Álit

I.

Hinn 22. apríl 1997 leitaði til mín L, fyrir hönd A ehf. og bar fram kvörtun, sem aðallega snýr að laga- og reiknigrundvelli sérstaks eftirlitsgjalds með vínveitingahúsum samkvæmt áfengislögum nr. 82/1969, en félagið rekur vínveitingahús að [… ] Reykjavík undir […].

II.

1.

Um eftirlit með vínveitingahúsum er fjallað í 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, sbr. 6. gr. laga nr. 25/1989. Segir þar, að lögreglumönnum sé skylt að gefa sérstakar gætur að starfsemi þeirra veitingastaða, sem hafa leyfi til áfengisveitinga. Enn fremur er mælt fyrir um það í ákvæði þessu, að dómsmálaráðherra geti ákveðið nánar, hvernig eftirliti með vínveitingastöðum skuli háttað og að leyfishafar skuli endurgreiða ríkissjóði kostnað af því eftir reglum, settum af honum.

Með reglugerð nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis, sem öðlaðist gildi 1. október 1989, var eftirlit með vínveitingahúsum fært til sérstakra eftirlitsmanna. Segir í 1. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar, að eftirlitsmennirnir, sem dómsmálaráðherra skipar, skuli fylgjast með því að ákvæði hennar og áfengislaga séu haldin og í því sambandi sérstaklega tilfært, að fylgjast skuli nákvæmlega með því að áfengi sé ekki veitt ölvuðum mönnum og mönnum yngri en 20 ára, svo og að haldnar séu reglur um leyfðan veitingatíma. Þá er í 3. mgr. tilvitnaðrar greinar kveðið á um það, að frekari starfsreglur skuli eftirlitsmönnum settar í erindisbréfi. Var það gefið út af dóms- og kirkjumálaráðherra 26. apríl 1991 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 10. maí sama ár sem erindisbréf nr. 212/1991.

2.

Með bréfi, dags. 6. mars 1978, fól dóms- og kirkjumálaráðuneytið lögreglustjóranum í Reykjavík að annast innheimtu umrædds eftirlitsgjalds hjá vínveitingahúsum í Reykjavík frá og með 1. janúar 1978 að telja, en ráðuneytið hafði fram að því haft innheimtu gjaldsins með höndum. Þá segir enn fremur svo í þessu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:

„Kostnaður sá, sem endurkrefja ber samkvæmt 7. mgr. 12. gr. áfengislaga, er laun eftirlitsmanna og launatengd gjöld, svo og aksturskostnaður eftirlitsmanna, en kostnaður þessi fer nú allur um launadeild fjármálaráðuneytisins. Kostnaðinum skal skipta á vínveitingahúsin eftir leyfðri gestatölu.“ (Undirstrikun mín.)

Svo sem fram er komið var 12. gr. áfengislaga breytt með 6. gr. laga nr. 25/1989. Fram að gildistöku breytingalaganna fór um endurgreiðslu kostnaðar, sem af eftirlitinu hlaust, eftir ákvörðun dómsmálaráðherra. Að öðru leyti var tilvitnuð 7. mgr. 12. gr. áfengislaga samhljóða áðurgreindri 5. mgr. 12. gr. núgildandi laga.

3.

Með reikningi, útgefnum 23. febrúar 1994, krafði lögreglustjórinn í Reykjavík A ehf. um greiðslu eftirlitsgjalds fyrir árið 1993. Engin gögn fylgdu reikningnum og ekki var þar gerð grein fyrir því, hvernig fjárhæð gjaldsins, 526.219 krónur, var fundin. Var umkrafin fjárhæð innt af hendi með fyrirvara um greiðsluskyldu.

Með bréfi, dags. 30. júní 1994, skaut A ehf. ákvörðun lögreglustjóra um fjárhæð gjaldsins til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 18. desember 1995, sem ráðuneytið aflaði undir rekstri kærumálsins, segir meðal annars:

„Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 skulu þeir, sem leyfi hafa til áfengisveitinga endurgreiða ríkissjóði kostnað af eftirliti með vínveitingastöðum eftir reglum sem ráðherra setur. Slíkar reglur voru settar embættinu í bréfi dags. 6. mars 1978 og eftir þeim síðan verið unnið. [...]

[...]

Málið snýst um endurgreiðslu fyrir árið 1993. Fjórir eftirlitsmenn voru þá að störfum en höfðu verið tveir hluta ársins á undan. Hækkaði kostnaður nokkuð milli ára af þeim sökum.“ (Undirstrikun mín.)

Þá gerði lögreglustjóri ráðuneytinu sérstaka grein fyrir nánari forsendum útreiknings síns í bréfi, dags. 27. desember 1995. Kemur þar fram, að laun eftirlitsmanna og annar kostnaður hafi á árinu 1993 numið 5.756.365 krónum. Þá sé heimilaður gestafjöldi í umdæminu 23.574, en þar af sé leyfður fjöldi gesta í umræddu veitingahúsi A ehf. 2.155. Að þessu gefnu nemi hlutur félagsins í heildarkostnaði vegna eftirlits með vínveitingahúsum í Reykjavík á árinu 1993 526.219 krónum.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í kærumálinu 23. apríl 1996. Var það niðurstaða ráðuneytisins, að ekki hefði verið sýnt fram á það í málinu, að krafa lögreglustjórans í Reykjavík um endurgreiðslu kostnaðar vegna eftirlits með „áfengisveitingahúsi kæranda“ væri andstæð lögum, og því yrði að hafna kröfum kæranda.

Í forsendum úrskurðarins segir meðal annars:

„Það er mat ráðuneytisins að krafa um endurgreiðslu kostnaðar vegna sérstaks eftirlits með áfengisveitingahúsum styðjist við viðhlítandi lagaheimild í 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum. Bréf ráðuneytisins, dags. 6. mars 1978, feli í sér þær reglur sem gilda um innheimtuna, sbr. 5. mgr. 12. gr. áfengislaga. Lagaheimild þessi felur einvörðungu í sér heimild til að endurkrefja um þann kostnað sem er af eftirlitinu. Ekki er heimilt að krefja um annan kostnað í skjóli þessarar heimildar.

Kemur þá til skoðunar hvort í máli kæranda hafi verið gengið lengra en heimilt er á grundvelli framangreindra heimilda.

Samkvæmt upplýsingum embættis lögreglustjórans í Reykjavík er kostnaði við eftirlit með áfengisveitingahúsum jafnað niður á þau öll árlega þegar heildarkostnaður ársins liggur fyrir. Kostnaðinum er jafnað þannig niður að miðað er við leyfðan gestafjölda hvers húss og þann dagafjölda samkvæmt almanaksári, sem áfengisveitingaleyfi gildir fyrir viðkomandi leyfishafa. Reiknað er út hvað hver gestur kostar á dag, sem margfaldast með gestafjölda viðkomandi og svo aftur með dagafjölda. Eftirlitsmenn eru ekki lögreglumenn heldur er um að ræða sérstaka starfsmenn sem vinna við eftirlitið í fullu starfi. Stendur hinn endurkrafði kostnaður undir kostnaði við þá eftirlitsmenn.

Samkvæmt framansögðu er fyrirkomulag endurgreiðslu kostnaðarins með þeim hætti að kostnaði ársins á undan er skipt niður á öll vínveitingahús í umdæmi lögreglustjórans í Reykjavík með framangreindum hætti eftir á þegar kostnaður fyrra árs er ljós. Er því ávallt um það að ræða að verið er að endurkrefja kostnað sem sannanlega myndast við eftirlit með áfengisveitingahúsum. Hefur í þessu máli ekki verið sýnt fram á annað. Kærandi kvartar vegna gjaldtöku ársins 1994 sem er samkvæmt framansögðu endurkrafa kostnaðar ársins 1993.

Kærandi hefur ekki sýnt fram á að sú reikniregla sem beitt er við ákvörðun endurgreiðslu sé í andstöðu við lagaheimildir þær sem hér gilda. Regla sú sem notuð er við útreikning á endurgreiddum kostnaði er almenn og er við útreikninginn beitt almennum viðmiðunum sem miðast við þekkt mörk og tekur til allra áfengisveitingahúsa án tillits til þess hvort seldur er aðgangur að þeim eður ei.

Kærandi hefur sérstaklega nefnt að hækkun gjaldsins milli ára sé vafasöm og bendi til að um skattheimtu sé að ræða. Ekki verður á þetta fallist en í fyrirliggjandi gögnum kemur fram sú skýring embættis lögreglustjórans í Reykjavík, að hækkun þessi stafi af hækkun kostnaðar við eftirlitið vegna fjölgunar eftirlitsmanna en í þessu samhengi verður að hafa í huga að eftirlitsskyldum veitingastöðum hefur á undanförnum árum fjölgað sem leiðir til aukins kostnaðar við eftirlitið. Er því ekki sýnt fram á að hækkun kostnaðarins á milli ára sé í ósamræmi við gildandi heimildir um endurgreiðslu þessa kostnaðar.“

III.

Í kvörtun A ehf. er því haldið fram, að lagaheimild til innheimtu eftirlitsgjalds með vínveitingahúsum sé ófullnægjandi. Sé það lágmarkskrafa, þegar kveðið sé á um slíkt gjald í lögum, að þar séu skýr ákvæði um gjaldstofn og útreikning gjaldsins. Þá er á því byggt, að eftirlit það, sem hér um ræðir, eigi lögum samkvæmt að vera í höndum lögreglu og viðhlítandi heimild skorti til að fela sérstökum eftirlitsmönnum að annast það. Eftirlit af hálfu lögreglu teljist hluti af starfsskyldum lögreglumanna og fyrir það eigi vínveitingahúsin ekki að þurfa að greiða sérstaklega, heldur sé sú greiðsla innifalin í þeim sköttum og skyldum, sem á þessa atvinnustarfsemi sé lögð, t.d. í formi gjalds fyrir skemmtana- og vínveitingaleyfi. Þá er í kvörtuninni fjallað um reiknigrundvöll eftirlitsgjaldsins og því haldið fram, að sú regla, sem stuðst hafi verið við í þeim efnum allt frá árinu 1978, sé ólögmæt og í öllu falli ósanngjörn. Þar sé jafnræðis- og meðalhófsreglu íslensks réttar ekki gætt. Er þetta nánar rökstutt í kvörtuninni með svofelldum hætti:

„Fyrst er þess að geta að allt umhverfi í veitingahúsarekstri hefur breyst verulega frá 1978, sérstaklega á síðustu 5–6 árum. Þannig hefur veitingahúsum sem selja áfengi fjölgað gífurlega. Mjög margir staðir eru opnir meira og minna alla daga ársins og opnir frá morgni fram á miðja nótt. Er skiljanlegt að mikil vinna sé á bak við eftirlit með slíkum stöðum. [...]

Á skemmtistað þeim sem A ehf. rekur að […] eru nokkrir salir og er leyfilegur gestafjöldi þegar allir salir eru í notkun 2155 manns. Húsið er aðeins opið tvisvar sinnum í viku um helgar og eru hliðarsalir þá oft lokaðir. Þá er aðeins opið frá kvöldi og ekki lengur en til 03.00 þegar mest lætur. Þá er aðeins opið einu sinni í viku yfir sumartímann, stundum er lokað. Fjöldi gesta er mjög mismunandi, en A ehf. fullyrðir að leyfilegur gestafjöldi hafi ekki náðst í mörg ár. Þá er þess að geta að auðvitað er húsið lokað á almennum frídögum og falla því nokkrar helgar úr á ári hverju. Undanfarin ár hefur það heyrt til undantekninga að gestafjöldi fari yfir 1/4 af leyfilegum fjölda gesta eða u.þ.b. 500 sem greiða sig inn.

Félagið telur að með þeirri reglu sem fram komi í bréfi ráðuneytisins dags. 6.3.1978 og framkvæmd á innheimtu gjaldsins þá sé eigendum vínveitingahúsa gróflega mismunað, þ.e. með því að miða við leyfilegan fjölda gesta en ekki raunverulegan fjölda þeirra, eða þá að gjaldið sé miðað við þann tíma sem eftirlitið tekur. Sérstaklega auðvelt sé að sannreyna gestafjölda hjá A ehf. þar sem A ehf. sé gert að halda skrár yfir selda miða. Þá sé ekkert tillit tekið til þess að hliðarsalir séu oft hreinlega lokaðir og kemst því enginn gestur þar inn, en samt er A ehf. gert að greiða fyrir eftirliti þar. Ef tekið er mið af árinu 1993, þá er A ehf. gert að greiða tæplega 1/10 af öllum kostnaði við eftirlit á Reykjavíkursvæðinu.

Eftirlitsaðilar þessir koma í húsið u.þ.b. einu sinni í viku að mati A ehf. og staldra mjög stutt við í einu. Þeir láta dyraverði vita af komu sinni. A ehf. telur að einn eftirlitsmaður komi að jafnaði hverju sinni. Það að innheimta meira af A ehf. en vinnuframlagi þeirra nemur sé ólögmæt skattheimta og fari í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrár.

Í reiknireglu lögreglustjóra [...] er tekið gjald fyrir eftirlit þetta 365 daga á ári. Staðurinn er ekki opinn 365 daga á ári, ekki einu sinni 1/3 af þeim dagafjölda. Sú reikniregla kynni að eiga við um marga vínveitingastaði eins og lýst hefur verið hér að framan þar sem opið er nærri alla daga ársins oft frá morgni fram á miðja nótt. Þessir staðir eru opnir margfalt lengur en skemmtistaður A ehf. Er það einfalt reikningsdæmi að finna út mismuninn en miðað við að opnað sé um hádegi á mörgum veitingahúsum og opið þar fram til kl. 03.00 þá má ætla að þeir séu opnir a.m.k. 7–8 sinnum lengur en hjá A ehf. Telur A ehf. að ekki sé sanngirni í öðru en að tímalengd eftirlits ráði gjaldinu en ekki höfðatala leyfilegra gesta í húsinu. Spyrja má, hvaða reglu sé beitt á hótelum landsins, en þar eru minibarir. Eru þeir inni í viðmiðunartölu lögreglustjóra? Annað dæmi má taka, t.d. lítinn bar þar sem leyfilegur fjöldi er t.d. 40 manns en yfir daginn koma að meðaltali 300 manns þar inn. Benda má á að eftirlit hjá A ehf. er ekki flóknara en á mörgum minni stöðum.

Þá bendir A ehf. á nýlegan úrskurð dómsmálaráðuneytis í máli Perlunnar veitingahúss hf. gegn lögreglustjóranum í Reykjavík [...], en þar hafði eftirlitsgjald verið miðað við 925 gesti en var lækkað í 387 skv. úrskurðinum þrátt fyrir að heildargestafjöldi hússins væri 1725. Úrskurður þessi sýnir svo ekki verður um villst hversu ósanngjarnar og ónákvæmar reglur þessar eru. [...]

A ehf. bendir á að reikningar frá lögreglustjóra hafa borist ósundurliðaðir og órökstuddir, en séu þeir ekki greiddir á réttum tíma er veitingastöðum lokað. Það geti ekki staðist að gjöld þessi séu lögð á án nokkurrar útskýringar og hún komi fyrst fram þegar málið hefur verið kært til ráðuneytis.“

IV.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 29. apríl 1997 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A ehf. og léti mér í té gögn málsins. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 9. júní 1997. Er þar í upphafi fjallað um grundvöll eftirlitsgjaldsins og í því sambandi vísað til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 20. febrúar 1995, en þar reyndi meðal annars á lögmæti þessarar gjaldtöku. Hafi það verið ótvíræð niðurstaða dómsins, að gjaldtakan væri lögleg og styddist við gild sjónarmið. Síðan segir meðal annars svo í þessu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:

„2. Að gestatalan 2155 hafi verið notuð við útreikning gjaldsins fyrir árið 1993.

Að þessu leyti lýtur kvörtunin ekki að grundvelli gjaldtökunnar, heldur tilviksbundinni beitingu reglna um það hver gjaldstofninn skuli vera.

Varðandi þetta atriði verður að hafa í huga að um langt skeið hefur þeirri reglu verið fylgt að miða skuli við leyfða gestatölu sem bundin er í almennu veitingaleyfi viðkomandi leyfishafa. Reikniregla þessi er þannig byggð á almennum viðmiðunum sem ákvörðuð eru fyrir öll áfengisveitingahús án tillits til þess hvort seldur er aðgangur að þeim eður ei. Þá er tilviksbundin beiting reglunnar hlutlæg, þar sem gestafjöldinn ákvarðast af rökstuddum umsögnum stofnana sem sinna eldvarna- og heilbrigðiseftirliti.

Enda þótt umrædd reikniregla sé í eðli sínu hlutlæg, er ekki útilokað að í einstökum tilvikum leiði beiting hennar til óeðlilegrar eða ósanngjarnrar niðurstöðu. Er þá haft í huga, að misræmi kunni að vera milli þess gestafjölda sem leyfishafi þjónustar, annars vegar með almennri veitingastarfsemi og hins vegar sérstaklega á grundvelli áfengisveitingaleyfis. Hafa komið [upp] tilvik þessa efnis, þar sem [svokölluð] „fjölnotahús“ sem bjóða margvíslega þjónustu hafa talið umrædda reiknireglu gefa ósanngjarna niðurstöðu.

Í þeim úrskurði ráðuneytisins, uppkveðnum 6. janúar 1997 [...] sem vitnað er til í kvörtun A ehf. reyndi einmitt á slíkt tilvik. Í því máli kom fram í umsögn lögreglustjóra um kæru viðkomandi veitingamanns, að stoðgögn reiknireglunnar væru ekki einhlít og aðstæður óvenjulegar í því tilviki. Var því á það fallist, að gestatala í almennu veitingaleyfi væri ekki tæk forsenda fyrir útreikningi gjaldsins, en þess í stað miðað við þann hámarksfjölda sem veitingastaðurinn tæki á móti í sæti.

Af málatilbúnaði A [ehf.] í kærumáli því sem er tilefni þessarar kvörtunar, var á hinn bóginn ekki byggt á því að kærandi reki starfsemi í fjölnotahúsi af einhverju tagi. Þvert á móti kvaðst kærandi reka skemmtistað, þar sem leyfilegur heildarfjöldi gesta í alla sali væri 2155 manns. Þá gerði kærandi enga tilraun til þess að benda á aðrar tölur lægri sem reikna skyldi út frá, en lét við það sitja að segja það heyra til undantekninga að gestafjöldi fari yfir leyfilegan fjölda gesta. Sú fullyrðing var þó ekki studd neinum rökum.

Í ljósi þessa telur ráðuneytið, að A ehf. hafi ekki tekist að sýna fram á, hvorki við meðferð kærumálsins né í þeim gögnum sem fylgdu kvörtuninni [...] að nota hafi átt aðra tölu en 2155 við útreikning gjaldsins.

3. Að A ehf. þurfi að greiða sérstakt gjald vegna löggæslu árið 1993.

Varðandi þetta atriði vísast til þess að innheimta gjaldsins er lögbundin, sbr. 5. mgr. 12. gr. áfengislaga.

4. Að eftirlitsgjaldið fyrir árið 1993 sé ósundurliðað og óskilgreint.

Á það er bent með réttu, að eftirlitsgjaldið fyrir árið 1993, hafi upphaflega verið innheimt hjá A ósundurliðað og án skilgreiningar á því hvernig reiknireglunni væri beitt í fyrirliggjandi tilviki. Telja verður þó, að forsvarsmönnum fyrirtækisins hafi verið í lófa lagið að ganga eftir slíkum upplýsingum [...].

5. Að reglur um útreikning og innheimtu kostnaðarins stangist á við jafnræðis- og meðalhófsreglu.

Vísað er til forsendna fyrrgreinds dóms, sem telja verður að svari kvörtuninni að þessu leyti:

„Fyrir liggur samkvæmt gögnum málsins, þ.m.t. framlögðum bréfum dómsmálaráðuneytisins [þ. á m. bréf frá 6. mars 1978], hvaða tilhögun gildir um innheimtu kostnaðarins, sem túlka ber sem reglur ráðuneytisins samkvæmt 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969. Þau fyrirmæli voru ekki háð birtingu í Stjórnartíðindum samkvæmt 1. eða 2. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda. Reglum þessum um endurgreiðslu kostnaðar vegna eftirlits með vínveitingastöðum hefur verið beitt um árabil og er stefndi [viðkomandi leyfishafi] bundinn af þeim“.“

Með bréfi, dags. 10. júní 1997, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og bárust þær mér í bréfi, dags. 16. nóvember 1997.

V.

Í erindisbréfi nr. 212/1991 handa eftirlitsmönnum með veitingastöðum, sem leyfi hafa til áfengisveitinga, er verksvið þeirra afmarkað með eftirfarandi hætti:

„1. gr.

Verksvið eftirlitsmanns með veitingastöðum sem leyfi hafa til áfengisveitinga er að gæta þess, að veitingamenn, þjónustulið og gestir á veitingastað fari í hvívetna eftir ákvæðum áfengislaga og reglugerðar um sölu og veitingar áfengis, og að veitingar og umgengni séu með menningarbrag.

2. gr.

Eftirlitsmaður skal sjá til þess að áfengi sé ekki veitt á öðrum tímum en þeim, sem ákvæði reglugerðarinnar kveða á um og með þeim takmörkunum, sem í veitingaleyfi og reglugerð greinir.

3. gr.

Eftirlitsmaður skal gæta þess, að aðeins löglegt áfengi sé haft um hönd á veitingastað.

4. gr.

Eftirlitsmaður skal, ásamt veitingamanni og þjónustuliði hans, gæta þess að gestir beri ekki með sér áfengi inn á veitingastað eða beri áfengi með sér út af veitingastað.

5. gr.

Skylt er eftirlitsmanni að gæta þess að veitingastaður fullnægi ávallt kröfum matsnefndar áfengisveitingahúsa um húsakynni, veitingar og þjónustu.

6. gr.

Eftirlitsmanni ber að fylgjast mjög nákvæmlega með því að yngri mönnum en 20 ára eða bersýnilega ölvuðum mönnum sé ekki selt, veitt eða afhent áfengi með nokkrum hætti.

7. gr.

Eftirlitsmanni ber að sjá til þess að mönnum sem greinilega eru undir áhrifum áfengis sé ekki veittur aðgangur að veitingastað. Sömuleiðis skal hann hafa eftirlit með því að mönnum er hafa í frammi drykkjulæti eða valda öðrum gestum ónæði, verði vísað af veitingastað.

8. gr.

Eftirlitsmanni ber að fylgjast með því að prentaður úrdráttur úr áfengislögum sé festur upp á áberandi stað á veitingastað. Einnig að þar liggi fram verðskrá, sem gestir eiga aðgang að, yfir verð á þeim áfengistegundum, er þar eru á boðstólum. Ennfremur verðskrá um verð á öðrum veitingum.

9. gr.

Eftirlitsmaður skal hafa umsjón með því að veitingamenn og þjónar þeirra séu hvorki undir áhrifum áfengis við störf sín né neyti áfengra drykkja á veitingastað, meðan vínveitingar fara þar fram.“

Í 12. gr. erindisbréfsins kemur fram, að eftirlitsmenn skuli gefa lögreglustjóra skýrslu um störf sín. Þá skulu þeir halda dagbók og gera þar grein fyrir helstu atriðum varðandi störf sín, svo sem hvenær dags þeir hefji störf og ljúki störfum. Enn fremur eiga þeir að tilgreina þá veitingastaði, sem þeir heimsækja, og skrá aðfinnslur sínar og ábendingar.

VI.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 24. júní 1998, segir:

„1.

Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því, hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu, sem látin er í té.

Hvað varðar heimild til almennrar tekjuöflunar hins opinbera með heimtu skatta, leiðir þetta af ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, en þar segir í 40. gr., að engan skatt megi „[...] á leggja né breyta né af taka nema með lögum [...]“ Í 77. gr. segir einnig: „Skattamálum skal skipað með lögum.“ Verður að gera þá kröfu, að í lögum sé kveðið á um skattskyldu og skattstofn og að þar séu reglur um ákvörðun viðkomandi skatts. Það grundvallarsjónarmið gildir um skatta, að þeir eru lagðir á og innheimtir óháð þeirri þjónustu, sem ríkið veitir hverjum skattgreiðanda.

Um heimild til töku svonefndra þjónustugjalda verður almennt að ganga út frá því, í samræmi við þá grundvallarreglu, að stjórnsýslan sé lögbundin, að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði, sem lagaheimildin mælir fyrir um. Stjórnvöld geta því yfirleitt ekki innheimt þjónustugjöld nema að fenginni skýrri lagaheimild frá Alþingi.

Um þau meginsjónarmið, sem gæta verður við ákvörðun þjónustugjalda, og um mun á slíkum gjöldum og sköttum, hef ég áður fjallað. Má þar nefna tvö mál, sem fjallað er um í skýrslu minni fyrir árið 1994 (SUA 1994:225 og 233), fjögur mál, sem fjallað er um í skýrslu minni fyrir árið 1995 (SUA 1995:379, 394, 402 og 407), tvö mál, sem gerð er grein fyrir í skýrslu minni fyrir árið 1996 (SUA 1996:86 og 474), svo og álit mín frá 20. febrúar og 30. júní 1997 í málunum nr. 1659/1996 og 1517/1995. Það skal hins vegar sérstaklega nefnt hér, að um þjónustugjöld gildir sú meginregla, að fjárhæð þeirra má ekki vera hærri en sá kostnaður, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til. Ef ætlunin er, að fjárhæð þjónustugjalda taki mið af öðru en kostnaði af veittri þjónustu, verður að koma fram í lögum, við hvaða gjaldstofn eigi að miða, svo og hvernig staðið skuli að útreikningi gjaldsins. Eru ákvæði í reglugerðum eða öðrum almennum stjórnvaldsfyrirmælum ein sér ófullnægjandi í því sambandi. Eiga þessi sjónarmið ekki hvað síst við, þegar um er að ræða töku gjalds fyrir eftirlit, sem mönnum er lögum samkvæmt skylt að sæta.

Í þeim tveimur álitum mínum frá árinu 1997, sem vísað var til hér að framan, benti ég einnig á, að sá, sem greiðir þjónustugjald, geti yfirleitt ekki vænst þess, að sá kostnaður, sem hlýst af því að veita honum þjónustu, sé nákvæmlega reiknaður út og honum gert að greiða gjald, sem kostnaðinum nemi. Verða gjaldendur oftast að sæta því að greiða þjónustugjald, sem nemur þeirri fjárhæð, sem almennt kostar að veita viðkomandi þjónustu. Liggur áherslan þannig á því, að koma í veg fyrir, að ákveðinn gjaldandi eða gjaldendahópur greiði mun hærra þjónustugjald en almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu og hann greiði þannig þjónustuna fyrir annan gjaldanda eða gjaldendahóp. Til slíks þarf almennt sérstaka lagaheimild.

2.

Ákvæði 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, sbr. 6. gr. laga nr. 25/1989, heimilar dómsmálaráðherra að ákveða nánar, hvernig eftirliti með veitingastöðum skuli háttað og í 6. mgr. sömu lagagreinar segir, að nánari fyrirmæli um áfengisveitingar, þ.m.t. um „[...] eftirlit með veitingastöðum, skulu sett í reglugerð“. Það er álit mitt, að lagaákvæði þessi veiti ráðherra fullnægjandi lagaheimild til að fela sérstökum eftirlitsmönnum að hafa með höndum eftirlit með vínveitingahúsum.

Í því eftirliti, sem eftirlitsmenn vínveitingahúsa hafa með höndum, felst almennt eftirlit með starfsemi þeirra veitingastaða, sem leyfi hafa til áfengisveitinga. Beinist eftirlitið einkum að því að hafa gætur á að veitingamenn, þjónustulið og gestir á veitingastað fari eftir ákvæðum áfengislaga og reglugerðar um sölu og veitingar áfengis. Verkefni þessara sérstöku eftirlitsmanna eru því í reynd hluti af þeirri löggæslustarfsemi, sem ríkið hefur með höndum og almennt er sinnt af lögreglumönnum, sbr. upphafsorð 5. mgr. 12. gr. laga nr. 82/1969, sbr. 6. gr. laga nr. 25/1989, um skyldu lögreglumanna til að gefa sérstakar gætur að starfsemi þeirra veitingastaða, sem leyfi hafa til áfengisveitinga. Kostnaður við þá starfsemi ríkisins og hefðbundið stjórnsýslueftirlit með því að fylgt sé lögum og reglum, sem rækt er á vegum hins opinbera, er almennt með þeim hætti, að örðugt er að afmarka þann kostnað, sem fellur til við það, sem nefna mætti veitta þjónustu í hverju tilviki, á þann hátt, að uppfyllt séu þau skilyrði, sem gilda um beitingu lagaheimilda um innheimtu þjónustugjalda. Það eitt útilokar hins vegar ekki að löggjafinn velji þá leið að láta þá, sem slíkt eftirlit beinist að, taka þátt í greiðslu kostnaðar, sem af því leiðir, en þá verður að gæta þess, að annaðhvort uppfylli viðkomandi lagaheimild þau skilyrði, sem stjórnarskráin setur um skattlagningarheimild, eða eftirlit, þ.e. þjónustan, í viðkomandi tilviki sé þess eðlis, að fullnægjandi tengsl séu milli gjaldtöku og veittrar þjónustu þannig að lagaheimild til töku þjónustugjalda verði beitt.

Í niðurlagi 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, sbr. 6. laga nr. 25/1989, segir, að leyfishafar samkvæmt þeirri grein skuli „endurgreiða ríkissjóði kostnað af eftirliti eftir reglum sem ráðherra setur“. Lagaheimild þessi er samkvæmt hljóðan sinni heimild til töku gjalds, sem telst til þjónustugjalda, en fullnægir ekki kröfum stjórnarskrár um heimtu skatta. Ekki hafa verið settar sérstakar reglur af hálfu ráðherra um endurgreiðslu þessa kostnaðar eftir þá breytingu, sem gerð var á 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 með 6. gr. laga nr. 25/1989, en fyrir þá breytingu hljóðaði hliðstætt ákvæði 7. mgr. 12. gr. laga nr. 82/1969 svo: „Ríkissjóður greiðir kostnað eftirlitsins, en leyfishafar skulu endurgreiða hann ríkissjóði eftir ákvörðun ráðherra.“ Enn er af hálfu ríkisins fylgt þeirri reglu um endurgreiðslu kostnaðar við eftirlitið, sem sett var með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 6. mars 1978, en þar segir, að kostnaðinum skuli „skipta á vínveitingahúsin eftir leyfðri gestatölu“.

Með þessari tilhögun á endurgreiðslu kostnaðarins, og þar með umræddri gjaldtöku af vínveitingahúsum, er hún ekki bundin við þá þjónustu, sem látin er í té í tilviki hvers vínveitingahúss, heldur er hlutur hvers gjaldanda í heildarkostnaði við eftirlitið á ári hverju látinn ráðast alfarið af hlutrænum mælikvarða, þ.e. „leyfðri gestatölu“. Eru tengslin milli gjaldtöku og veittrar þjónustu, þ.e. framkvæmd eftirlits með hverju vínveitingahúsi, rofin með þessu fyrirkomulagi og undir hælinn lagt, hvort gjaldtaka svari til veittrar þjónustu hjá einstökum gjaldendum. Gjaldtakan er þarna í raun af hálfu ráðuneytisins framkvæmd sem skattur, en slík tilhögun getur ekki orðið tækur grundvöllur fyrir töku þjónustugjalda án skýlausrar heimildar í lögum. Hvorki í lögum nr. 82/1969 með síðari breytingum né öðrum lögum er að finna heimild til að ákvarða umrætt eftirlitsgjald með þeim hætti sem gert var.

Samkvæmt því, sem nú hefur verið rakið, er það álit mitt, að ekki fái staðist sú ákvörðun, að binda töku eftirlitsgjalds með vínveitingahúsum eingöngu við leyfðan gestafjölda, svo sem gert hefur verið á grundvelli tilvitnaðs bréfs dóms- og kirkjumálaráðherra til lögreglustjórans í Reykjavík.

VII.

Hinn 5. júní s.l. var frumvarp til nýrra áfengislaga samþykkt sem lög frá Alþingi. Munu þau öðlast gildi 1. júlí n.k. Í 4. mgr. 4. gr. laganna er svohljóðandi ákvæði:

„Lögregla, tollgæsla og skattayfirvöld annast eftirlit með þeim sem hafa leyfi til atvinnustarfsemi samkvæmt lögum þessum. Um greiðslu löggæslukostnaðar vegna skemmtana sem fram fara á veitingastöðum sem leyfi hafa til áfengisveitinga fer samkvæmt lögreglulögum.“

Í athugasemdum, sem fylgdu framangreindu frumvarpi, segir meðal annars svo um þetta ákvæði:

„Samkvæmt 4. mgr. skulu lögregla, tollgæsla og skattayfirvöld annast eftirlit með þeim aðilum sem hafa leyfi til atvinnustarfsemi samkvæmt lögunum. Ríkislögreglustjóri mun hafa yfirumsjón með og annast skipulag áfengiseftirlits á landsvísu. Hann mun gefa fyrirmæli til lögregluembætta og setja þeim starfsreglur um áfengiseftirlit, auk þess að skipuleggja sérstök átaksverkefni í samráði við einstök lögregluembætti og eftir atvikum skatta- og tollyfirvöld. [...] Lögreglustjórar munu hafa eftirlit með birgðageymslum, áfengisútsölum og áfengisveitingahúsum, hver í sínu umdæmi. Eftirlit lögreglustjóra mun m.a. beinast að því að haldið sé tilskilið birgðabókhald og að birgðum beri saman við bókhaldið, að yngra fólki en tvítugu sé ekki selt áfengi, að geymslustaðir áfengis séu nægilega tryggir og að leyfishafar selji einungis áfengi til þeirra sem heimild hafa til að kaupa áfengi. [...]

Almennt eftirlit lögreglu með framkvæmd laganna fellur undir hefðbundna starfsemi lögreglunnar og greiðist því kostnaður við það úr ríkissjóði, sbr. 33. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996. Kostnaður vegna tilvikabundins eftirlits á áfengisveitingastöðum, þar sem skemmtanir fara fram, kann þó að vera innheimtur hjá leyfishafa, sbr. 1. mgr. 34. gr. lögreglulaga.“

Samkvæmt tilvitnaðri 34. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er lögreglustjóra heimilt að binda skemmtanaleyfi því skilyrði, að lögreglumenn verði á skemmtistað og jafnframt að leyfishafi greiði kostnað af þeirri löggæslu samkvæmt reglum, sem dómsmálaráðherra setur.

Samhliða lögfestingu nýrra áfengislaga var gerð breyting á 5. gr. lögreglulaga, sem efnislega felur það í sér, að frá og með 1. júlí n.k. skal starfrækt við embætti ríkislögreglustjóra sérstök deild, sem ætlað er að hafa með höndum eftirlit með meðferð áfengis. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, sem fylgdi umræddu frumvarpi til breytinga á lögreglulögum, kemur fram, að gert sé ráð fyrir því, að ákveðið hlutfall tekna af áfengisgjaldi samkvæmt lögum nr. 96/1995, um gjald af áfengi, fari til að standa straum af kostnaði, sem hlýst af hinu lögmælta eftirliti.

Samkvæmt því, sem nú hefur verið rakið, fellur heimild til töku sérstaks gjalds vegna eftirlits með vínveitingahúsum niður við gildistöku nýrra áfengislaga 1. júlí nk. Fellur eftirlit með vínveitingahúsum þaðan í frá undir hefðbundna starfsemi lögreglunnar og greiðist kostnaður af því af skatttekjum ríkissjóðs. Um töku gjalds vegna eftirlits fram til þess tíma fer hins vegar eftir umræddri heimild í 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969.

VIII.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að regla sú, sem byggt hefur verið á við útreikning eftirlitsgjalds samkvæmt 5. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, sbr. 6. gr. laga nr. 25/1989, og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, geti ekki, eins og umræddu eftirliti er háttað, ein ráðið hlut einstakra vínveitingahúsa við endurgreiðslu kostnaðar við eftirlitið. Lagaheimild hefur hins vegar staðið til þess, og mun svo verða til 1. júlí nk., að gera leyfishöfum að endurgreiða ríkissjóði kostnað við eftirlitið, þrátt fyrir þá annmarka, sem eru á innheimtu kostnaðar við slíkt almennt eftirlit í formi þjónustugjalda og lýst hefur verið hér að framan. Eru það tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það hagi gjaldtöku vegna umrædds eftirlits á þann veg, að það standist þær kröfur, sem gerðar eru til þjónustugjalda. Það eru með sama hætti tilmæli mín, að ráðuneytið taki til sérstakrar athugunar þá gjaldtöku, sem A ehf. hefur kvartað yfir, fari félagið þess á leit, og hlutist til um endurgreiðslu, reynist gjalddtakan of há eða á skortir að viðhlítandi grundvöllur verði lagður að innheimtunni á grundvelli lagaheimildarinnar. Leiði endanleg niðurstaða ráðuneytisins hins vegar ekki til viðunandi niðurstöðu fyrir A ehf., getur félagið leitað til mín að nýju.“

IX.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort A hafi leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar af því tilefni. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hafi eftir viðtöku álitsins hagað gjaldtöku vegna umrædds eftirlits á þann veg að það standist þær kröfur sem gerðar eru til þjónustugjalda.

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kom fram að ráðuneytið hefði með bréfi, dags. 12. janúar 1999, óskað eftir áliti ríkislögmanns á því hvernig farið skyldi með mál A. Álit ríkislögmanns hafi ekki borist, en ákvörðunar ráðuneytisins sé ekki að vænta fyrr en að því áliti fengnu.

X.

Í framhaldi af framangreindu áliti og bréfaskiptum mínum við dóms- og kirkjumálaráðuneytið barst mér bréf, dags. 10. júlí 2000, frá ráðuneytinu þar sem gerð var grein fyrir viðbrögðum þess í tilefni af álitinu. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„[…] tilkynnist yður hér með að með bréfi dags. 3. júlí sl., til [B] hdl., lögmanns [A] ehf., lýsti ráðuneytið sig reiðubúið til viðræðna um grundvöll hugsanlegrar endurgreiðslu. Hefur lögmaðurinn ekki enn haft samband við ráðuneytið vegna þessa.“