I.
Ég ákvað, með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kanna, hvernig háttað væri framsetningu tölulegra upplýsinga um opinber gjöld af hálfu innheimtumanna ríkissjóðs til þeirra, sem vilja glöggva sig á stöðu sinni. Tilefnið var það, að við athugun á kvörtunum og ábendingum, sem mér höfðu borist, hafði ég orðið var við mikla óánægju með yfirlit yfir skuldastöðu gjaldenda opinberra gjalda. Beinist óánægja þessi ekki síst að því, að ómögulegt sé vegna þess hugbúnaðar, sem notaður sé, að prenta út lista, sem geymi sundurliðaðar upplýsingar.
II.
Ég ritaði fjármálaráðherra bréf af þessu tilefni 24. júní 1997. Þar sagði meðal annars:
„Hef ég þá m.a. í huga sundurliðaðar upplýsingar um stöðu skulda, færslu innborgana, þ.m.t. vegna skuldajafnaðar, stofn og útreikning vaxta og eftir atvikum kostnaðar, svo og þær skýringar, sem fylgja hverjum þessara liða.
Með tilvísun til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir því, að ráðuneyti yðar upplýsi, hvernig staðið sé að framsetningu ofangreindra atriða, þ.m.t. hvernig háttað sé leiðbeiningum til þeirra, sem telja þörf frekari skýringa.“
Hinn 25. ágúst 1997 barst mér svarbréf fjármálaráðuneytisins, dags. 19. ágúst 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo:
„Í tilefni af bréfi yðar óskaði ráðuneytið eftir umsögn ríkisbókhalds um þau atriði sem talin eru í erindi yðar. Hjálagt sendist yður ljósrit af svari ríkisbókhalds sem barst ráðuneytinu þann 11. ágúst sl.
Að því er varðar leiðbeiningar til þeirra sem telja þörf frekari skýringa þá hafði ráðuneytið samband við tollstjórann í Reykjavík. Í samtali við fulltrúa tollstjóra kom fram að allir gjaldendur gætu fengið yfirlit hjá gjaldadeild embættisins yfir skuldir og greiðslur og í þeim tilvikum sem gjaldendur þurfa aðstoð við að lesa greiðsluyfirlitin þá sé sú aðstoð ávallt veitt óski menn eftir því.“
Í bréfi ríkisbókhalds, sem vitnað er til í bréfi fjármálaráðuneytisins, segir meðal annars svo:
„Innheimtu- og álagningarkerfi ríkisins eru fjögur. Þar má fyrst telja Tekjubókhaldskerfi ríkisins sem er í umsjón ríkisbókhalds og Tollakerfið sem er í umsjón ríkistollstjóra. Þá er innheimtur virðisaukaskattur skv. skýrslum og staðgreiðsla tryggingagjalds, tekjuskatts og útsvars í kerfum ríkisskattstjóra. Í gegnum Tollakerfið fer öll staðgreiðsluinnheimta á tollum og gjöldum í tolli en veittur gjaldfrestur í tolli er innheimtur í gegnum Tekjubókhaldskerfið. Greiddur virðisaukaskattur skv. skýrslu er innheimtur í virðisaukaskattkerfinu en öll eftirstöðvainnheimta virðisaukaskatts í gegnum Tekjubókhaldskerfið. Tekjubókhaldskerfið, TBI, er hið almenna innheimtukerfi ríkisins og er að stofni til frá árinu 1981.
Unnt er að prenta út viðskiptayfirlit (hreyfingalista) fyrir gjaldendur í öllum gjaldflokkum í öllum innheimtukerfum ríkisins. Hins vegar er rétt að þau eru mismunandi að formi til eftir því úr hvaða kerfi þau eru skrifuð og þau geta verið býsna flókin og erfitt að lesa út úr þeim. Hér kemur þrennt til hvað varðar Tekjubókhaldskerfið: Í fyrsta lagi eru dráttarvextir reiknaðir og uppfærðir mánaðarlega á viðskiptareikning gjaldanda og hverri greiðslu er skipt, þannig að fyrst er innborgun ráðstafað upp í elsta ár og tímabil, þá næstelsta ár og tímabil og síðan koll af kolli og innan hvers tímabils og/eða árs er greiðslu skipt fyrst upp í hina ýmsu kostnaðarliði, þá upp í dráttarvexti og að lokum upp í höfuðstól. Þetta leiðir til þess að færslufjöldinn getur orðið mjög mikill hjá gjaldanda. Í öðru lagi hafa komið til ýmsar bætur til gjaldenda, svo sem barnabætur, barnabótaauki, vaxtabætur og húsnæðisbætur. Öllum bótum er skuldajafnað fyrst á móti sköttum og gjöldum áður en mismunurinn er greiddur út samkvæmt ákveðnum reglum sem fjölgar hreyfingarfærslum hjá gjaldanda sem skuldar mörg tímabil og ár. Einnig hefur verið skuldajafnað í ríkara mæli en áður á milli gjaldflokka. Í þriðja lagi fer innheimta á virðisaukaskatti í gegnum tvö kerfi eins og áður var að vikið. Gjaldandi getur því ekki fengið eitt heildaryfirlit heldur verður hann að fá yfirlit úr tveimur kerfum.
Vegna mikilla breytinga frá árinu 1981 á vinnu og tækni við hugbúnaðargerð, breytinga á tækniumhverfinu, breytinga á lögum um útreikning dráttarvaxta og inneignarvaxta og aukins skuldajafnaðar var ákveðið af hálfu ráðuneytisins í samráði við ríkisbókhald að smíða nýtt tekjubókhaldskerfi, TBR, í staðinn fyrir gamla kerfið. Jafnframt hefur verið ákveðið að gera virðisaukaskattkerfi RSK að hreinu álagningarkerfi þannig að unnt verður að skrifa út heildaryfirlit í virðisaukaskatti með brúttótölum fyrir gjaldanda frá Tekjubókhaldskerfinu. Með þessu er gert ráð fyrir að öll upplýsingagjöf til gjaldanda verði skýrari.
Áætlað er að taka hluta af hinu nýja innheimtukerfi TBR í notkun um mitt ár 1998 og verður þá byrjað á virðisaukaskattinum og öðrum veltu- og framleiðslusköttum. Í ársbyrjun 1999 verða opinberu gjöldin tekin inn í nýja kerfið og strax á eftir öll önnur gjöld sem eru í gamla kerfinu. Áætlunin er að allt verði komið inn fyrir árið 2000.
Í nýja kerfinu verður unnt að skrifa út viðskiptayfirlit fyrir gjaldanda í hverjum gjaldflokki þar sem fram koma allar álagningarfjárhæðir, breytingar, afskriftir og greiðslur með gildisdagssetningum og vextir (dráttarvextir og inneignarvextir) verða uppreiknaðir um leið og beðið er um viðskiptayfirlit og birtast á því. Einnig verður unnt í nýju kerfi að skrifa út hvernig þeir dráttarvextir og inneignarvextir sem birtast á viðskiptayfirliti gjaldanda eru reiknaðir, þ.e. vaxtaprósentu, stofn sem reiknað er af og dagafjölda.“
III.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 27. janúar 1998, segir:
„Í samskiptum sínum við stjórnvöld þurfa borgararnir oft á leiðbeiningum að halda. Það varðar borgarana því miklu að eiga rétt á slíkum leiðbeiningum hjá stjórnvöldum. Í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er mælt svo fyrir, að ríkisstarfsmanni sé skylt að veita þeim, sem til hans leita, nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar. Í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru einnig ákvæði um leiðbeiningarskyldu. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. þeirra laga skal stjórnvald veita þeim, sem til þess leita, nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar um þau mál, sem snerta starfssvið þess.
Þau stjórnvöld, sem sjá um álagningu og innheimtu skatta, gjalda og annarra álagna, sem lagðar eru reglubundið á gjaldendur, nota almennt tölvutæk bókhaldskerfi við slíka stjórnsýslu. Almennt er það forsenda þess, að starfsmönnum slíkra stjórnvalda sé unnt að sinna leiðbeiningarskyldu sinni á viðhlítandi hátt, að mögulegt sé að prenta út lista úr slíkum bókhaldskerfum, þar sem fram séu settar á skýran hátt tölulegar upplýsingar um hreyfingar og skuldastöðu. Í þessu sambandi tel ég einnig rétt að minna á, að skv. 9. og 12. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, eiga einstaklingar sjálfstæðan rétt á því að fá skriflegar upplýsingar um það, hvaða persónuupplýsingar hafi verið skráðar um þá með kerfisbundinni skráningu.
Það er sjaldnast flókið að gera hugbúnað þannig úr garði, að hægt sé að prenta út lista með skráðum upplýsingum um gjaldendur, ef þess hefur verið gætt við upphaf hönnunar hugbúnaðar. Af þeim hugbúnaðarkerfum að dæma, sem í notkun eru hjá stjórnvöldum ríkisins, virðist ljóst, að þessu hefur ekki verið nægur gaumur gefinn í öllum tilvikum, þar sem oft kemur fyrir, að framsetning þeirra og þær upplýsingar, sem þau geyma, eru ófullnægjandi, ef á annað borð er hægt að prenta út slíka lista. Ég tel sérstakt tilefni til þess að vekja athygli stjórnvalda á þessu vandamáli, þar sem það er oftast auðleyst, ef því er sinnt að greina þegar í upphafi á nægilega vandaðan hátt, hvaða þörfum í starfsemi stjórnvalda hugbúnaði er ætlað að fullnægja.
IV.
Ég hef að svo stöddu ákveðið, að einskorða umfjöllun mína í málinu við þau tæknilegu atriði, sem reynir á við framsetningu tölulegra upplýsinga af hálfu opinberra innheimtumanna til þeirra, er hafa ekki staðið í skilum, en vilja glöggva sig á stöðu sinni. Ég mun því ekki fjalla um það nú, hvort rétt sé staðið að leiðbeiningum til þeirra, er telja þörf sérstakra skýringa á viðskiptayfirlitum. Ég tek þó fram, að allir opinberir innheimtumenn verða að vera færir um að gefa slíkar leiðbeiningar eða benda gjaldendum á, hvar slíkar leiðbeiningar megi finna. Er þetta brýnt, þegar litið er til þess vanda, sem er uppi í flóknum málum.
Í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín kemur fram, að ráðuneytið óskaði eftir umsögn ríkisbókhalds um efni fyrirspurnar minnar. Fylgdi umsögn ríkisbókhalds bréfi ráðuneytisins til mín, án sérstakra athugasemda um umsögnina af hálfu ráðuneytisins. Ég skil bréf ráðuneytisins því svo, að ráðuneytið geri umsögn ríkisbókhalds að svari sínu að því leyti sem hér skiptir máli.
Í umsögn ríkisbókhalds er það rakið, hversu flókin þau mál kunni að vera, sem lúta að útskrift viðskiptayfirlits fyrir gjaldanda. Þá er vísað til þess, að grunnur þessara kerfa sé að hluta til úr sér genginn, bæði vegna stóraukins umfangs og breytinga á tækni. Fram kemur, að í ljósi þessa hafi verið ákveðið af hálfu fjármálaráðuneytisins, að búa til nýtt tekjubókhaldskerfi. Sé ætlunin að nýtt kerfi verði tekið í notkun í áföngum. Verði fyrsti áfanginn tekinn í notkun um mitt árið 1998 og að kerfið verði að öllu leyti tilbúið fyrir árið 2000. Í nýja kerfinu verði unnt að skrifa út viðskiptayfirlit fyrir gjaldanda í hverjum gjaldflokki, þar sem komi fram allar álagningarfjárhæðir, breytingar, afskriftir og greiðslur með gildisdagsetningum. Þá verði unnt að reikna vexti um leið og beðið er um yfirlit og muni þeir, og grundvöllur þeirra, birtast á því.
Svo sem rakið er í bréfi mínu til fjármálaráðuneytisins, hef ég orðið þess var, að oft hefur ríkt mikil óánægja með yfirlit um skuldastöðu gjaldenda opinberra gjalda. Samkvæmt umsögn ríkisbókhalds eru réttmætar ástæður fyrir þessari óánægju og er brýnt, að bætt verði úr. Ég tel nauðsynlegt að gjaldandi, sem þess óskar, fái fullkomnar upplýsingar um greiðslustöðu, þar sem fram komi með skýrum hætti álagning gjalds eða gjalda, innborganir, þ.m.t. vegna skuldajafnaðar, og stofn og útreikningur vaxta. Jafnframt verður að leggja áherslu á, að framsetning þessara upplýsinga verði eins einföld og frekast er unnt.
Með vísan til umsagnar ríkisbókhalds er ljóst, að fjármálaráðuneytið hefur sjálft litið svo á, að úrbóta sé þörf í þessum efnum. Ég tel því ekki nauðsyn frekari umfjöllunar af minni hálfu að svo komnu máli, en óska þess, að mér verði kynnt framvinda starfs að úrbótum. Ég tek fram, með hliðsjón af því, sem hér hefur verið rakið, að þörf er á því að umræddu verki verði hraðað.“