I. Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 9. janúar 2015 leituðu A o.fl. til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 10. nóvember 2014 um að hafna beiðni um endurskoðun og leiðréttingu á hækkun leigugjalds lóðar úr landi X í eigu ríkisins en A er ásamt fleirum leigjandi lóðarinnar.
Upphaflega leitaði A til umboðsmanns með erindi, dags. 18. desember 2013, og kvartaði yfir ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra frá 30. maí 2012. Sú ákvörðun ráðuneytisins byggðist á reglum um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ríkisins, sem settar voru 13. júlí 2011. Með ákvörðun ráðuneytisins hafði fjárhæð leigu samkvæmt leigusamningnum verið hækkuð upp í þá lágmarksleigu sem kveðið var á um í reglunum. Um þær mundir höfðu fleiri erindi borist til umboðsmanns Alþingis þar sem framangreindar reglur komu til skoðunar. Settur umboðsmaður lauk máli A með bréfi, dags. 23. maí 2014, sama dag og hann lauk máli nr. 7394/2013 með áliti, en í því reyndi á áðurnefndar reglur. Í bréfinu tók hann fram að A ætti að vera fær sú leið að óska eftir því við fjármála- og efnahagsráðuneytið að það tæki mál hennar til meðferðar og leysti úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í fyrrgreindu áliti. Í framhaldinu leitaði A til fjármála- og efnahagsráðuneytisins en niðurstaða þess var sú að ekki var fallist á kröfu hennar.
Niðurstaða setts umboðsmanns í framannefndu áliti var sú að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði ekki sýnt fram á að viðhlítandi heimildir hefðu staðið til þess að hækka leigu fyrir tiltekna ríkisjörð og var þar m.a. vísað til þess að áðurnefndar reglur sem ráðuneytið hefði sett um fjárhæð lágmarksleigu gætu ekki verið sjálfstæð heimild fyrir ráðherra til að taka einhliða ákvörðun um að hækka leigu í andstöðu við ákvæði þess samnings sem ríkið hefði gert við leigutaka.
Eins og ég geri grein fyrir hér á eftir hafa stjórnvöld í máli þessu haldið því fram að málsatvik séu ekki sambærileg þar sem ráðuneytið hafi ekki tekið einhliða ákvörðun í máli A um hækkunina. Telja stjórnvöld að hún eigi sér stoð í lið 3.5 í leigusamningi um lóðina. Í máli þessu reynir því á hvort ríkinu hafi, miðað við atvik málsins og leigusamninginn, verið heimilt að breyta árlegri leigu frá því sem kemur fram í leigusamningi um eignina með þeim hætti sem gert var.
Ég tek fram að þótt fyrir liggi að ákvörðun um ráðstöfun umræddrar lóðar, sem tekin var á sínum tíma af því stjórnvaldi sem fór með mál er varða ríkisjarðir, hafi verið staðfest með útgáfu leigusamnings og þar með einkaréttarlegum samningi, tel ég það ekki hagga því að stjórnsýsla ráðuneytanna, sem um er fjallað í þessu máli, falli undir starfssvið umboðsmanns Alþingis, sbr. 2. gr. og 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. álit setts umboðsmanns frá 23. maí 2014 í máli nr. 7394/2013 og álit mitt frá 28. desember 2006 í máli nr. 4478/2005. Í þessu máli og því sem til umfjöllunar var í áliti setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7394/2013 reynir líka á að ríkið hafði sem leigusali farið þá leið að setja og beita reglum sem það hafði sett án sérstakrar lagaheimildar um lágmarksleigu og endurskoðun á leigu fyrir ríkisjarðir og lóðir í eigu ríkisins. Þá var breyting leigunnar í tilviki A tilkynnt sem „ákvörðun“ stjórnvaldsins. Hvað sem leið tilvist leigusamningsins báru athafnir stjórnvalda í þessu máli meira vott um að þær væru settar fram á grundvelli reglna um valdheimildir stjórnvalda og meðferð þeirra fremur en að um einkaréttarlegan samning væri að ræða.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. október 2015.
II. Málavextir
A er, ásamt fleirum, eigandi að sumarhúsi sem stendur á eins hektara leigulóð úr landi X en lóðin er í eigu ríkisins. Til grundvallar leigunni liggur lóðarleigusamningur milli leigutaka og landbúnaðarráðherra, fyrir hönd ríkisins, frá 15. október 1998 sem gildir til ársins 2033. Samkvæmt samningnum skyldi árlegt leigugjald vera 1% af fasteignamati lóðarinnar en þó ekki lægra en tiltekin lágmarksfjárhæð sem taka skyldi breytingum í samræmi við breytingar á byggingarvísitölu. Í lið 3.5 í leigusamningnum segir að heimilt sé hvorum samningsaðila að óska eftir endurskoðun á upphæð leigugjalds en gerð verður grein fyrir efni þess ákvæðis í IV. kafla hér á eftir.
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið sendi A bréf, dags. 9. september 2011, þess efnis að fyrirhugað væri að hækka leigugjald fyrir lóðina, en árlegt leigugjald var þá 17.635 krónur. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið hefði ákveðið að fara yfir þá lóðarleigusamninga og byggingarbréf sem jarðaskrifstofan hefði gert þar sem leigufjárhæð væri lægri en lágmarksleigugjald samkvæmt reglum um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ríkisins frá 13. júlí 2011. Því næst var vísað í lið 3.5 í leigusamningnum. Síðan segir svo í bréfinu:
„Á grundvelli þessarar endurskoðunarheimildar er það ætlun ráðuneytisins að hækka leigugjald samningsins úr 17.635 kr. í 54.034 kr. í samræmi við reglur um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 2011. Í 5. gr. reglnanna er fjallað um lágmarksleigu. En árleg jarðarafgjöld eiga aldrei að vera lægri en 54.034 kr. miðað við byggingarvísitöluna 509 stig í mars 2011 og nefnd lágmarksleiga breytist í samræmi við breytingar á byggingarvísitölu eins og hún er hverju sinni á gjalddaga leigunnar.“
Með bréfi, dags. 17. október 2011, kom lögfræðingur á framfæri andmælum A við fyrirhugaðri hækkun. Í bréfinu kom fram að um væri að ræða smáa og verðlitla lóð og að lágmarksleiga samkvæmt 5. gr. framangreindra reglna leiddi til ósanngjarnrar niðurstöðu. Sú tillaga var gerð að leigugjald tæki mið af 3. gr. reglnanna þar sem fram kæmi að árleg leiga fyrir sumarhúsalóðir undir tveimur hekturum skyldi vera 4% af fasteignamati hverju sinni. Myndi sú regla leiða til þess að leigugjaldið yrði 28.320 krónur.
Með „ákvörðun“ sinni, dags. 30. maí 2012, en bréf ráðuneytisins ber það heiti í efnislínu, hækkaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið leigugjaldið í 60.106 krónur miðað við byggingarvísitölu í mars 2012 í samræmi við fjárhæð lágmarksleigugjalds samkvæmt 5. gr. reglna um fjárhæð jarðarafgjalda. Í ákvörðuninni segir að sem leigusali hafi ráðuneytið sett sér reglur til að gæta jafnræðis milli leigutaka um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ráðuneytisins. Reglunum sé ætlað að koma í veg fyrir að leigugjald sé ákveðið með handahófskenndum hætti og einnig að tryggja að sanngjörn leiga sé greidd fyrir jarðir og lóðir í eigu ríkisins. Með reglum ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda sé leitast við að innheimta hófsama leigu fyrir jarðir og lóðir í ríkiseigu en jafnframt að tekið sé mið af leiguverði á almennum markaði. Þá var ekki fallist á sjónarmið leigutaka um að beita 3. gr. reglnanna. Í lok ákvörðunarinnar var tekið fram með feitletruðum stöfum: „Hér með tilkynnist að ráðuneytið hefur tekið þá ákvörðun að hækka leigugjald fyrir lóðina [með nánar tilgreindum hætti] í samræmi við lágmarksleigu 5. gr. reglna ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ráðuneytisins, frá 13. júlí 2011.“
Í kjölfar þess að settur umboðsmaður Alþingis lauk máli A með bréfi 23. maí 2014 og vísaði til álits síns frá sama degi, óskaði lögfræðingurinn eftir því við fjármála- og efnahagsráðuneytið, sem þá hafði tekið við málefnum ríkisjarða, með bréfi, dags. 6. október 2014, að það tæki mál A upp með tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram koma í álitinu og leiðrétti ranglega ákveðna hækkun á leigugjaldinu og endurgreiddi ofgreidda leigu með vöxtum.
Með bréfi, dags. 10. nóvember 2014, hafnaði ráðuneytið kröfu A. Tekið var fram að í áliti setts umboðsmanns hefðu reglur ráðuneytisins frá 13. júlí 2011 ekki verið vefengdar, hvorki hefði verið gagnrýnt að slíkar vinnureglur hefðu verið settar né að unnið væri eftir þeim. Hins vegar væri gagnrýnt að í byggingarbréfi vegna umræddrar jarðar væri ekki almenn endurskoðunarheimild á leiguverði. Að áliti Jarðeigna ríkisins þætti settur umboðsmaður horfa þröngt á 10. gr. byggingarbréfs um þá jörð sem var fjallað um í álitinu. Ályktun Jarðeigna ríkisins væri því að rétt væri að miða áfram við umræddar reglur og að settur umboðsmaður hefði fundið að því að endurskoðunarheimild til hækkunar á leigugjaldi hefði verið of þröng til að fara þá leið sem farin var í því máli.
Varðandi lóð úr landi X tók ráðuneytið fram að liður 3.5 í leigusamningnum væri stoð fyrir hækkuninni. Hún hefði því stoð í reglum fjármuna- og samningaréttar. Síðan segir:
„Varðandi hækkun leigugjaldsins þá hefur landeigandi tekið þá ákvörðun sem leigusali lóðarinnar að leigugjaldið [verði] hækkað í samræmi við innri reglur ráðuneytisins. Áður hefur komið fram í málinu að ef leigutaki lóðarinnar getur ekki fallist á þessa ákvörðun og óski eftir mati dómkvaddra matsmanna þá er ráðuneytið reiðubúið til að fá dómkvadda matsmenn til að ákveða endanlega hversu hátt leigugjaldið eigi að vera í samræmi við lið 3.5 í leigusamningnum. En þar kemur fram að náist ekki samkomulag um nýtt leigugjald, skal mat dómkvaddra manna ráða. Sérstök athygli skal vakin á því að í lok [liðar] 3.5 í leigusamningnum kemur fram að hvor aðili, þ.e. leigutaki og leigusali, beri kostnað af matinu af hálfu. Þá skal bent á að ef dómkvaddir matsmenn telja að leigugjaldið skuli vera hærra en sem nemur lágmarksleigu ráðuneytisins mun ákvörðun þeirra ráða. [...] Ef leigutaki lóðarinnar óskar þess að dómkvaddir matsmenn ákveði endanlega hversu hátt hið nýja lóðarleigugjald skuli vera þá þarf ósk þess efnis að berast ráðuneytinu frá skráðum leigutaka lóðarinnar samkvæmt leigusamningnum, þ.e. frá [A].“
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég fjármála- og efnahagsráðherra bréf, dags. 11. febrúar 2015, og óskaði eftir því að ráðuneyti hans veitti nánari upplýsingar og skýringar í tilefni af málinu. Ég óskaði eftir upplýsingum um hvort með ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 30. maí 2012 hefði ráðuneytið ákveðið einhliða að hækka leigu á lóð úr landi X. Jafnframt var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi að það gæti á grundvelli liðar 3.5 í leigusamningi aðila tekið einhliða ákvörðun um hækkun leigugjaldsins. Teldi ráðuneytið það ekki hægt óskaði ég upplýsinga um á hvaða grundvelli ákvörðun um hækkun leigu hefði byggst. Að lokum óskaði ég þess að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því hvernig það teldi unnt að draga þær ályktanir af efni álits setts umboðsmanns í máli nr. 7394/2013, sem fram komu í bréfi ráðuneytisins til A frá 10. nóvember 2014 um að þar hefðu reglur um fjárhæð leigu frá 13. júlí 2011 ekki verið „vefengdar“ og þar hefði setning slíkra vinnureglna hvorki verið gagnrýnd né að unnið væri eftir þeim. Því væri áfram rétt að miða við umræddar reglur.
Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 24. febrúar 2015, kemur m.a. fram að endurskoðun leigugjalds í bréfi, dags. 30. maí 2012, hafi verið tekin á grundvelli almennrar endurskoðunarheimildar í lið 3.5 í leigusamningi. Ráðuneytið hafnaði því að leigugjald hefði verið hækkað einhliða. Til stuðnings því tók ráðuneytið fram að A hefði áður fengið andmælarétt, af hennar hálfu hefði verið lagt til að fara eftir 3. gr. reglnanna sem myndi leiða til þess að leigugjaldið hækkaði í 4% af fasteignamati lóðarinnar og henni hafi því verið hlíft við að fá dómkvadda matsmenn. Jafnframt hefði verið gerður samanburður á leigunni við leigu annarra leigutaka á umræddu svæði og niðurstöðurnar sendar A. Frekari bréfaskipti og viðbótarrökstuðningur hefði átt sér stað og ráðuneytið hefði átt fund með leigutaka. Mikið hefði verið lagt upp úr kynningu, samráði og sanngjarnri niðurstöðu. Ósanngjarnt væri að krefja leigusala í langtímaleigusambandi á leigulóð um að leigutakar féllust fyrir sitt leyti á hækkun leigugreiðslu við endurskoðun á leiguverði. Miða yrði fremur við sanngjarnt og eðlilegt leigugjald fyrir hin leigðu verðmæti að undangengnu samráði, rökstuðningi og samanburði leiguverðs sambærilegra eigna. Þannig yrðu hagsmunir beggja samningsaðila best tryggðir.
Um túlkun ráðuneytisins á áliti setts umboðsmanns í máli nr. 7394/2013 segir m.a. í bréfinu að litið hafi verið til þess þar sem segir að ráðuneytið hafi tekið „einhliða ákvörðun“, en í máli þessu hefði slík einhliða ákvörðun ekki verið tekin. Nánar verður fjallað um svör ráðuneytisins við þessum lið í kafla IV.2.
Athugasemdir A við svarbréf ráðuneytisins bárust með bréfi, dags. 5. mars 2015.
Hinn 1. mars 2015 var jarðaumsýsla fjármála- og efnahagsráðuneytisins sameinuð Fasteignum ríkissjóðs undir heitinu Ríkiseignir. Af því tilefni taldi ég rétt að ræða við framkvæmdastjóra Ríkiseigna með tilliti til fyrri umfjöllunar umboðsmanns Alþingis um framkvæmd á þeirri almennu hækkun lágmarksleigu vegna jarða og lóða í eigu ríkisins sem gerð var í framhaldi af setningu reglnanna frá 13. júlí 2011. Auk þess að kynna framkvæmdastjóranum það mál sem fjallað er um í þessu áliti var rætt almennt um hvort fyrirhugað væri að bæta úr þeim annmörkum sem verið hefðu á ákvörðunum ríkisins um hækkun á leigunni þegar hún var ekki í samræmi við ákvæði viðkomandi leigusamninga miðað við fyrirliggjandi álit setts umboðsmanns Alþingis. Í framhaldi af þessu greindi framkvæmdastjóri Ríkiseigna mér frá því að framvegis yrði viðhaft annað verklag við endurskoðun á lágmarksleigu vegna jarða og lóða í eigu ríkisins. Fram kom hins vegar að Ríkiseignir teldu ekki rétt á þessu stigi að taka þá hækkun sem gerð var á leigunni í tilviki A til endurskoðunar.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis
1. Var hækkun leigugjaldsins í samræmi við lög?
Eins og fyrr segir var leigugjald fyrir lóð úr landi X hækkað af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 30. maí 2012 með vísan til liðar 3.5 í leigusamningi aðila og í samræmi við 5. gr. reglna ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011, þar sem kveðið er á um lágmarksleigu. Álitaefni málsins er því hvort hækkunin á leigugjaldinu, eins og hún var framkvæmd, hafi verið í samræmi við lög og þar með einnig þá starfshætti sem stjórnvöldum ber að fylgja í málum sem þessu. Til stuðnings afstöðu sinni hafa stjórnvöld m.a. haldið því fram að ekki hafi verið tekin einhliða ákvörðun í málinu og að A hafi ekki óskað eftir dómkvaðningu matsmanna í samræmi við lið 3.5 í leigusamningi.
Í áliti setts umboðsmanns frá 23. maí 2014 í máli nr. 7394/2013 er tekið fram að reglur um fjárhæð jarðarafgjalda, sem einnig var vísað til í þessu máli, eigi sér ekki sérstaka lagastoð heldur séu það innri reglur ráðuneytisins. Þær geti ekki verið sjálfstæð heimild til handa ráðherra til að taka einhliða ákvörðun um að hækka leigu í andstöðu við ákvæði þess byggingarbréfs sem var undir í því máli. Hækkunin í málinu yrði því ekki reist á þeim. Ég tek undir afstöðu setts umboðsmanns til lagastoðar reglna ráðuneytisins. Því getur hækkun leigugjalds í máli þessu ekki sótt stoð í 5. gr. reglnanna eina sér. Ráðuneytið gat ekki á grundvelli slíkra reglna vikið sér undan því að fylgja ákvæðum þess samnings sem ríkið hafði gert við viðkomandi leigutaka.
Ráðuneytið hefur byggt á því að hækkunin eigi stoð í lið 3.5 í leigusamningi aðila en það ákvæði hljóðar svo:
„Heimilt er hvorum samningsaðila að óska eftir endurskoðun á upphæð leigugjalds að liðnum 5 árum frá undirskrift þessa samnings og hvenær, sem er eftir það. Hið nýja leigugjald skal gilda eigi skemur en 5 ár. Náist ekki samkomulag um nýtt leigugjald, skal mat dómkvaddra manna ráða. Hvor aðili ber kostnað af matinu að hálfu.“
Ákvæðið felur samkvæmt orðalagi sínu ekki í sér heimild til handa stjórnvöldum að hækka leigugjald einhliða heldur aðeins að „óska eftir endurskoðun“. Gert er ráð fyrir tilteknum farvegi máls „[n]áist ekki samkomulag um nýtt leigugjald“. Ég minni á að í leigusamningnum er að finna ákvæði um það hvernig leiga lóðarinnar er reiknuð út.
Ráðuneytið hefur haldið því fram að það hafi ekki tekið einhliða ákvörðun í málinu m.a. vegna þess að haft hafi verið samráð við A, tiltekin samskipti hafi átt sér stað milli þeirra og henni hafi verið veittur andmælaréttur og rökstuðningur. Ég get ekki fallist á þessa afstöðu ráðuneytisins. Bréf ráðuneytisins til A bar yfirskriftina „ákvörðun“ og þar var sú ákvörðun tilkynnt að leigan yrði hækkuð með nánar tilgreindum hætti. Í því sambandi breytir engu þótt A hafi verið gefinn andmælaréttur, að hún hafi komið með tillögu að annarri og minni hækkun sem ekki var fallist á af hálfu ráðuneytisins eða að henni hafi verið veittur rökstuðningur. Af samskiptum stjórnvalda við umboðsmann A verður heldur ekki dregin sú ályktun að „samkomulag“ hafi komist á með þeim. Sama gildir um þá staðreynd að A hafi ekki óskað eftir mati dómkvaddra manna, enda kemur það í hlut þess aðila sem óskar eftir endurskoðun á leigufjárhæð að gera það náist ekki samkomulag með aðilum, í þessu tilviki stjórnvalda. Þvert á móti verður ályktað að A sé ósátt við niðurstöðu ráðuneytisins. Ég fæ því ekki annað séð en að um einhliða ákvörðun stjórnvalda hafi verið að ræða og að sú ákvörðun geti hvorki sótt stoð í lið 3.5 í leigusamningnum né 5. gr. reglna um fjárhæð jarðarafgjalda.
Vegna ítrekaðrar umfjöllunar stjórnvalda um það atriði tek ég fram að sjónarmið um hvaða leigufjárhæð kunni að teljast sanngjörn geta ekki breytt þeirri niðurstöðu sem leiðir af leigusamningi aðila, þar sem leigufjárhæðin og hvernig ber að endurskoða hana er ákveðið, og þeim lagareglum sem stjórnvöldum ber að fylgja. Í þessu tilviki hafði ríkið gert leigusamning um lóð úr ríkisjörð en samkvæmt 2. mgr. 34. gr. jarðalaga nr. 81/2004, áður hliðstætt ákvæði í lögum nr. 65/1976, er heimilt að gera slíka leigusamninga um lóðir allt að 5 hektara að stærð til allt að 50 ára. Ríkið gat hvorki án sérstakrar lagaheimildar vikið til hliðar ákvæðum slíks samnings um leigufjárhæðina og endurskoðun hennar með einhliða reglum sem það setti eða ákvörðun. Samkvæmt öllu framansögðu er það niðurstaða mín að ekki hafi verið sýnt fram á að ríkinu hafi verið heimilt samkvæmt lögum eða ákvæðum leigusamnings um umrædda lóð úr X að taka einhliða ákvörðun um að hækka árlega leigu fyrir lóðina í lágmarksleigugjald samkvæmt reglum um fjárhæð jarðarafgjalda eins og gert var með „ákvörðun“ frá 30. maí 2012.
2. Meðferð málsins
Eins og áður er gerð grein fyrir óskaði A eftir endurskoðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á ákvörðun um hækkun leigugjalds eftir að álit setts umboðsmanns frá 23. maí 2014 í máli nr. 7394/2013 lá fyrir og þá í samræmi við leiðbeiningar um það frá settum umboðsmanni. Í álitinu hafði reynt á ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í öðru máli en frá sama degi og með vísan til sömu reglna og reynir á í þessu máli. Í álitinu var sérstaklega tekið fram að þau sjónarmið sem gerð væri grein fyrir í því kynnu að eiga við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hefðu beitt áðurnefndum reglum um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011 og tekið einhliða ákvörðun um að hækka leigu án þess að það hafi stuðst við viðhlítandi heimild í viðkomandi samningi. Væri það raunin teldi hann að ráðuneytið þyrfti almennt að endurskoða þá framkvæmd. Þá var máli A lokið sama dag með vísan til álitsins. Afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sem tók við málefnum ríkisjarða, var sú að málsatvik í málunum væru ekki sambærileg þar sem ekki hefði verið tekin einhliða ákvörðun í þessu máli og vísaði til þeirra atriði sem rakin eru hér að framan.
Að framan hef ég lýst því áliti mínu að ég fallist ekki á þessa afstöðu ráðuneytisins. Ég tek líka fram að ég tel að þær skýringar sem stjórnvöld hafa fært fram í þessu máli um túlkun þeirra á áliti setts umboðsmanns Alþingis og um valdheimildir þeirra og grundvöll ákvarðana í þessu máli séu verulega gagnrýniverðar. Eins og ég tók fram hér að framan get ég ekki fallist á þá skýringu ráðuneytisins „að það sé rangt að halda því fram að landeigandi hafi hækkað leigugjaldið einhliða í máli [A].“ Þau atriði sem ráðuneytið vísar þar til geta með engu móti stutt það að ekki hafi verið um einhliða ákvörðun ráðuneytisins að ræða þegar ákveðið var, hvað sem leið fyrri samskiptum við leigutakann, að hækka leigufjárhæðina. Þegar ríkið hefur með skýrum samningsákvæðum skuldbundið sig til þess að viðhafa ákveðna aðferð við endurskoðun á leigugjaldi gagnvart leigutaka eignar sem ríkið leigir út getur það ekki vikið henni til hliðar eða gripið til úrræða sem því kunna að vera tiltæk við framkvæmd hefðbundinnar stjórnsýslu innan þess ramma sem lög og valdheimildir um hana setja. Á sama hátt verða fulltrúar ríkisins að mínu áliti jafnframt að gæta þess í samskiptum við slíka leigutaka að þeir eru þar ekki að koma fram fyrir hönd einkaaðila heldur sem starfsmenn ríkisins sem þurfa, auk þess að haga störfum sínum í samræmi við lög, að gæta þess að þau séu rækt í samræmi við málefnalega stjórnsýslu og vandaða stjórnsýsluhætti.
Ég tek það líka fram að ég ræð það af þeim upplýsingum sem fram hafa komið við athugun setts umboðsmanns á máli nr. 7394/2013 og athugun mína á þessu máli að ráðuneyti sem farið hafa með forræði á ríkisjörðum og lóðum úr þeim hafa með hliðstæðum hætti og í þessum málum tekið ákvarðanir um hækkun á leigu fyrir slíkar eignir eftir að reglurnar frá 13. júlí 2011 voru settar m.a. um lágmarksleigu. Í því ljósi tel ég að það hafi því verið sérstakt tilefni til þess fyrir það ráðuneyti sem fór með framkvæmd þessara mála þegar álit setts umboðsmanns í máli nr. 7394/2013 kom fram og ég sendi fyrirspurnarbréf vegna þessa máls að huga betur að því hvort rétt hafi verið staðið að málum við þær breytingar sem gerðar voru á leigugjaldi fyrir ríkiseignir og á hvaða grundvelli þær voru reistar. Ég minni á að settur umboðsmaður Alþingis hafði í niðurlagi álits síns í máli nr.7394/2013 tekið fram að þau sjónarmið sem hann hafði lýst í álitinu kynnu að eiga við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hefðu beitt áðurnefndum reglum um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011 og tekið einhliða ákvörðun um að hækka leigu án þess að það hafi stuðst við viðhlítandi heimild í viðkomandi samningi. Ef sú væri raunin taldi settur umboðsmaður að ráðuneytið þyrfti almennt að endurskoða þá framkvæmd. Í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2014 fjallaði ég á bls. 69 um að ekki yrði séð að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði í reynd fylgt þessum almennu tilmælum setts umboðsmanns en hins vegar hefði ráðuneytið endurupptekið og leiðrétt það einstaka mál sem um var fjallað í álitinu. Ég tel því rétt að ítreka þau sömu tilmæli og fram komu í áliti setts umboðsmanns um að þau mál sem afgreidd hafa verið með sama hætti og raunin er í tilviki A verði tekin til endurskoðunar og þau leiðrétt í samræmi við þau sjónarmið sem fram hafa komið í nefndu áliti í máli nr. 7394/2013 og í þessu áliti.
Ég tek að síðustu fram að í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til mín, dags 24. febrúar 2014, var tekið fram að vegna þess sem þar kom fram og fjallað var um hér að framan að ef „um misskilning [væri] að ræða við túlkun á áliti setts umboðsmanns þá [bæðist] bæði umræddur lögfræðingur og ráðuneytið velvirðingar á þeim mistökum.“ Jafnframt hefur komið fram af hálfu Ríkiseigna sem nú hafa tekið við umsýslu umræddra ríkiseigna að ætlunin sé að taka upp breytt verklag við endurskoðun á leigu vegna þeirra eigna framvegis. Í ljósi þessa tel ég ekki tilefni til þess að setja fram tilmæli um frekari úrbætur á starfsháttum stjórnvalda vegna þessara mála en lýst er í niðurstöðu þessa álits.
V. Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að viðhlítandi heimildir hafi staðið til þess að hækka leigu fyrir lóð A o.fl. úr landi X, sbr. ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins þar um frá 30. maí 2012 og ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 10. nóvember 2014 um að hafna því að endurskoða og leiðrétta hækkunina.
Ég beini því þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni frá henni þess efnis, og að leyst verði úr því máli í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan. Þá ítreka ég þau tilmæli sem fram komu í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 23. maí 2014 í máli nr. 7394/2013 að þessi sjónarmið kunna að eiga við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hafa beitt áðurnefndum reglum um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011 og tekið einhliða ákvörðun um að hækka leigu án þess að það hafi stuðst við viðhlítandi heimild í viðkomandi samningi. Sé það raunin tel ég að ráðuneytið þurfi almennt að endurskoða þá framkvæmd.
VI. Viðbrögð stjórnvalda
Í kjölfar fyrirspurnar til fjármála- og efnahagsráðuneytisins vegna málsins barst svarbréf frá Ríkiseignum, dags. 7. mars 2016, sem var falið að svara fyrir hönd ráðuneytisins. Þar kemur fram að A hafi óskað eftir því að mál hennar yrði tekið til nýrrar meðferðar 3. desember 2015. Fallist hafi verið á erindi A um að endurreikna leigugreiðslur hennar og var gerð grein fyrir leiðréttingu gjaldsins. Ríkiseignir hafi jafnframt fallist á að endurgreiða mismun greiðslna til A og greiða dráttarvexti. Þá hafi Ríkiseignir beðist velvirðingar á óþægindum sem hafi orðið vegna málsins. Málið hafi verið gert upp í janúar og árleg framtíðarleigugreiðsla hafi jafnframt verið lækkuð.
Í bréfi Ríkiseigna kemur einnig fram að almennar breytingar hafi verið gerðar á verklagi Ríkiseigna um haustið vegna álits umboðsmanns. Tilgangurinn hafi verið að bregðast við framkomnum athugasemdum og tryggja sem kostur er vandaða málsmeðferð. Æskilegt sé að hafa slíkar verklagsreglur um hækkun á leigufjárhæð skrásettar en þær hafi ekki verið skrásettar fyrir. Þá sé nýmæli í slíkum málum að leigutaka verði framvegis skriflega veittur kostur á að óska eftir sameiginlegum fundi um breytingar. Í bréfinu er gerð grein fyrir framtíðarverklagi Ríkiseigna þegar talin er þörf á að breyta leigufjárhæð. Að lokum kemur fram að Ríkiseignir hafi ekki tekið neinar ákvarðanir um breytingar á leigufjárhæð annarra leigutaka/ábúenda frá því álitið hafi komið fram í október 2015. Þá hafi Ríkiseignir/Jarðeignir ríkisins ekki fengið til umfjöllun önnur erindi leigutaka/ábúenda um niðurfellingu á hækkun leigugreiðslna/jarðarafgjalda.
VI
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2015, bls. 56-57.
Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu að ekki hefði verið sýnt fram á að ríkinu hefði verið heimilt samkvæmt lögum eða ákvæðum leigusamnings um tiltekna lóð að taka einhliða ákvörðun að um að hækka árlega leigu fyrir lóðina í lágmarksleigugjald samkvæmt reglum um fjárhæð jarðarafgjalda. Ég tók einnig fram að þær skýringar sem stjórnvöld hefðu fært fram í málinu um túlkun á áliti setts umboðsmanns í máli nr. 7394/2013 væru verulega gagnrýniverðar. Ég benti á að ég hefði tekið fram í skýrslu minni fyrir árið 2014 að ekki yrði séð að ráðuneytið hefði í reynd fylgt þeim almennu tilmælum sem settur umboðsmaður setti fram í álitinu og teldi ég því rétt að ítreka þau. Ég beindi einnig þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni frá henni þess efnis.
Í svarbréfi frá Ríkiseignum, dags. 7. mars 2016, kom fram að A hafi óskað eftir því að mál hennar yrði tekið til nýrrar meðferðar. Fallist hafi verið á erindi A um að endurreikna leigugreiðslur hennar og var gerð grein fyrir leiðréttingu gjaldsins. Ríkiseignir hafi jafnframt fallist á að endurgreiða mismun greiðslna til A og dráttarvexti. Málið hafi verið gert upp í janúar og árleg framtíðarleigugreiðsla jafnframt lækkuð. Almennar breytingar hafi verið gerðar á verklagi Ríkiseigna um haustið vegna álitsins, bæði varðandi skrásetningu verklagsreglna og aðkomu leigutaka við breytingar á leigufjárhæð. Ríkiseignir hafi hins vegar ekki tekið neinar ákvarðanir um breytingar á leigufjárhæð annarra leigutaka/ábúenda frá því álitið hafi komið fram í október 2015 og ekki fengið til umfjöllunar önnur erindi leigutaka/ábúenda um niðurfellingu á hækkun leigugreiðslna/jarðarafgjalda.
Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 14. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, segir að í lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, og fjármálaáætlun fyrir árið 2017-2021, sem samþykkt er af Alþingi, sé lagður grunnur að þeirri stefnumörkun sem gildi um eignaumsýslu ríkisins. Eitt meginmarkmiðið sé að eignir ríkisins skili samfélagslegum ávinningi. Þar af leiðandi þurfi almannahagsmunir að réttlæta áframhaldandi eignarhald á viðkomandi landi, t.d. vegna landgræðslu, vegagerðar, orkunýtingar eða annarra sambærilegra atriða. Þá sé jafnframt lögð áhersla á að eignir séu nýttar með eins hagkvæmum hætti og kostur er fyrir starfsemi í þágu ríkisins. Við almennt mat á því hvort eign eigi að vera í eigu ríkisins þurfi af þessum sökum að leggja mat á það hver fjárbindingin sé í slíkri eign og hvaða leigutekjum hún skili samanborið við tekjur af sölu hennar. Þá segir að á vegum ráðuneytisins sé jafnframt unnið að gerð eigandastefnu fyrir land og jarðir í eigu ríkisins. Ráðuneytið hafi um nokkurt skeið haft til athugunar að leggja mat á kosti og galla þess að setja ríkisjarðir í ábúð og endurmeta stefnu á sviði jarðamála ríkisins. Í samræmi við þetta hafi verið ákveðið að fá Hagfræðistofnun til að framkvæma úttekt á ábúðarkerfinu þar sem lagt verði mat á stöðu þess og hagkvæmni. Áætlað sé að drög að heildarstefnu liggi fyrir um mitt ár 2017.
Loks segir í bréfinu að ráðuneytinu sé kunnugt um að verklagið hafi verið bætt hjá Ríkiseignum þegar komi að endurskoðun á leigugjaldi lóða í eigu ríkisins í kjölfar álits umboðsmanns, sem verið hafi til bóta. Mikilvægt sé að endurgjald fyrir leigu á ríkislandi sé tekið til gagngerrar endurskoðunar í samræmi við stefnumörkun ráðuneytisins. Um sé að ræða einkaréttarlega samninga um leigu á landi sem gerðir hafi verið á vegum hins opinbera í gegnum tíðina. Skortur hafi verið á því um árabil að stofnanir á vegum ríkisins hafi komið fram með samræmdum hætti hvað varðar endurgjald fyrir leigu á ríkislandi. Til að ná fram betri samræmingu á vegum hins opinbera stefni ráðuneytið að því að endurskoða reglur um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011 samhliða þeirri vinnu sem fram fari við gerð eigandastefnu fyrir land og jarðir í eigu ríkisins. Ráðuneytið hafi nú þegar beint þeim tilmælum til Ríkiseigna að hefja ekki frekari aðgerðir til að endurskoða leigugjald á gildandi samningum fyrr en þeirri endurskoðun sé lokið. Ráðuneytið muni hafa forgöngu um að Ríkiseignir taki mið af álitinu við endurskoðun á leigufjárhæðum til framtíðar litið og þá muni ráðuneytið jafnframt taka mið af því við endurskoðun reglna um fjárhæð jarðarafgjalda.