu kemur fram að A hafi óskað eftir endurupptöku málsins í kjölfar álitsins. Úrskurðarnefndin hafi fallist á beiðnina og úrskurðað að nýju í málinu 10. desember 2015. Við endurupptöku málsins hafi hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi og greiðslur til A samþykktar á grundvelli 19. gr. laga nr. 22/2006. Álitið hafi ekki orðið tilefni til sérstakra viðbragða eða ráðstafana hjá úrskurðarnefndinni en litið hafi verið til þeirra sjónarmiða við endurupptöku málsins auk þess sem nefndin muni hafa í huga þau almennu sjónarmið sem þar eru rakin.